ARBEIDSMIGRATIE NAAR EUROPA NOODZAAK OF NEOKOLONIALISME? NoordZuid Cahier, september 2001. Patrick Loobuyck De auteur is licentiaat moraalwetenschappen, aspirant van het Fonds Wetenschappelijk Onderzoek Vlaanderen. Hij is verbonden aan de Universiteit Gent en medewerker aan het project asiel- en migratiebeleid als uitdaging voor de sociaal-democratie van de Stichting Gerrit Kreveld. Sinds midden de jaren zeventig vaart het migratiebeleid van de lidstaten van de Europese Unie onder de vlag van de migratiestop. De term migratiestop is echter misleidend omdat het niet betekent dat er geen immigratie meer plaatsvindt. De stop is enkel van toepassing op de arbeidsmigratie en op het actief werven van buitenlandse arbeidskrachten. De toelating op basis van de procedures voor asiel en familiemigratie is altijd gevrijwaard gebleven. Maar de migratiestop heeft ook de arbeidsmigratie niet volledig kunnen uitbannen. Ze vindt nu wel plaats op kleinere schaal en onder welbepaalde voorwaarden. De jongste jaren gaan vanuit verschillende hoeken stemmen op om de migratiestop af te bouwen en de mogelijkheden voor economische migratie te versoepelen. Dikwijls vraagt men expliciet naar nieuwkomers die hooggeschoold zijn. Vanuit de werkgevershoek werden al verschillende oproepen gedaan om meer geschoolde vreemdelingen op de arbeidsmarkt toe te laten. Ook de Europese Commissie heeft al op de noodzaak gewezen hooggeschoolden naar Europa te laten migreren. In 1999 zou er in West-Europa een tekort geweest zijn van 850.000 computerspecialisten en er wordt voorspeld dat dit tekort zou oplopen tot 1,7 miljoen in 2003. Maar elk pleidooi om meer migratie te institutionaliseren, botst telkens opnieuw op hevige tegenkantingen. Migratie is een gevoelig thema en in de discussies kunnen de gemoederen hoog oplaaien. Om politiek-ideologische redenen worden er dikwijls ongenuanceerde stellingen ingenomen. Eén van de vele struikelblokken is de vraag in hoeverre het wel legitiem is, dat we hooggeschoolden uit andere landen naar hier halen, ten voordele van ons economisch systeem, onze pensioenen en onze winsten. Sommigen aarzelen niet om dit te veroordelen als een nieuwe vorm van kolonialisme. In deze bijdrage probeer ik een aanzet te geven voor een genuanceerd standpunt. ARGUMENTEN OM MEER IMMIGRATIE TOE TE LATEN Globalisering en vrije markt Het pleidooi voor meer immigratie steunt op verschillende argumentatielijnen. Vooreerst is er het pragmatisch argument. Men gaat ervan uit dat de migratiedruk in de toekomst niet zal verminderen. Onder de condities van de globalisering zal ook de economische migratie nog aan belang winnen. Uit studies blijkt dat in het bijzonder de arbeidsmarkt van hooggeschoolden steeds meer internationaal wordt (1). Waar grenzen verdwijnen ten gunste van het mondiaal verkeer van goederen, diensten, informatie en kapitaal, neemt ook de mobiliteit van mensen toe. De complexiteit en de geografische verspreiding van de economische netwerken werken migratie in de hand. De toenemende migratie van hooggeschoolden is niet enkel het resultaat van persoonlijke aspiraties, maar wordt veroorzaakt door de huidige organisatie van het kapitalistisch wereldsysteem. Uit de migratierealiteit en met een blik op de toekomst besluiten sommigen dat men niet moet blijven vechten tegen de bierkaai, maar dat men een actiever immigratiebeleid moet voeren, waarin ook een
mogelijkheid voor arbeidsmigratie voorzien moet zijn. Dit standpunt sluit aan bij dat van de liberale protagonisten van de vrije markt. Wie op allerlei vlakken voor open grenzen en een vrije wereldhandel pleit, kan zich moeilijk keren tegen meer migratie. Migratie en vrije markt zijn als twee kanten van dezelfde medaille die globalisering heet. Ik noem deze benadering pragmatisch omdat men zich zonder meer bij de economische realiteit neerlegt. Het migratiebeleid moet zich gewoon aan het dictaat van de economie aanpassen. Voor wie tot op zekere hoogte in de maakbaarheid van de samenleving blijft geloven, roept dit onvermijdelijk vragen op en daarom moet dit argument ook worden aangevuld. Legt men zich niet al te snel neer bij de onvermijdelijkheid van migratie? Moeten staten zich helemaal overgeven aan de globalisering en zich helemaal buitenspel laten zetten? Bovendien houdt het pragmatisch argument geen rekening met het feit dat er in Europa nog steeds werkloosheid bestaat, waarin allochtonen overal oververtegenwoordigd zijn. Men moet zich ook de vraag durven stellen in wiens belang de economische migratie zich voordoet. Is het niet enkel in het voordeel van de werkgevers, en is het niet op de kap van de ontwikkelingslanden die zonder enig verweer hun beste arbeidskrachten moeten laten vertrekken? Wie voor een ruimer immigratiebeleid wil pleiten, moet met veel factoren rekening houden, en zal dus enkele meer doorslaggevende argumenten moeten kunnen aanreiken (2). Arbeidsmigratie als alternatief beleid? Sommigen hekelen het huidige beleid dat niet in staat is bepaalde pijnpunten weg te werken. Men beweert dat het huidige beleid van afschrikking de potentiële migranten recht in de armen van mensensmokkelaars drijft, omdat er geen legaal alternatief is. Daarom pleit men voor een migratiesysteem waarin een extra toegangspoort voor economische migratie geopend wordt. Dit zou de illegale instroom en het aantal niet-vluchtelingen dat een beroep doet op de asielprocedure, doen verminderen. Misschien kan dergelijke opening enig effect hebben. Het zou mensen kunnen stimuleren een legale migratieaanvraag te doen in plaats van illegaal hun kans te wagen. De Europese Unie zou gericht kunnen rekruteren in landen die veel asielzoekers en illegale migranten genereren. Bovendien geeft men op die manier blijk dat men ook economische motieven om te migreren ernstig wil nemen, wat tot hiertoe niet het geval is. Bij dit standpunt is enige scepsis niet misplaatst. Landen met een actief immigratiebeleid krijgen immers niet noodzakelijk minder asielzoekers of illegalen. Een immigratieland als de VS laat vooral hooggeschoolden toe waardoor de migratiedruk (bv. aan de grens met Mexico) niet vermindert. Ook Europa is vooral uit op hooggeschoolden, specialisten en technici. Men moet zich de vraag stellen, in hoeverre het profiel van de mensen die in het arbeidsmigratiesysteem opgenomen zullen worden, hetzelfde is als dat van wie nu illegaal migreert of gebruik maakt van de asielprocedure. Als dit profiel niet overeenkomt, zal de arbeidsmigratie gewoon een extra toegangspoort vormen, in plaats van andere kanalen te ontlasten. Bovendien denkt men meestal in termen van beperkte quota: de deur kan hoogstens wat meer op een kier gezet worden. Velen zullen dus uit de legale migratieboot blijven vallen en er is geen reden te veronderstellen, dat die mensen hun kans niet zouden wagen via de asielprocedure of illegaal. Als het aantrekkelijk genoeg blijft, zullen mensen blijven komen. Zolang de loonsverschillen groot blijven en werkgevers een beroep doen op illegale arbeid zullen ze vreemdelingen (al dan niet met papieren) blijven aantrekken. M.a.w. de pijnpunten van het huidige beleid zullen blijven. De vraag naar regularisatie of uitwijzing zal blijven. Sterker nog: het voorgestelde alternatief biedt een extra legitimiteit aan een consequent en restrictief optreden tegenover illegalen. De illegale migratie en de asielproblematiek moeten veeleer als eigensoortige problemen worden beschouwd. Los van het feit of er een extra toegangspoort gecreëerd wordt, moet er intern naar een oplossing gezocht worden: de asielprocedure efficiënt managen, wegwerken van pullfactoren, afsluiten van terugnameakkoorden met landen van herkomst, en een consequente aanpak van de georganiseerde mensenhandel en zwartwerk. Het demografisch tekort De demografische evolutie in Europa is een belangrijke factor die pleit voor meer migratie. De babyboomgeneratie die de pensioensleeftijd bereikt in combinatie met het lage geboortecijfer, zorgt ervoor dat het demografisch evenwicht grondig verstoord wordt. Volgens prognoses van het
Planbureau verandert de verhouding tussen het aantal 65+ en de leeftijdsgroep 15-65 jarigen van 1 op 4 in 2000 naar 1 op 3 in 2020 tot bijna 1 op 2 in 2050. Hierdoor dringt zich een reflectie op over de financiering van de sociale zekerheid. Er zijn verschillende maatregelen die aan de uitdaging van de vergrijzing kunnen tegemoetkomen: afbouwen van overheidsschuld, een zilverfonds en flexibiliseren van de pensioensleeftijd. In het kader van de actieve welvaartsstaat stelt men ook heel wat hoop in de activering van de bevolking. Op Europees niveau is afgesproken dat de werkgelegenheidsgraad in de EU tegen 2010 zal opgetrokken worden van 61 (voor België 58,9) tot 70%. Deze activering (vooral van ouderen en vrouwen) kan op korte termijn nog wel effect hebben, maar deze maatregel kent op middellange termijn ook grenzen. Bovendien zal men - wil men niet in de dictatuur van de activering vervallen - er zich moeten bij neerleggen dat er steeds een restfractie zal blijven bestaan die niet actief kan of wil zijn. Het dalende participatie-effect kan het negatief demografisch effect niet compenseren, waardoor globaal genomen de Vlaamse beroepsbevolking tussen 2010 en 2030 met 250.000 zal verminderen. En dit terwijl we nu al met krapte op de arbeidsmarkt af te rekenen hebben. Daarom wordt ook gedacht aan vervangingsmigratie. Vorig jaar verscheen een rapport van de Verenigde Naties waarin voor verschillende landen en voor de EU berekend werd hoeveel nieuwkomers ze nodig hadden om bv. de huidige verhouding tussen actieven en niet actieven in stand te houden. (3) Uit deze en andere berekeningen blijkt, dat het niet realistisch is enkel met migratie de leeftijdsstructuur in stand te willen houden. België zou jaarlijks 170.000 nieuwkomers nodig hebben, Nederland 300.000 en de Europese Unie in haar geheel 13,5 miljoen. Tegen 2050 zou de Europese bevolking daardoor verdrievoudigd zijn. Met vervangingsmigratie de omvang van de actieve bevolking numeriek gelijk houden is realistischer. De EU heeft dan jaarlijks anderhalf miljoen nieuwkomers nodig. Om de totale bevolking numeriek op peil te houden is het huidige peil van immigratie naar de EU zelfs al voldoende, voor sommige landen zou het toch nog een extra inspanning vergen. België zou het aantal nieuwkomers gradueel moeten optrekken tot 40 à 50.000 per jaar tegen 2040. Een maatschappelijk debat moet uitwijzen in hoeverre dit scenario wenselijk en haalbaar is. In een totaalpakket van maatregelen om de verzorgingsstaat een nieuwe adem te geven, kan een actief en creatief migratiebeleid dus een plaats krijgen. BRAINDRAIN VERMIJDEN Eén van de grootste problemen bij het uitdenken van een actiever migratiebeleid is de braindrain, in die zin dat emigratie voor de landen van herkomst het verlies kan betekenen van mensen die ze zelf broodnodig hebben. Dit kan niet de bedoeling zijn, want alleen verbetering van de toestand in de landen van herkomst kan een definitievere oplossing voor het migratievraagstuk bieden. De schade die het vertrek van mensen aanricht, is zeer moeilijk in te schatten. Men moet rekening houden met het verlies van de investering in onderwijs, het verlies van knowhow, de mogelijkheid van remigratie, de invloed van teruggestuurd geld, de invloed van emigratie op het inkomensniveau en de werkgelegenheid. Men kan het fenomeen van de braindrain niet ernstig genoeg nemen en totnogtoe wordt er veel te weinig gedaan om het fenomeen in kaart te brengen. In het beste geval bestaat er onderzoek achteraf. Er bestaat bijna geen beleid om braindrain tegen te gaan, laat staan preventief op te treden. Onder meer het bijhouden van welke mensen vertrekken, met welke diploma s en welke capaciteiten, en dit in relatie brengen met de output van het onderwijs, de noden van de eigen arbeidsmarkt en de ontwikkeling van de economie, zou een wezenlijk deel moeten vormen van een goed migratiemanagement (4). Emigratielanden moeten vooraf een profiel opstellen van welke mensen ze zelf nodig hebben en welke mensen geen schade berokkenen door te vertrekken. Ze moeten een beleid voeren dat het vertrek ontraadt van die mensen die ze zelf het best kunnen gebruiken. Het moet echter steeds gaan om stimuli die de emigratie van een doelgroep afremmen of compenseren. Men kan nooit mensen effectief verbieden te emigreren. In de Filippijnen heeft men met succes de regeling ingevoerd die afstuderende artsen verplicht om een minimumtijd in het vaderland te werken. Zuid-Korea verplichtte de bedrijven die hun werknemers in het buitenland lieten werken, om minstens 10% van dat aantal werknemers zelf op te leiden, zodat er in het land zelf geen tekort zou ontstaan.
Ook de gastlanden moeten erop toezien de braindrain te vermijden. Ze kunnen het land van herkomst hierbij ondersteunen, en als er tekorten dreigen, kan het gastland investeren in vormingsprojecten en de emigratie van een bepaalde categorie mensen niet langer aanmoedigen. Er kunnen programma s worden ontwikkeld die de migranten stimuleren terug te keren. Een rotatiesysteem is nooit volledig sluitend maar binnen bepaalde stage- en opleidingsprogramma s kan het tijdelijkheidsprincipe toch werken. De bedrijven die een beroep doen op buitenlandse werkkrachten kunnen ook aangespoord of verplicht worden om te investeren in de landen van herkomst, bv. in materiaal (veel artsen in Afrika zijn technisch werkloos, omdat ze niet over het nodige gespecialiseerde materiaal beschikken), in ontwikkelingsprogramma s, in de vorming van nieuwe kaders of in een filiaal van het bedrijf dat voor extra werkgelegenheid kan zorgen. Ter compensatie van het verlies in de landen van herkomst kan ook gedacht worden aan een migratietaks, een exit tax for brain drain in de vorm van een toeslag op de belasting op het inkomen in het gastland. (5) Het geld uit de extra belasting kan dan naar het land van herkomst gestuurd worden ter compensatie voor het verlies van human capital. De migratietaks impliceert als het ware dat het land van herkomst nog een belasting kan innen van haar burgers die het land hebben verlaten. Juridisch is dit echter moeilijk te implementeren. De bedrijven of de overheid van het gastland kunnen ook zelf een transfersom betalen aan het land van herkomst. Op die manier betaalt de instantie die voordeel haalt uit de migratie aan het land dat erbij inschiet, en blijft de migrant als belastingbetaler ongemoeid. Op die manier krijgt men echter een situatie waarbij de ene inwoner van een land meer kost dan een andere, of de werkgever voor de ene werknemer meer loonkosten moet betalen dan voor een ander. Dit botst opnieuw met het principe dat enkel het ingezetenschap relevant is voor de heffing van taks. Als de migrant in het land van herkomst geen job vond, kan dergelijke premie deels compenserend zijn. Maar voor die landen waar een tekort is aan geschoolde werknemers, is de premie een vals argument, want met het compensatiegeld heeft het land de nodige geschoolde arbeidskrachten niet terug. Op die manier stapt men in een transfersysteem waarbij de waarde van werknemers enkel in termen van geld bepaald wordt. Dit systeem past goed in het neoliberale gedachtegoed waarin alles te koop is, en waarin enkel de wet van de rijkste geldt. Hooggeschoolde migranten kunnen zowel een bijdrage leveren aan het land van herkomst als aan het gastland. Ze kunnen een belangrijke link vormen tussen de geïndustrialiseerde landen en de ontluikende economieën in de ontwikkelingslanden. Zo hebben Indische computerprogrammeurs die naar de VS migreerden als intermediair gefunctioneerd tussen de bedrijven in de VS en de Indische bedrijven die tegen lage lonen programma s maken. Deze link heeft de sector van de informatietechnologie in India goed vooruitgeholpen. In de VS heeft men het zelfs over een omgekeerde braindrain omdat er veel Indiërs zijn die op basis van hun kennis en ervaring uit de VS bedrijven opzetten in het thuisland. De braindrain is een uiterst complex fenomeen en het is dan ook te eenvoudig om elke geschoolde migrant te beschouwen als exponent van een braindrain. Dit moet regio per regio bekeken worden. Zo verliest Azië meer professionals dan Afrika. India levert het meest hooggeschoolden af, dan de Filippijnen, China en Zuid-Korea. Toch is het negatief effect in Afrika veel groter dan in deze landen. Voor landen als India waar de academische werkloosheid hoog is, kan men zich afvragen wat diploma s opbrengen als de afgestudeerden niet aan het werk kunnen. Tijdelijke emigratie van hooggeschoolden wordt zelfs door verschillende landen bevorderd, omdat het zowel het individu als de samenleving ten goede komt. In dat geval zijn de meer neutrale termen brain exchange of brain overflow beter van toepassing dan de negatief gekleurde braindrain. We moeten het migratiefenomeen trouwens niet exclusief vanuit het standpunt van de natiestaten bekijken, er is ook het perspectief van de betrokkenen zelf. De overheid investeert wel in onderwijs, maar het behalen van een diploma heeft ook te maken met de ambitie, het talent en de wilskracht van het individu. Bovendien heeft ook de familie in die persoon geïnvesteerd in de hoop dat de student een goed leven kan uitbouwen. Als iemand met een diploma vertrekt om in het buitenland zijn kans op een beter leven te wagen, is dit vanuit het individuele perspectief een logisch verderzetten van de loopbaan. Vanuit dit perspectief is geen plaats voor het gejammer over het verlies voor de staat (6). Emigratie is dan een normale uiting van ambitie om een zo goed mogelijk leven te leiden, en dit recht kan mensen moeilijk ontzegd worden.
BESLUIT Rekening houden met eigenbelang: noodzakelijk pervers? Men kan voorspellen dat de migratie in de toekomst niet zal verminderen, en vanuit de demografische invalshoek is het zelfs wenselijk dat men op middellange termijn meer immigratie toelaat. De vraag is dan hoe men die migratie op een rechtvaardige manier kan organiseren. De internationale dimensie van migratie vereist dat er niet enkel rekening gehouden wordt met het eigenbelang, maar ook met de lokale belangen van de landen van herkomst en van de migranten zelf. De discussie over bijkomende migratie, naast vluchtelingen en familiemigratie, heeft eigenlijk maar zin als ze resulteert in een winwinsituatie voor de migranten, de gastlanden en de landen van herkomst. Gezien een beleid van open grenzen uitgesloten is, betekent mensen toelaten, mensen selecteren. Deze selectiegedachte stuit sommigen tegen de borst. De deur openzetten enkel voor mensen die we hier kunnen gebruiken, terwijl de economische vluchteling tevergeefs aan de poorten van het fort Europa blijft kloppen, heeft iets pervers. Anderzijds kan Europa niet iedereen opnemen, en waarom zou het bij het selecteren van mensen geen rekening houden met de eigen belangen. Wie helpen we overigens vooruit als we mensen naar hier halen die niet inzetbaar zijn of die enkel zware concurrentie betekenen voor de eigen (allochtone) werklozen? In dat verband is het nodig een onderscheid te maken tussen mensen die als migrant verplicht toegelaten dienen te worden, en mensen aan wie immigratie als gunst wordt toegekend. Dit eerste is duidelijkst het geval bij conventievluchtelingen, maar zou ook moeten opgaan voor familiemigratie, ontheemden en oorlogsvluchtelingen. Hierbij staat enkel het belang van de migrant centraal en kunnen staten de toelating niet weigeren op basis van selectiecriteria die in hun voordeel spelen. Gezien de onvoorwaardelijkheid van deze ethische en/of juridische plichten, kunnen deze vormen van migratie het best geregeld worden in afzonderlijke statuten waaraan verder niet geraakt kan worden. Anders is het gesteld met migratie die als gunst toegekend wordt. Dit is het geval met economische migratie (7). Europa kan onmogelijk iedereen toelaten, en dus is het opstellen van criteria noodzakelijk. Dat men hierbij ook rekening houdt met het eigenbelang is niet hypocriet, zolang het maar niet ten koste gaat van de migranten zelf en van de landen van herkomst. Migratie is inderdaad niet het middel bij uitstek om de internationale solidariteit gestalte te geven, maar een actief migratiebeleid moet minstens zo georganiseerd zijn dat het die solidariteit niet met voeten treedt. Geen schade berokkenen aan anderen is het minimum dat moet gelden, maar voor wie creatief omgaat met migratie zijn er ook kansen om sociale accenten te leggen, waardoor een win-winsituatie tot stand kan komen. Voor zover gastlanden niet de plicht hebben deze of gene specifieke mensen toe te laten, is het geen schande dat staten rekening houden met de eigen criteria en dus met de potentiële inzetbaarheid van de nieuwkomer. Deze kan dan zowel hoog- als laaggeschoold zijn, afhankelijk van de arbeidsmarkt in het gastland. Dat er bij de selectie een factor eigenbelang meespeelt, belet immers niet dat er andere elementen meespelen waarbij ook de landen van herkomst betrokken kunnen worden. Het is niet omdat een stuk eigenbelang in de afweging opgenomen wordt dat men niet kan streven naar een rechtvaardige rekrutering, die niet in het nadeel is van de emigratielanden. Daarom is het van belang dat migratie georganiseerd wordt in onderling overleg met actoren in de landen van herkomst. Migratie op basis van partnerschap Een actief migratiebeleid moet daarom alvast proberen de arbeidsmigratie te organiseren op basis van partnerschap, met bilaterale en multilaterale akkoorden. In de onderhandeling met het land van herkomst moet niet enkel gesproken worden over emigratiemogelijkheden, ook andere factoren kunnen in de akkoorden opgenomen worden: het democratiseringsproces, handelsovereenkomsten, investeringen in het onderwijs, gezondheidszorg en tewerkstellingsprogramma's. De betrokken landen moeten er zich ook toe verbinden elke vorm van braindrain tegen te gaan. Opdat migratie op basis van partnerschap georganiseerd kan worden, is het nodig dat de politiek in het economische spel van de vrije markt tussenkomt. Migratie mag niet enkel aan werkgevers en privéhanden overgelaten worden. Indien de politiek de andere kant blijft uitkijken en zich blijft verschuilen in het discours van de migratiestop, geeft men blijk van een gebrekkig zicht op de
toekomst, en mist men kansen om een sociaal beleid uit te bouwen. Het feit dat migratie van hooggeschoolden een braindrain kan teweegbrengen in het nadeel van de ontwikkelingslanden kan niet betekenen dat men over arbeidsmigratie niet verder wil praten. Gezien de globalisering en de demografische prognoses kan het argument van de braindrain niet gebruikt worden om het debat over migratie te stoppen, het moet eerder een aanzet zijn om een creatief debat en een actiever beleid te voeren. NOTEN 1. STALKER, P., Workers without frontiers. The impact of globalization on international migration, ILO, Genève, 2000 2. Ik kan hier niet alle argumenten bespreken. Voor meer informatie: LOOBUYCK, P., Vreemdelingen over de (werk)vloer. Het debat over de migratiestop en de arbeidsmigratie in kaart, Academia Press, i.s.m. de Stichting Gerrit Kreveld, Gent, 2001, pp.3-123, 219-222 3. UNDP, Replacement migration: is it a solution to declining and ageing populations?, New York,2000 4. Voor meer info over hoe landen de emigratie kunnen managen: ABELLA, M., Sending workers abroad. A manual for low-and middle-income countries, ILO, Genève, 2000 5. BHAGWATI, J.N., The brain drain and taxation, North-Holland, New York, 1976; BHAGWATI, J.N., The brain drain and income taxation in World Development, 1, 1973, pp.94-101 6. RHODE, B., Brain drain, brain gain, brain waste: reflections on the emigration of highly educated and scientific personnel from Eastern Europe, in RUSSEL, K., The new geography of European migrations, Belhaven Press, Londen/NewYork, 1993, pp.228-245, 232 7. Ik ben er mij van bewust dat men ook hier kan argumenteren dat staten een plicht hebben ten aanzien van bepaalde groepen economische vluchtelingen, maar zoals ik al schreef, dit moet dan in een afzonderlijk statuut worden geregeld, eventueel in uitbereiding van de Conventie van Genève en het Protocol van New York