Startnotitie. Voor de herziening van de Algemene Subsidieverordening van de Provincie Noord-Holland. Een verkenning van de verschillende mogelijkheden

Transcriptie

1 Startnotitie Voor de herziening van de Algemene Subsidieverordening van de Provincie Noord-Holland Een verkenning van de verschillende mogelijkheden 20 augustus 2007

2 Pagina 2 Inleiding Voor de realisatie van haar beleidsdoelen onderhoudt de provincie Noord-Holland subsidierelaties met een groot aantal instellingen en organisaties. Gedeputeerde Staten (GS) hebben gedurende de afgelopen collegeperiode ingezet op verzakelijking van de subsidierelaties. Daarbij streeft de provincie ernaar om de relatie met de subsidieontvangers verder om te vormen tot een zakelijke, prestatie- en resultaatgerichte verhouding, waarbij de provincie duidelijk aangeeft voor welke activiteiten subsidie beschikbaar is en waarbij subsidieaanvragen vergeleken worden op de prijs-kwaliteit verhouding. De eerste twee besluiten hiertoe zijn door GS genomen op 28 juni en 20 december 2005, waarbij GS besloten hebben om subsidie uitsluitend te verstrekken in de vorm van een tekortsubsidie tenzij er een goede reden is om dat niet te doen. Vervolgens hebben GS op 4 juli 2006 besloten tot het vaststellen van de nota Het Leertje van de Kraan, sturingsmodellen en toetsingskader, op grond waarvan de sturing van de bestaande en nieuwe subsidierelaties van de provincie Noord-Holland wordt gebaseerd. Ook binnen Provinciale Staten (PS) staat subsidieverlening hoog op de politieke agenda. Eind 2005 hebben PS op initiatief van de CDA-fractie het besluit genomen (besluit 96) om GS op te dragen: te onderzoeken of de provinciale subsidieverordeningen kunnen worden gebundeld tot een integrale subsidieverordening; te onderzoeken of de offertemethode voor de provincie Noord-Holland een geschikt instrument is voor subsidieverlening. Ten slotte hebben GS de wens verschillende malen geuit om tot minder deelverordeningen (op 1 januari 2007: 46 deelverordeningen) en begrotingssubsidies (op 1 januari 2007: 266 begrotingssubsidies) te komen. Wettelijk kader De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent een subsidietitel die betrekking heeft op elke subsidie die door overheidsorganen verstrekt wordt. Daarnaast bevat de provinciewet onder andere een aantal bepalingen over de bevoegdheden van GS en PS met betrekking tot het vaststellen van verordeningen. PS hebben daarbij de mogelijkheid om een algemene subsidieverordening (Asn) vast te stellen, waarin zij een aantal bevoegdheden aan GS delegeren. Zonder dergelijke delegatiebepalingen zouden alle subsidiebeschikkingen door PS vastgesteld moeten worden. Met het oog op het dualistische stelsel, en gezien het feit dat de provincie bijna duizend subsidierelaties onderhoudt, is dit volstrekt niet wenselijk. Naast bovengenoemde delegatiebepalingen bevat de huidige Asn een aantal bepalingen over de vorm waarin subsidies worden verstrekt, over de beslistermijnen en over de verplichtingen van de subsidieontvanger. Op een enkele uitzondering na regelt de Asn de subsidies die de provincie verstrekt. Op grond van de Awb en de huidige Asn zijn GS bevoegd om subsidies te verstrekken, maar

3 Pagina 3 alleen als de bevoegdheid daartoe is gegeven in een deelverordening. De Awb kent daarnaast nog vier uitzonderingen: 1. subsidie waarbij de begroting de subsidieontvanger en het bedrag vermeldt; 2. subsidie in afwachting van de totstandkoming van een deelverordening; 3. subsidie op grond van een Europees programma; 4. subsidie in incidentele gevallen. De huidige Asn van de provincie Noord-Holland stamt uit Op een aantal punten voldoet deze Asn niet aan de huidige wensen. Daarnaast overlapt de Asn op een aantal punten met de Awb. 1. Knelpunten in de huidige Asn Overlap van huidige Asn met de Awb: Een aantal termijnbepalingen worden in de huidige Asn vastgelegd, terwijl deze ook in de Awb zijn opgenomen. Dit is overbodig. Zo kent de Asn voor per boekjaar verstrekte subsidies de termijnbepaling dat de aanvraag tot subsidievaststelling binnen drie maanden na afloop van het boekjaar ingediend moet zijn. De Awb houdt hier een termijn van zes maanden aan. In de praktijk blijkt de termijn van drie maanden in veel gevallen tekort is. Daarnaast bevat de huidige Asn de bepaling dat voor periodieke begrotingssubsidies de aanvraag voor subsidie voor 1 maart voorafgaand aan het betreffende boekjaar ingediend moet worden. Deze bepaling is destijds in de Asn opgenomen zodat voor de provinciale begroting een inschatting gemaakt kon worden van de benodigde middelen. In de praktijk wordt ook deze datum vrijwel nooit gehaald en vragen instellingen uitstel voor hun aanvraag. In de nieuwe zakelijke werkwijze past deze manier van handelen niet meer. De provincie bepaalt welk bedrag er voor een bepaald programma op de begroting komt. Voor subsidies buiten verordening zal op het moment van vaststellen van de begroting de naam en hoogte van het maximale subsidiebedrag bekend moeten zijn. Hiervoor is een termijn van zes maanden voldoende. Begripsomschrijvingen De huidige Asn bevat verschillende omschrijvingen van subsidies (budgetsubsidie, tekortsubsidie, periodieke subsidie en projectsubsidie) die niet overeenkomen met de Awb, en die in de praktijk tot spraakverwarring leiden. Zo wekt de term tekortsubsidie bijvoorbeeld de indruk dat deze vorm van subsidie uitsluitend kan worden ingezet als ergens een tekort ontstaat. De Awb kent uitsluitend de termen verlenen en vaststellen van subsidies (in plaats van tekortsubsidie en budgetsubsidie), en kent geen onderscheid in projectsubsidie en periodieke subsidie. Als enige specifieke vorm van subsidie kent de Awb de per boekjaar verstrekte subsidie aan rechtspersonen. Om misverstanden en onduidelijkheden te voorkomen is het voorstel om de nieuwe Asn op dit punt aan te laten sluiten bij de Awb. Procedure begrotingssubsidies Ten behoeve van de overzichtelijkheid zal de Beleidsregel procedure begrotingssubsidies Noord-Holland 2006 geïncorporeerd worden in de nieuwe Asn.

4 Pagina 4 2. Delegatie van PS aan GS Welk orgaan is bevoegd (de relatieve bevoegdheid) Op grond van de provinciewet en de bestaande jurisprudentie zijn zonder nadere regelgeving PS bevoegd tot het nemen van besluiten omtrent subsidieverstrekking. Het behoeft geen betoog dat dit uitermate onpraktisch is, en ook strijdig met de kaderstellende rol van PS. Er bestaat dus behoefte aan een algemene regeling (Asn) waarin deze bevoegdheid gedelegeerd wordt aan GS. Waartoe is dat orgaan bevoegd (de absolute bevoegdheid) Artikel 4:23 van de algemene wet bestuursrecht bepaalt dat subsidie slechts verstrekt kan worden op grond van een wettelijk voorschrift (in Noord-Holland een verordening) dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Als uitzondering hierop kent de Awb de mogelijkheid een subsidie te verlenen als de begroting van de provincie de ontvanger van de subsidie vermeldt en het bedrag waarop de subsidie maximaal kan worden vastgesteld (begrotingssubsidies). Daarnaast bestaat de mogelijkheid in incidentele gevallen, zonder wettelijk kader of zonder dat een instelling met naam en toenaam op de begroting staat, subsidie te verlenen. Voor een rechtmatige subsidieverlening is het noodzakelijk zowel de absolute als de relatieve bevoegdheid in acht te nemen. 3. Opties voor regelgeving a. De huidige situatie in Noord-Holland handhaven De Algemene subsidieverordening Noord-Holland kent een delegatiebepaling waarin, behoudens voor subsidies in de vorm van kredieten en garanties, GS als bevoegd orgaan worden aangewezen voor het verstrekken (en weigeren) van subsidies. Voor wat betreft de subsidies op grond van een wettelijk voorschrift kennen we in Noord- Holland zgn. deelverordeningen. Voor de zgn. begrotingssubsidies wordt jaarlijks bij de vaststelling van de begroting een bijlage Subsidies buiten verordening vastgesteld die regelmatig bij wijze van begrotingswijziging wordt aangepast. Voor incidentele subsidies is op dit moment geen tussenkomst van PS noodzakelijk. voordelen situatie NH De kwestie van de relatieve bevoegdheid (welk orgaan is bevoegd) is goed geregeld. Op de terreinen waarvoor een deelverordening bestaat is duidelijk voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. nadelen situatie NH Het vaststellen van deelverordeningen is een langdurig proces.

5 Pagina 5 b. Eén integrale verordening Als variant op de huidige werkwijze kan ervoor gekozen worden, zoals in de motie van het CDA wordt voorgesteld, om de Asn en de deelverordeningen in één regeling samen te voegen. De provincie Zuid-Holland werkt met een dergelijk model. In plaats van een Asn met deelverordeningen hanteert Zuid-Holland één algemene subsidieverordening waarin per beleidsthema wordt aangegeven voor welke activiteiten subsidie verleend wordt. Deze verordening wordt uiteraard door PS vastgesteld. voordelen situatie Zuid-Holland Alles is in één verordening geregeld nadelen situatie Zuid-Holland Elke wijziging vergt een wijziging van de gehele verordening. In de praktijk blijkt de verordening een erg uitgebreid en onoverzichtelijk stuk. In Zuid Holland zoekt men inmiddels naar een andere werkwijze. c. Delegatie van regelgeving van PS aan GS De provincie Overijssel hanteert een tegenovergesteld model. In de algemene subsidieverordening van Overijssel is vastgelegd dat GS subsidies kunnen verstrekken voor activiteiten die bijdragen aan doelstellingen van het provinciaal beleid (die door PS worden vastgesteld) en dat GS de activiteiten waarvoor subsidie verstrekt kan worden nader kunnen bepalen. GS stellen in Overijssel uitvoeringsregelingen vast waarin ze vastleggen voor welke activiteiten subsidie verstrekt kan worden. Voordelen situatie Overijssel Model sluit goed aan bij dualisme: PS houden zich meer op hoofdlijnen met het beleid bezig, d.w.z. PS stellen de beleidskaders, programma s en te behalen doelen vast en besluiten over de daarbij behorende budgetten en laten de uitvoering over aan GS. Verbeterde dynamiek in het beleidsproces: GS vergaderen wekelijks, PS maandelijks. Door de delegatie kunnen GS gemakkelijker een regeling aanpassen waardoor er sneller op actuele ontwikkelingen ingespeeld kan worden. Nadelen situatie Overijssel PS worden door evaluatie en rapportages op de hoogte gehouden van de uitvoering van het beleid en komen daarmee wat meer op afstand te staan bij de keuzes t.b.v. de feitelijke uitvoering van beleid. Voorhangprocedure Het is mogelijk om in het Overijsselse model nuances aan te brengen. Zo kunnen via een voorhangprocedure PS de mogelijkheid houden om in te grijpen wanneer zij dit nodig achten. Een voorhangprocedure houdt in dat een regeling pas van kracht wordt nadat PS de

6 Pagina 6 gelegenheid hebben gehad op een conceptregeling te reageren. PS krijgen de in concept door GS vastgestelde regeling hierbij ter informatie toegezonden, waarbij PS besluiten of de concept regeling geagendeerd wordt. Indien PS niet besluiten om de concept regeling te agenderen, treedt de regeling ongewijzigd in werking (vergelijk de voorhangbepaling van artikel 158 tweede lid van de provinciewet). Hiermee hebben PS dus meer mogelijkheden om te sturen. Het voornaamste voordeel van het Overijsselse model is echter dat het goed past bij het dualisme, en dat de dynamiek in het beleidsproces verbeterd. Door een voorhangprocedure te introduceren, zouden deze voordelen grotendeels teniet worden gedaan, en ontstaat een vertraging in de besluitvorming en daarmee in de uitvoering. Opmerking 1: Over de vraag of deze mate van delegatie binnen het wettelijke kader (Awb en provinciewet) is toegestaan, is advies ingewonnen bij de huisadvocaat Pels Rijcken & Drooglever Fortuijn. In de Awb geeft de wetgever aan dat subsidie slechts verstrekt kan worden op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Binnen de provincie zijn PS het enige wetgevende orgaan. De vraag was of PS deze bevoegdheid aan GS kunnen delegeren. De conclusie van de huisadvocaat is dat deze constructie juridisch toelaatbaar is. Opmerking 2. Opgemerkt moet worden dat in het beleidsproces dat tot een deelverordening leidt een valkuil optreedt als wel het beleidsdoel, maar nog geen concrete activiteiten bekend zijn. Een deelverordening kan dan bijvoorbeeld de bepaling bevatten dat subsidies verleend kunnen worden voor activiteiten die passen in een bepaald beleidskader. Feitelijk is een beleid pas rijp voor een subsidieregeling als het bestuur een keuze heeft gemaakt voor bepaalde activiteiten waarvan het bestuur vindt dat die in het beleidskader passen. De kans dat een regeling een beschrijving van activiteiten bevat die SMART zijn is groter bij een verdergaande delegatie. Opmerking 3: Onafhankelijk van de keuze van delegatie dienen begrotingssubsidies altijd door PS op de begroting gezet te worden. Het blijft in het Overijsselse model dus mogelijk om subsidie te vertrekken via de lijst buiten verordening, en het vaststellen van de lijst buiten verordening blijft een bevoegdheid van PS. Delegatie is hier niet mogelijk.

7 Pagina 7 4. Ter overweging Instructienormen De Asn biedt ruimte voor het opnemen van instructienormen die PS aan GS opleggen over de wijze waarop GS gebruik maken van direct aan de Awb ontleende bevoegdheden. Instructienormen die mogelijk opgenomen kunnen worden in de Asn: 1. een instructie aan GS over de wijze waarop de ontvangers van begrotingssubsidies geselecteerd worden (aanbesteding van activiteiten); 2. een instructie inzake het van toepassing verklaren van afdeling 4.2.8; 3. een instructie inzake het van toepassing verklaren van de vermogensvoordeel regeling en de bepaling van de hoogte van het vermogensvoordeel. Opmerking: De punten twee en drie zijn op dit moment geregeld in de Beleidsregel procedure begrotingssubsidies Noord-Holland Zoals eerder aangegeven is het voorstel om deze beleidsregel te incorporeren in de nieuwe Asn. Awb-onderwerpen voor de Asn De Awb kent een aantal specifieke instrumenten tot het vormgeven van een subsidierelatie waarvan de wet bepaalt dat deze het bestuursorgaan alleen ter beschikking staan als dit instrument nadrukkelijk in het leven wordt geroepen. Sommige kunnen zowel bij wettelijk voorschrift als bij beschikking in het leven worden geroepen en voor sommige is een wettelijk voorschrift vereist. Onderwerp Kan geregeld worden in: A DV B 1. Het opleggen van verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel waarvoor subsidie wordt verstrekt. Het moet dan wel gaan over de wijze waarop (op milieuvriendelijke wijze) of de middelen waarmee (bijvoorbeeld met gebruikmaking van gediplomeerde krachten) de gesubsidieerde activiteiten worden verricht; Ja Ja Nee 2. de wijze van bevoorschotting; Ja Ja Ja 3. de betaling in termijnen; Ja Ja Ja 4. de termijn waarbinnen een aanvraag om vaststelling moet worden ingediend (4:44) en de termijn waarop een ambtshalve vaststelling kan plaatsvinden (4:47). A = Asn; DV = Deelverordening of uitvoeringsregeling; B = Beschikking. Ja Ja Ja De behoefte aan maatwerk bepaalt op welk niveau deze zaken geregeld moeten worden. Als de keuze gemaakt wordt om bepaalde zaken in de Asn te regelen, dan geldt dat voor alle

8 Pagina 8 subsidierelaties, en is maatwerk niet meer mogelijk. Als zaken in de deelverordening of uitvoeringsregeling worden geregeld, dan is binnen de beschikkingen die onder de betreffende deelverordening of uitvoeringsregeling vallen geen maatwerk meer mogelijk. In bovenstaand schema zijn de opties onderstreept zoals deze in de huidige werkwijze zijn geregeld. Aangezien deze werkwijze goed bevalt, is het voorstel om dit in de nieuwe Asn op dezelfde wijze te regelen. 5. Conclusie De provincie streeft naar een zakelijke, heldere en resultaatgerichte verhouding met subsidieontvangers, waarbij de provincie duidelijk aangeeft voor welke activiteiten subsidie beschikbaar is en waarbij subsidieaanvragen vergeleken worden op de prijs-kwaliteit verhouding. In het CDA initiatiefvoorstel wordt verondersteld dat een integrale subsidieverordening de inzichtelijkheid en transparantie verbeterd. Zoals uit bovenstaande blijkt is het maar zeer de vraag of deze veronderstelling klopt. De ervaringen in Zuid- Holland wijzen in ieder geval niet in die richting. Met betrekking tot delegatie zijn er naast onze huidige werkwijze twee mogelijkheden om de regelgeving in te richten: één integrale subsidieverordening die wordt vastgesteld door PS, waarin zowel de te subsidiëren activiteiten zijn opgenomen als bepalingen met betrekking tot de diverse bevoegdheden, of een door PS vast te stellen Algemene subsidieverordening die uitsluitend bevoegdheden regelt, vergezeld van een delegatie van het vaststellen van uitvoeringsregelingen aan GS. Onafhankelijk van de keuze die gemaakt wordt m.b.t. delegatie is het voorstel om na twee jaar na de invoering van de nieuwe Asn te evalueren of met de nieuwe Asn ook daadwerkelijk de resultaten worden bereikt die beoogd worden. Verder moeten er een aantal procedurele keuzes gemaakt worden ten aanzien van de Asn. Het voorstel van de kerngroep het Leertje van de Kraan is om de onder 1. genoemde knelpunten aan te passen zoals aangegeven. Daarnaast is het voornaamste beslispunt of PS een instructie aan GS willen opnemen over de wijze waarop de ontvangers van begrotingssubsidies geselecteerd worden (de aanbesteding van activiteiten). Tot slot: de kerngroep Het Leertje van de Kraan adviseert u te kiezen voor de optie waarin de regelgeving voor subsidiering worden gedelegeerd aan GS (optie c). Dit zgn. Overijsselse model sluit goed aan bij het dualisme, en de voordelen van dit model wegen beduidend zwaarder ten opzichte van de nadelen, zeker in verhouding tot de overige opties.

9 Pagina 9 Titel:Nota PS-cie. FEPO, agendapunt 10b. (Startnotitie Algemene subsidieverordening) Datum: Nummer:10b