RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 10 maart 2009 (12.03) (OR. en) 7313/09 UEM 69 OTA van: aan: Betreft: het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties Advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland Voor de delegaties gaat hierbij het advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland, dat op 10 maart 2009 door de Raad (ECOFIN) is aangenomen. Bijlage 7313/09 wat/pw/rv 1 DG G I L
BIJLAGE ADVIES VA DE RAAD over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland voor de periode 2008-2012 DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1, en met name op artikel 5, lid 3, Gezien de aanbeveling van de Commissie, Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT: (1) Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland voor de periode 2008-2012 behandeld. 1 PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. 7313/09 gra/fb 2
(2) In wezen zijn de Finse economie en de binnenlandse financiële sector gezond, maar de mondiale crisis heeft tot een scherpe daling van de productie van de sterk exportgeoriënteerde industriesectoren van het land geleid. Hoewel huishoudens in 2009 en 2010 van forse loonstijgingen, belastingverlagingen en een lagere inflatie zullen kunnen profiteren, is het consumenten- en ondernemersvertrouwen toch sterk teruggelopen, hetgeen een rem zet op de particuliere consumptie en investeringen. Volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie zal het bbp in 2009 met ruim 1% krimpen en zal de economie zich in de loop van 2010 geleidelijk herstellen, naarmate de verwachte stabilisatie van de wereldmarkten zich ook daadwerkelijk voordoet. Ondanks het feit dat de economie snel in een recessie wegzinkt, hebben de belastingontvangsten zich in 2008 als geheel vrij goed gehouden, hetgeen de veerkracht van de arbeidsmarkt, met name in de eerste helft van het jaar, en een solide groei van het particuliere inkomen weerspiegelt. Verwacht wordt dat het overheidsoverschot in 2008 op 4½% van het bbp uitkomt. Aangezien de economische verzwakking in 2009 het gevolg is van een ineenstorting van de buitenlandse vraag en van het vertrouwen, maar de fundamentals van de Finse economie naar verwachting algemeen genomen solide zullen blijven, wordt in het programma voor 2009 een sterke fiscale stimulans ter ondersteuning van de binnenlandse vraag gepland met de bedoeling de werkgelegenheid tijdens de recessie op peil te houden. (3) Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële bbp-groei vertragen van 2,6% in 2008 tot 0,6% in 2009 en zich nadien herstellen tot iets meer dan 2% gedurende de rest van de programmaperiode. Gezien de snelle versombering van de macro-economische vooruitzichten in de afgelopen maanden 1 lijkt dit scenario, dat in november 2008 in definitieve vorm is gegoten 2, thans op opmerkelijk optimistische groeihypothesen te zijn gebaseerd, met name wat 2009 betreft. Volgens de laatste ramingen van de regering, die in het stimuleringspakket en het bijbehorende voorstel voor een aanvullende begroting van 30 januari 2009 zijn opgenomen, zal het bbp in 2009 met ruim 2% krimpen. De inflatieprognoses zijn al bij al realistisch. 1 2 In de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie, maar ook met andere informatie die door Finland is verstrekt. Na de indiening van het programma is geen addendum aan de diensten van de Commissie toegezonden. 7313/09 gra/fb 3
(4) In de prognoses van de diensten van de Commissie wordt het overheidsoverschot voor 2008 op 4,5% van het bbp geraamd, tegen een in het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma gehanteerd streefcijfer van 3,7% van het bbp. Het meevallende resultaat is grotendeels toe te schrijven aan een overloopeffect van het jaar voordien, toen de economische groei en de belastingontvangsten de verwachtingen overtroffen. Daarnaast heeft een wijziging in de boeking van de inkomsten uit de activa van de sociale zekerheid tot een opwaartse herziening van het overschot met bijna 0,4% van het bbp bijgedragen. (5) Volgens het programma zal het overheidsoverschot in 2009 met 2,3 procentpunt teruglopen tot 2,1% van het bbp, wat nagenoeg overeenstemt met de projectie in de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie (2,0% van het bbp). Afgaande op de jaar-opjaar daling van het structurele saldo, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie, wordt er een expansief begrotingsbeleid gevoerd, waarbij de expansie naar schatting circa 1% van het bbp vertegenwoordigt. Verwacht wordt dat het begrotingsoverschot onder invloed van het effect van de automatische stabilisatoren in 2009 met nog eens 1½% van het bbp zal teruglopen. De raming van de begrotingsexpansie stemt min of meer overeen met de omvang van het in het programma aangekondigde stimuleringspakket ter grootte van in totaal 1,2% van het bbp in 2009. Ruim drie vierde van het pakket zijn belastingverlagingen ter ondersteuning van de koopkracht van de consumenten. Deze belastingverlagingen passen ook in het kader van de langetermijndoelstelling van de regering om de momenteel vrij hoge belastingdruk op arbeid te verminderen en werken aan te moedigen. De omvang van de rest van de in het geactualiseerde programma opgenomen stimuleringsmaatregelen is met ongeveer 0,3% van het bbp vrij beperkt. Het betreft diverse investeringen in infrastructuur en maatregelen met het oog op het waarborgen van financiering voor ondernemingen. Op 30 januari 2009 heeft de regering een aanvullend stimuleringspakket aangekondigd. Dit pakket omvat een breed scala aan maatregelen om de investeringen in infrastructuur en woningen te stimuleren. Het is in het bijzonder bedoeld om de werkgelegenheid op peil te houden, de financiering voor onderwijs en onderzoek te verhogen en de loonkosten te verminderen door de socialezekerheidsbijdragen van werkgevers te verlagen. De budgettaire kosten van de aanvullende maatregelen worden in 2009 op 0,5% van het bbp geraamd en zijn uiteraard niet in de programmadoelstelling meegenomen 1. 1 Indien ook met de op 30 januari 2009 aangekondigde maatregelen rekening wordt gehouden, bedraagt de totale omvang van het stimuleringspakket 1,7% van het bbp. Volgens de begrotingsprognoses van de regering, die in het stimuleringspakket en het bijbehorende voorstel voor een aanvullende begroting van 30 januari 2009 zijn opgenomen, zal het overheidssaldo in 2009 omslaan in een tekort van 0,4% van het bbp. In dit percentage is het effect van de stimuleringsmaatregelen meegenomen. 7313/09 gra/fb 4
(6) Evenals in het vorige programma is de Finse middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel overheidsoverschot van 2% van het bbp (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen). In het programma wordt ervan uitgegaan dat de nominale, primaire en structurele overschotten in 2009 en 2010 scherp zullen dalen, maar zich nadien zullen stabiliseren. Volgens het programma zal het overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode berekende structurele overschot in de laatste jaren van de programmaperiode onveranderd blijven op 1½% van het bbp en daarmee iets boven de MTD uitkomen. De vermindering van het nominale saldo in de periode 2008-2012 is toe te schrijven aan een daling van de ontvangstenquote met ongeveer 2% van het bbp (grotendeels als gevolg van de geplande belastingverlagingen) in combinatie met een stijging van de uitgavenquote met 1½% van het bbp. Het geactualiseerde programma bevat geen budgettaire bezuinigingsmaatregelen voor de jaren na de economische neergang. (7) De in het programma voorspelde begrotingsresultaten zijn aan neerwaartse risico's onderhevig aangezien het macro-economische scenario op opmerkelijk optimistische groeihypothesen is gebaseerd. De negatieve risico's voor de begrotingsprognoses worden evenwel enigszins afgezwakt doordat sommige van de voornaamste belastinggrondslagen (met name particuliere consumptie en gezinsinkomen) naar verwachting van een grotere veerkracht blijk zullen geven, daar de economische krimp vooral aan een inzakkende buitenlandse vraag te wijten is. (8) Van de vergrijzing gaat in Finland een groter langetermijneffect op de begroting uit dan het gemiddelde in de EU, maar de pensioenhervormingsmaatregelen hebben ertoe bijgedragen dat de voorspelde stijging van de pensioenuitgaven in de komende decennia in de hand kan worden gehouden. De in het programma geraamde begrotingssituatie voor 2008 draagt er met een hoog structureel overschot aanzienlijk toe bij dat de budgettaire gevolgen van de vergrijzing op lange termijn kunnen worden opgevangen. De stijging van de pensioenuitgaven zal deels gefinancierd kunnen worden uit de omvangrijke activa in de pensioenfondsen van de overheid. De in het programma voorspelde budgettaire ontwikkelingen kunnen evenwel aanleiding geven tot het ontstaan van een houdbaarheidstekort. Door de primaire overschotten op middellange termijn op een hoog niveau te houden en passende structurele hervormingen door te voeren, kunnen de momenteel beperkte risico s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën deels worden ondervangen. 7313/09 gra/fb 5
(9) De afgelopen jaren is het bestaande begrotingskader voor de centrale overheid een betrouwbaar instrument gebleken voor het vermijden van uitgavenoverschrijdingen. De voorbije jaren heeft Finland ook diverse structurele hervormingen doorgevoerd om de kwaliteit van de openbare financiën te verbeteren en de uitgavendruk op lange termijn te reduceren. (10) In reactie op de financiële crisis heeft de Finse regering maatregelen genomen om de financiële markten te stabiliseren. Deze maatregelen bieden commerciële banken toegang tot aanzienlijke kredietgaranties (voor een maximumbedrag van ongeveer 25% van het bbp) en kapitaalinvesteringen van de overheid (voor een maximumbedrag van ongeveer 3% van het bbp). Daarnaast is het maximumbedrag van de depositogarantie verdubbeld tot 50 000 EUR. Aangezien de Finse financiële sector relatief minder sterk door de wereldwijde crisis lijkt te zijn geraakt, kan het feitelijke beroep op de staatsmiddelen evenwel beperkt uitvallen. (11) Conform het Europees economisch herstelplan waarover de Europese Raad in december overeenstemming heeft bereikt, heeft Finland diverse fiscale stimuleringsmaatregelen voor 2009 genomen. Deze maatregelen moeten als een algemeen genomen adequate reactie op de economische neergang worden aangemerkt. In het licht van de sterke budgettaire uitgangspositie en de solide basisparameters van de economie lijken de in het programma vervatte stimuleringsmaatregelen en de in januari 2009 aangekondigde maatregelen passend, op voorwaarde dat op middellange termijn ook budgettaire bezuinigingen worden doorgevoerd om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen. Het stimuleringspakket sluit in grote lijnen aan bij de algemene beginselen van het Europees economisch herstelplan. De maatregelen komen op tijd, aangezien het merendeel ervan vanaf begin 2009 effect begint te sorteren. Zij lijken er tevens vooral op gericht de interne economische uitdagingen aan te pakken. In tegenspraak met de algemene beginselen zijn de meeste fiscale stimuleringsmaatregelen permanente belastingverlagingen, die volgens de plannen niet zullen worden teruggedraaid. Dit kan ten dele gerechtvaardigd worden geacht in het licht van de aanzienlijke manoeuvreerruimte die de openbare financiën bieden en de fiscale beleidsdoelstellingen van de regering op lange termijn. De maatregelen ter bestrijding van de huidige economische crisis zijn er hoofdzakelijk op gericht de totale vraag en de werkgelegenheid te ondersteunen en het concurrentievermogen te versterken. De maatregelen hangen samen met de hervormingsagenda op middellange termijn voor Finland, die op 28 januari 2009 door de Commissie is beoordeeld. Met name de maatregelen ter bevordering van de investeringen zijn er ook op gericht de energie-efficiëntie te verbeteren, terwijl de belastingverlagingen zowel de vraag naar als het aanbod van arbeid stimuleren. 7313/09 gra/fb 6
(12) In 2009 en 2010 lijkt er van een expansief begrotingsbeleid sprake te zijn, gelet op de jaarlijkse daling van het structurele saldo met ongeveer 1 procentpunt in zowel 2009 als 2010. Daarna wordt er volgens het programma een neutrale budgettaire beleidskoers gevolgd. De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie lijkt grotendeels in overeenstemming te zijn met het stabiliteits- en groeipact. Terecht wordt tijdens een recessie een fiscale impuls gegeven, maar zodra wordt aangenomen dat de economie zich heeft hersteld tot groeicijfers die in de buurt van de geraamde potentiële groei liggen, wordt een neutraal begrotingsbeleid gevoerd. De aan het einde van de programmaperiode gevolgde begrotingsstrategie verschaft een veiligheidsmarge die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort de drempel van 3% van het bbp overschrijdt. (13) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens 1. De algemene conclusie luidt dat de overheidsfinanciën solide blijven, al wordt er in het programma van uitgegaan dat de huidige hoge begrotingsoverschotten aanzienlijk zullen teruglopen. Gezien de begrotingssituatie lijken de stimuleringsmaatregelen die in het geactualiseerde programma zijn vervat en de recente maatregelen die in januari 2009 zijn aangekondigd terecht en welkom. Het stimuleringspakket sluit in grote lijnen aan bij de algemene beginselen van het Europees economisch herstelplan. De in het programma voorspelde begrotingsresultaten zijn aan neerwaartse risico's onderhevig en er dienen maatregelen te worden overwogen om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen. Gezien de bovenstaande evaluatie wordt Finland verzocht om: i) het geplande begrotingsbeleid voor 2009 in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan en in het kader van het stabiliteits- en groeipact uit te voeren; ii) vervolgens het negatieve effect van de fiscale stimuleringsmaatregelen op de begroting om te buigen door terug te keren naar zijn middellangetermijndoelstelling en passende structurele hervormingen door te voeren teneinde de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te waarborgen. 1 Het programma hanteert met name een enigszins andere indeling van de uitgavencomponenten, die niet direct in overeenstemming is met de gegevensstandaarden van tabel 2. Voorts wordt in de tabellen niet uitdrukkelijk melding gemaakt van de verplichte gegevens over "eenmalige en andere tijdelijke maatregelen". Voor de laatste programmajaren ontbreken de externe hypothesen. Voor de periode 2007-2011 bevat het stabiliteitsprogramma geen facultatieve gegevens over "liquide financiële activa", als bedoeld in bijlage 2, tabel 4, punt 6, van de gedragscode. 7313/09 gra/fb 7
Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses 2007 2008 2009 2010 2011 2012 SP jan 2009 4,5 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 Reëel bbp COM jan 2009 4,5 1,5-1,2 1,2 n.b. n.b. (verandering in %) SP nov 2007 4,4 3,3 3,0 2,5 2,1 n.b. SP jan 2009 1,6 4,0 2,3 1,9 2,0 2,0 HICP-inflatie COM jan 2009 1,6 3,9 1,8 1,8 n.b. n.b. (%) SP nov 2007 2,4 2,4 2,2 2,0 2 n.b. SP jan 2009 1,7 1,3-0,6-1,0-1,2-1,3 Output gap 1 COM jan 2009 2 2,9 1,7-1,4-2,1 n.b. n.b. (% van het potentiële bbp) SP nov 2007 0,6 0,7 0,5-0,1-0,7 n.b. Netto financieringsoverschot/ SP jan 2009 5,4 4,0 3,6 3,7 3,9 3,9 -tekort t.o.v. het buitenland COM jan 2009 6,4 5,2 3,7 3,3 n.b. n.b. SP nov 2007 4,9 4,6 5,0 5,0 4,8 n.b. SP jan 2009 52,6 51,4 50,3 49,7 49,4 49,4 Overheidsontvangsten COM jan 2009 52,6 52,3 52,0 51,3 n.b. n.b. Overheidsuitgaven Overheidssaldo Primair saldo Conjunctuurgezuiverd saldo 1 Structureel saldo 3 Bruto overheidsschuld Noten: SP nov 2007 51,9 51,0 50,6 49,8 49,6 n.b. SP jan 2009 47,3 47,0 48,2 48,6 48,4 48,5 COM jan 2009 47,3 47,8 50,1 50,9 n.b. n.b. SP nov 2007 47,4 47,3 47,0 47,0 47,2 n.b. SP jan 2009 5,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 COM jan 2009 5,3 4,5 2,0 0,5 n.b. n.b. SP nov 2007 4,5 3,7 3,6 2,8 2,4 n.b. SP jan 2009 6,8 5,8 3,4 2,4 2,2 2,3 COM jan 2009 6,8 6,0 3,3 1,8 n.b. n.b. SP nov 2007 6,0 5,2 5,0 4,1 3,6 n.b. SP jan 2009 4,5 3,7 2,4 1,7 1,6 1,6 COM jan 2009 3,9 3,6 2,7 1,5 n.b. n.b. SP nov 2007 4,2 3,3 3,3 2,8 2,8 n.b. SP jan 2009 4,5 3,7 2,4 1,7 1,6 1,6 COM jan 2009 3,9 3,6 2,7 1,7 n.b. n.b. SP nov 2007 4,2 3,3 3,3 2,8 2,8 n.b. SP jan 2009 35,1 32,4 33,0 33,7 34,1 34,6 COM jan 2009 35,1 32,8 34,5 36,1 n.b. n.b. SP nov 2007 35,3 32,8 30,4 29,0 27,9 n.b. 1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie. 2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,8%, 2,6%, 2,0% en 1,9% in de periode 2007-2010. 3 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Volgens het meest recente programma zijn er in geen enkel jaar van de programmaperiode eenmalige en andere tijdelijke maatregelen voorgekomen. Volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie is er in 2010 echter sprake van een tekortverhogende eenmalige maatregel ter grootte van 0,2% van het bbp; het betreft een tijdelijke derving van btw-inkomsten als gevolg van wijzigingen in de beginselen van de belastinginning. Bronnen: Stabiliteitsprogramma (SP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. 7313/09 gra/fb 8