Vereniigiing van Drentse Gemeenten Afdeling Drenthe van de VNG Actieprogramma Aanpak schadelijk alcoholgebruik jongeren 2009 2013
INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding... 3 2. Beschrijving probleem en doelstelling... 3 3. Aanpak... 5 Vroegsignalering... 8 Regelgeving... 9 Handhaving... 11 Publiek draagvlak... 13 Proces... 15 4. Regionale samenwerking... 17 2 van 17
1. Inleiding Voor u ligt het actieprogramma van de Vereniging Drentse Gemeenten (VDG) waarmee zij het schadelijk alcoholgebruik onder jongeren wil aanpakken. In 2008 heeft het bestuur van de VDG de overleggroep alcoholbeleid gevormd en hen de opdracht gegeven duidelijk te maken wat te doen tegen schadelijk alcoholgebruik onder jongeren. Aanleiding voor het verstrekken van deze opdracht is toenemende problematiek en de verwachting dat de benodigde aanpak gemeentegrenzen overstijgt. Daarbij komt dat met vaststelling van de nieuwe Drank- en Horecawet het toezicht van de Voedsel en Waren Autoriteit wordt overgeheveld naar de gemeente. Goede voorbereiding op deze nieuwe taak is van belang. Leden van de overleggroep alcoholbeleid zijn: Afgevaardigde namens de Drentse ambtenaren Openbare orde en Veiligheid (GertJan Wilms); Afgevaardigden namens de VDG (Henk van Hooft, Eric van Oosterhout (voorzitter) en Tryntsje Slagman en Jan Akse (secr.); Gemeentelijke GezondheidsDienst Drenthe (Thea van Schaik, Inge Dijkstra, Alies van der Neut, Leontine Vroege); Koninklijke Horeca Nederland (Sandra van der Es en Hellen Massen); Politie Drenthe (Alice Vellinga, Kevin de Visser, Gerda Dijksman); Verslavingszorg Noord-Nederland (Ben Lebesque); Voedsel en Waren Autoriteit (Harm Dekker). De overleggroep alcoholbeleid heeft onder coördinatie en penvoering van de Gemeentelijke GezondheidsDienst (GGD) Drenthe een actieprogramma samengesteld. Alle leden onderschrijven de gekozen aanpak. In het najaar van 2009 heeft het bestuur van de VDG het programma vastgesteld. Met dit actieprogramma ondersteunt de VDG de concrete invulling van het alcoholbeleid op gemeentelijk niveau. Veel Drentse gemeenten bevinden zich in de fase van planvorming en/of hebben al verschillende acties in gang gezet. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling alle goede lokale initiatieven te doorkruisen. Het actieprogramma biedt gemeenten een samenhangend kader dat aangeeft wat minimaal nodig is om een effectieve aanpak te realiseren. Daarnaast kan elke gemeente afhankelijk van lokale problematiek zelf acties toevoegen. Paal en perk proberen te stellen aan schadelijk alcoholgebruik bij jongeren is geen kwestie van betutteling, maar van verantwoorde zorgzaamheid en het voorkomt onnodig kapitaalverlies. Er is de VDG daarom veel aan gelegen de inbedding van dit actieprogramma op lokaal niveau goed te ondersteunen. Het actieprogramma wordt in oktober 2009 tijdens een werkbijeenkomst gepresenteerd. De actiepunten worden in een aantal werkgroepen van gemeenteamtenaren uitgewerkt. De coördinatie van de verdere uitwerking van de actiepunten wordt belegd bij een gemeentesecretaris. Dit wordt vastgelegd in een convenant dat tijdens de studiemiddag door iedere gemeente wordt ondertekend. Daarna moment(en) creëren waarbij gemeenten elkaar informeren over de voortgang / uitkomsten van de 12 actiepunten, zodat iedereen daar zijn voordeel mee kan doen. 2. Beschrijving probleem en doelstelling Bij jongeren in Nederland is alcohol drinken op jonge leeftijd heel gewoon en bovendien drinken ze veel en vaak. Het grootste deel van de jongeren heeft al de eerste ervaringen met alcohol voordat ze op het voortgezet onderwijs zitten. De landelijke trend is dat het alcoholgebruik na een jarenlange stijging stabiliseert. Bij jongere scholieren (12 t/m 14 jaar) is het alcoholgebruik tussen 2003 en 2007 zelfs afgenomen. Jongeren zijn over de hele linie wel meer gaan drinken: het aantal jongeren dat vijf glazen alcohol of meer drinkt op één gelegenheid is in 2005 bijna 10% hoger dan in 2003. Globaal gezien 3 van 17
geldt dat hoe lager het schoolniveau, hoe meer er gedronken wordt (Rijks Instituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2008). Uit het Jeugdonderzoek Drenthe, dat in het najaar van 2008 door de GGD Drenthe is uitgevoerd onder jongeren van 12 18 jaar blijkt dat 64% van de jongeren alcohol drinkt. Ruim een derde (36%) van alle leerlingen heeft de afgelopen 4 weken 5 of meer glazen gedronken (dit is 57% van de leerlingen die hebben aangegeven wel eens alcohol te hebben gedronken) en 76% van alle leerlingen zegt ooit dronken of aangeschoten te zijn geweest. 31% van alle jongeren geeft aan dat hun ouders het alcoholgebruik goedkeuren. Zowel jongens als meisjes geven aan gemiddeld op hun 9 e voor het eerst alcohol te drinken. Wat betreft de locatie waar men drinkt wordt het vaakst aangegeven thuis, met anderen (35%) en in de discotheek (34%). Bij anderen thuis (32%) of in de bar, snackbar of op het terras (25%). De keet, hok of schuur komt met 14% op de 5 e plaats. Gemeenten worden regelmatig geconfronteerd met de gevolgen van overmatig alcoholgebruik: ongelukken, openbare dronkenschap, geweld, overlast, schooluitval, criminaliteit, huiselijk geweld, jongeren die door te veel drank bewusteloos raken, verslavingsproblemen. Minder zichtbaar is de gezondheidsschade die wordt aangericht. Hersenonderzoek laat zien dat alcoholgebruik op jonge leeftijd van invloed kan zijn op de hersenfuncties, zowel op korte als op lange termijn. Zo kan het consequenties hebben voor het leervermogen van kinderen. Of alcoholgebruik schadelijk is, is afhankelijk van: hoe vaak gedronken wordt; de hoeveelheid die per keer gedronken wordt; door wie gedronken wordt (man of (zwangere) vrouw, jongere, volwassene of oudere); Een uitgangspunt dat landelijk en internationaal vaak gehanteerd wordt is dat al het alcoholgebruik beneden de 16 jaar schadelijk is. Daarboven kan met de Alcohol Use Disorders Test een ondergrens gedefinieerd worden. Vanaf een score van tenminste 4 voor jongeren wordt gesproken van overmatig alcoholgebruik. Tabel 1: Alcohol Use Disorders Test Vragen/score 0 1 2 3 4 Hoe vaak drinkt u alcohol? nooit Maandelijks of minder 2-4 keer per maand 2-3 keer per week 4 of vaker per week Hoeveel drinkt u op een typische 1-2 3-4 5-6 7-9 >9 dag dat u alcohol gebruikt? Hoe vaak drinkt u meer dan 6 glazen per gelegenheid? nooit < 1 per maand maandelijks wekelijks bijna dagelijks De VDG stelt zich het volgende ten doel: 1. Het gebruik van alcohol bij jongeren in Drenthe onder de 16 jaar is in 2016 teruggebracht naar het niveau van 1992: a. In 1992 had 33% van de twaalfjarige meisjes ooit alcohol gedronken (48% in 2007); b. Bij de jongens gaf in 1992 minder dan de helft aan al eens alcohol te hebben gedronken (63% in 2007). 2. Het percentage jongeren in Drenthe in de leeftijd van 16 tot 24 jaar dat als zware drinker kan worden aangemerkt 1, is in 2016 teruggebracht van: a. 14% van de jonge vrouwen (2007) naar 10% (2016) b. 38% van de jonge mannen (2007) naar 25% (2016) Dit actieprogramma omvat de periode 2009 2013. Eind 2012 volgt op basis van evaluatie een aangepast programma voor de periode 2013 2016. 1 Eén of meer dagen per week tenminste zes glazen alcohol drinken 4 van 17
3. Aanpak Terwijl het gebruik van alcohol breed geaccepteerd is, zijn de risico s ervan groot. Daarom vormt het doorbreken van de acceptatie van alcohol een deel van de oplossing. De meeste jongeren beginnen thuis met drinken. Ouders hebben, vooral bij het beginnen met drinken, een grote invloed op hun kinderen door hoe ze regels stellen en hoe ze zelf met alcohol omgaan. Uit buitenlands onderzoek blijkt dat maatregelen die het aanbod van alcoholhoudende drank reguleren het meest effectief zijn. 5 van 17
Het voorliggende programma bevat 12 actiepunten waarmee de VDG verwacht de doelstellingen te kunnen behalen. De keuze voor deze actiepunten is gebaseerd op de volgende criteria: De acties dienen op gemeentelijk niveau in gang gezet te kunnen worden. De VDG heeft de mogelijkheid tot landelijke agendasetting, maar dat is buiten het kader van dit programma gelaten. De acties zijn aanvullend op het bestaande beleid in Drentse gemeenten. Er gebeurt in Drenthe al veel gericht op het aanpakken van schadelijk alcoholgebruik door jongeren. Zo is in het Veiligheidsplan Drenthe een paragraaf alcohol en drugs opgenomen en zijn veel Drentse gemeenten bezig met de realisatie van integraal alcoholbeleid. Uitgangspunt is al het goede te behouden en te benutten en daarnaast een kader aan te bieden van minimaal benodigde acties. Gebruik maken van bestaande interventies die goed blijken te werken. De acties optimaliseren samen de kans op effect van het gemeentelijk integraal alcoholbeleid. Bekend is dat de kans van slagen groter wordt als: Een mix van interventies wordt toegepast. De Voedsel en Waren Autoriteit onderscheidt in haar handleiding lokaal alcoholbeleid, een integrale benadering (2007) vier beleidspijlers: publiek draagvlak, regelgeving, handhaving en vroegsignalering. Het beleid structureel van karakter is. Om de doelstellingen te bereiken is zowel gedragsverandering op individueel niveau als een maatschappelijke cultuurverandering nodig. Dit lukt niet in een periode van een paar jaar. Er is een langdurige (> 10 jaar) aanpak nodig, waarbij voldoende aandacht is voor kleinere concrete acties en resultaten op kortere termijn. Duidelijke, specifieke en meetbare doelstellingen worden geformuleerd. Dat maakt het meten van resultaten mogelijk, waarmee het beleid op tijd kan worden bijgestuurd (evaluatie). Eén ambtenaar binnen de gemeente de inzet van alle betrokken lokale partijen en gemeentelijke beleidsterreinen coördineert en realisatie van de gestelde doelen bewaakt. In het actieprogramma zijn bovenstaande elementen verwerkt. Actiepunten zijn als procesmatige doelen geformuleerd en geordend conform de vier pijlers. Er is een vijfde pijler proces toegevoegd. Samengevat bestaat het actieprogramma van de VDG uit de volgende punten: Vroegsignalering: 1. Aan het eind van het schooljaar 2010/2011 heeft in de provincie Drenthe: a. 50% van de leerkrachten in het voortgezet- en middelbaar beroepsonderwijs de training signaleren van Bureau Jeugdzorg Drenthe gevolgd; b. 80% van alle zorgadviesteams de training signaleren van alcoholproblematiek van Verslavingszorg Noord-Nederland gevolgd. 2. Eind 2011 is in iedere Drentse gemeente een sluitende zorgketen (zorgadviesteam Centrum voor Jeugd en Gezin Drents Jongeren OpvangTeam Veiligheidshuis Drenthe) gerealiseerd, waarin deskundigheid in en aanpakken van alcoholgerelateerde problematiek is geborgd. Regelgeving: 3. De ambtenaren openbare orde en veiligheid van de Drentse gemeenten leggen in de eerste helft van 2010 een voorstel voor aan iedere gemeente hoe binnen de bestaande wet- en regelgeving het schadelijk alcoholgebruik door jongeren te beperken. 4. Eind 2010 heeft iedere gemeente acties uitgezet om de kennis van wet- en regelgeving bij verstrekkers van alcohol te vergroten. In iedere gemeente wordt tenminste 75% van de verstrekkers met deze acties bereikt. 5. Iedere Drentse gemeente neemt vanaf 2010 in haar afwegingskader voor beoordeling van vergunningen in het kader van de Drank- en Horecawet, evenementen en subsidie-aanvragen criteria op gericht op verantwoord alcoholgebruik. Handhaving: 6. Alle bij de handhaving betrokken partijen evalueren eind 2009 gezamenlijk het huidige handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan en komen begin 2010 met een plan voor verbetering van de handhaving van de 16-jaar grens voor alcoholverkoop, -bezit en -gebruik. 6 van 17
7. Iedere gemeente in Drenthe beschrijft in 2010 hoe zij wil omgaan met de zogenaamde hokken en keten, waarbij ze er in ieder geval naar streeft de commerciële keten voor 2011 te sluiten. 8. Gekoppeld aan het Veiligheidsplan Drenthe wordt jaarlijks geëvalueerd in welke mate afgesproken inspanningen op het terrein van jeugd en alcohol gerealiseerd zijn en waar verbeterpunten liggen. Publiek draagvlak: 9. Verslavingszorg Noord-Nederland, Politie Drenthe, de Gemeentelijke Gezondheidsdienst Drenthe en gemeenten ondernemen in het schooljaar 2009/2010 actie om afname van het programma De Gezonde School en Genotmiddelen door het basis- en voortgezet onderwijs in Drenthe te vergroten. Beoogde doelen zijn: a. Informeren van alle scholen over het programma; b. Met ingang van het schooljaar 2010/2011 neemt 10% van de basisscholen deel aan het programma; c. Met ingang van het schooljaar 2010/2011 neemt 75% van de scholen voor voortgezet onderwijs deel aan het programma; d. Specifieke aandacht voor de rol en verantwoordelijkheid van ouders. 10. Medio september 2009 is een werkgroep geformeerd die zorg draagt voor de communicatie rondom dit actieprogramma van de VDG en gedurende een periode van drie jaar (2010 2013) gemeenten ondersteunt bij het uitdragen van kernboodschappen gericht op het aanpakken van schadelijk alcoholgebruik door jongeren. De werkgroep onderzoekt daarbij actief de mogelijkheden om iconen in te zetten en positief voorbeeldgedrag in de omgeving van jongeren te stimuleren. Proces: 11. Eind 2010 hebben alle gemeenten het thema alcoholmatiging jeugd structureel onderdeel gemaakt van hun beleid en één coördinerende ambtenaar aangewezen die de samenhang tussen acties binnen de verschillende beleidsterreinen bewaakt. 12. Eind 2009 hebben Drentse gemeenten afspraken gemaakt over het gezamenlijk optrekken in het meetbaar maken en monitoren van het integrale alcoholbeleid. Op de volgende pagina s volgt voor elk van de bovenstaande actiepunten een toelichting. 7 van 17
Vroegsignalering Ontdekken van alcoholproblemen in een vroeg stadium biedt de meeste kans op herstel en voorkomt ernstiger schade. Hoe eerder er hulp geboden wordt, hoe groter het effect en hoe lager de kosten. Actiepunt 1. Aan het eind van het schooljaar 2010/2011 heeft in de provincie Drenthe: 50% van de leerkrachten in het voortgezet- en middelbaar beroepsonderwijs de training signaleren van Bureau Jeugdzorg Drenthe gevolgd; 80% van alle zorgadviesteams de training signaleren van alcoholproblematiek van Verslavingszorg Noord-Nederland (VNN) gevolgd. Bureau Jeugdzorg Drenthe verzorgt een gratis 2 training signaleren. In april 2008 hebben al 250 leerkrachten in Drenthe deze training gevolgd. Het beoogde doel is dat leerkrachten voldoende vaardigheden hebben om vroegtijdig te signaleren dat het niet goed gaat met een leerling en dit via de zorgcoördinator inbrengen in het zorgadviesteam. Het zorgadviesteam zorgt voor een passend vervolg. Het beoogde doel van de training signaleren van alcoholproblematiek is vergroten van de deskundigheid (kennis, houding en vaardigheden) van deelnemers in het zorgadviesteam: vroegtijdig signaleren van mogelijke alcoholproblematiek; bespreekbaar maken van de zorgen en motiveren tot verandering van het gedrag; toeleiding naar het regulier beschikbare professionele hulpaanbod. VNN kan deze training verzorgen (zij brengen alleen materiaalkosten in rekening) en eventueel zelf ook (tijdelijk) deelnemen aan zorgadviesteams. Gemeenten kunnen de afname van deze trainingen bevorderen door ze in hun reguliere overleggen met het onderwijs aan te bevelen en waar nodig (een deel van) de kosten voor hun rekening te nemen. Actiepunt 2. Eind 2011 is in iedere Drentse gemeente een sluitende zorgketen (zorgadviesteam Centrum voor Jeugd en Gezin Drents Jongeren Opvang Team Veiligheidshuis Drenthe) gerealiseerd, waarin deskundigheid in en aanpakken van alcoholgerelateerde problematiek is geborgd. In 2011 moet iedere gemeente een Centrum voor Jeugd en Gezin hebben. Dit is een laagdrempelig inlooppunt waar (aanstaande) ouders, kinderen en jongeren voor alles rond opgroeien en opvoeden terecht kunnen. Een Centrum voor Jeugd en Gezin omvat in ieder geval: de Jeugdgezondheidszorg de vijf functies van het jeugdbeleid (zoals beschreven in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning) een schakel met de zorgadviesteams een schakel met Bureau Jeugdzorg Alle Drentse gemeenten zijn met de voorbereiding gestart of hebben al een werkend Centrum voor Jeugd en Gezin. In 2008 is het Veiligheidshuis Drenthe gestart. Dit Veiligheidshuis richt zich op de aanpak van criminaliteit en overlast die wordt veroorzaakt door bepaalde dadergroepen, waaronder de jeugd. Het Veiligheidshuis organiseert diverse overleggen (vooral casuïstiekbespreking), waaronder het Drents Jongeren Opvang Team. Bureau Jeugdzorg Drenthe is vertegenwoordigd in alle jeugdgerelateerde overleggen van het Veiligheidshuis Drenthe. 2 Tenzij een instelling een buitensporig grote aanspraak wil maken op dit aanbod 8 van 17
Om er voor te zorgen dat alle jongeren de hulp krijgen die ze nodig hebben, is het belangrijk dat zorgadviesteams, Centra voor Jeugd en Gezin, Drents Jongeren Opvang Team en het Veiligheidshuis Drenthe goed op elkaar aansluiten en met elkaar samenwerken (een zogenaamde sluitende zorgketen ). Bureau Jeugdzorg Drenthe speelt hierbij een cruciale rol omdat ze zowel partner is in het Centrum voor Jeugd en Gezin én deelneemt aan alle jeugdgerelateerde overleggen (inclusief het Drents Jongeren Opvang Team) van het Veiligheidshuis Drenthe. Gemeenten dragen samen met de Provincie Drenthe (voor de inzet van Bureau Jeugdzorg Drenthe) zorg voor realisatie van deze sluitende zorgketen. Zij hebben daarbij verschillende mogelijkheden om in deze zorgketen deskundigheid in en aanpakken van alcoholgerelateerde problematiek te borgen: Deskundigheidsbevordering deelnemers van zorgadviesteams (zie actiepunt 1); Gebruik van een screeningslijst om overmatig alcoholgebruik vast te stellen (Audit C) gekoppeld aan een adviesgesprek en evt. motiverend gesprek; Structurele deelname VNN aan het Drents Jongeren Opvang Team (is al gerealiseerd); Jongeren < 16 jaar die betrapt zijn op alcoholgebruik door de Politie Drenthe samen met hun ouders uit laten nodigen voor het woensdagmiddaggesprek; Inventariseren van de behoefte van medewerkers van Bureau Jeugdzorg Drenthe aan deskundigheidsbevordering op het gebied van alcoholgerelateerde problematiek en zorgdragen voor training/scholing op maat. Op gemeentelijk niveau zal met de verschillende partijen besproken moeten worden wat nodig is om de sluitende zorgketen te realiseren en welke extra aandacht voor alcoholgerelateerde problematiek mogelijk is. Regelgeving Gemeenten kunnen op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) en de Gemeentewet verordeningen vaststellen en gebruiken bij vormgeving van het lokale alcoholbeleid. Het instrument regelgeving is vooral inzetbaar om beschikbaarheid van alcohol voor bepaalde doelgroepen te beperken. De kracht van regelgeving zit niet zozeer in het stellen van een regel als wel in de naleving en handhaving ervan. Actiepunt 3. De ambtenaren openbare orde en veiligheid van de Drentse gemeenten leggen in de eerste helft van 2010 een voorstel voor aan iedere gemeente hoe binnen de bestaande wet- en regelgeving het schadelijk alcoholgebruik door jongeren te beperken. De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft een model voor de Algemene Plaatselijke Verordening ontworpen met daarin een artikel hinderlijk drankgebruik. Daarin staat dat de gemeente een gebied kan aanwijzen waarbinnen het op de weg verboden is alcoholhoudende drank te drinken of aangebroken flessen, blikjes bij zich te hebben. Er moet wel aanleiding zijn om dat gebied met die omvang aan te wijzen. Drentse gemeenten gebruiken dit model. De onderlinge verschillen tussen de gemeenten in verordeningen over alcoholgebruik zullen daarom waarschijnlijk niet zo groot zijn. Er is een wijziging van de DHW in voorbereiding. De belangrijkste veranderingen zijn: Vereenvoudiging van het vergunningenstelsel; Mogelijkheden voor gemeenten om prijsacties en sluitingstijden in relatie tot leeftijd te reguleren; Strafbaarstelling van jongeren onder de 16 jaar voor het bij zich hebben van alcoholhoudende drank op de openbare weg; Gemeenten worden verplicht regels op te stellen voor paracommerciële instellingen, zoals dorpshuizen, sportvoorzieningen e.d.. 9 van 17
Daarnaast worden gemeenten naast vergunningverlener ook toezichthouder. Het toezicht zal verscherpt worden. Gemeenten krijgen de bevoegdheid sancties uit te vaardigen voor supermarkten die drie keer per jaar het verbod overtreden om alcohol aan jongeren onder de 16 jaar te verkopen. Ter voorbereiding op de overdracht van toezichthoudende taken lopen tot eind 2009 pilots bij 15 gemeenten / regio s (niet in een Drentse gemeente). De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) beschrijft in de handleiding lokaal alcoholbeleid verschillende mogelijkheden op lokaal niveau om binnen de bestaande wet- en regelgeving alcoholproblematiek aan te pakken. In andere regio s van Nederland (bijvoorbeeld West-Friesland, IJsselland, Achterhoek, Zuidoost Brabant en gemeente Kennemerland) wordt actief bekeken welke mogelijkheden er zijn om regelgeving te verbeteren en de naleving ervan te optimaliseren. Gemeenten in Drenthe kunnen gebruik maken van de ervaringen die in andere regio s zijn opgedaan. Het ligt voor de hand de mogelijkheden niet in iedere gemeente opnieuw uit te zoeken, maar daarin als Drentse gemeenten (in aansluiting op de reguliere overlegstructuur van de ambtenaren openbare orde en veiligheid) gezamenlijk op te trekken. Specifieke aandacht wordt gevraagd voor: Onderscheid in mogelijke maatregelen gericht op de doelgroep tot 16 jaar en de doelgroep 16 jaar en ouder; Jurisprudentie betreffende de definiëring / interpretatie van de termen hinderlijk drankgebruik en gegronde vrees voor aantasting van de openbare orde in algemene plaatselijke verordeningen; Mogelijkheden binnen gemeentelijk evenementen- en subsidiebeleid; Regelgeving gericht op alcoholbezit, de jeugd als groep (samenscholing) en gebiedsontzeggingen. Vroegtijdig anticiperen op de verwachte wijziging van de DHW en de nieuwe mogelijkheden die dit gemeenten biedt. Actiepunt 4. Eind 2010 heeft iedere gemeente acties uitgezet om de kennis van wet- en regelgeving bij verstrekkers van alcohol te vergroten. In iedere gemeente wordt tenminste 75% van de verstrekkers met deze acties bereikt. Lokale regels in relatie tot alcoholproblematiek kunnen worden vastgelegd in: Verordeningen op grond van de DHW Autonome verordeningen op grond van de Gemeentewet, meestal de Algemene Plaatselijke Verordening Convenanten Daarnaast heeft de landelijke overheid regels opgenomen in diverse wetten. Dit actiepunt volgt op actiepunt 3. Gemeenten scherpen hun eigen mogelijkheden zoveel mogelijk aan en informeren daarover vervolgens de doelgroepen die te maken krijgen met het aangescherpte beleid. Naast het algemeen publiek zijn dit vooral de verstrekkers van alcohol: sportclubs, jeugd/jongerenwerk, buurthuizen, detailhandel (waaronder supermarkten) en de horeca. Het vergroten van kennis van wet- en regelgeving kan op verschillende manieren gestalte krijgen, variërend van een brochure tot werkconferentie, instructie verantwoord alcohol schenken of het uitgebreidere programma Barcode voor horecapersoneel. VNN verzorgt een aantal keren per jaar de instructie verantwoord alcohol schenken en het programma Barcode. Gemeenten kunnen verstrekkers van alcohol stimuleren hier aan deel te nemen. Het hebben van voldoende kennis is een voorwaarde voor het kunnen vertonen van gewenst gedrag (naleving wet- en regelgeving), maar biedt daarvoor geen garantie. Een combinatie met extra inzet op het gebied van handhaving en handhavingscommunicatie vergroot het effect. Verstrekkers van alcohol hebben dan kennis van wet- en regelgeving en zullen de kans dat overtreding daarvan negatieve gevolgen heeft groter schatten. 10 van 17
Actiepunt 5. Iedere Drentse gemeente neemt vanaf 2010 in haar afwegingskader voor beoordeling van vergunningen in het kader van de Drank- en Horecawet, evenementen en subsidie-aanvragen criteria op gericht op verantwoord alcoholgebruik. Ook dit actiepunt volgt op actiepunt 3. De ambtenaren openbare orde en veiligheid wordt gevraagd te onderzoeken welke mogelijkheden gemeenten binnen bestaande wet- en regelgeving hebben om bij het verstrekken van vergunningen en subsidies te sturen op verantwoord alcoholgebruik. Enkele te onderzoeken mogelijkheden zijn: In de DHW staat dat barvrijwilligers instructie moeten krijgen over verstandig verstrekken. De gemeente kan bij het afgeven van een vergunning als aanvullende eis stellen dat de barvrijwilligers hiervoor de Instructie Verantwoord Alcoholgebruik van VNN volgen. Deze instructie heeft als doel barvrijwilligers die werkzaam zijn bij paracommerciële verenigingen waar alcohol wordt geschonken, op de hoogte te brengen van de wettelijke voorschriften waar zij tijdens hun functie als barmedewerker aan dienen te voldoen. Ook leren zij wat risico s van overmatig alcoholgebruik zijn, om risicovolle situaties zoveel mogelijk te voorkomen. Het bestuur van een niet-commerciële instelling is verplicht een alcohol bestuursreglement op te stellen. Dit reglement moet waarborgen dat de verstrekking van alcoholhoudende drank op sociaalhygiënische wijze plaatsvindt. De gemeente heeft de bevoegdheid het reglement te beoordelen. Onderzocht kan worden welke ruimte dit biedt om schadelijk alcoholgebruik door jongeren te beperken. Bij het toekennen van vergunningen of subsidies als eis opnemen dat tussen vastgelegde tijdstippen geen alcohol geschonken mag worden, eventueel gekoppeld aan een leeftijdsgrens. Dit biedt bovendien mogelijkheden tot gerichtere handhaving (binnen de vastgelegde tijdstippen). In de Achterhoek wordt onderzocht wat de juridische ruimte is en welke voorwaarden concreet kunnen worden opgenomen. Formuleren van een reële norm voor sanctionering bij overtreding (bijvoorbeeld na twee waarschuwingen wordt bij een derde overtreding de vergunning ingetrokken). Beloningssysteem, bijvoorbeeld het verstrekken van extra subsidie voor evenementen in een geheel alcoholvrije omgeving. Zuidoost-Brabant heeft hier ervaring mee. Iedere gemeente besluit zelf op basis van de informatie van de ambtenaren openbare orde en veiligheid welke criteria zij meeneemt in haar afwegingskader bij het beoordelen van subsidie- en vergunningaanvragen. Het is belangrijk dit goed te implementeren, zodat alle betrokken beleidsterreinen deze criteria en afgesproken sancties gaan hanteren. In eerste instantie moeten de criteria er op gericht zijn dat jongeren beneden de 16 jaar in hun omgeving zo weinig mogelijk geconfronteerd worden met alcohol (niet zelf kopen/drinken, maar ook anderen dit niet zien doen). Aangezien het verbod op verstrekking van alcohol aan jongeren beneden de 16 jaar in landelijke wetgeving is vastgelegd, is het opnemen van criteria gericht op deze doelgroep makkelijker maatschappelijk geaccepteerd te krijgen. Handhaving Het handhaven van alcoholregels behoort tot de meest effectieve preventiemaatregelen. Het effect van handhaving kan toenemen door communicatie als extra instrument in te zetten. Actiepunt 6. Alle bij de handhaving betrokken partijen evalueren eind 2009 gezamenlijk het huidige handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan en komen begin 2010 met een plan voor verbetering van de handhaving / sanctionering van de 16-jaar grens voor alcoholverkoop, -bezit en -gebruik. 11 van 17
De verantwoordelijkheid voor het handhaven van de DHW ligt nu nog bij de VWA. Als het om openbare orde en veiligheid gaat, handhaaft de politie in opdracht van de burgemeester de regels uit de Algemene Plaatselijke Verordening. De politie heeft verder een algemene opsporingsbevoegdheid. De gemeente kan op basis van constateringen van VWA of politie een bestuursrechterlijk traject starten (intrekken vergunning, dwangsom, bestuursdwang). Andere handhavers zijn handhavers binnen de gemeente (algemeen, leerplicht, vergunningen, milieu, parkeren etc.), toezichthouders/stadswachten, buitengewoon opsporingsambtenaren (indirect voor maatschappelijke instellingen, provincie, gemeenten) en Stichting Veiligheidszorg Drenthe. Er is een duidelijke relatie tussen regelgeving en handhaving. De Politie Drenthe geeft aan binnen de huidige wet- en regelgeving voldoende mogelijkheden te hebben om handhavend op te kunnen treden ten aanzien van het alcoholgebruik door individuen op de openbare weg. Zij vraagt om aanvullende regelgeving gericht op alcoholbezit, de jeugd als groep (samenscholing) en gebiedsontzeggingen. Daarnaast ziet zij mogelijkheden op het terrein van verbetering van registratie. Er is nu onvoldoende zicht op recidieven. Een afgevaardigde van de Drentse ambtenaren openbare orde en veiligheid geeft aan dat mogelijk is te zoeken naar meer uniformiteit in regelgeving, maar dat het vooral wenselijk is te komen tot een gelijkluidend handhavingsbeleid. Enkele mogelijkheden voor in het verbeterplan zijn: Beter benutten bestaande handhavingscapaciteit. In de regio Achterhoek wordt binnen de capaciteit die de VWA heeft voor de DHW gezocht naar mogelijkheden om de controles via samenwerking met gemeenten en politie te optimaliseren. Eén van de mogelijkheden is het gericht uitvoeren van acties bij gelegenheden waarvan lokaal bekend is dat er mogelijk overtredingen zijn. Uitbreiding handhavingscapaciteit. Inzetten van alternatieven. Stichting Alcohol Preventie heeft methodes ontwikkeld om nalevingsonderzoeken uit te kunnen voeren gericht op de 16-jaarsgrens en het doortappen. Gebruik maken van alternatieve educatieve sancties. In Nederland wordt hiermee geëxperimenteerd. De eerste resultaten worden in de 2 e helft van 2009 verwacht. Vooruitlopend daarop wordt ook voor Noord-Nederland in de vorm van een pilot (gemeente Assen) een dergelijk project gestart: nuchter bekeken. Doelgroep zijn jongeren van 12 tot 18 jaar die worden aangehouden op basis van overtreding van de Algemene Plaatselijke Verordening of een strafbaar feit plegen dat voor een reguliere Halt-afdoening in aanmerking komt. Halt Noord-Nederland ontvangt bericht van de politie en beoordeelt of een leerstraf passend is. VNN voert deze leerstraf vervolgens uit. Het beoogde resultaat is dat jongeren én ouders zich bewust worden van de risico s van alcohol- en drugsgebruik op jonge leeftijd en dat jongeren hierdoor minder alcoholgerelateerde overtredingen/delicten zullen plegen. Actiepunt 7. Iedere gemeente in Drenthe beschrijft in 2010 hoe zij wil omgaan met de zogenaamde hokken en keten, waarbij ze er in ieder geval naar streeft de commerciële keten voor 2011 te sluiten. 3 Hokken en keten zijn ontmoetingsplekken in de vorm van schuren en caravans die jongeren voor zichzelf creëren op het platteland. Ze hebben een positieve sociale functie, maar anderzijds belangrijke nadelen die gemeenten er toe dwingen hierop een politiek en bestuurlijk antwoord te formuleren. In het perspectief van de DHW kan onderscheidt gemaakt worden tussen: Huiskamerkeet: niet bedrijfsmatig, er wordt gratis drank verstrekt of bezoekers nemen hun eigen drankjes mee. De keet is niet voor publiek geopend en heeft geen permanent karakter. Buurtkeet: niet bedrijfsmatig, er wordt wel anders dan om niet geschonken, is soms voor publiek uit de omgeving geopend en heeft soms een naar permanentie neigend karakter. 3 Koninklijke Horeca Nederland stelt zich op het standpunt dat ook de niet-commerciële keten moeten worden aangepakt. 12 van 17
Commerciële keet: (bijna) bedrijfsmatig van opzet, er wordt anders dan om niet geschonken, is voor publiek geopend en heeft waarschijnlijk een permanent karakter. Als er in een keet door bezoekers geld wordt betaald voor het gebruik van alcohol zonder dat daar een vergunning voor is (buurtkeet en commerciële keet), is altijd sprake van strijdigheid met de DHW. Het Kabinet geeft in haar hoofdlijnenbrief alcoholbeleid (november 2007) aan tegen het gedogen van hokken en keten te zijn die de regels van de DHW en de bouwregelgeving niet naleven. Bij de aanpak van overmatig alcoholgebruik onder jongeren wil zij dat de aanpak van hokken en keten prioriteit krijgt in het alcoholbeleid. Optreden is mogelijk omdat de DHW de handhaver de mogelijkheid biedt om binnen te treden in hokken en keten, zelfs als die in woningen zijn gelegen. De visienota Keetbeleid: het hokjesdenken voorbij uitgegeven door Stichting Alcoholpreventie, biedt gemeenten een stappenplan voor de aanpak van de keetproblematiek. Het is een handreiking voor gemeenten die de onveiligheid in keten en hokken zien als een risico voor jongeren en hiertegen willen optreden. Op basis van wettelijke regels, zoals bouwbesluit, bestemmingsplan en de DHW wordt aanbevolen de commerciële keet direct aan te pakken. Met het sluiten van commerciële keten is het hokken en keten dilemma nog niet opgelost. De kans bestaat dat de bezoekers zich zullen verplaatsen naar de buurtketen. Gemeenten geven echter wel het signaal af dat ze de aanpak van het schadelijk alcoholgebruik bij jongeren serieus nemen. Het streven is dat samen met alle andere acties in dit actieprogramma een bewustwordingsproces op gang wordt gebracht, waardoor het schadelijk alcoholgebruik onder jongeren steeds verder af zal nemen. Actiepunt 8. Gekoppeld aan het Veiligheidsplan Drenthe wordt jaarlijks geëvalueerd in welke mate afgesproken inspanningen op het terrein van jeugd en alcohol gerealiseerd zijn en waar verbeterpunten liggen. In het Veiligheidsplan Drenthe is vastgelegd welke inspanningen gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, VNN en Halt Noord-Nederland plegen gericht op alcohol- en drugsproblematiek bij de jeugd. Uitvoering van dit actieprogramma aanpak schadelijk alcoholgebruik bij jongeren van de VDG zal leiden tot aanscherping van de geformuleerde inspanningen. Het Veiligheidsplan wordt jaarlijks bijgesteld op koerswijzigingen en actuele ontwikkelingen. De paragraaf jeugd en alcohol wordt hier standaard in meegenomen. Vastgesteld wordt in welke mate de afgesproken inspanningen in de praktijk gerealiseerd zijn en waar nog verbeterpunten liggen. Publiek draagvlak Communicatie is een middel om publiek draagvlak te creëren, een voorwaarde voor een effectief alcoholbeleid. Deze pijler bestaat uit drie onderdelen: 1. vergroten kennis en bewustwording over de ernst van de risico s bij het algemene publiek of specifieke doelgroepen; 2. vergroten van kennis over de inhoud van de beleidsmaatregelen en over de normen die aan het gewenste beleid ten grondslag liggen; 3. informeren van het publiek over de resultaten van het beleid. Belangrijke doelgroepen zijn ouders en jongeren. Om hen optimaal te bereiken is het belangrijk communicatie-activiteiten op drie niveaus in te steken: micro (individueel, zie actiepunt 2), meso (bijeenkomsten, zie actiepunt 8) én macroniveau (massamedia, zie actiepunt 9). 13 van 17
Actiepunt 9. VNN, Politie Drenthe, GGD Drenthe en gemeenten ondernemen in het schooljaar 2009/2010 actie om afname van het programma De Gezonde School en Genotmiddelen door het basis- en voortgezet onderwijs in Drenthe te vergroten. Beoogde doelen zijn: Informeren van alle scholen over het programma; Met ingang van het schooljaar 2010/2011 neemt 10% van de basisscholen in Drenthe deel aan het programma; Met ingang van het schooljaar 2010/2011 neemt 75% van de scholen voor voortgezet onderwijs deel aan het programma; Specifieke aandacht voor de rol en verantwoordelijkheid van ouders. Het preventieprogramma De Gezonde School en Genotmiddelen is het meest succesvolle evidencebased preventieprogramma in Nederland op het gebied van genotmiddelen. Effecten zijn o.a.: Vergroting van kennis over alcohol; Leerlingen gaan bewuster met alcohol om en de intentie om te gaan drinken is kleiner; Het alcoholgebruik is significant kleiner; Leerlingen weten beter waar ze terecht kunnen als ze problemen hebben met middelengebruik. Het preventieprogramma bestaat uit lessen aan leerlingen, voorlichting aan ouders, signaleren en begeleiden van leerlingen met problematisch middelengebruik en beleid en regelgeving over hoe de school wil omgaan met middelengebruik. De afname van De Gezonde School en Genotmiddelen door het onderwijs is in Drenthe beperkt (vooral in het basisonderwijs) en de scholen die het programma wel gebruiken, doen dit vaak slechts op onderdelen. De redenen waarom scholen (nog) niet werken met dit preventieprogramma zijn divers (van bij ons speelt het probleem niet tot het kost ons te veel tijd ). Het is van belang te onderkennen dat het thema alcoholmatiging geen kernthema is van scholen. Vaak is er echter wel de bereidheid mee te werken aan het bevorderen van de gezonde ontwikkeling van kinderen Het is niet mogelijk deelname van scholen aan het programma De Gezonde School en Genotmiddelen af te dwingen. VNN, Politie Drenthe, GGD Drenthe en gemeenten kunnen zich wel inspannen om het aantal deelnemende scholen te vergroten. In te zetten acties hiervoor zijn: De GGD Drenthe neemt initiatief om te komen tot afstemming van het preventie-aanbod in het basisonderwijs (vooral tussen het School Adoptie Plan, School Preventie Plan en het programma De Gezonde School en Genotmiddelen); In de adviezen naar aanleiding van het jeugdonderzoek zal de GGD Drenthe scholen en gemeenten wijzen op de bewezen effectiviteit van het programma De Gezonde School en Genotmiddelen; Op het moment dat dit actieprogramma van de VDG wordt gelanceerd, informeert het Loket Gezonde School met een special van haar digitale nieuwsbrief scholen over de bijdrage die zij kunnen leveren aan het terugdringen van schadelijk alcoholgebruik bij jongeren; Gemeenten bespreken (met ondersteuning van VNN) actief met de scholen in hun gemeente wat nodig is om de Gezonde School en Genotmiddelen breder te implementeren en maken hiervoor gezamenlijk een plan. Wellicht liggen er nieuwe mogelijkheden binnen het concept van de brede scholen. Gemeenten kunnen afname van het programma stimuleren door hiervoor extra financiële middelen ter beschikking te stellen. Actiepunt 10. Medio september 2009 is een werkgroep geformeerd die zorg draagt voor de communicatie rondom dit actieprogramma van de VDG en gedurende een periode van drie jaar (2010 2013) gemeenten ondersteunt bij het uitdragen van kernboodschappen gericht op het aanpakken van schadelijk alcoholgebruik door jongeren. De werkgroep onderzoekt daarbij actief de mogelijkheden om iconen in te zetten en positief voorbeeldgedrag in de omgeving van jongeren te stimuleren. 14 van 17
Hoe vaker en consequenter dezelfde normen gecommuniceerd worden, des te groter is de kans dat dit effect heeft bij de doelgroep. Communicatie kan ook als middel ingezet worden om het draagvlak te vergroten voor de diverse maatregelen die worden voorbereid en uitgevoerd. In het najaar van 2009 moet aandacht worden gevraagd voor schadelijk alcoholgebruik onder jongeren. Het onderwerp dient ook steeds regelmatig terug te keren, zodat de kernboodschappen beter beklijven. De gemeente heeft als spin in het web de mogelijkheid om de informatiestroom te coördineren en zoveel mogelijk partijen hierbij te betrekken. Vanuit het perspectief van efficiency en effectiviteit is het wenselijk in de voorbereiding de krachten te bundelen. Inhoudelijk deskundige organisaties (VNN/GGD) en communicatiedeskundigen kunnen hierbij ondersteunen. Belangrijke elementen in de communicatie-aanpak zijn het formuleren van kernboodschappen, free publicity, aansluiting zoeken bij landelijke campagnes en het inzetten van voorbeeldgedrag/iconen. De invloed uit de sociale omgeving is een belangrijke determinant van veel gedrag. Vooral wanneer we onzeker zijn over onze eigen opvattingen, zijn we geneigd deze te vergelijken met de opvattingen van anderen. Voorwaarde is wel dat we ons tot op zekere hoogte met die anderen kunnen identificeren. Eén van de effectieve elementen in een interventie is dan ook om voortrekkers een boodschap uit te laten dragen. De werkgroep communicatie kan Drentse iconen inzetten. Afstemming hierover met de beoogde doelgroep is essentieel (identificatie moet mogelijk zijn). Mensen leren door anderen te observeren. Door het gedrag van anderen waar te nemen, leer je hoe je gedrag kunt uitvoeren en welke consequenties (bijvoorbeeld beloning of straffen) dat gedrag heeft. Jongeren worden in hun omgeving (zowel thuis, in de media als elders) dagelijks geconfronteerd met alcoholgebruik. Zij labelen door wat ze waarnemen in hun omgeving alcoholgebruik nu veelal als iets positiefs (het hoort bij een feestje, zorgt voor gezelligheid, je voelt je losser). Om deze labeling te kunnen veranderen, is een verschuiving in de maatschappelijke acceptatie van alcohol nodig. Dat is een langdurig proces van tientallen jaren. De bij het integrale alcoholbeleid betrokken partijen kunnen hierin een eerste stap maken door bij zichzelf na te gaan welk voorbeeld ze nu uitstralen en of dat in het kader van de beoogde maatschappelijke verandering een wenselijke uitstraling is. Proces Actiepunt 11. Eind 2010 hebben alle gemeenten het thema alcoholmatiging jeugd structureel onderdeel gemaakt van hun beleid en één coördinerende ambtenaar aangewezen die de samenhang tussen acties binnen de verschillende beleidsterreinen bewaakt. Gemeenten voeren de regie op het voorkomen en bestrijden van problematisch alcoholgebruik onder jongeren en maken het onderdeel van hun jeugd-, gezondheids- en veiligheidsbeleid. Ook het Rijk en de Provincie hebben taken op dit gebied. Iemand binnen de gemeente dient een regierol te vervullen door de inzet van alle betrokken lokale partijen (bijv. scholen, horeca, politie, jongerenwerk, Centra voor Jeugd en Gezin (CJG)) te coördineren. Binnen de gemeente kunnen beleidsmaatregelen en verordeningen die onder verschillende beleidsterreinen vallen aan elkaar gekoppeld worden in integraal alcoholbeleid. De actiepunten 1 t/m 10 voorzien in een ambitieuze aanpak gericht op alle vier de beleidspijlers. Realisatie van deze actiepunten zal langere tijd in beslag nemen. In het bestuurlijk overleg van de VDG wordt de voortgang bewaakt en indien nodig initiatief genomen om het programma bij te stellen. Actiepunt 12. Eind 2009 hebben Drentse gemeenten afspraken gemaakt over het gezamenlijk optrekken in het meetbaar maken en monitoren van het integrale alcoholbeleid. Hier ligt een relatie met actiepunt 8, de jaarlijkse evaluatie vanuit het Veiligheidsplan Drenthe. 15 van 17
In dit actieprogramma zijn zowel algemene doelstellingen (zie paragraaf 2) als specifieke doelstellingen op procesniveau (actiepunten 1 t/m 12) geformuleerd. Veranderen van gedrag is een langdurig proces dat uit meerdere stappen bestaat (bijv. kennis, houding, vaardigheden, sociale norm). Door het effect van het ingezette beleid alleen af te meten aan de algemene doelstellingen bestaat het risico dat ten onrechte de conclusie getrokken wordt dat het ingezette beleid geen/weinig effect heeft. Toename van kennis of een groter publiek draagvlak voor de norm geen alcohol < 16 zijn belangrijke stappen in het proces van gedragsverandering. Het is daarom goed afgeleid van de algemene doelstelling specifieke doelstellingen te formuleren. Op basis van deze concrete doelstellingen en een nulmeting (extra onderzoek en gebruik bestaande bronnen zoals de shortlist van de politie of het jeugdonderzoek van de gemeentelijke gezondheidsdienst) kunnen streefcijfers worden vastgesteld. Aan de hand daarvan worden resultaten van het beleid door nieuwe metingen gedurende de looptijd van het actieprogramma zichtbaar en is het beleid bij te sturen. Goede opzet en uitvoering van een dergelijke monitoring- en evaluatie is voor een kleine gemeente relatief duur. Het is efficiënter om dit gekoppeld aan het actieprogramma van de VDG op provinciaal niveau op te pakken en kosten met elkaar te delen. Bijkomend voordeel is dat in iedere gemeente dezelfde indicatoren worden gebruikt en dus ook onderlinge vergelijkingen mogelijk zijn. 16 van 17
4. Regionale samenwerking De meest effectieve alcoholmaatregelen zijn vaak niet de meest populaire maatregelen. Daarom streven steeds meer gemeenten in Nederland naar regionale samenwerking bij de ontwikkeling van alcoholbeleid. Door als regio samen op te trekken deel je samen de mogelijke weerstand tegen beleidsveranderingen en sta je sterker. Ook voorkomt de gemeente dat men bij de invoering van bepaalde maatregelen massaal uitwijkt naar een buurgemeente. Verder biedt regionale samenwerking financiële voordelen. Door zaken gezamenlijk te ontwikkelen, valt de prijs van interventies per gemeente meestal lager uit. Bovendien neemt de kans op provinciale en/of landelijke subsidies toe. Uiteindelijk zal ook regionaal ontwikkeld beleid lokaal gestalte moeten krijgen. Het is dan ook belangrijk dat gemeenten bij regionale samenwerking zorgen voor een lokale ontwikkelings- en implementatiestructuur (VWA, 2007). 17 van 17