Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet, de experimenteerfase voorbij? Preadviezen voor de Vereniging voor Bouwrecht Nr. 39
Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet, de experimenteerfase voorbij? mr. M.C. Brans mr. F. Spijker mr. M. Lurks prof. dr. ir. A.G. Bregman
ISBN: 978-90-78066-57-6 NUR 823 2011, M.C. Brans, F. Spijker, M. Lurks, A.G. Bregman Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgeverij. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h tot en met 16m Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 27 november 2002, Stb. 2002, 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken dient men zich tot de Stichting Instituut voor Bouwrecht te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means without written permission from the publisher.
1. Inhoudsopgave Het gebiedsontwikkelingsplan; de nieuwe rekbaarheid in het milieurecht mr. M.C. Brans (advocaat bij Houthoff Buruma te Amsterdam) 1. De new kid on the block 3 1.1 Aanleiding 3 1.2 Plan van behandeling 6 2. Toepassingsbereik 9 2.1 Ontwikkelingsgebied / GOP 9 2.2 Stap 3-besluit 13 2.3 Te verrichten toets 15 2.4 Conclusie / aanbevelingen Omgevingswet 19 3. Afwijken milieukwaliteitsnormen en andere wettelijke bepalingen 21 3.1 Welke milieukwaliteitsnormen 21 3.2 Procedurele, beoordelings- en bevoegdheidsbepalingen 28 3.3 De voldoeningsplicht 31 3.4 Conclusie / aanbevelingen Omgevingswet 33 4. Nemen (compenserende) maatregelen en werken 35 4.1 Definitie: compenseren, salderen, mitigeren 35 4.2 Fysieke maatregelen en werken 37 4.3 Juridische maatregelen 43 4.4 Conclusie / aanbevelingen Omgevingswet 52 5. Effectueren van (milieukwaliteits)normen en maatregelen 55 5.1 GOP en bestemmingsplan: op zoek naar de juiste relatie 55 5.2 Vastleggen milieukwaliteitsnormen 57 5.3 Afdwingen maatregelen 61 5.4 Fasering en koppeling 67 5.5 Conclusie / aanbevelingen Omgevingswet 69 6. Algemene conclusies 71 Het projectuitvoeringsbesluit - van quick naar wins mr. F. Spijker (advocaat bij Boekel De Nerée te Amsterdam) 1. Vraagstelling preadvies 75 1.1 Achtergrond en doel van de wettelijke regeling van het projectuitvoeringsbesluit 75 1.2 Vraagstelling preadvies 76 1.3 Opbouw preadvies 77 v
Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet, de experimenteerfase voorbij? 2. Op welke wijze komt de wettelijke regeling tegemoet aan het doel dat zij nastreeft - een versnelde uitvoering van bouwprojecten? 79 2.1 Wanneer kan afdeling 6 worden toegepast? 79 2.1.1 Instapcriterium: 12-1.500/2.000 nieuwe woningen 79 2.1.1.1 Woningen: criterium geheel of hoofdzakelijk voorzien 79 2.1.1.2 Minimumaantal: 12 80 2.1.1.3 Maximumaantal: 2.000-1.500 80 2.1.2 Instapcriterium: projecten van maatschappelijke betekenis 83 2.1.3 De uitgezonderde projecten 84 2.2 De toepassing van afdeling 6 Chw 85 2.2.1 Eén bevoegd gezag 86 2.2.2 Kan -bepaling: beleidsvrijheid 87 2.2.3 Verzoek of ambtshalve 87 2.2.4 Tevens vaststelling dat afdeling 6 van toepassing is 88 2.2.5 Strekt ter vervanging van alle besluiten 89 2.2.5.1 Wettelijke voorschriften niet van toepassing; toetsingskaders wel in acht nemen 89 2.2.5.2 De uitzonderingen: besluiten die niet meegaan 89 2.2.6 Projectuitvoeringsbesluit geldt als omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplan 90 2.2.7 Welke procedure is op het nemen van een projectuitvoeringsbesluit van toepassing? 91 2.2.7.1 Rijksmonumentenvergunning 92 2.2.7.2 Beschermd stads- en dorpsgezicht 92 2.2.7.3 Enkele bepalingen van toepassing uit Wro 92 2.2.8 Faseren niet mogelijk? 94 2.2.9 Welke materiële criteria gelden voor het projectuitvoeringsbesluit? 96 2.3 Na besluitvorming: inwerkingtreding, rechtstreeks beroep en opschortende werking 97 2.4 Gebreken projectuitvoeringsbesluit: vergeten onderdeel 99 2.5 Conclusie 100 3. Is het projectuitvoeringsbesluit succesvol als noodregeling? 103 3.1 Theoretisch deel: de succesfactoren van de Dgr 103 3.1.1 De Dgr: de wettelijke regeling 103 3.1.2 Observaties Deltawet grote rivieren en succesfactoren 105 3.1.3 De Deltawet grote rivieren en afdeling 6 Chw vergeleken 107 3.1.3.1 Factor 1: breed draagvlak maatregelen 107 3.1.3.2 Factor 2: geen nieuwe activiteit 107 3.1.3.3 Factor 3: interactieve werkwijze 108 3.1.3.4 Factor 4: ruimhartige financiële compensatie 108 3.1.3.5 Factor 5: open en consistente wijze van tegemoet treden grondeigenaren 109 3.1.3.6 Factor 6: een effectief projectmanagement 109 3.1.3.7 Factor 7: geen discussie over veiligheids- en technische normen 109 3.1.3.8 Factor 8: beperkte optiek van de operaties 109 3.1.3.9 Factor 9: vermindering bestuurlijke juridische complexiteit 109 vi
Inhoudsopgave 3.1.3.10 Factor 10: financiering geen punt van zorg (zie ook factor 4) 109 3.1.3.11 Factor 11: beperkte werkingduur maakt verschuiving doelen minimaal 110 3.1.3.12 Conclusie 110 3.2 Praktijkdeel: stand van zaken 111 3.2.1 Soort project: alleen woningen 112 3.2.2 Motivering keuze projectuitvoeringsbesluit 112 3.2.3 Welke besluiten worden vervangen 113 3.2.4 Inhoud projectuitvoeringsbesluit 113 3.2.5 Procedureverloop: doorlooptijd 115 3.3 Conclusie 116 4. Heeft het projectuitvoeringsbesluit toe gevoegde waarde voor het omgevingsrecht? 117 4.1 Bestaande instrumentarium 117 4.2 Wijziging bestemmingsplan en omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplan 118 4.3 Coördinatieregelingen afgezet tegen afdeling 6 Chw 121 4.3.1 Reikwijdte afdeling 3.5 Awb 121 4.3.2 Reikwijdte paragraaf 3.6.1 Wro 122 4.3.3 Verschil afdeling 3.5 Awb en paragraaf 3.6.1 Wro 123 4.3.4 Reikwijdte afdeling 6 Chw 124 4.3.5 Meerwaarde projectuitvoeringsbesluit boven coördinatieregelingen 125 4.4 Wat voegen de coördinatieregelingen en het projectuitvoeringsbesluit nog toe ten opzichte van de Wabo? 126 4.5 Conclusie 131 5. De toekomst van het projectuitvoerings besluit: opnemen in het nieuwe omgevingsrecht en zo ja, in welke vorm? 133 5.1 Recente ontwikkelingen: quick wins en fundamentele herbezinning 133 5.2 Quick wins 133 5.2.1 Omgevingsvergunning+ 134 5.2.2 Rechtstreeks beroep 135 5.2.3 Toegevoegde waarde quick wins 136 5.2.4 Quick wins: het juiste moment? 136 5.3 Projectuitvoeringsbesluit in het nieuwe omgevingsrecht 137 5.3.1 Eenvoudig beter 138 5.3.2 Integratie, projectbesluitvorming en rechtstreeks beroep 138 5.3.3 Aanpassingen aan het projectuitvoeringsbesluit 140 5.4 Conclusie 141 vii
Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet, de experimenteerfase voorbij? Naar een complete wettelijke regeling voor complexe projecten. Een beschouwing naar aanleiding van Afdeling 7 van Hoofdstuk 2 Chw mr. M. Lurks (Coördinerend Senior Omgevingsrecht bij de VNG te Den Haag en tevens universitair docent omgevingsrecht aan de Universiteit Leiden, departement publiekrecht, afdeling staats- en bestuursrecht) 1. Inleiding 145 2. Naar een uniform besluitvormingskader voor grote projecten 149 2.1 Het WRR-rapport Besluiten over grote projecten 149 2.2 Het kabinetsstandpunt 153 2.3 De rijksprojectenprocedure 154 2.4 De coördinatieregeling in de Wro 155 2.5 Projectwetten: project- en uitvoeringsbesluiten 159 2.6 Conclusie 165 3. Knelpunten in het besluitvormingsproces van grote projecten 169 3.1 Probleemanalyse grote infrastructurele projecten 170 3.2 Probleemanalyse grote projecten op lokaal niveau 171 3.3 Probleemanalyse gebiedsontwikkeling 173 3.4 Conclusie 173 4. Strategische besluitvorming op projectniveau 175 4.1 Lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis 175 4.1.1 Startbeslissing 178 4.1.2 Verkenningsfase 179 4.1.3 Voorkeursbeslissing 180 4.2 Wijziging van de Tracéwet 182 4.2.1 Startbeslissing 182 4.2.2 Verkenningsfase 183 4.2.3 Voorkeursbeslissing 184 4.3 Aandachtspunten algemene regeling 185 5. Normstelling en uitvoeringsbesluiten 191 5.1 Lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis 191 5.1.1 Verplichte toepassing coördinatieregeling Wro 191 5.1.2 Coördinatieregeling Wro: inhoudelijke aspecten 192 5.1.3 Operationeel niveau 193 5.1.4 Vergunningenniveau 196 5.1.5 Coördinatieregeling Wro: procedurele aspecten 197 5.2 Wijziging Tracéwet 199 5.2.1 Tracébesluit en opleveringstoets 200 5.3 Aandachtspunten algemene regeling 200 6. Aanbevelingen 205 viii
Inhoudsopgave Een regeling inzake grondexploitatie bij de herziening van het omgevingsrecht prof. dr. ir. A.G. Bregman (bijzonder hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de Universiteit van Amsterdam en werkzaam bij het Instituut voor Bouwrecht te Den Haag. Tevens adviseert hij onder de naam Bregman Advisering) 1. Inleiding 211 1.1 Aanleiding en achtergrond 211 1.2 Opzet van het preadvies 212 2. De achtergrond van de regeling inzake grondexploitatie in de Wro 215 2.1 De verhaalsmogelijkheden voor de inwerkingtreding van de Wro 215 2.2 Beperkingen van de vroegere verhaalsmogelijkheden 217 3. Het instrumentarium op grond van de regeling inzake grondexploitatie in de Wro 219 3.1 Verplicht kostenverhaal 219 3.2 Geen verplicht publiekrechtelijk kostenverhaal 220 3.3 Het exploitatieplan en de voorwaarden bij de omgevingsvergunning 220 3.4 De kostensoortenlijst 221 3.5 De berekening van de bijdrage 222 3.6 Het opheffen van de beperkingen van de vroegere verhaalsmogelijkheden 222 4. De eerste resultaten van de evaluatie van regeling inzake grondexploitatie in de Wro 225 4.1 Een selectie uit het evaluatierapport 225 4.2 Het privaatrechtelijke versus het publiekrechtelijke spoor 225 4.3 Kostenverhaal op grond van het exploitatieplan versus kostenverhaal op grond van de anterieure overeenkomst 228 4.4 Kostenverhaal op grond van het exploitatieplan versus de posterieure overeenkomst 230 4.5 Locatie-eisen 231 5. De jurisprudentie van de Raad van State inzake exploitatieplannen 233 5.1 Inleiding 233 5.2 De kring van belanghebbenden 233 5.3 Het verplicht vaststellen van een exploitatieplan 235 5.4 Verhaal van bovenplanse kosten 235 5.5 Taxatie van inbrengwaarden 237 6. Aandachtspunten bij de toepassing van de regeling inzake grondexploitatie 241 6.1 Inleiding 241 6.2 Een voorkeur voor de anterieure praktijk 241 6.3 Een exploitatieplan tegen wil en dank 241 ix
Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet, de experimenteerfase voorbij? 6.4 Problemen met de toerekening van bovenplanse kosten en de vaststelling van inbrengwaarden 242 6.5 Locatie-eisen 243 7. De samenwerkingspraktijk bij gebiedsontwikkeling 245 7.1 Inleiding 245 7.2 Samenwerkingsmodellen bij gebiedsontwikkeling 246 7.3 De betekenis van het aanbestedingsrecht 248 7.4 De betekenis van de afdeling grondexploitatie bij toekomstbestendige samenwerkingsmodellen 251 7.5 Herverkaveling ter voorkoming van eigendomsplanologie 253 8. Naar een regeling inzake grondexploitatie in de Omgevingswet 255 8.1 Inleiding 255 8.2 Ruimte voor anterieure afspraken en publiek-private samenwerking nieuwe stijl 255 8.3 Exploitatieplannen alleen voor planlogische maatregelen met bruikbare bouwtitels 257 8.4 Van een verplicht naar een facultatief exploitatieplan 258 8.5 Beperking van het exploitatieplan tot het kostenverhaal? 261 8.6 (Wettelijke) herverkaveling als alternatief voor het exploitatieplan 262 8.7 Invulling van de ambitie van de Minister van Infrastructuur en Milieu 263 8.8 Laaghangend fruit 264 x