Toelichting bij de beleidsnotitie voor bijbehorende bouwwerken Gemeente Pekela 2012
Inhoudsopgave Inleiding... 3 Begrippen... 3 Het beleid uit 2005... 4 Vraagstelling... 4 Planologisch kader... 4 Juridisch kader... 4 Totstandkoming afwijkingsregels beleidsnotitie... 5 Maatschappelijk draagvlak... 6 De reikwijdte van de beleidsnotitie... 7 Ontwikkelingsbeeld... 7
1. Inleiding Algemene doelstelling Deze toelichting is opgesteld om duidelijkheid te geven over de reden waarom deze beleidsnotitie is opgesteld. Ook wordt de verhouding weergegeven tussen dit nieuwe beleidsstuk en de huidige wet en regelgeving. Voor de totstandkoming van de beleidsregels zijn een aantal keuzes gemaakt, de motivering van deze keuzes zijn terug te vinden in deze toelichting. Veranderende wet- en regelgeving Met de invoering van de Wabo (1 oktober 2010) is het wenselijk geworden om het beleid aan te passen aan deze nieuwe regelgeving. De beleidsnotitie is dus niet alleen een aanvulling van het bijgebouwenbeleid uit 2005, maar vervangt deze geheel. De uitgangspunten voor het beleid blijven voor wat betreft de bouwmogelijkheden wel zoveel mogelijk gelijk. In deze beleidsnotitie worden daarom nadrukkelijk de nieuwe manier van vergunningverlening en afwijkingsmogelijkheden daarbij uiteen gezet. Veranderende inzichten In de periode van 2005-2011 zijn verschillende verzoeken ingediend voor het bouwen van bijvoorbeeld een garage of schuur die niet passend waren binnen het vastgestelde beleid. Voor enkele situaties was het goed voor te stellen dat een groter bijgebouw kon worden opgericht. In welke gevallen een groter bijgebouw mogelijk moet zijn, dat hangt af van de omgeving en de grootte van het perceel. Daarom is gekozen voor een uitbreiding van de huidige regelgeving. In de basis geldt voor elk adres dezelfde bouwrechten, maar voor de grotere percelen is een verruiming mogelijk. Tot slot wordt een doorkijk gemaakt naar de situatie zoals die zou moeten ontstaan wanneer deze beleidsnotitie is overgenomen in de relevante bestemmingsplannen. 2. Begrippen Een selectie van begrippen zoals deze worden toegepast in de beleidsnotitie voor bijbehorende bouwwerken bij woningen op grotere percelen 2011 (nader te noemen: beleidsnotitie) conform de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). a) Bouwen: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen veranderen of vergroten. b) Bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak 1 c) Erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden; d) Achtererf: erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant, van het hoofdgebouw; e) Hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is f) Bebouwde kom: De begrenzing zoals deze is weergegeven in de op de begrenzing buitengebied kaart behorende bij de provinciale omgevingsverordening (het gebied van de bebouwde kom is weergegeven in roze). 1 Zoals staat beschreven gaat het om bouwwerken met een dak. Bouwwerken zoals schuttingen en antennes vallen daardoor niet onder deze regeling.
3. Het beleid uit 2005 Het vastgestelde en toegepaste beleid voor het bouwen van bijgebouwen is geüniformeerd met de notitie voor bijgebouwen die is opgesteld en vastgesteld in 2005. Reden om een uniforme regeling op te stellen was dat er vele verschillende voorschriften terug te vinden waren in de verschillende bestemmingsplannen. Waarom zou in Oude Pekela een groter bijgebouw mogen worden gebouwd dan in Nieuwe Pekela? In 2005 is daarom gekozen om vooruitlopend op de actualisatie van de bestemmingsplannen beleid op te stellen voor bijgebouwen bij woningen. Uitgangspunt daarbij is geweest dat een gelijke benadering moet gelden voor inwoners van de hele gemeente. Een kopie van voorschriften met het beleid uit 2005 is toegevoegd in bijlage 1. In het beleid van 2005 werd overigens gesproken over bouwvergunningen en vrijstellingen. Met de invoering van de Wabo is dit gewijzigd in omgevingsvergunning al dan niet in afwijking van het bestemmingsplan. 4. Vraagstelling Het beleid uit 2005 is zeer duidelijk en rechtlijnig; voor alle woningen binnen de gemeente Pekela de zelfde bebouwingsmogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken. Maar is een gelijke benadering ten aanzien van de bijbehorende bouwwerken voor álle woningen wel terecht? Is een vrijstaande woning op een perceel van 4000 m² wel gelijk aan een geschakelde woning in een van de kernen op een perceel van 400 m²? Vanuit ruimtelijk oogpunt is dan al snel de conclusie dat gelijke rechten wel duidelijkheid geven, maar geen recht doen aan de mogelijkheden voor de bouwmogelijkheden van bijbehorende bouwwerken op grotere percelen. Dit is een van de belangrijkste redenen geweest om het beleid uit 2005 aan te passen. 5. Planologisch kader Een ruimtelijke afweging over medewerking aan verzoeken voor bijbehorende bouwwerken dient zoveel mogelijk op basis van een goede ruimtelijke ordening te gebeuren. Ad hoc planologie is daarom een slechte manier om besluitvorming te laten plaatsvinden en zou slechts moeten worden toegepast voor uitzonderlijke verzoeken. Aangezien het bouwen van een schuur of garage doorgaans heel redelijk kan zijn, is het daarom ook een logische en wenselijke stap om een kader te scheppen met behulp van deze beleidsnotitie. 6. Juridisch kader Gemeentelijke regelgeving. Een belangrijk onderdeel van toetsing van een aanvraag om omgevingsvergunning is de toets of wordt voldaan aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Wanneer een voornemen past binnen de regels van het bestemmingsplan hoeft geen nadere afweging te worden gemaakt of medewerking kan worden verleend. Wat binnen de regels past, is bij recht toegestaan. Wanneer niet wordt voldaan aan de bouwregels (of voorschriften in oudere plannen) kan, indien in het bestemmingsplan afwijkingsregels zijn opgenomen, een omgevingsvergunning worden afgegeven met toepassing van artikel 2.12, eerste lid sub a, onder 1 van de Wabo. Landelijke regelgeving: Wanneer in het bestemmingsplan geen afwijkingsregels zijn opgenomen, dan is het mogelijk voor burgemeester en wethouders om omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. De grondslag hiervoor is gelegen in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2 van de Wabo. Dit houdt in dat moet worden bezien of wordt voldaan aan de criteria zoals deze staan
beschreven in artikel 4 van bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht (de Bor). Dit wordt ook wel de kruimelgevallenlijst genoemd. Om de afweging te kunnen maken om wel of geen medewerking te verlenen bij een dergelijk verzoek zijn kaders nodig zoals deze beleidsnotitie. Voor een vergunningaanvraag die in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan is het noodzakelijk om omgevingsvergunning aan te vragen voor de onderstaande activiteiten 2 : - het bouwen (artikel 2.1, lid 1 sub a van de Wabo) en - het gebruik van grond in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1 sub c van de Wabo). Provinciale regelgeving. In het provinciaal omgevingsplan is in artikel 4.27, lid 9 opgenomen dat voor woonbestemmingen in het buitengebied de bebouwing binnen bepaalde maten moeten blijven. Het bebouwde oppervlak van alle bebouwing van een woning in het buitengebied mag niet groter zijn dan in totaal 300 m². In de beleidsnotitie is deze maximale oppervlakte rechtstreeks overgenomen in artikel 1, sub c. Conform de begrippen moet een bijbehorend bouwwerk functioneel verbonden zijn met het hoofdgebouw. Dit houdt in dat bij een aanvraag moet worden getoetst of het gebruik van het gevraagde conform de (woon)bestemming is. Wanneer het gebruik niet past bij de hoofdfunctie, dan kan de afweging niet worden gemaakt op basis van deze beleidsnotitie. De beslissing of medewerking kan worden verleend moet dan op basis van een aanvullende motivering of beleid worden genomen. 7. Totstandkoming afwijkingsregels beleidsnotitie Zoals al eerder genoemd, is deze beleidsnotitie opgesteld om te voorkomen dat ad hoc wordt besloten om wel of geen omgevingsvergunning te verlenen bij een aanvraag in strijd met het geldende bestemmingsplan. In het beleid dat is vastgesteld in 2005 is nadrukkelijk gekozen om vooruitlopend op het bestemmingsplan de bebouwingsvoorschriften voor alle gebieden gelijk te trekken. Dit houdt in dat na opneming van deze regels in de bestemmingsplannen, zoals dat is gedaan voor verschillende plannen (Boven Pekela, Nieuwe Pekela bijvoorbeeld) bouwrechten ontstaan voor het bouwen van bijgebouwen. Met de komst van de Wabo is een taak vervuld om te komen tot minder regeldruk. Wanneer het bestemmingsplan wordt bijgewerkt met bouwregels, dan ontstaat in het vergunningenstelsel van de Wabo een kader, waarbinnen bewoners zonder vergunning een bijbehorend bouwwerk kunnen oprichten. Dit kader voor vergunningsvrije bouwwerken wordt gevormd door de bouwregels. Om ervoor te zorgen dat enige grip wordt behouden op omgevingsvergunningen voor bijbehorende bouwwerken groter dan 70 m², worden alleen de algemene uitgangspunten opgenomen in de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken. Door het opstellen van afwijkingsregels voor bijbehorende bouwwerken kan met een eenvoudige procedure (afwijking op basis van het bestemmingsplan kan met de reguliere procedure) toch een omgevingsvergunning worden verkregen. Voordeel van de afwijkingsmogelijkheid is dat grotere bijbehorende bouwwerken niet vergunningsvrij kunnen worden gerealiseerd. Zo kan bijvoorbeeld een aanvraag voor een schuur van 85 m² worden getoetst voor een goede ruimtelijke ordening (plaatsing op het perceel) en ook getoetst aan de welstandscriteria (verschijningsvorm, kleurstelling) 2 Een aanvraag voor de activiteit bouwen die in strijd is met het bestemmingsplan moet op grond van artikel 2.10, lid 2 van de Wabo ook worden gezien als een verzoek om een vergunning voor het gewijzigd gebruik van de grond of een bouwwerk.
Voor de bepaling van de maximale oppervlakte van een bijbehorend bouwwerk voor de grotere percelen is gekozen voor een stapsgewijze verdeling van perceelsgrootte en maximale oppervlakte van een bijbehorend bouwwerk. Om beter maatwerk per perceel te leveren zou het ideaal zijn om op basis van de exacte oppervlakte van het perceel een oppervlakte te verkrijgen voor de maximale bebouwing voor een bijbehorend bouwwerk (lineair verband). Een nadeel hiervan is dat voor grote percelen relatief kleine verschillen gaan ontstaan qua afwijkingsmogelijkheden. Voorbeeld, ter verduidelijking: bij een woning op perceel A van 800 m² zou op basis van een lineaire verdeling een schuur mogelijk zijn van 82 m² en voor perceel B van 900 m² een schuur van 88,7 m². Dergelijke verschillen zijn niet wenselijk. Een stapsgewijze indeling van toegestane oppervlakte voor bijbehorende bouwwerken gekoppeld aan gegroepeerde perceelsgroottes geeft minder verschillen en geeft daarnaast ook duidelijkheid voor zowel toetsing van aanvragen als voor initiatiefnemers zelf. De oplopende toegestane oppervlakten voor bijbehorende bouwwerken sluiten aan op de bouwregels (max 70 m²) en lopen in stappen van 10 m² op tot een maximum van 150 m². De verdeling is in grafiek 1 weergegeven. m² bijbehorende bouwwerken 160 oppervlakte van bijbehorende bouwwerken [m²] 140 120 100 80 60 40 20 0 m² bijbehorende bouwwerken 50 250 450 650 850 1050 1250 1450 1650 1850 2050 2250 2450 2650 2850 3050 3250 3450 Grootte van het perceel [m²] Grafiek 1. Verhouding perceelsgrootte en het maximale oppervlak voor bijbehorende bouwwerken. 8. Maatschappelijk draagvlak In de periode van 20 oktober 2011 t/m 30 november 2011 heeft de beleidsnotitie met bijbehorende stukken ter inzage gelegen. Ten tijde van de inspraakperiode is één vooroverleg reactie binnengekomen van de Provincie Groningen en is één zienswijze ingediend. De reacties zijn opgenomen in bijlage 1. Naar aanleiding van de binnengekomen reactie en zienswijze is een notitie van inspraak opgesteld. Deze is bijgevoegd in bijlage 2. In de notitie staat omschreven welke wijzigingen ten opzichte van het ontwerp zijn doorgevoerd bij de vaststelling van de beleidsnotitie.
9. De reikwijdte van de beleidsnotitie Een omgevingsvergunning voor bijbehorende bouwwerken kan met afwijking van het bestemmingsplan worden verleend binnen de gestelde waarden van artikel 4 van bijlage 2 van de Bor. Deze landelijke regelgeving sluit niet naadloos aan op de beleidsnotitie. Voor een woning binnen de bebouwde kom worden in de Bor geen beperkingen gesteld om af te wijken van het bestemmingsplan bij de bouw van een bijbehorend bouwwerk. Dit geeft aan dat bijvoorbeeld op basis van deze kruimelgevallenlijst een garage of berging kan worden gebouwd met een ongelimiteerd oppervlak of een hoogte die vele malen hoger is dan het huidige beleid voor bijgebouwen toestaat. Voor de aanvragen binnen de bebouwde kom, zal de beleidsnotitie dan ook maatgevend zijn voor het wel of niet verlenen van een omgevingsvergunning met afwijking. Opgemerkt moet worden dat de beleidsnotitie een afwijkingsregel heeft voor de bouwhoogte, die niet past binnen de criteria van de kruimelgevallenlijst. De bouwhoogte van bijbehorende bouwwerken buiten de bebouwde kom kunnen op grond van de kruimelgevallenlijst niet hoger worden gebouwd dan 5 meter. Dit komt er op neer, dat voor de gebieden buiten de bebouwde kom geen medewerking mogelijk is voor bouwwerken hoger dan 5 meter met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2 van de Wabo. Indien een aanvraag niet past binnen de criteria van de kruimelgevallenlijst, en medewerking toch gewenst is, kan afwijking worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3 (het voormalige projectbesluit). Dit houdt in dat omgevingsvergunning kan worden verleend met afwijking van het bestemmingsplan, met toevoeging van een ruimtelijke onderbouwing. De procedure voor deze vergunningen is een uitgebreide procedure, en bedoeld voor grotere meer ingrijpende projecten. Daarom wordt altijd voor dergelijke aanvragen een advies op maat gemaakt. De beleidsnotitie Bijbehorende bouwwerken gemeente Pekela 2012 biedt geen kader voor deze afweging. 10. Ontwikkelingsbeeld Wanneer in bestemmingsplannen de beleidsnotitie voor bijbehorende bouwwerken bij woningen op grotere percelen wordt overgenomen kan medewerking aan bouwplannen worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1 van de Wabo. Dit houdt in dat wordt verwezen naar de afwijkingsregels die in het bestemmingsplan worden opgenomen. In de planning van de actualisatie zijn de gebieden buiten de bebouwde kom allen toe aan actualisatie. Dit is onder andere het grote gebied van de bestemmingsplannen Buitengebied Nieuwe Pekela en Landelijk gebied Oude Pekela. Ook het gebied van Bronsveen valt voor het grootste deel buiten de bebouwde kom. Bij vaststelling van nieuwe bestemmingsplannen voor deze gebieden is het zaak het beleid van deze beleidsnotitie over te nemen als afwijkingsregels. Op deze manier is op den duur mogelijk dat omgevingsvergunningen met afwijking kunnen worden verleend, zonder te hoeven toetsen aan de landelijke criteria van de kruimelgevallenlijst. Versie: 2.2 12 maart 2012