Waterschapsverkiezingen: over democratie en het bestaansrecht van waterschappen Marcel Boogers Pieter Tops (Dr. M.J.G.J.A. Boogers en prof. dr. P.W. Tops zijn beide verbonden aan het Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering van de Katholieke Universiteit Brabant te Tilburg) 1 Inleiding Nederland is het resultaat van een gezamenlijke strijd tegen het water, en in zeker opzicht kan dat ook van het Nederlands openbaar bestuur worden gezegd. De pragmatische Nederlandse bestuurscultuur van consultatie, consensus en compromis is voor een belangrijk deel terug te voeren op het feit dat Nederlanders tot elkaar veroordeeld waren voor het bedijken en bemalen van het laagland. Het poldermodel vindt hier zijn oorsprong. De gezamenlijke strijd tegen het water heeft daarnaast ook een stempel gedrukt op de bestuurlijke organisatie. Waterschappen spelen als een van de eerste vormen van publieke besluitvorming nog steeds een onderscheiden rol in het openbaar bestuur met een eigen belastinggebied en een eigen democratische legitimatie. De gedachte daarbij was en is, dat het existentië le belang van schoon water en droge voeten moet worden afgezonderd van algemene belangenafwegingen, en daarom het best kan worden toevertrouwd aan een bestuur met een functionele taakstelling (IJff, 1993; Boogers & Tops, 1998a; Van Hall, 1999; Toonen & Glim, 2000). De rol en positie van het waterschap zijn sinds een aantal jaren sterk in beweging. Het regeringsbeleid is erop gericht om de verschillende aspecten van waterstaatkundige zorg beter op elkaar af te stemmen (integraal waterbeheer) en meer in samenhang te zien met vraagstukken op het gebied van natuur en milieu, landbouw, recreatie en ruimtelijke ordening. Waar waterschappen voorheen nog redelijk zelfstandig het beheer voerden over waterkeringen en polderpeilen, wordt nu verlangd dat ze bij de uitoefening van hun taak rekening houden met alle betrokken belangen, zoals die van landbouw, natuurontwikkeling of recreatie (Tops, Boogers & Pranger, 2000). Integraal waterbeheer heeft niet alleen gevolgen voor de verhoudingen tussen het waterschap en andere overheden, maar ook voor de relatie tussen de burger en het waterschapsbestuur. Het debat over de veranderde rol en positie van het waterschap spitst zich vooral toe op dit laatste aspect. Mede naar aanleiding van de lage opkomstcijfers bij de laatste waterschapsverkiezingen wordt de vraag gesteld of de waterschapsdemocratie moet worden vernieuwd. Hierbij wordt vaak gewezen op de ingewikkelde verkiezingssystematiek van het waterschap en het geringe profiel van de bestuurskandidaten. Er zijn verschillende voorstellen gedaan om de waterschapsverkiezingen inzichtelijker en aantrekkelijker te maken door ze te om te vormen naar het model van de lokale of provinciale democratie. Andere voorstellen gaan nog verder door waterschapstaken en de legitimatie ervan toe te delen aan de provincie. Niet alleen de democratische legitimiteit, maar ook het bestaansrecht van het waterschap is dus in het geding. In dit artikel worden de achtergronden van het debat over de waterschapsdemocratie nader beschouwd. Na een korte uiteenzetting over de recente waterschapsverkiezingen, wordt ingegaan
op het eigen karakter van het waterschapsbestuur en het soort democratische legitimatie dat hierbij hoort. Vervolgens worden ontwikkelingen geschetst die dit eigen karakter onder druk hebben gezet, en die de waterschapsdemocratie voor enkele vraagstukken plaatsen. Het artikel besluit met een schets van scenario s over de wijze waarop de inrichting en het functioneren van de waterschapsdemocratie kan worden afgestemd op deze ontwikkelingen. 2 Waterschapsverkiezingen De waterschapsverkiezingen die tussen 1997 en 1999 zijn gehouden, hadden in meerdere opzichten een bijzonder karakter. Het was de eerste keer dat naast grondbezitters en huiseigenaren ook huurders via directe verkiezingen hun vertegenwoordigers mochten aanwijzen. Verder was ook de methode van verkiezing nieuw. In plaats van de gebruikelijke stembusverkiezingen kon men nu schriftelijk een stem uitbrengen. Ook werd er geë xperimenteerd met telefonische verkiezingen. Tot slot waren het voor de meeste waterschappen de eerste verkiezingen na omvangrijke fusies met zuiveringsschappen. Vertegenwoordigingsstelsel en verkiezingssystematiek Wie zich de stembiljetten bij deze verkiezingen nog kan herinneren, weet dat waterschappen een heel eigen verkiezingssystematiek kennen. Een eerste onderscheid met andere verkiezingen is dat veel kiezers twee of zelfs drie stemmen mogen uitbrengen. De zeggenschap (en financiering) van het waterschap stoelt al eeuwenlang op de trits belang-betaling-zeggenschap, hetgeen inhoudt dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen het belang dat men heeft bij de uitvoering van een bepaalde waterschapstaak, de hoogte van de waterschapsomslagen en de mate van zeggenschap in het bestuur ( No taxation without representation ). Dit betekent dat iedere categorie belastingbetalers een vastgesteld aantal zetels in het waterschapsbestuur heeft. De meerderheid van de zetels wordt via directe verkiezingen ingevuld. Daarnaast is het gebruikelijk om voor iedere categorie é é n of meerdere zogenaamde kwaliteitszetels te reserveren voor vertegenwoordigers van bijvoorbeeld natuur- en milieuorganisaties of woningbouwcorporaties. Binnen dit categoriale vertegenwoordigingsstelsel worden vier categorieë n onderscheiden: ongebouwd (landbouwers en terreinbeheerders), gebouwd (woningbezitters), de nieuwe categorie ingezetenen (alle volwassen inwoners van een gebied) en de categorie bedrijfsgebouwd (eigenaren van bedrijfsterreinen) (noot 1). Dit vertegenwoordigingsstelsel en de verkiezingssystematiek die hiermee samenhangt, houdt in dat een woningbezitter twee kandidaten mag kiezen: é é n voor de categorie gebouwd en é é n voor de categorie ingezetenen. Voor agrarië rs komt daar nog extra keuze voor een kandidaat van de categorie ongebouwd bij. Nog een verschil met andere verkiezingen is dat men alleen op individuele kandidaten kan stemmen. Kandidatenlijsten van politieke groeperingen zijn afwezig. Evaluatie waterschapsverkiezingen Het bijzondere karakter van de laatste waterschapsverkiezingen kwam onder meer tot uitdrukking in de grote aandacht van de media voor de gebeurtenissen rond deze verkiezingen. Niet alleen door de publiciteitscampagnes die waterschappen hadden georganiseerd om de verkiezingen onder de aandacht van de nieuwe kiesgerechtigden te brengen, maar ook omdat de uitbreiding van het kiesrecht samen met de nieuwe methode van schriftelijke en telefonische verkiezingen soms grote logistieke problemen opleverden. Verder trokken de uitkomsten van deze verkiezingen natuurlijk veel aandacht. Hoe hoog zou de opkomst zijn? En met welke gevolgen
voor de samenstelling van het bestuur? In de discussie die na de waterschapsverkiezingen losbarstte over het democratisch gehalte en de legitimiteit van het waterschapsbestuur, kunnen een aantal thema s worden onderscheiden: 1) Onbekendheid van het waterschap Uit de verschillende opiniepeilingen en marktonderzoeken die aan de vooravond van de verschillende waterschapsverkiezingen zijn gehouden, blijkt dat het waterschap bij het grote publiek erg onbekend is. Grote publiciteitscampagnes ten spijt, weten de meeste mensen niet wat een waterschap is of doet (NIPO, 1999) (noot 2). Sommigen wijten dit aan het feit dat de meeste waterschappen recentelijk uit fusies zijn ontstaan en daarom nog geen naamsbekendheid hebben. Anderen wijzen op de mogelijkheid dat een stadsbewoner het belang van het waterschap minder direct ervaart dan een agrarië r, hetgeen gevolgen heeft voor de bekendheid van en betrokkenheid bij het waterschapsbestuur. 2) Opkomstcijfers als graadmeter In het verlengde hiervan speelt de discussie over de opkomstcijfers, die overal rond de 25% schommelden. Deze discussie kent een hoog is het glas nu half vol of half leeg - gehalte (Toonen & Glim, 2000). Wie het halfvolle glas ziet, wijst bijvoorbeeld op de dalende opkomstcijfers bij andere verkiezingen, waarbij de provinciale en Europese verkiezingen meestal geliefde vergelijkingsobjecten zijn. Degenen die zeggen dat het glas half leeg is, wijzen op de legitimiteitsproblemen die door de lage opkomst zijn ontstaan: met welk recht kan het waterschap kiezen tussen de belangen van het milieu en de belangen van de landbouw? 3) Instroom van nieuwe bestuurders De verkiezingsuitslagen hadden tot gevolg dat de waterschappen een forse instroom van nieuwe waterschapsbestuurders kregen. Vooral de categorieë n ingezetenen en gebouwd kregen veel nieuwe vertegenwoordigers. Met name kandidaten die zich hadden laten ondersteunen door een landbouw-, natuur- of milieuorganisatie waren erg succesvol geweest hetgeen allerlei discussies in gang heeft gezet over de vraag of de verkiezingssystematiek voldoende recht doet aan de betekenis van maatschappelijke organisaties. 4) Vereenvoudiging van de verkiezingssystematiek De bovengenoemde discussies culmineren in verschillende voorstellen om de verkiezingssystematiek van het waterschap te herzien. Zijn de waterschapsverkiezingen niet veel te ingewikkeld om aan gewone mensen uit te kunnen leggen? Kan het personenstelsel en de categoriale vertegenwoordiging niet beter worden vervangen door een lijstenstelsel met een one man one vote -systeem? Of zal zo n lijstenstelsel leiden tot een sterke politisering van het waterschapsbestuur (Elzinga, 1999)? Behalve de ervaringen met de waterschapsverkiezingen, zijn er nog andere redenen om de bestaande verkiezingsystematiek te herzien. De eerste reden is de voorgenomen vereenvoudiging van de waterschapsbelastingen (Unie van Waterschappen, 1999), die vanwege de koppeling tussen belang, betaling en zeggenschap meteen gevolgen heeft voor het vertegenwoordigingsstelsel en de verkiezingssystematiek. Daarnaast staat het bestaande vertegenwoordigingsstelsel ook rechtstreeks ter discussie. Zo spreekt de rijksoverheid in de Vierde nota waterhuishouding al bij voorbaat het voornemen uit om bij haar evaluatie
van de Waterschapswet een vereenvoudiging van het vertegenwoordigingsstelsel na te streven (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1999). Verder buigen de provincies - formeel verantwoordelijk voor het regelen van het vertegenwoordigingsstelsel van waterschappen - zich in het IPO over de toekomst van de waterschapsdemocratie, waarvoor de bestuurskundigen Toonen & Glim onlangs een pre-advies hebben uitgebracht (Toonen & Glim, 2000). 3 Waterschapsdemocratie Zoals uit het voorgaande blijkt is het niet helemaal duidelijk hoe het functioneren van de waterschapsdemocratie moet worden beoordeeld. Zijn lage opkomstcijfers een probleem, of juist helemaal niet? Moet het personenstelsel worden vervangen door een lijstenstelsel, of zal dat juist leiden tot een sterke politisering van het waterschapsbestuur? Een nadere analyse van het eigenstandige karakter van het waterschapsbestuur en het soort democratische legitimatie dat hierbij hoort, kan enig houvast bieden in deze discussie. Aard van het bestuur Het eigenstandige karakter van het waterschapsbestuur is grondwettelijk verankerd en is gelegen in zijn functionele taakstelling. Daar is vrij grote consensus over bij waterschappen en medeoverheden (Toonen & Glim, 2000). Functioneel bestuur kenmerkt zich door een gerichtheid op é é n taak of een beperkt aantal samenhangende taken. Deze taakgerichtheid brengt meestal met zich mee, dat het bestuur zich voornamelijk met specifieke, beheersmatige vraagstukken bezighoudt. Algemeen bestuur onderscheidt zich hiervan door zijn gerichtheid op é é n gebied. Omdat voor dit gebied meerdere taken worden uitgevoerd, zijn er verschillende belangen in het geding en moet rekening worden gehouden met meerdere groepen, posities en opvattingen. Nut en noodzaak van een eigenstandig bestuur Het waterschap heeft als functioneel bestuur het probleem dat nut en noodzaak van een eigenstandig bestuur met een specifieke verantwoordelijkheid voor waterkwaliteit en -kwantiteit steeds opnieuw aangetoond moet worden. De eis van legitimiteit houdt voor het waterschap ook in, dat het een onderscheidende, eigenstandige positie moet innemen ten opzichte van de provincie en de gemeenten. Het is overigens de vraag of dit ook betekent dat het waterschap een prominente plaats op de bestuurlijke kaart van Nederland inneemt. Het feit dat het waterschapsbestuur een vergeten overheid is die bij het grote publiek relatief onbekend is, vloeit voor een belangrijk deel voort uit het a-politieke karakter ervan. Het onttrekt de belangen van droge voeten en schoon water aan de integrale belangenafweging van de algemene democratie, waardoor het doorgaans niet in de maatschappelijke schijnwerpers staat. Pas als het water aan de dijk staat, treedt het waterschap uit de schaduw en zijn nut en noodzaak van een goed waterschapsbestuur voor iedereen duidelijk. Als het gevaar eenmaal bezworen is, verdwijnt het waterschap weer in de luwte en moet het belang van de waterschappen opnieuw worden aangetoond en uitgelegd (Tops, Boogers & Pranger, 2000). Waarborgdemocratie en ontwikkelingsdemocratie Uit de functionele taakstelling van het waterschap vloeit een bepaald type democratische legitimatie en representatie voort, die kan worden aangeduid als waarborgdemocratie. Hier tegenover staat de ontwikkelingsdemocratie van algemene besturen als provincies en gemeenten
(zie: Held, 1989). In een waarborgdemocratie ligt het accent vooral op het controleren van bestuurders, het tegengaan van machtsmisbruik en het waarborgen van belangen. Democratische processen vervullen hier de functie van noodrem. Het gaat hier om controle, verantwoording en toezicht. Bestuurders worden beoordeeld op hun deskundigheid en de mate waarin zij zorg dragen voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken. Burgers worden aangesproken op hun specifieke betrokkenheid als belanghebbende bij de uitvoering van een taak. Een hoge opkomst bij verkiezingen betekent bij dit democratietype dat veel mensen gepassioneerde opvattingen hebben over het bestuur, hetgeen erop duidt dat de kwaliteit en de legitimiteit ervan omstreden is. In een ontwikkelingsdemocratie ligt de nadruk vooral op het mee richting geven aan ontwikkelingen en het uitwisselen van de verschillende opvattingen hierover. Democratische processen zijn hier te zien als stuurwiel. De functie en betekenis van dit type democratie kan worden samengevat met de noemers inspraak en invloed, politieke stellingnames en democratische legitimatie. Burgers worden hier aangesproken op hun algemene betrokkenheid als staatsburger, terwijl bestuurders vooral worden beoordeeld op hun politieke visie en de wijze waarop zij deze tot uitdrukking weten te brengen. Een hoge verkiezingsopkomst betekent bij dit democratietype dat veel mensen zich uitspreken over het te voeren beleid, hetgeen de kwaliteit en legitimiteit ervan ten goede komt. De waterschapsdemocratie is voor wat betreft haar inrichting en organisatie te karakteriseren als een klassieke waarborgdemocratie. Het bestaansrecht van het waterschap verwijst hier al naar: het onttrekt waterschapstaken aan een algemene belangenafweging, zodat het belang van droge voeten en schoon water gevrijwaard blijft van politieke controverses hierover (noot 3). Ook de categoriale indeling van het waterschapsbestuur verwijst naar de karakteristieken van een waarborgdemocratie. Door aan iedere categorie belanghebbenden een vastgesteld aantal zetels toe te kennen, worden de getalsmatige machtsverhoudingen in het bestuur onttrokken aan verkiezingen, zodat voorkomen wordt dat bepaalde belangencategorieë n in de verdrukking komen. Het geeft zo dus een waarborg aan de verschillende groepen die belang hebben bij waterschapstaken (Boogers & Tops, 1998b). Het waarborgkarakter komt tenslotte tot uitdrukking in de betekenis van democratische besluitvormingsprocedures in een functioneel bestuur waar technocratische overwegingen vooropstaan. Het waterschap is zo te zien als een door democratie getemperde technocratie. Figuur 1 Waarborgdemocratie en ontwikkelingsdemocratie FUNCTIONEEL BESTUUR ALGEMEEN BESTUUR
WAARBORGDEMOCRATIE traditioneel waterschap noodrem taakgericht controle verantwoording beleidsuitvoering controlerend orgaan specifieke betrokkenheid: belanghebbende zakelijk zelfbeheer kiezers uiten kritiek ONTWIKKELINGSDEMOCRATIE gemeente, provincie, rijk stuurwiel gebiedsgericht meedenken & meebeslissen draagvlak beleidsvorming politieke arena algemene betrokkenheid: staatsburger politiserend bestuur kiezers sturen mee 4 Ontwikkelingen Een aantal ontwikkelingen heeft de waarborgdemocratie die traditioneel zo kenmerkend is voor het waterschapsbestuur onder druk gezet. Schaalvergroting Door de schaalvergroting van waterschappen en de verbreding van het waterschapsbestuur is het personenstelsel onder grote druk komen te staan. Omdat de persoonlijke bekendheid van een kandidaat meestal niet toereikend is om voldoende kiezers te bereiken, is men sterker afhankelijk geworden van belangengroepen en andere organisaties. Enerzijds omdat via de leden van deze organisaties steun voor een kandidatuur kan worden gemobiliseerd. Anderzijds omdat de kandidaat zich via een organisatie inhoudelijk kan profileren bij de kiezer: een stem op deze kandidaat betekent dat de uitgangspunten van deze organisatie in het waterschapsbestuur zullen doorklinken. Hoewel de kandidaten zich over het algemeen niet partijpolitiek hebben geprofileerd, hebben ook politieke partijen achter de schermen vaak een belangrijke rol gespeeld bij het stellen van kandidaten. Politisering Als kandidaten eenmaal verkozen zijn, is de rol van deze organisaties en partijen niet uitgespeeld. Wie zich als kandidaat heeft geprofileerd als lid van een organisatie, zal zich om geloofwaardig te blijven als bestuurslid op eenzelfde wijze moeten profileren (Hagelstein, 1997). Het oordeel van de achterban zal zo altijd (direct of indirect) een rol spelen bij de oordeelsvorming. Dit zou ertoe kunnen leiden dat het waterschapsbestuur hoe langer hoe meer gepolitiseerd wordt. In plaats van de belangen van de verschillende categorieë n, zullen meningsverschillen tussen belangenorganisaties dan de boventoon gaan voeren. Verder doen belangenorganisaties ook op een andere manier de betekenis van de categoriale indeling verminderen. Door in meerdere
categorieë n kandidaten te stellen hebben met name landbouworganisaties en milieu- en natuurorganisaties een nieuwe politieke scheidslijn in het waterschapsbestuur geï ntroduceerd die haaks staat op die tussen belangencategorieë n. Hiermee wordt een manier van politiek bedrijven tot ontwikkeling gebracht die meer bij algemene besturen past, dan bij een functioneel bestuur. Integraliteit Zoals in de inleiding al is aangegeven, behelst integraal waterbeheer een verandering van relaties tussen waterschappen en hun maatschappelijke en bestuurlijke omgeving. Integraliteit betekent dat de orië ntatie op de functie van het waterschap breed is, zodat de samenhang van watermanagement met het milieu- en ruimtelijke ordeningsbeleid goed in beeld komt (Dootjes en Meijles, 1998). Dat betekent dat een groter belang wordt toegekend aan de relatie met andere organisaties en overheden. De bestuurlijke verhoudingen in het watermanagement zijn hierdoor volop in beweging. De omgangsvormen tussen de verschillende betrokken overheden zijn nog niet uitgekristalliseerd (Toonen & Glim, 2000). Zolang de bestuurlijke verhoudingen in het watermanagement nog onhelder zijn, bestaat er ook onduidelijkheid over de rolopvatting van het waterschapsbestuur. Er ontstaat hierdoor ruimte om de grenzen van het functioneel bestuur wat op te rekken, hetgeen in de ogen van enkele betrokkenen ook gebeurt (Tops, Boogers & Pranger, 2000). Het gaat dus eigenlijk om de vraag hoe functioneel en taakgericht het waterschap eigenlijk nog is. Behelst integraal watermanagement voor waterschappen een taakverbreding, of alleen maar een andere manier van besturen? Kerntaken Het is hierdoor niet altijd helder wat eigenlijke en oneigenlijke waterschapstaken zijn. Is het aanleggen van ecologische verbindingszones een waterschapstaak of niet? In waterschapsbesturen kunnen de conflicten hierover hoog oplopen. Andere rol waterschapsbestuurders Zoals de voorzitter van het waterschap Rijn en IJssel in een reactie op de verkiezingen aangaf, vergen de nieuwe beleidsthema s in het waterbeheer een omslag in het functioneren van waterschapsbestuurders. Behalve controle en toezicht op de taakuitvoering, wordt van de waterschapsbestuurders tegenwoordig ook verlangd dat zij meedenken over ontwikkelingen en belangen afwegen: Kijk, tachtig tot negentig procent van ons werk is niet of nauwelijks beï nvloedbaar: je moet nu eenmaal voldoen aan allerlei eisen wat betreft verbeteringen aan zuiveringsinstallaties of dijken. Maar rond andere waterschapsonderwerpen als verdroging, ecologische verbindingszones en stedelijk water, daar kun je als waterschapsbestuurder een visie over ontwikkelen, initiatieven nemen en je mening uitdragen (Veltrop, 1998). Maatschappelijk draagvlak Met het accentueren van strategische taken gaat het waterschapsbestuur zich meer bezighouden met het afwegen van belangen. Hierdoor groeit de noodzaak om de uitkomsten hiervan duidelijker en breder te legitimeren. Het verwerven van maatschappelijk draagvlak, en de brede maatschappelijke orië ntatie die dit veronderstelt, maakt de complexiteit van het kiesstelsel (dat nooit eenvoudig is geweest) en de onmogelijkheid dit uit te leggen aan de belanghebbende burgers, ineens tot een probleem. Pleidooien voor een duidelijker profilering van (kandidaat- )waterschapsbestuurders (al dan niet via de invoering van een lijstenstelsel bij de verkiezingen) moeten in dit licht worden bezien. 5
Vraagstukken en strategische keuzes De schaalvergroting en integralisering van het waterschapsbestuur stellen het functionele karakter van het waterschapsbestuur en het type legitimatie dat daarbij hoort op de proef. Welke institutionele veranderingen in het waterschapsbestel zijn - gelet op deze problematiek - denkbaar? Instrument of strategie? Als de instrumentele betekenis van democratie centraal wordt gesteld - het organiseren van zeggenschap voor belanghebbenden - zijn institutionele aanpassingen als de invoering van een lijstenstelsel de meest voor de hand liggende opties. Democratische representatie en legitimatie worden zo meer toegesneden op het veranderde karakter van het waterschap. Hoewel deze veranderingen bepaalde ongerijmdheden in het huidige bestel kunnen wegnemen, gaan ze voorbij aan de strategische betekenis van democratie: de gewenste relatie met de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving. Het gaat dan om de vraag of de onduidelijkheden in de verhouding van het waterschap met andere overheden kunnen blijven voortbestaan, of dat de functionele identiteit van het waterschap moet worden geaccentueerd. Zoals recentelijk ook door Toonen & Glim is opgemerkt, is de discussie over het vertegenwoordigingsstelsel en de verkiezingssystematiek voor een belangrijk deel terug te voeren op deze laatste strategische vraag: (..) een groot deel van de gemobiliseerde onvrede over de bestuurssamenstelling' van het waterschap heeft feitelijk te maken met het gebrekkig of niet functioneren van het partnerschap tussen waterschap, provincies en gemeenten, waardoor bestaande bestuurlijke frustraties een andere uitweg zoeken (Toonen & Glim, 2000, p. 44). Hun pre-advies aan het IPO roept op tot een bestuursakkoord tussen de waterschappen en hun partners, waarin afspraken worden gemaakt over ieders rol in het watermanagement. Onduidelijkheden over het functionele karakter van het waterschapsbestuur kunnen zo worden weggenomen. Functioneel bestuur nieuwe stijl Het accentueren van de functionele identiteit van het waterschap wil overigens niet zeggen dat het waterschap zich moet ontwikkelen tot een verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie die zich beperkt tot technisch-operationele taken. Integraal waterbeheer vergt een ander type functioneel bestuur. Waar het functioneel bestuur van het waterschap eerst betrekking had op een afgebakende taak die vanuit een beperkt aantal belangen werd verricht, wordt het een taak- en expertisegericht onderdeel van de algemene overheidstaak ten aanzien van de waterhuishouding. Het waterschap is dan te beschouwen als een procesmanager in het waterbeheer, maar ook als een co-producent die kennis over watersystemen inbrengt in ruimtelijke ordenings-, milieu- en andere beleidsvormingsprocessen (Tops, Boogers & Pranger, 2000). 6 Waterschapsdemocratie nieuwe stijl : vier scenario's Als het gaat om de toekomst van het waterschapsbestel zijn twee fundamentele keuzes mogelijk. De eerste keuze betreft de ontwikkeling van de waterschapsdemocratie en gaat om de vraag of de bestaande verkiezingssystematiek wordt aangepast aan het veranderde karakter van het waterschap en hoe dat moet gebeuren. De tweede keuze heeft betrekking op het karakter van het waterschapsbestuur, en is er een tussen integraliseren - het oprekken van de grenzen van het functioneel bestuur - en het opnieuw accentueren van de functionele identiteit van het
waterschap. Samengevoegd leveren deze twee keuzes vier verschillende ontwikkelingsscenario's op: Figuur 2 Ontwikkeling van bestuur en verkiezingsstelsel: vier scenario's verkiezingsstelsel bestuur verder integraliseren handhaven a) interactieve beleidsvoering aanpassen b) invoering lijstenstelsel (of provincialisering') functionaliteit accentueren c) restauratie waarborgdemocratie d) revitalisering waarborgdemocratie a) Interactieve beleidsvoering In het eerste scenario gaat het waterschapsbestuur meer integrale en gebiedsgerichte trekken vertonen, maar worden hier voor de systematiek van de waterschapsverkiezingen geen consequenties uit getrokken. Met een verwijzing naar de beperkte betekenis van formele legitimatie- en representatieprocessen als bijvoorbeeld gemeenteraadsverkiezingen, wordt ervoor gekozen om het legitimatievraagstuk niet via institutionele veranderingen (zoals de invoering van een lijstenstelsel) op te lossen. In plaats daarvan zou van geval tot geval steeds opnieuw draagvlak worden gezocht door aanpassingen in de bestuursstijl en de wijze waarop besluitvormingsprocessen zijn ingericht. Dit betekent de introductie van een responsieve en interactieve bestuursstijl waarbij belanghebbende burgers, organisaties en instellingen nauw betrokken zijn bij de verschillende fases van het beleidsproces. In het soort democratie dat zo ontstaat, spelen verkiezingen een bescheiden rol. Zaken als betrokkenheid van kiezers en verkiezingsopkomst zijn niet van belang. De taakopvatting van waterschapsbestuurders is geë nt op het traditionele waarborgkarakter van de waterschapsdemocratie: men beperkt zich tot controle en toezicht op het verloop en de uitkomsten van beleidsprocessen; het meedenken en meebeslissen wordt aan de belanghebbende burgers, bedrijven, organisaties en instellingen overgelaten. b) Invoering lijstenstelsel (of provincialisering ) Het tweede scenario gaat ervan uit dat het vertegenwoordigingsstelsel wordt toegesneden op de zich ontwikkelende praktijk, die zoals hierboven is aangegeven steeds meer kenmerken vertoont van een algemene ontwikkelingsdemocratie (zoals in provincies en gemeenten). Omdat het categoriale stelsel de kiezers te weinig duidelijkheid biedt, en door nieuwe politieke tegenstellingen in het waterschap zijn relevantie heeft verloren, wordt deze vervangen door een lijstenstelsel. Daarbij organiseren groepen kiezers en kandidaten zich in bepaalde belangen als landbouw, natuur en milieu en bedrijfsleven. Ook zou het mogelijk zijn dat de politieke partijen hun intrede doen in het waterschapsbestuur. Een verdergaande ontwikkeling in dit scenario zou zijn dat het waterschapsbestuur volledig wordt ingebed in de provinciale democratie. Strategische keuzes en beslissingen worden dan gelegitimeerd via de provinciale democratie, terwijl het waterschap zich als een provinciaal zelfstandig bestuursorgaan om operationele beslissingen bekommert. Aangezien het type democratie dat hier ontstaat in sterke mate (of zelfs helemaal) overeenkomt met algemene ontwikkelingsdemocratieë n, zou deze ook met dezelfde maatstaven
moeten worden beoordeeld. Het gaat hier dan niet alleen om opkomstcijfers bij verkiezingen, maar ook om de mate waarin de waterschapsdemocratie op een aansprekende en gezaghebbende manier richting weet te geven aan ontwikkelingen in het waterbeheer. c) Restauratie waarborgdemocratie In het derde scenario staat niet de versterking van de democratie, maar het behoud van het eigenstandige karakter van het waterschap centraal. De functionele identiteit van het waterschap wordt opnieuw gemarkeerd en geaccentueerd (eventueel in een bestuursakkoord met andere overheden), waarmee de waarborgdemocratie - die bij dit functionele bestel past - weer gerestaureerd wordt. Zaken als maatschappelijk draagvlak en democratische legitimiteit verdwijnen naar de achtergrond, net zoals de behoefte om het ingewikkelde vertegenwoordigingsstelsel aan de burgers uit te kunnen leggen. Net zoals vroeger worden lage opkomstcijfers bij verkiezingen niet meer als een probleem gezien. Burgers worden aangesproken op hun specifieke betrokkenheid als belanghebbende, en niet als inwoner van een gebied. Bestuurders worden beoordeeld op hun deskundigheid en de mate waarin zij zorg dragen voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken, en niet op hun visie en standpunten ten aanzien van het waterbeheer. Het gevolg hiervan is dat het waterschapsbestuur (nog) minder tot de verbeelding van de bevolking spreekt, niet in het minst omdat moeilijker aan te geven is welk direct belang het waterschap voor de burger heeft. Omdat het voor (kandidaat-)bestuurders moeilijk zal zijn om zich in een dergelijke waarborgdemocratie te profileren, zou de categorie ingezetenen (weer) via de gemeenteraden gekozen kunnen worden. Datzelfde zou ook overwogen kunnen worden voor de categorie gebouwd (noot 4). d) Revitaliseren waarborgdemocratie Het laatste scenario gaat een stap verder dan het vorige. Behalve dat de kenmerken van de waarborgdemocratie in ere hersteld worden, wordt ook geprobeerd om de verkiezingssystematiek aan te passen aan de gewijzigde schaal van het waterschap en aan maatschappelijke veranderingen als onthië rarchisering en individualisering. De traditionele waterschapsdemocratie krijgt op die manier een eigentijdse vormgeving: toezicht, controle en verantwoording worden opnieuw georganiseerd. Daarbij zou er bijvoorbeeld aan kunnen worden gedacht om waterschapsbestuurders voortaan te laten aanwijzen door vertegenwoordigers van (belangen- )organisaties, instellingen en overheden. In plaats van verkiezingen voor vertegenwoordigers van iedere categorie belanghebbenden, zouden deze categorieë n in het vervolg vertegenwoordigd worden door organisaties die namens groepen belanghebbenden kunnen spreken, zoals landbouworganisaties, milieuverenigingen, natuurorganisaties, woningbouwverenigingen, Kamers van Koophandel en eventueel gemeenten. Een voordeel van zo'n indirecte vertegenwoordiging kan zijn dat de bekendheid met en toegankelijkheid van de genoemde organisaties/instellingen/overheden veel groter zal zijn dan die van individuele waterschapsbestuurders. De afstand tussen belanghebbende en bestuur, die door de organisatorische en territoriale schaalvergroting van het waterschap is gegroeid, zou via deze intermediaire organisaties kunnen worden overbrugd. 7 Waterschapsverkiezingen, democratie en legitimiteit In het denken over waterschapsdemocratie overheerst sterk de neiging om de instrumentele betekenis van democratische processen centraal te stellen. De discussie richt zich hierdoor sterk
op de lage opkomstcijfers bij waterschapsverkiezingen en de ingewikkeldheid van de verkiezingssystematiek, waarbij gepleit wordt voor een vernieuwing van de waterschapsdemocratie. De vraag is echter of de geconstateerde tekortkomingen werkelijk op problemen duiden. De neiging is immers groot om de waterschapsdemocratie te beoordelen volgens de maatstaven van de lokale of provinciale democratie. Behalve dat hiermee voorbij wordt gegaan aan het functionele karakter van het waterschapsbestuur en het type democratische legitimatie dat hierbij hoort, worden zo ook de sterke kanten van de waterschapsdemocratie uit het oog verloren. Gezien de huidige debatten over de kwaliteit van de algemene democratie (zowel op lokaal, provinciaal als nationaal niveau), biedt de inrichting van de waterschapsdemocratie wellicht nieuwe aanknopingspunten om de betrokkenheid van burgers bij publieke besluitvorming te organiseren. Functionele of thematische interesses en belangen, gekoppeld aan representatie via maatschappelijke organisaties en openbare discussie en verantwoording zijn in dit verband interessante mogelijkheden (Tops, Boogers & Pranger, 2000). De waterschapsdemocratie zou in zekere zin zelfs model kunnen staan voor nieuwe vormen van democratisering in het binnenlands bestuur. Vormen van democratisering die niet zozeer gericht zijn op de representatie van politieke stromingen, als wel op het tot gelding brengen van maatschappelijke belangen rond een functioneel thema (Toonen & Glim, 2000). Wat verder opvalt, is de geringe aandacht voor de diepere achtergronden van het debat over de waterschapsdemocratie. De veranderde bestuurlijke verhoudingen in het waterbeheer zorgen voor onduidelijkheden over de rol en positie van het waterschap, waardoor er ook onzekerheid heerst over de democratische legitimatie die het waterschap behoeft. Het vereenvoudigen van de verkiezingssystematiek of het invoeren van een lijstenstelsel verschaffen op zichzelf geen duidelijkheid over de eigen rol en positie van het waterschap, maar wel een democratisch mandaat om deze verder te ontwikkelen. De grenzen van het functioneel bestuur kunnen dan gemakkelijk worden opgerekt. Dat roept wel de vraag op naar de gevolgen voor het eigenstandige karakter van het waterschapsbestuur en zijn daarmee verbonden bestaansrecht. Literatuur Boogers, M.J.G.J.A. en P.W. Tops, Waterschapsverkiezingen in perspectief. Tussen zakelijk zelfbeheer en politiserend bestuur, Tilburg, 1998 (a). Boogers, M.J.G.J.A. en P.W. Tops, Waterschapsverkiezingen: kiezen voor een verwaterd bestuur?, in: Het Waterschap, 1998 (b), nr. 8, p. 270-274. Dootjes, M. en J. Meijles, Landbouw, recreatie, natuur en waterbeheer ontdekken elkaar, in: Duin. Contactblad van de Stichting Duinbehoud en Waterwinning, 1998, nr. 1, p. 5-6. Elzinga, D.J., Waterschap moet geen partijpolitieke arena worden, in: Binnenlands Bestuur, 1999, nr. 47, p. 27. Hagelstein, G.H., Waterschappen: in de ban van de burger, in: Het Waterschap, 1997, nr 6, p. 240-246.
Hall, A.van, Functioneel bestuur: vaste waarde in woelige waterwereld, in: A. van Hall, Th.G. Drupsteen, H.J.M. Havekes (red.), De staat van water. Opstellen over juridische, technische en financië le aspecten van waterbeheer, Lelystad, 1999, p. 271-286. Held, D., Political theory and the modern state. Essays on state, power and democracy, Cambridge, 1989. IJff, J., Omwentelingen in het waterschapsbestel 1968-1993, in: J.C.N. Raadschelders en Th.A.J. Toonen (red.), Waterschappen in Nederland, Hilversum, 1993, p. 13-29. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Vierde nota waterhuishouding. Regeringsbeslissing. 's- Gravenhage, 1999. NIPO, Waterschappen Hollands Noorderkwartier: op weg naar gezamenlijke verkiezingen 1999, Amsterdam, 1999. Toonen, Th.A.J., M.C.S. Glim, Een bestuursschouw van het waterschap, Utrecht, 2000. Tops, P.W., M. Boogers, R. Pranger, Tussen stuw en sluis. Een bestuurskundig onderzoek naar het toekomstige waterschapsbestel in het Hollands Noorderkwartier, Tilburg, 2000. Unie van Waterschappen (UvW), Waterschapsbelastingen in de 21ste eeuw, Den Haag, 1999. Unie van Waterschappen (UvW), Water centraal, Den Haag, 1997. Veltrop, B., Schriftelijke waterschapsverkiezingen in Gelderland, in: Het Waterschap, 1998, nr 1, p. 21-24. Noten 1. Daarnaast kennen een aantal waterschappen nog een afzonderlijke categorie pachters. De categorie bedrijfsgebouwd wordt in de regel indirect gekozen door de Kamers van Koophandel in het waterschap. 2. Andere studies: Telefonisch onderzoek Right marktonderzoek en relatiebeheer (in opdracht van Waterschap Veluwe), Zwolle 1997; Onderzoek telemarketingbureau Monique Jurg & Partner (in opdracht van Waterschap Rijn & IJssel), Doetinchem 1997. 3. Zo benadrukt de nota Water centraal van de Unie van Waterschappen de continue aandacht voor de taak die niet blootstaat aan politieke afweging. 4. De Waterschapswet staat toe dat deze twee categorieë n indirect, via de gemeenteraden, worden gekozen, maar spreekt een voorkeur uit voor directe verkiezingen.