INITIATIEFVOORSTEL CDA-FRACTIE Inleiding De provincie heeft diverse subsidieregelingen waarbij de rol van de provincie in de uitvoering van de regeling sterk wisselt. Gesteld kan worden dat de provincie drie rollen hierbij heeft, namelijk de provincie als intermediair 1, stimulator 2 of als financier 3. Voorop staat dat de provincie bij iedere rol de mogelijkheid heeft om eigen doelstellingen aan de regelingen te verbinden. Daarnaast hanteert de provincie verschillende soorten van subsidies, zoals budgetsubsidies 4, tekortsubsidies 5, periodieke subsidies 6, projectsubsidies 7 en structurele subsidies 8. Uit het onderzoek van de commissie beleidsevaluatie is gebleken dat de subsidieverlening door de provincie, onafhankelijk van de soort van de subsidie en de rol die de provincie bij een regeling bekleedt, gebreken vertoont en dat er veel verbeterpunten aanwezig zijn. De commissie stelt in een van haar conclusies dat de effectiviteit van de regelingen lastig is vast te stellen omdat de doelstellingen van de regelingen dusdanig breed en abstract geformuleerd zijn dat onduidelijk is wanneer sprake is van doelbereiking. Soms is de rol van de provincie te klein en hebben andere partijen meer invloed zodat het moeilijk is om het aandeel van de provincie te isoleren. Het komt zelfs voor dat de provincie helemaal geen grip heeft op een subsidieregeling zodat het zicht op de uitvoering en het effect ontbreekt. Het spreekt voor zich dat deze gang van zaken in strijd zijn met de bepaling in de algemene subsidieverordening die subsidieontvangers verplicht om het College van Gedeputeerde Staten in kennis te stellen van het voornemen om de activiteiten waarvoor de subsidie is verstrekt te wijzigen of te beëindigen. Op de vraag of subsidieregelingen goed doordacht zijn, kon de commissie niet een eenduidig antwoord geven. Dit heeft de CDA fractie tot nadenken gezet en de volgende vraag kwam daarbij aan de orde: moet de subsidiemethode, zoals thans gehanteerd wordt, in stand blijven? 1 De provincie fungeert als intermediair bij regelingen die direct voortvloeien uit rijksbeleid en de provincie wettelijk verplicht is de regeling uit te voeren. 2 Door te fungeren als stimulator beoogt de provincie bepaalde activiteiten te stimuleren en draagvlak te creëren bij andere partijen om ook te participeren. De provincie is dan vaak een van de vele betrokkenen in een organisatie of project. 3 De provincie is de voornaamste of enige financier. Hiermee beoogt de provincie gewenste activiteiten of voorzieningen te stimuleren dan wel in stand te houden of de continuïteit van organisaties te waarborgen. 4 Budgetsubsidie: een subsidie in de vorm van een vast bedrag. 5 Tekortsubsidie: een subsidie in de vorm van een maximum bedrag in het tekort van een activiteit. 6 Periodieke subsidie: een subsidie die voor een bepaalde periode wordt verstrekt. 7 Projectsubsidie: een subsidie die eenmalig voor een bepaalde activiteit wordt verstekt. 8 Structurele subsidies: subsidies die voor meerdere jaren wordt verstrekt. 1
Voorstel De CDA fractie is van oordeel dat onderzocht dient te worden of er niet moet worden overgegaan tot een andere methode van subsidieverlening. De methode die thans wordt gehanteerd kan niet gehandhaafd blijven omdat gebleken is dat deze methode vanwege diverse oorzaken niet goed werkt. Zo subsidieert de provincie thans veelal (jaren achtereen) op basis van ontstane relaties tussen provincie en de uitvoerende organisaties, waardoor het niet altijd mogelijk is te achterhalen wat er van een verleende subsidie terecht is gekomen. Vaak wordt bij de volgende ronde gewoon weer een soortgelijke subsidie voor een soortgelijk doel gegeven. Door dit (ongewenste) automatisme is er weinig initiatief om naar andere uitvoerders uit te kijken laat staan dat wordt gekeken of het gewenste maatschappelijk effect van de subsidieregeling al dan niet wordt gerealiseerd. In deze werkwijze dient verandering te komen. Het CDA Noord-Holland is van mening dat aanbesteding van sociale vraagstukken geen doel op zich dient te zijn maar dat het een instrument is om de volgende doelen te bereiken: - het stimuleren van creativiteit en innovatie bij bestaande subsidiepartners. Zowel organisaties als ook de provincie wordt op deze wijze gestimuleerd om zich meer dynamisch, kwaliteits en ontwikkelingsgericht op te stellen; - meer vraaggericht werken (op maat); - het vergroten van keuzemogelijkheden van de provincie voor het oplossen c.q. beheersen van sociale problemen en het vergroten van kansen, door ruimte te bieden voor andere aanbieders; - het realiseren van scherpe prijs-kwaliteitsverhoudingen voor producten en diensten, die zich richten op sociale problemen; - het transparanter maken en afbakenen van verantwoordelijkheden tussen provincie, aanbieders en burgers; - De afrekenbaarheid van een organisatie vergroten. De CDA fractie stelt voor om over te gaan tot aanbesteding van de subsidieregelingen en afbouw van de structurele subsidierelaties met maatschappelijke instellingen in een periode van vijf jaar. Daarnaast stelt het CDA voor om dit systeem allereerst toe te passen in de portefeuille Sociale Infrastructuur en op termijn op alle segmenten in te voeren waarbij de doelstellingen SMART 9 geformuleerd dienen te worden. Het is voorts de bedoeling om dit systeem, voor zover mogelijk, bij elke vorm van subsidieverlening toe te passen, met uitzondering van tekortsubsidies. Het is namelijk denkbaar dat ook bij de methode van aanbesteding correcties bij tekorten van activiteiten plaats dienen te vinden. 9 Een doel moet zijn: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden SMART. 2
Aanbesteding of offerte? Aanbesteding van problemen betekent dat de provincie uit meerdere aanbieders een keuze kan maken en zo de aanbieder kan kiezen die het meest bijdraagt aan de doelen en resultaten die de provincie met haar beleid wil bereiken. De vraag doet zich voor of de relatie tussen provincie en aanbieder zich in de privaatrechtelijke sfeer of in de publiekrechtelijke sfeer bevindt. Ten eerste is het van belang te constateren dat de provincie niet kan kiezen welke juridische vorm zij geeft aan de overdracht van geld aan een instantie die van de provincie geld krijgt voor het verrichten van activiteiten. Als de provincie geld geeft voor het leveren van een prestatie, die niet als een directe commerciële vorm van dienstverlening ten behoeve van de provincie zelf kan worden gezien, dan is dit per definitie de rechtsfiguur subsidie. Er ontstaat een publiekrechtelijke relatie tussen de provincie en de uitvoerende instantie. Als er wel sprake is van een commerciële transactie is er sprake van een contract. Dit is een privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen provincie en instantie. Met de term aanbesteding wordt geduid op de totstandkoming van een privaatrechtelijk contract via een offerteprocedure en de term duidt dus op de totstandkoming van een privaatrechtelijke verhouding. Ten aanzien van de totstandkoming van een publiekrechtelijke subsidierelatie kan derhalve in strikt juridische zin geen sprake zijn van een aanbesteding. In de meeste gevallen zal er dus sprake blijven van een subsidierelatie, ook al komt die op een aanbestedingachtige wijze tot stand. Met de introductie van het aanbestedingachtig tot stand komen van een subsidierelatie zal dit tot gevolg hebben dat er sprake zal zijn van een grotere flexibiliteit van subsidierelaties. De relatie met partners zal worden voortgezet dan wel beëindigd op basis van het voldoen aan overeengekomen resultaten en doelen. Aangezien een provincie niet kan kiezen voor aanbesteding in privaatrechtelijke zin, omdat er vaak sprake is van een publiekrechtelijke relatie, stelt het CDA voor om de term aanbesteding niet (meer) te gebruiken maar voortaan te spreken over offerteprocedures. Offerteprocedure De offerteprocedure is een methode waarbij geheel wordt tegemoet gekomen aan de wenselijkheid om doelen, vormgeving en uitvoering van de regeling in een vroeg stadium goed en logisch te doordenken, zodat fundamentele problemen in een later stadium voorkomen kunnen worden. Hierbij is het wel noodzakelijk om van tevoren het beleid, bepaalde doelen, resultaten en/of effecten duidelijk te omschrijven. Daartoe wordt een bepaald probleem gedefinieerd hetgeen wordt vastgelegd in een programma van eisen. Bij het opstellen van het programma van eisen kan de provincie uiteraard gebruik maken van bestaande gegevens. Na het bekend maken hiervan kunnen instellingen hierop een offerte uitbrengen. Op basis daarvan vinden offertegesprekken en onderhandelingen plaats en maakt de provincie een keuze voor de uitvoeringsorganisatie. In het programma van eisen kunnen ook bepalingen opgenomen worden waaraan de uitvoeringsorganisatie dient te voldoen. Aan de gekozen uitvoeringsorganisatie wordt vervolgens subsidie verleend en vinden er periodieke rapportages plaats op kwaliteit en behaalde resultaten. Voorts vindt jaarlijks een jaarrapportage plaats. 3
Deze procedure bevat een cyclus die zich, afhankelijk van het onderwerp, jaarlijks of over meerdere jaren, kan afspelen. Ook kan bij een groot aantal sociale vraagstukken gedacht worden aan een cyclus waarin een basiscontract gegund wordt voor meerdere jaren en waarin additioneel of flexibel werk nog bovenop komt. Afhankelijk van de organisatie en het soort project, kan dan gewerkt worden met wisselende subsidievormen, zoals tekortsubsidies. Als instellingen willen offreren is het nodig dat zij hun producten kunnen benoemen en kunnen aangeven wat daarvan het resultaat is, aan welke kwaliteitscriteria er wordt voldaan en wat de kosten daarvan zijn. Kortom ook instellingen worden op deze wijze gestimuleerd om SMART te werken. Een belangrijk gevolg hiervan is ook dat het geen automatisme meer zal zijn dat een organisatie jaarlijks subsidie blijft ontvangen. Door te kiezen uit de beste offertes kan de provincie hierin sturen. Voor veel organisaties betekent dit aanpassingen in en flexibilisering van hun arbeidsorganisatie. Daarnaast zullen instellingen genoodzaakt worden om eigen vermogen te creëren of (bestemming)reserves als financiële buffer voor tegenvallers te vormen. Met dit systeem kiest de provincie voor een duidelijke rolverdeling. De provincie voert de regie (hetgeen inhoudt dat zij de vraag vaststelt in een programma van eisen) op een zodanige wijze dat het uitvoeren van dit programma van eisen bijdraagt tot het realiseren van de beoogde maatschappelijke resultaten en effecten. Organisaties, bonden etc. kunnen de provincie hierin adviseren. Deze methode vraagt een voortdurende inschatting van wat de bijdrage is van de contractueel vastgelegde output aan het gevraagde resultaat en het beoogde maatschappelijk effect. De bijdrage kan dus vooraf worden vastgesteld in een beleidsvisie, waarin de gewenste effecten en resultaten beschreven zijn. Gelet op het vorenstaande verzoeken wij de Provinciale Staten van Noord Holland (PS) dit initiatiefvoorstel ter behandeling aan te bieden aan de daartoe geëigende commissies, waarbij in het bijzonder gedacht wordt aan de commissies Sociale Infrastructuur en Natuur Landschap Water en Milieu, zodat ook de andere fracties in de gelegenheid worden gesteld (constructieve) opvattingen over dit voorstel te formuleren. Voorts stelt de CDA fractie voor om dit voorstel, tezamen met een behandelvoorstel, te agenderen voor de PS vergadering van 4 april 2005 en het voorstel om advies voor te leggen aan de commissies Sociale Infrastructuur en Natuur Landschap Water en Milieu. Het CDA zal vervolgens kennisgenomen hebbend van de uitgebrachte adviezen het initiatiefvoorstel heroverwegen en het ontwerpbesluit in al dan niet aangepaste vorm aanbieden ter vaststelling voor de PS-vergadering van 4 juli 2005. 4
Ontwerp besluit Nr. Provinciale Staten van Noord-Holland, gelezen het initiatiefvoorstel van het CDA, gelet op het advies van de commissie, gelet op artikel 143A van de Provinciewet en artikel 42 van het Reglement van Orde van Provinciale Staten; besluiten het College van Gedeputeerde Staten op te dragen: over te gaan tot de offerteprocedure en afbouw van de structurele subsidierelaties met maatschappelijke instellingen in een periode van vijf jaar; te onderzoeken op welke beleidsvelden deze procedure, naast de portefeuille SI, ingevoerd kan worden; aan te geven wat het effect is van deze wijziging op de ambtelijke organisatie zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin, gericht op het daadwerkelijk bereiken van de door de politiek gewenste maatschappelijke effecten; een nader oordeel te geven of een integrale subsidieverordening niet wenselijk is nu deze de door de politiek gestelde beleidsdoelen beter tot uitdrukking brengt en voor de burgers/organisaties transparanter zal zijn Haarlem, Provinciale Staten voornoemd,,voorzitter,griffier. Titel:Bijl. PS-verg., agendapunt 13. (initiatiefvoorstel CDA-fractie) Datum:04-04-2005 Nummer:13 5