Commentaar De NAVO in Macedonië: giving peacekeeping a bad name IVO H. DAALDER * Naar eigen maatstaven van de NA- VO zal het derde avontuur op de Balkan binnen zes jaar een succes blijken te zijn. Eind augustus voegden zich circa 3.500 NAVO-manschappen bij de meer dan duizend die al in Macedonië aanwezig waren, om gedurende een korte periode een beperkte missie uit te voeren. De NAVO is door de regering in Skopje gevraagd om de vrijwillige ontwapening van het etnisch Albanese Nationale Bevrijdingsleger (UÇK) te begeleiden, en er voor te zorgen dat de bij de NA- VO-troepen ingeleverde wapens ook worden vernietigd. Gedurende de eerste week van de operatie overhandigde het UÇK meer dan een derde van de 3.300 wapens die uiteindelijk bij de NAVO moeten worden ingeleverd variërend van verouderde Kalasjnikovs tot geavanceerde antitank-mortieren. Met zo n voorspoedige start lijkt er geen enkele reden voor een langere aanwezigheid van het bondgenootschap dan de dertig dagen waarin de operatie volgens plan zal worden afgerond. Wanneer de missie is volbracht, zal de NAVO Macedonië verlaten. Haar bijdrage tot stabilisering van de situatie in het Balkan-land zal, hoewel niet onbelangrijk, derhalve van korte duur zijn. Dit roept een fundamentele vraag op: is de NAVO-bijdrage voldoende om vrede een kans van slagen te geven, gelet op de scheuren die in de Macedonische samenleving zijn gereten sinds de UÇK-rebellen vanaf februari dit jaar de Macedonische staat op gewelddadige wijze uitdaagden? Velen vrezen dat het antwoord negatief is. Het verzamelen en vernietigen van 3.300 wapens uit een conflictgebied is geen kleinigheid, maar in een regio die is overspoeld door wapens en waar geen gebrek is aan financiële middelen om wapens te kopen, is het slechts een tijdelijke en eenvoudig te herstellen leegte in het arsenaal van eenieder die de wapens opnieuw zou willen oppakken. Tegelijkertijd zijn de dertig dagen van relatieve rust die de * I.H. Daalder is verbonden aan de Brookings Institution en auteur van, onder andere, Getting to Dayton. The Making of America s Bosnia Policy en, samen met Michael O'Hanlon, van Winning Ugly. NATO s War to Save Kosovo. (Commentaar vertaald door Edwin Bakker) VREDE EN VEILIGHEID 30 (2001) 3
306 Ivo H. Daalder NAVO waarschijnlijk tot stand weet te brengen niet voldoende om de diepe wonden die het recente conflict heeft veroorzaakt te doen helen. Het wederzijdse diepe wantrouwen zal in dertig dagen niet kunnen worden weggenomen. De Slavische Macedoniërs vrezen nog steeds dat het echte doel van het UÇK opdeling van het land is. De etnische Albanezen op hun beurt vrezen dat de rechten die ze op 13 augustus in het kader van het Akkoord van Ohrid op papier hebben gekregen, afspraken zijn die niet zullen worden nagekomen. Het gevolg is dat de meer dan honderdduizend vluchtelingen in het land niet naar huis kunnen of durven, omdat ze voor hun veiligheid moeten vrezen. Er bestaat weinig twijfel dat beide kampen, ondanks de huidige rust, op zijn minst de optie van het hernieuwd gebruik van geweld achter de hand houden. Men is nog niet bereid om de eigen toekomst in handen van de ander te leggen. Desalniettemin hoopt de NAVO dat zij de stabilisatie van Macedonië straks kan overlaten aan ongewapende waarnemers en andere internationale organisaties. Dit zou wellicht kunnen werken. Elke dag zonder geweld draagt bij aan een (kleine) toename van het wederzijdse vertrouwen. Vluchtelingen zouden langzaam maar zeker naar hun dorpen en steden kunnen terugkeren. Etnische Albanezen zouden daadwerkelijk meer rechten en een belangrijker stem in lokale en nationale politieke zaken kunnen krijgen. De Macedonische overheden, inclusief politie en leger, zouden hun gezag weer over het gehele Macedonische grondgebied kunnen uitoefenen. Dit alles kan plaatsvinden zonder de aanwezigheid van buitenlandse troepen in Macedonië. Maar de kans dat positieve ontwikkelingen worden teruggedraaid zodra de NAVO haar troepen terugtrekt, is net zo groot zo niet groter. Eerdere pogingen om ongewapende waarnemers in plaats van bewapende militairen in te zetten bijvoorbeeld in Bosnië of Kosovo bleken niet effectief. Na een terugtrekking van de NAVO zullen de vluchtelingen naar alle waarschijnlijkheid niet naar huis terugkeren en zal de uitvoering van het akkoord van 13 augustus vastlopen. Het UÇK zal vermoedelijk grote delen van het noorden en westen van Macedonië in handen blijven houden. Sporadische schermutselingen zouden kunnen escaleren, met mogelijk een regelrechte oorlog tot gevolg. Iedereen weet dat kans op dit scenario groot is wanneer de NAVO Macedonië zal verlaten. Waarom besloot de NAVO dan toch tot zo n beperkte rol in Macedonië? Waarom ging het bondgenootschap over tot een missie die op zijn hoogst de situatie ter plekke slechts marginaal in positieve zin zou kunnen beïnvloeden? Het antwoord op deze vragen heeft weinig te maken met Macedonië en alles met het binnenlands beleid van de lidstaten. Geen enkel NAVO-land had trek in het zoveelste Balkan-avontuur.
Commentaar 307 Een aantal NAVO-lidstaten (zoals het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Spanje) is al tien jaar met militairen in het gebied aanwezig. Andere landen (zoals Duitsland en de Verenigde Staten) hebben de afgelopen zes jaar een substantiële militaire bijdrage geleverd. Twee (soms zelfs drie) omvangrijke peacekeeping-operaties en een grote oorlog werden door velen gezien als genoeg aandacht voor een regio die voor de meeste geldt als zeer perifeer en niet van invloed op het dagelijks leven. Politieke leiders in de NAVO waren bereid om vrede in Macedonië een kleine kans te geven maar niemand was bereid om meer te doen. Nergens is de Balkan-moeheid evidenter dan in de Verenigde Staten. De nieuwe regering kwam aan de macht met de duidelijke belofte om de Amerikaanse troepen van de Balkan terug te trekken. Nationbuilding en peacekeeping-activiteiten het begeleiden van kinderen op weg naar de kleuterschool, zoals Condoleezza Rice het eens neerbuigend verwoordde mogen dan taken voor Europese strijdkrachten zijn, maar niet voor de Amerikaanse militairen op wiens schouders de verantwoordelijkheid rust om overal ter wereld de veiligheid te handhaven. Hoewel Bush terugkwam op zijn campagnebelofte Europa kreeg de verzekering dat de Verenigde Staten alleen dan hun troepen uit Bosnië en Kosovo zullen terugtrekken als de andere NAVO-leden dit ook doen is zijn regering niet geïnteresseerd in een nieuwe en grote missie zonder einddatum. En hoe zit het met Europa? Is een missie met als doel het stabiliseren van de situatie in Macedonië niet precies het soort operatie dat de Europese Unie beschouwt als onderdeel van haar Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB)? Natuurlijk is het dat. Maar het EVDB is nog steeds niet meer dan een papieren constructie. Er zijn op dit moment geen nieuwe capaciteiten of echte concepten die de Europese Unie in staat stellen om een operatie, zelfs van zeer beperkte omvang, in Macedonië op te zetten. Zelfs als de EU-leden bereid zouden zijn om te doen wat moet worden gedaan (en met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk lijkt er daartoe geen bereidheid te zijn), dan nog zouden ze de capaciteiten missen om zoiets uit te voeren. Tegelijkertijd was het duidelijk dat de NAVO niet niets kon doen. Haar toezegging van een beperkte inmenging was cruciaal om de strijdende partijen aan de onderhandelingstafel te krijgen en van groot belang voor het UÇK om de wapens in te leveren. Daarmee verplichtte de NAVO zich om in ieder geval een aantal militairen naar Macedonië te sturen. En dat gebeurde, zij het op een dusdanig minimale wijze dat de NAVO het idee van peacekeeping daarmee een slechte naam bezorgt. In plaats van te doen wat nodig is om in Macedonië succes te behalen, heeft de NAVO een beperkte strijdmacht ingezet die een nog beperktere opdracht uitvoert. De NA-
308 Ivo H. Daalder VO-beleidsmakers hopen dat als gevolg van de beperkte missie de beginnende oorlog kan veranderen in een situatie waarin in vrede langzaam de overhand krijgt. Maar behalve het inzamelen van wapens die vrijwillig aan de NAVO worden overgedragen, doet het bondgenootschap niets om zo n overgang naar vrede te bevorderen. Zij zal de roadblocks die het vrije verkeer van personen verhinderen, niet verwijderen. Zij zal geen waarnemers inzetten als Macedonische veiligheidstroepen terugkeren in de gebieden die nu nog in handen zijn van het UÇK. Zij zal ook niet ingrijpen als de gevechten opnieuw zouden uitbreken. De NAVO doet niets van dit alles, ondanks het feit dat zij de uiterst marginale missie met veel tamtam aankondigde. Het enige wat zij wel doet, is het creëren van een positie waarin zij succes kan claimen, zelfs als de vrede in Macedonië teloor gaat. Een dergelijke houding zal hoogstwaarschijnlijk grote consequenties hebben niet alleen voor de kans op vrede in Macedonië, maar ook voor NAVO s eigen geloofwaardigheid inzake toekomstige peacekeeping-operaties. Gedurende de afgelopen zes jaar creëerde de NAVO een succesvol model voor peacekeeping in de Balkan. De missies waren nauwkeurig omschreven en de NAVO bleef aanwezig tot de taak was volbracht. Anders dan de Verenigde Naties, zette de NAVO altijd voldoende troepen in om de operatie met succes te kunnen beeindigen. Zij vertrouwde nooit op hoop of goed geluk, maar alleen op zekerheid. Zij zond zestigduizend manschappen om er zeker van te zijn dat de gevechten in Bosnië niet weer de kop zouden opsteken; zij stuurde vijftigduizend militairen naar Kosovo om de terugkeer van ongeveer een miljoen etnisch Albanese vluchtelingen zeker te stellen. Nu lijkt het er in Macedonië op dat het bondgenootschap dit alles te grabbel gooit. Het besloot tot een missie die geen enkele zin heeft, gelet op dat wat moet worden gedaan. Mocht de vrede zonder de aanwezigheid van een internationale troepenmacht toch bewaard blijven, dan is dit niet te danken aan het huidige NAVO-optreden. Het maakt dit optreden bepaald niet tot een voorbeeld dat navolging verdient. Iedereen zal inzien dat de missie een mislukking was, ook de NAVO-beleidsmakers. Dit besef zou toch voldoende moeten zijn om de huidige wapeninzamelingsmissie als frivool en niet NA- VO-waardig te bestempelen. Het is echter nog niet te laat om de koers te wijzigen. Er is niets op tegen om te erkennen dat de eerste inschattingen inzake de situatie in Macedonië te optimistisch waren en dat zelfs nadat de UÇK-wapens zijn verzameld en vernietigd een langere, meer omvangrijke NAVOpresentie noodzakelijk is. Een nieuw mandaat dient de goedkeuring van de regering in Skopje te hebben, waarna de NAVO de primaire verantwoordelijkheid op zich neemt voor de stabilisering van het land. Een nieuw mandaat
Commentaar 309 dient dan de volgende NAVO-taken te bevatten: het patrouilleren langs de grenzen van Macedonië teneinde wapensmokkel tegen te gaan, het garanderen van volledige vrijheid van verkeer, het toezicht houden op de ontwapening van het UÇK, en het sturen van waarnemers naar die gebieden in het westen en noorden waar de Macedonische troepen weer binnentrekken. De NAVO dient ook bereid te zijn geweld te gebruiken in antwoord op hernieuwde vijandelijkheden. Een dergelijke missie vraagt om meer NAVO-militairen, waaronder Amerikaanse gevechtstroepen, dan nu in het land aanwezig zijn mogelijk vijftienduizend man. Zo n missie vraagt ook om een verplichting om ten minste tot het volgend voorjaar in Macedonië aanwezig te zijn, om zo het land in de komende maanden een kans te geven te werken aan de interne stabiliteit. Menigeen zal zich tegen een grotere, meer omvattende en langere missie verzetten. De in het geding zijnde belangen zouden zo n investering niet rechtvaardigen; de kans dat de deelnemende lidstaten vastlopen in de zoveelste operatie zonder einde is te groot; en ook de kans op dodelijke slachtoffers aan eigen kant zou te groot zijn. Deze en andere bezwaren zullen zeker worden geuit. Maar de NAVO kan zich geen mislukking in Macedonië veroorloven. En met een beetje extra investering hoeft dat ook niet. Dat succes zal dan de critici uiteindelijk de mond snoeren. Dit commentaar is op 5 september afgerond.