a) Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Bouwdienst Rijkswaterstaat Evaluatie VOT OX: 2SIQAD
biblivj i rtcr K Ministerie van Verkeer en Waterstaat PiiVciA/a+orc+aat l\ IJ K.i Wa. ICI > lata. I *»*dienst Rijkswaierstaai Postbus 20 000 3502 LA Utrecht / Evaluatie VOT leerpunten voor onderhoud van installaties van tunnels 15 juni 2004 BIBLIOTHEEK BOUWDIENST RIJKSWATERSTAAT NR Caa^L.fb$)SA
Inhoudsopgave 1. Inleiding 4 2. Beschrijving van het project 5 3. Voorbereidingsfase 6 3.1 Algemeen 6 3.2 Geld 6 3.3 Tijd 6 3.4 Organisatie/informatie 6 4. Contractfase 8 4.1 Algemeen 8 4.2 Contract 8 4.3 Aanbesteding 8 5. Uitvoeringsfase 10 5.1 Algemeen 10 5.2 GTI 10 5.3 Geld 11 5.4 Tijd 12 5.5 Organisatie/informatie 12 6. Conclusies 14 6.1 Algemeen 14 6.2 Organisatie 14 6.3 Contract 14 7. Aanbevelingen 15 7.1 Contract 15 7.2 Organisatie 15 3 Evaluatie VOT
1.Inleiding Deze evaluatie betreft het project "Prestatiecontract elektrotechnisch en mechanisch onderhoud verkeerstunnels in Zuid-Holland" ofwel "Vast Onderhoud Tunnels" (VOT). Staf PD heeft besloten tot een uitgebreide evaluatie naar aanleiding van een presentatie van R.J. Sol in staf PD (hoofdafdeling van de Bouwdienst) omdat het project een voorbeeld kan zijn voor de Dienstkring van de toekomst. Het plan voor de evaluatie is in overleg met de projectleider van de Dienstkring Zuid Hollandse Eilanden, J. van der Heijden vastgesteld en tevens besproken met de heer A. van Vliet, Kwaliteitsfunctionaris van PD en de heer. F. Rodewijk, productmanager beheer en onderhoud. De evaluatie is uitgevoerd door B. van Berkel en R.J. Sol. Voor de evaluatie zijn het contract en twee verslagen van eerder gehouden evaluaties bestudeerd. Er zijn interviews gehouden met de projectleider van Directie Zuid Holland (J.van der Heijden), de huidige projectleider van de Bouwdienst (R.Sol) en de voormalig projectleider van de Bouwdienst (W.Seinen) die verantwoordelijk was voor de voorbereidingsfase. Het rapport geeft eerst een beschrijving van het project en is vervolgens opgedeeld in de voorbereidingsfase, de contractfase en de uitvoeringsfase waarvoor de GOTIK aspecten belicht worden. Als laatste worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan voor volgende projecten. N.B. Uiteindelijk is besloten om de evaluatie af te ronden zonder gesprekken met operators en wegbeheerders. Na diverse malen aandringen bleek het niet mogelijk om op korte termijn afspraken te maken voor interviews met deze personen. 4 Evaluatie VOT
2.Beschrijving van het project Het project bestaat uit de voorbereiding en uitvoering van achterstallig onderhoud gedurende het eerste half jaar van het aanbesteedde contract en het onderhoud voor drie jaar van de tunneltechnische installaties van diverse tunnels van Directie Zuid Holland met een optie tot uitbreiding en verlenging van 2*1 jaar. De Bouwdienst heeft een aannemer gecontracteerd op een innovatieve manier. De eisen voor het onderhoud zijn functioneel beschreven en er wordt 2 maandelijks betaald op basis van beschikbaarheid van de technische installaties en beschikbaarheid van de weg. Er wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde Lane Rental Systeem (constructie), waarbij de aannemer een bedrag uitgekeerd krijgt dat afhangt van de hoeveelheid dagen die hij in mindering weet te brengen op de "normale" (vooraf ingeschat door de wegbeheerder op basis van eigen hoeveelheden) hoeveelheid uren wegversperring. Op dit moment is het project aanbesteed en heeft de aannemer (GTI) het achterstallig onderhoud nagenoeg afgerond. Omgevingsplaatje VOT project:: Steunpunt tunnelveiligheid Werkgroep PRINS Productmanager instandhouden Directie Zuid Holland Zeven onderaan nemers GTI aannemer Bouwdienst projectteam klachtenloket Dienstkring Zuidhollandse Eilanden, projectleider en principaal ~3 Di ensi kring Zui dh )lland ;e Waardlen Dienstkring Rijnmond Dienstkring Haaglanden W o E T P G E E B C R E H A H N T E E O E U R R T S D E E N R S Weggebruikers Hulpdiensten 5 Evaluatie VOT
3. Voorbereidingsfase 3.1 Algemeen In 1997 is begonnen met het project. De projectleider vond dat in dit project het onderhoud niet op detail niveau beschreven diende te worden in het contract, maar met behulp van functionele eisen. Tevens was zijn streven om de aannemer meer op afstand aan te sturen. Het adviesbureau PDM is ingehuurd om vorm te geven aan deze wens. Zij hadden in een andere branche (petrochemie) veel ervaring opgedaan aan de zijde van de opdrachtgever met contractmanagement op afstand. In de voorbereiding is de vraag van onderhoud in tunnels langzaam uitgebreid van 2 naar 5-7 tunnels. Deze uitbreiding is uiteindelijk vanuit de top van Directie Zuid Holland opgelegd. 3.2 Geld In paragraaf 5.3 is een tabel opgenomen met een totaaloverzicht van de kosten. 3.3 Tijd Bij een tweetal Dienstkringen wilde een deel van de mensen niet meewerken aan de nieuw ontwikkelde werkwijze. Dit heeft veel vertraging veroorzaakt. De meningsverschillen tussen de werkgroep Prins en het projectteam hebben veel vertraging opgeleverd voor het project 3.4 Organisatie/informatie De projectleider van de voorbereidingsfase vindt dat hij vanaf het begin een verkeerd aanspreekpunt heeft gehad bij Directie Zuid Holland. De projectleider had niet de juiste bevoegdheden en in eerste instantie kreeg het project van de dienstleiding van Directie Zuid Holland niet de aandacht die hij vond dat het verdiende. Dit bemoeilijkte de communicatie en organisatie van het project. Het ondertekenen van wijzigingsprotocollen duurde tot januari 2004 lang (meerdere maanden). De afdeling NIE kon geen senior specialist leveren voor het project terwijl dit wel gewenst was om functionele eisen op te stellen. De werkgroep Prins heeft als klankbordgroep gefunctioneerd. Het Projectbureau Marktbenadering heeft geadviseerd bij het ontwikkelen van een contractstrategie en een jurist van Brunei heeft het contract geschreven. De verschillen van mening tussen de werkgroep Prins en het project team over onder andere de bonus/malus 6 Evaluatie VOT
regeling/stelposten en verborgen gebreken/garantie hebben veel inspanning gekost van het projectteam. Er is niet altijd constructief met elkaar samen gewerkt. Er is een informatieve dag voor de aannemers gehouden om de werkwijze/verwachtingen toe te lichten. Gegevens van de tunnels waren erg moeilijk boven tafel te krijgen. Regelmatig ontbrak documentatie of deze was incompleet. Ontwerp gegevens waren niet altijd beschikbaar. Sommige eisen uit het contract zijn in de voorbereidingsfase getest op praktische haalbaarheid. Concreet: er zijn metingen verricht voor de verlichtingssterkte in tunnels. Evaluatie VOT
4.Contractfase 4.1 Algemeen Het projectteam is opgelegd om de Richtlijn Werken te gebruiken voor de aanbesteding terwijl men Never had aanbesteed via de Richtlijn Diensten. Dit heeft de aanbesteding bemoeilijkt omdat men minder mogelijkheden heeft gehad om gedurende de aanbesteding met de verschillende aannemers te praten. Het project heeft in de aanbesteding vertraging opgelopen door een bestedingsstop Rijkswaterstaat breed. Het traject van de aanbesteding tot en met de gunning heeft meer DU's gekost dan vooraf was ingeschat. Dit is veroorzaakt door een aantal punten: o Tijdens de aanwijzingen zijn veel vragen gesteld die beantwoord moesten worden. o Er zijn tijdens de aanwijzingen extra bezoekdagen voor aannemers ingepland. o Het was moeilijk om van te voren het achterstallig onderhoud in te schatten. o De status van de documentatie van de tunnels was regelmatig niet duidelijk en moest bevestigd worden met een schouwing. 4.2 Contract Het contract bevat moeilijk te begrijpen eisen voor technische beschikbaarheid van de installaties en het Lane Rental systeem. Dit blijkt zelfs voor de projectleiders een lastige materie. Er is bijvoorbeeld sprake van complexen versus tunnels versus buizen versus stroken. Deze begrippen zijn verweven in de prestatie/betalingsformules. Een ander voorbeeld: er worden diverse percentages genoemd en er zijn verschillende grenzen aan uren gesteld wederom gekoppeld aan de prestatie/betalingsformules. De complexheid van het contract op deze aspecten bevorderd de transparantie voor betrokkenen niet. Dit blijkt ook uit de resultaten van de aanbesteding. 4.3 Aanbesteding Er is gebruik gemaakt van een Nota van aanwijzing. De aannemers hebben geschouwd op locatie, waarbij vragen gesteld zijn door de aannemers. Deze zijn in een nota verwerkt en verstrekt aan iedere potentiele inschrijver. Om een goede aanbieding te krijgen is extra informatie verschaft aan de aannemers gedurende de aanbesteding. De Bouwdienst heeft hiervoor circa 15.000,- extra aan DU's uitgegeven. 8 Evaluatie VOT
De laagste inschrijfprijs lag ver onder de raming omdat GTI een groter deel van de Lane Rental bonus denkt te kunnen verzilveren dan was ingeschat door het projectteam. GTI heeft dit deels in mindering gebracht op de winst/risico-post. De laagste en hoogste inschrijfprijs lagen ver uit elkaar. Dit is veroorzaakt door diverse punten: o De implicaties van het contract zijn niet geheel duidelijk geworden voor alle inschrijvers. Dit werd veroorzaakt door verschillende interpretaties van definities. o De partijen hebben verschillende risico-inschatting gemaakt. o Een partij heeft Total cost of ownership aangeboden in plaats van onderhoud en daarmee zichzelf uit de markt geprijsd. o De diverse partijen hebben een andere inschatting gemaakt van het achterstallig onderhoud. GTI heeft de laagste inschatting gemaakt, waarschijnlijk veroorzaakt door eerder opgedane ervaring en het ontbreken van actuele documentatie van een aantal deelinstallaties. Na de aanbesteding is een evaluatie gesprek met elke inschrijvende partij gehouden om te inventariseren wat zij vonden van de gevolgde procedure. Evaluatie VOT
5.Uitvoeringsfase 5.1 Algemeen Het contract bevat meer werkzaamheden dan er in de "oude" situatie verricht werden: Er wordt een onderhoudsbeheerssysteem ingevuld door de aannemer. Dit levert gegevens op voor een meer planmatig onderhoud traject. De operators bellen een storingslijn om de storing te melden en dienen een storingsformulier in te vullen met de storing, tijdsstip en duur van de storing. Dit levert extra werk op voor de operators, Componenten die kapot gaan en vervangen moeten worden, maar in principe nog niet aan het einde van hun levensduur zijn worden vervangen door de aannemer. Dit is onderdeel van het contract Naast extra scope zijn er ook een aantal kwaliteitsverbeteringen gemitieerd door de huidige werkwijze: De gekozen werkwijze levert een goed beeld op van de actuele staat van de installaties. De organisatie bleek niet op korte termijn in staat te zijn het achterstallig onderhoud te bepalen. Dit heeft de aannemers gedaan tijdens de aanwijzing. Er bleek een flinke onderhoud achterstand te zijn. Tot nu toe is gebleken dat de beschikbaarheid van de installaties groter is dan in de oude situatie. Een goed voorbeeld hiervan is dat de S.O.S. systemen voor het eerst in drie jaar volledig functioneren. De beschikbaarheid van de weg neemt toe. De aannemer plant 4 afzettingen per tunnel in plaats van de 18 afzettingen per tunnel die RWS gebruikte in de oude situatie om hetzelfde werk te verrichten. De hoeveelheid storingen zal bepalend zijn voor de werkelijk gerealiseerde hoeveelheid afzettingen. Er is ook een onderdeel van het contract dat tegenvalt. De eisen die gesteld zijn voor lichtsterkte en reflectie blijken niet representatief te zijn voor de wens van de beheerder op esthetisch gebied. De tunnels zijn vies, maar voldoen aan de minimale lichtsterkte eis. Toch wil de beheerder dat de wanden, wegdek en goten er schoon uit zien. Het wegdek valt nu buiten de scope. 5.2 GTI Tot nu toe is de opdrachtgever tevreden over GTI. GTI heeft moeite met de implementatie van het onderhoudsbeheerssysteem Maximo. Zij vindt dit omslachtig en gebruikt liever simpele software zoals Excel. De Directie Zuid Holland heeft niet alle schades die opgelopen zijn bij calamiteiten in het verleden hersteld. Hierdoor kan GTI voor (sub) onderdelen niet aan alle prestatie-eisen voldoen 10 Evaluatie VOT
In het begin van de looptijd van het contract werden storingen te langzaam opgelost, maar dit is verbetert tot een aanvaardbaar niveau. GTI moet wennen aan het niet kunnen declareren op basis van uren. GTI lost af en toe problemen op die niet binnen hun scope vallen op aangeven van de operators. Het is op dit moment nog niet duidelijk of dit zal resulteren in een factuur richting DZH of een contractmutatie. 5.3 Geld Om een goed vergelijk te maken tussen de oude situatie en de nieuwe situatie wordt in tabelvorm de scope en de kosten van de onderdelen naast elkaar gezet. De getallen zijn afgerond en dienen alleen om te evalueren en niet om over te nemen voor ramingen. Scope Oude situatie (in mln) Nieuwe situatie (in mln) Onderhoud 8,30 (incl. BTW index 2003) 4,64 (incl. BTW) Lane rental N.v.t. 0-2,86 (incl. BTW, inschatting p.l.:1.1) onderhoudbeheersysteem Niet aanwezig Onderdeel van het contract Vervangende componenten - (Ad hoc) Onderdeel van het contract Achterstallig onderhoud 0,5 Onderdeel van het contract Verkeersmaatregelen 1,6 Onderdeel van het contract Voorbereidingskosten? (wellicht vergelijkbaar) 1,8 (6 fte BD + 9 fte PDM) prestatiecontract* Kosten inzet opdrachtgever 12 fte DZH 3,5 fte BD + 3 fte DZH** begeleiding contract per jaar * Dit zijn de kosten van de Bouwdienst. ** Dit was de inschatting vooraf, voor het eerste halve jaar is de totale inzet voor de begeleiding een stuk minder geweest De conclusies die uit de bovenstaande tabel getrokken mogen worden zijn: Het contract bevat meer onderdelen dan in de oude situatie en dat kost minder geld. Ook als de volledige lane-rental uitkering wordt uitbetaald (iets dat fysiek on mogelijk is) is dat niet het geval. De verwachting is dat overall circa 4 miljoen euro bespaard wordt op de kosten van de werkzaamheden die uitbesteed worden. De begeleidingskosten zijn ongeveer gelijk. Het uitgangspunt hierbij is dat de kosten voor het verplicht innovatief aanbesteden bij DZH evenveel kosten met zich mee zou brengen t.o.v. de huidige situatie. Wellicht is er door optimalisatie en routine nog te besparen in de toekomst op deze kosten, maar hier wordt niet op geanticipeerd bij het vergelijk. 11 Evaluatie VOT
5.4 Tijd De inschatting van de totale vertraging die is opgelopen in de voorbereiding en contractfase is +/- 1 jaar. In de uitvoeringsfase loopt het project geheel volgens de planning. 5.5 Organisatie/informatie Het project wordt gekenmerkt door een aantal noviteiten op het gebied van organisatie en informatiestromen: Het project is Dienstkring overschrijdend, waarbij de Dienstkring nauw moet samenwerken met de Bouwdienst bij de uitvoering van het contract. De aannemer die het project uitvoert wordt aangestuurd door de Bouwdienst, maar werkt aan een object dat in beheer is van de Dienstkring De basis van waarop betalingen plaats vinden is informatie vastgelegd door de operators van de Dienstkring Omdat dit een nieuwe werkwijze is zij een aantal extra communicatie momenten ingevoerd om eventuele problemen te voorkomen: Er is een postbus bij DZH gei'nstalleerd voor vragen, opmerkingen en klachten. Een reactie binnen 5 werkdagen is gegarandeerd. De projectleiders hebben 5 presentaties gehouden bij de dienstkringen. Er is een nieuwsbrief die regelmatig uitgebracht wordt De projectleider van de Bouwdienst heeft een bijdrage geleverd aan de eerste opzet van instandhoudingsplannen/programmering. Toch loopt het in de uitvoering nog niet zoals gewenst. Er zijn meer storingen dan dat er storingsformulieren ingevuld worden (alleen bij de Drechttunnel en de tunnel onder de Noord). Dit wordt vermoedelijk veroorzaakt omdat de operators een discussie hebben met het lijnmanagement over hun takenpakket versus beloning structuren en daarom de formulieren niet (allemaal) invullen. Verder zijn er organisatorische problemen in de rest van de organisatie van Rijkswaterstaat die toch invloed hebben op het contract: De beschikbaarheid van sommige deelinstallatie kan niet worden afgerekend omdat deze niet naar behoren functioneren (lees: er zijn openstaande schades waar Directie Zuid Holland verantwoordelijk voor is). De directie Zuid Holland heeft geen contract voor het oplossen van openstaande schades / toekomstige calamiteiten. Dit heeft en kan ook in de toekomst tot gevolg hebben dat GTI de gesteld prestaties in het contract niet kan leveren (buiten haar schuld). Er wordt gekeken of dit met een contractmutatie opgelost kan worden. 12 Evaluatie VOT
Voor meer/minder werk moet er een apart mandaat komen van het HK RWS. Dit is begin november aangevraagd en er is nog steeds geen toestemming. Dit is o.a. nodig om te kunnen handelen voor zaken die nodig zijn om de veiligheid te kunnen garanderen. Evaluatie VOT
6. Conclusies 6.1 Algemeen De beschikbaarheid van de weg voor gebruikers is verbeterd omdat er minder afzettingen zijn dan vooraf ingeschat. De beschikbaarheid van de technische installaties is verbeterd ten opzichte van het verleden. De nieuwe werkwijze biedt meer kwaliteit voor minder geld dan in het verleden. Er worden minder fte ingezet voor de begeleiding van het onderhoud dan in de oude situatie.hierbij moet gezegd worden dat niet gekeken is naar de kosten per fte. 6.2 Organisatie Het heeft veel inspanning gekost om de nieuwe werkwijze getmplementeerd te krijgen bij de organisatie en dat blijft tot op heden veel energie kosten. Er is bij de voorbereiding te weinig energie gestopt in omgevingsmanagement en dat heeft extra inspanning in het verloop van het project veroorzaakt. Het betrekken van een partij van buiten de branche (PDM) die het projectteam hielp met nieuwe werkwijzen te ontwikkelen en het betrekken van een goede jurist zijn succesfactoren geweest van het project. 6.3 Contract Het contract valt nog te optimaliseren. Er worden ingewikkelde definities gebruikt en de betalingsconstructie kan versimpeld worden. 14 Evaluatie VOT
7. Aanbevelingen 7.1 Contract De Lane Rental systeem (constructie) is te optimaliseren. Het advies luidt om een lager bedrag in te zetten door de geschatte hoeveelheid onderhoud uren omlaag te brengen. Versimpel het contract: o Alle percentages weglaten uit het contract en alleen nog in uren rekenen. (Het onderscheid tussen nacht en dag uren is wel relevant) o Betalen op beschikbaarheid van tunnelbuizen in plaats van stroken. o Het onderscheid tussen rijstroken, tunnelbuizen en complexen weglaten uit de betalingsconstructie o Introduceer twee simpele vergelijkbare bonus-malus clausules voor beschikbaarheid van de technische installaties en voor de beschikbaarheid van de weg. Het lijkt verstandig om de volgende keer aannemers een rekenvergoeding te geven voor werkzaamheden die voor de aanbesteding zijn verricht, anders loop je risico dat ze niet meer inschrijven. Er is aan de inschrijvers gevraagd hoeveel kosten zij hebben gemaakt voor deze aanbesteding. Cemiddeld was het antwoord : 70.000,-. Dit is veel in verhouding tot de omvang van het werk. Het afsluiten van contractmutaties, de prijs die daarbij hoort en de tijd die het mag kosten heeft impact op de Lane rental constructie. Wees hiervan bewust bij prijsonderhandelingen. Het risico is dat de aannemer dubbel betaald/gekort wordt. Stop het vast en variabel onderhoud in een contract, dat voor tunnels object gericht wordt aanbesteed met een coordinate verplichting t.a.v. de aannemers van de aanpalende wegen. Hiermee wordt de prijs die men betaald voor de beschikbaarheid van de weg geoptimaliseerd. Verleng de looptijd van het contract bij een volgende aanbesteding. Dit smeert de vaste kosten die een aannemer heeft voor het opzetten van een organisatie en de opdrachtgever voor het opstellen van een contract en aanbesteding over meerdere jaren uit. Tevens heeft de aannemer meer mogelijkheden om met verschillende onderhoudsconcepten te varieren. 7.2 Organisatie Praat bij veranderingen niet alleen met de "bazen" van de personen die het werk moeten uitvoeren maar ook met degene die het werkelijk uit moeten voeren. Hiermee verklein je de kans op opmerkingen op het laatste moment of tijdens de uitvoering. Besteed bij het introduceren van een nieuwe werkwijze meer aandacht aan omgevingsmanagement in de voorbereiding. Dit 15 Evaluatie VOT
scheelt een hoop energieverlies in het verdere verloop van het project. Voer alsnog een evaluatie uit waarbij de operators betrokken zijn. Dit zijn de mensen die direct geconfronteerd worden met de resultaten van het contract. Geef het projectteam voldoende mandaat om efficient het project uit te kunnen voeren. Duidelijke kaders (deze kunnen eventueel van een werkgroep komen) waar men binnen moet blijven gecombineerd met daarbinnen volledige vrijheid bied de grootste kans op een efficient georganiseerd project. Evaluatie VOT