Rapportage Tussentijdse Evaluatie BrUG Samenvatting Opdrachtgever: Provincie Noord-Brabant Arnhem, 4 juli 2017 Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa KplusV
KplusV
Rapportage Tussentijdse Evaluatie BrUG Samenvatting Opdrachtgever: Provincie Noord-Brabant Arnhem, 4 juli 2017 Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa Contactpersoon: Henry Potman +31 6 27 08 55 04 potman@kplusv.nl Auteurs: Dr. Henry Potman Dr. Martijn Dekker Drs. Loes van Rooijen KplusV
Inhoud Samenvatting van het rapport 5 Onze contactgegevens 15 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 4
Samenvatting van het rapport De tussentijdse evaluatie van de uitvoering van de beleidsnota Brabant: Uitnodigend groen (BrUG) 2012-2022 door KplusV gaat in op de inhoud van het Brabantse natuurbeleid, de effecten halverwege de looptijd van de nota en de rol die de provincie heeft gekozen in de uitvoering van het beleid. Brabant: Uitnodigend groen (BrUG) 2012-2022 Met de vaststelling in 2012 heeft de provincie gereageerd op de beleidsontwikkelingen op het vlak van natuur en landschap op nationaal niveau en op de decentralisatie van het natuurbeleid naar de provincies die aanstaande was. Met BrUG is de provincie een andere koers gaan varen voor het natuurbeleid. Natuurbeleid staat daarbij niet meer op zichzelf, maar heeft een relatie met andere onderdelen van de maatschappij en het beleid: de economische en technologische ontwikkeling, de sociaal-culturele ontwikkeling en zorg voor de gezondheid van mensen. De provincie draagt de verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid, maar zij wil invulling geven aan die verantwoordelijkheid door meer te werken vanuit initiatieven van maatschappelijke partijen en andere overheden in plaats van zelf te sturen en uit te voeren. De provincie doet een stap opzij, maar draagt wel bij in de kosten van het natuur en landschapsbeleid en ondersteunt waar mogelijk met inzet van capaciteit. Zij faciliteert daarmee initiatieven. Tussentijdse evaluatie Bij de vaststelling van de beleidsnota is afgesproken dat halverwege de uitvoeringsperiode een evaluatie zou worden uitgevoerd. Daarvan is dit rapport het resultaat. De evaluatie richt zich op de tussenstand inzake: doelbereiking van het beleid en de uitvoering van BrUG; effectiviteit van de inzet van de instrumenten van het beleid; efficiency van het beleid; de provinciale rol die de provincie in de uitvoering van BrUG heeft opgepakt; het draagvlak voor die rol van de provincie; de bijdragen van andere provinciale opgaven aan realisatie van de BrUG doelen. Voor de evaluatie is gebruik gemaakt van informatie en inzichten van bestaande onderzoeken, rapportages en evaluaties. De informatie en inzichten zijn aangevuld via interviews met bij de uitvoering van BrUG betrokken personen binnen en buiten de provinciale organisatie. Beleidsnota Brabant: Uitnodigend Groen 2012-2022 Het hoofddoel van de beleidsnota BrUG en ambitie van de provincie is natuur en landschap vanuit hun intrinsieke waarde beschermen en een plek geven in de samenleving zodat ze ten goede komen aan alle Brabanders. Dat hoofddoel wordt geschraagd door vier pijlers die de kern van de nota vormen: 1. Realiseren van een robuust netwerk van natuurgebieden, inclusief verbindingen. 2. Behoud van biodiversiteit Brabant-breed van stad tot land. 3. Een Brabants mozaïek van landschappen met regionale identiteiten gericht op een goed leefen vestigingsklimaat. 4. Verankering van natuur en landschap in de samenleving, in samenhang met economische en sociale en culturele ontwikkelingen in een ruimtelijke context. 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 5
Instrumenten Ambities Schematisch ziet BrUG er als volgt uit: Intrinsieke waarde natuur en landschap beschermen en plek geven in de samenleving U I T N O D I G E N D Robuust Natuur netwerk Biodiversiteit Karakteristiek Landschap Verankering N&L in de samenleving Financiële instrumenten voor verwerving en inrichting gronden voor natuur. Aanpassing van grenzen, doeltypen en nomen Afspraken met overheden, organisaties, bedrijven over initiatieven, omvorming en beheer Uitnodigen tot initiatieven omvorming en beheer Ruimte geven voor economische activiteiten in gebieden, barrières opheffen Inzetten stimuleringsinstrumenten Communicatie gericht op stimulering initiatieven Waarborging via regulering in Verordening Ruimte Afstemming met andere beleidsopgaven Randvoorwaarden: o.a. beleid op het gebied van landbouw, water en milieu De provincie heeft samen met de zogenoemde Manifestpartners (waterschappen, ZLTO, natuur en milieuorganisaties en recreatieorganisaties) in 2011 de ambitie uitgesproken om het gehele natuurnetwerk te realiseren, ondanks de bezuinigingen van de Rijksoverheid op het rijksdeel van dat netwerk, waartoe onder meer de Natura2000 gebieden behoren. In landelijk perspectief heeft Noord-Brabant van alle provincies de grootste opgave om uitbreiding van het natuurnetwerk te realiseren. Beleidsveld in ontwikkeling In het onderzoek wordt geconstateerd dat sinds de vaststelling van BrUG door Provinciale Staten, er de nodige ontwikkelingen zijn geweest op het beleidsveld natuur en landschap die ook van invloed zijn op de uitvoering en verwachte effectiviteit van de beleidsnota. De decentralisatie van het natuurbeleid naar de provincies heeft concreet vorm gekregen, de bezuinigingen van het Rijk zijn ten dele teruggedraaid, er is een Natuurpact tussen Rijk en provincies afgesproken, de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) is van kracht geworden, het agrarisch natuurbeheer is qua organisatie veranderd en de Wet natuurbescherming is in werking getreden. Daarnaast zijn er door de provincie nadere besluiten genomen in het kader van de uitvoering van BrUG, zoals de oprichting van het Groen Ontwikkelfonds Brabant (GOB) en de uitvoeringsorganisatie GOB BV en de aanpassing van de Ambitiekaart van het natuurbeheerplan. In het bestuursakkoord voor de Statenperiode 2015-2019 is het uitnodigende karakter van het beleid en de ruimte voor maatschappelijke partners om initiatieven te nemen nog eens onderstreept. Resultaten van het beleid In de tussenevaluatie zijn de resultaten van het beleid per pijler onderzocht. Pijler 1 Robuust natuurnetwerk Pijler 1 Robuust natuurnetwerk kent kwantitatieve doelen voor het NatuurNetwerk Brabant (NNB) en ecologische verbindingszone (EVZ) die in hectares zijn gesteld. De realisatie ervan is gekoppeld aan een tijdspad: gereed in 2027, conform de afspraken in het landelijk Natuurpact van Rijk en provincies. 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 6
Het restant te realiseren NNB bedroeg in 2011 vlak voor de vaststelling van BrUG 11.715 ha te verwerven gronden en 17.287 ha nog in te richten gronden en ruim 800 km te realiseren EVZ. Voor de subsidiëring van initiatieven is in 2014 het Groen Ontwikkelfonds Brabant (GOB) opgericht met als uitvoeringsorganisatie GOB BV. Het fonds heeft als opdracht gekregen een deel van het NNB en 710 km (1775 ha) EVZ te realiseren. Voor het rijksdeel van het NNB zijn naast financiële middelen van het Rijk ook gronden beschikbaar die in de jaren voorafgaand aan BrUG voor het Rijk zijn verworven door de voormalige dienst DLG/BBL. 1 Die gronden liggen deels in het NNB; de gronden die buiten NNB liggen, kunnen gebruikt worden als ruilgronden. Volgens de Voortgangsrapportage Natuur 2017 is de restantopgave NNB per 1 januari 2017 8.305 ha, waarvan een deel de gronden voor het rijksdeel al in bezit van de provincie is en 11.437 ha nog in te richten NNB. Uit studies blijkt dat de biodiversiteit met name wordt behouden en hersteld in natuurgebieden. Het NNB en de verbindingen via de EVZ zijn belangrijke voorwaarden voor meer dan 90 % van de te beschermen soorten en typen uit de Europese Vogel en Habitatrichtlijn (VHR). Realisatie van het NNB is een belangrijke voorwaarde voor behoud en herstel van de biodiversiteit in Brabant. Tempo verwerving en inrichting te traag De gronden van het rijksdeel van NNB die reeds in bezit zijn van provincie en GOB BV kunnen worden ingericht. Daarnaast moeten gronden nieuw worden verworven. De opgave daarvoor is relatief beperkt, maar het tempo van verwerving is laag. Voor het provinciale deel van het NNB en voor de EVZ is de stand van zaken dat voor meer dan 90 % van de benodigde gronden beschikkingen moeten worden afgegeven voor subsidiëring van verwerving en inrichting in de ruim 10 jaar die nog zijn te gaan tot en met 2027. De inrichtingsopgave is groot. Ook van de rijksgronden die reeds verworven zijn, moet circa 90 % nog worden ingericht. Het onderzoek concludeert dat de verwerving van nieuwe gronden voor het NNB en de EVZ traag verloopt. Dat was het geval in de periode voorafgaand aan BrUG en dat is sindsdien nog steeds het geval. BrUG en de uitvoering via het GOB hebben daar geen versnelling in betekend. Het risico bestaat dat het NNB in 2027 niet volledig is gerealiseerd. Mede daardoor kunnen inrichtingsmaatregelen niet in volle omvang worden genomen. Ook bestaat het risico dat de EVZ zijn verbindende functie nog niet gaat vervullen. Daardoor wordt herstel van de biodiversiteit in Brabant belemmerd. Oorzaken van het trage tempo van verwerving en inrichting zijn onder meer: er komt te weinig agrarische grond voor omzetting naar natuur op de markt beschikbaar; er zijn te weinig mogelijkheden om agrarische bedrijven in ruil voor gronden voor natuur, agrarische gronden aan te bieden waarop zij de bedrijfsvoering kunnen doorzetten; kleinere gemeenten zijn terughoudend met initiatieven op het vlak van aanleg EVZ vanwege bezuinigingen en het perspectief van langjarige beheerkosten; terughoudendheid bij potentiële initiatiefnemers omdat er door de gelijkberechtigingsmaatregelen geen automatisme meer is van afname door terreinbeherende organisaties; uit contacten met bedrijfsleven is voorts gebleken dat er enige terughoudendheid bij potentiële initiatiefnemers bestaat omdat een deel van hen te weinig kennis heeft van de mogelijkheden van flexibiliteit in de begrenzing van het NNB en de natuurdoeltypen. Door de uitvoeringsorganisatie GOB BV en de provincie is onderkend dat de initiatieven van partners minder in aantal en omvang zijn dan ten tijde van de vaststelling van BrUG werd verwacht en dat het tempo van verwerving en inrichting sterk omhoog moet. Er zijn maatregelen genomen om het aantal potentiële initiatiefnemers uit te breiden met gemeenten en particuliere initiatiefnemers. Daaruit is een aantal initiatieven naar voren gekomen en is GOB BV met 1 Dienst Landelijk Gebied / Bureau Beheer Landbouwgronden. 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 7
gemeenten en andere potentiële initiatiefnemers in gesprek over verwerving en inrichting. De B5-gemeenten hebben bijvoorbeeld een aanbod gedaan om van 500 ha NNB en 40 km EVZ nieuw te realiseren: door inrichting van gronden die reeds grotendeels al in bezit zijn van de gemeenten. De provincie heeft besloten om voor de realisatie van PAS-maatregelen zelf de verantwoordelijkheid te nemen voor verwerving en inrichting van gronden in de zogenaamde complexe PAS-gebieden en daarbij samen te werken met waterschappen en terreinbeherende organisaties. De waterschappen zijn trekkers voor vier van de vijf gebieden. De provincie koopt de gronden. De provincie heeft voor deze gebieden de uitnodigende benadering van BrUG laten varen en zet verschillende instrumenten in om de gronden te verwerven. Beschikbare financiële middelen De provincie kan voor de verwerving, inrichting en beheer van het rijksdeel van het NNB beschikken over een jaarlijkse structurele bijdrage van het rijk. Samen met de provinciale middelen gaan de financiële middelen van BrUG vooral naar pijler 1. Doordat het aantal initiatieven voor nieuwe natuur qua omvang en aantal lager is dan in 2012 werd verwacht, zijn de uitgaven tot op heden lager dan geraamd. Op dit moment kan nog niet worden overzien of de benadering van BrUG een besparing betekent ten opzichte van de realisatie van EHS/NNB in de periode voorafgaand aan BrUG. Door de veranderende werkwijze van BrUG dienen ook initiatiefnemers en terreinbeheerders financiële middelen in te brengen voor verwerving, inrichting en overname van gronden voor beheer. Daardoor zijn de benodigde middelen die de provincie moet inzetten minder dan in de periode van voor BrUG, toen alle middelen voor verwerving en inrichting van de overheden kwamen en gronden om niet werden doorgeleverd aan terreinbeherende organisaties. Dit moet een besparing voor de overheden opleveren. Daar staat tegenover dat de mogelijkheden die de partners hebben om eigen middelen in te zetten beperkt zijn. Dat werkt remmend op de aantallen en omvang van de initiatieven voor verwerving en inrichting. Complexe PAS-gebieden hebben prioriteit De verwerving en inrichting van de complexe PAS-gebieden hebben sinds 2015 prioriteit. Ze vergen veel inzet en middelen van de provincie en ook van de partnerorganisaties. Daardoor is er tijdelijk minder inzet van die organisaties op de andere delen van het NNB. Dat heeft de afgelopen jaren remmend gewerkt op realisatie van de andere delen. Daar staat tegenover dat de provincie en de uitvoeringsorganisatie GOB BV de ruimte hebben om met initiatiefnemers die 'nieuw' zijn op het terrein van natuurontwikkeling, zoals gemeenten en burgergroepen, te communiceren en hen te stimuleren en te verleiden om met initiatieven te komen. Water en natuur versterken elkaar Het onderzoek laat zien dat maatregelen die worden genomen op het vlak van waterbeheer, in het kader van de Kaderrichtlijn Water (KRW), en maatregelen op het vlak van natuurbeheer elkaar versterken. Waterschappen zijn daarbij de primaire uitvoerders. Zij hebben behoefte aan meer afstemming van de beide sporen van het provinciaal beleid, zodat de aansluiting van die sporen effectiever wordt en efficiënter kan. Pijler 2 Biodiversiteit Brabantbreed Pijler 2 Biodiversiteit kent in BrUG zelf geen kwantitatieve doelen, maar door de relatie met de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) is bekend om welke soorten en typen het gaat. Ook heeft de provincie in eerder vastgestelde documenten doelen voor de soorten vastgelegd. Het is goed mogelijk om ontwikkelingen en trends in de biodiversiteit kwantitatief in beeld te brengen. 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 8
In het beleid wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande instrumenten, vooral subsidies voor natuurbeheer en maatregelen in het kader van Natura2000/PAS. Het leefgebiedenbeleid is Brabants beleid. In dat kader worden projectsubsidies toegekend ter verbetering van leefgebieden aanleg van elementen die de natuurfunctie in een gebied versterken. Op landelijk niveau wordt in studies geconstateerd dat na een forse daling van de biodiversiteit in de afgelopen dertig jaar er rond 2015 sprake is van een stabilisatie en voor een aantal soorten en typen en op diverse plekken van een kentering. Maar de ruimtelijke, water- en milieucondities zijn nog onvoldoende om de binnen Europa afgesproken doelen te realiseren. De stikstofdepositie is afgenomen de afgelopen dertig jaar, maar de afname is nog onvoldoende; de belasting is nog te hoog en heeft negatieve invloed op natuurwaarden. De herstelmaatregelen die in natuurgebieden kunnen worden genomen werken tijdelijk en op te kleine schaal. Ze worden deels tenietgedaan door vraagstukken van waterkwaliteit, verdroging, nog te hoge concentraties stikstof in de lucht en in de bodem en ontwikkelingen in landbouwmethoden. Beleid draagt bij aan behoud en herstel biodiversiteit In onderzoeken wordt geconstateerd dat natuurherstelmaatregelen en systeemmaatregelen zoals verbetering van het hydrologische systeem door bijvoorbeeld structurele verhoging van het grondwaterpeil, positieve effecten hebben op de biodiversiteit in de gebieden waar die maatregelen worden genomen. De maatregelen die Brabant in BrUG aankondigt, moeten volgens berekeningen van het Planbureau voor de Leefomgeving bij volledige uitvoering, in 2027 tot verbetering van de biodiversiteit leiden, althans tot gunstige fysieke condities voor behoud en herstel van de biodiversiteit. De maatregelen moeten landelijk leiden tot een toename van de bijdrage aan de realisatie van de VHR-doelsoorten van 55 tot 65 %. De bijdrage van de provincie Noord-Brabant aan die toename is 20 %. Natuurmatregelen worden deels tenietgedaan door milieucondities De benodigde herstelmaatregelen zoals grootschalig afplaggen en hydrologische systeemmaatregelen kunnen nog niet in volle omvang worden genomen zolang het NNB niet volledig is gerealiseerd. Het NNB is een voorwaarde om de maatregelen effectief te kunnen nemen, maar er is meer nodig. De biodiversiteitdoelen kunnen niet alleen binnen het BrUGbeleid (het natuurbeleid) worden gerealiseerd. Het natuurnetwerk en natuurbeheer zijn namelijk maar een deel van de factoren die van invloed zijn op de ontwikkeling van de biodiversiteit. Om de belasting vanwege vermesting, verzuring en verdroging terug te dringen, zullen maatregelen door provincie en andere overheden buiten het natuurbeleid moeten worden genomen op het vlak van water, milieu, landbouw, overige bedrijvigheid, verkeer en verstedelijking. De provincie heeft de afhankelijkheid van andere ontwikkelingen in BrUG onderkend. Er wordt een relatie gelegd met andere opgaven van Noord-Brabant. Niet is aangegeven op welke wijze beleid voor die andere opgaven wordt ingezet om de natuurdoelen uit BrUG te realiseren. De opgaven die primair van belang zijn, betreffen het Provinciaal Milieu en water Plan (PMWP) en uitvoeringsprogramma Agrofood waarin wordt gewerkt aan de transitie van de landbouw. Gedeputeerde Staten zijn voornemens milieucondities te verbeteren door de regels voor stikstofvermindering vanwege de landbouw aan te scherpen in de verordening Natuurbescherming. Pijler 3 karakteristiek Landschap Voor pijler 3 Karakteristiek Landschap geeft BrUG geen omschrijving van de centrale begrippen en de nota formuleert ook geen specifieke doelen. In het ruimtelijk spoor is in de Structuurvisie ruimtelijke ordening en in de uitwerking met Gebiedspaspoorten wel een beschrijving gegeven van landschappen. Die visie en uitwerking richten zich echter op meer dan de groene, niet- 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 9
agrarische landschappen waarop BrUG zich richt en waarin landschap en natuur worden verbonden. Door het ontbreken van concrete BrUG-doelen kunnen in de tussentijdse evaluatie slechts in beperkte mate uitspraken worden gedaan over doelbereiking, effectiviteit of efficiency. Natuurontwikkeling draagt bij aan karakteristiek groen landschap De instrumenten van de realisatie van het natuurnetwerk en instrumenten die het beheer van natuur mogelijk maken, dragen ook bij aan realisatie van het karakteristiek landschap. De beheersubsidies worden niet alleen verleend vanuit natuurperspectief maar ook vanuit het perspectief van landschap: beheer en onderhoud van landschapselementen, zoals houtwallen en poelen. Specifiek op landschap gerichte instrumenten zijn het programma Landschappen van Allure dat zich op drie toplocaties richt en de subsidie voor schaapskuddes. Het groene niet-agrarische landschap krijgt vorm door en is resultante van realisatie van NNB en EVZ, natuurbeheer buiten NNB en door instrumenten in het waterspoor van provincie en waterschappen, zoals aanleg beekdalen en hermeandering van beken. In het onderzoek wordt geconstateerd dat de pijler een functie vervult in het licht van de hoofddoelen van BrUG. Via landschap beleven burgers de zichtbare natuur. Het zijn landschap en zichtbare natuur die ten goede kunnen komen aan alle Brabanders. Beleving en positieve waardering van het groene landschap kunnen bijdragen aan het algemeen maatschappelijk draagvlak voor het natuur en landschapsbeleid. Landschap meer dan natuurlijk landschap De pijler leunt voor een belangrijk deel op de andere pijlers en is er resultante van. Zij is daarom maar ten dele een zelfstandige pijler van BrUG. In het onderzoek is naar voren gekomen dat de pijler karakteristiek landschap niet geïsoleerd voor groene natuur kan worden bekeken. Landschap omvat meer dan natuur. Karakteristiek landschap zoals in BrUG vorm en inhoud is gegeven, is te beperkt omdat landschap meer omvat dan alleen het groene niet-agrarische landschap. De structuurvisie ruimtelijke ordening is omvattender en naar verwachting zal de Omgevingsvisie dat ook zijn. Pijler 4 Natuur en landschap verankerd in de samenleving De vierde pijler is voor een deel uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma met als onderdelen Natuur en Economie, en Natuur en Maatschappij. Voor deze pijler zijn geen precieze doelen geformuleerd. In de pijler wordt gezocht naar de verbinding van natuur en landschap met delen van de samenleving: met gemeenten, (groepen) burgers en met het agrarische en niet-agrarische bedrijfsleven. De pijler richt zich niet zozeer op natuur maar op versterking van de betrokkenheid van burgers en organisaties bij de groene omgeving. De pijler draagt bij aan realisatie van het hoofddoel natuur en landschap voor alle Brabanders. De activiteiten van de provincie in deze pijler zijn erop gericht om met de externe partijen te zoeken naar de wijze waarop kan worden bijgedragen aan het beleid gericht op versterking van de biodiversiteit en beleid gericht op natuur en landschap dat alle Brabanders ten goede komt. De pijler kent projecten die bewustwording en participatie van burgers en bedrijven bevorderen en die verbindingen leggen tussen natuur en economie en natuur en gezondheidszorg. Verder richt deze pijler zich op communicatie, overleg, informatievoorziening en bevordering van deelname van burgers en organisaties aan activiteiten die een relatie hebben met natuur en landschap. Daarop worden de financiële middelen ingezet. 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 10
Tot deze pijler behoort ook de structurele subsidiëring van natuur en landschapsorganisaties. Naar aanleiding van een evaluatie van de subsidierelatie, richt de provincie die relatie meer op bevordering van bijdragen die deze organisaties kunnen leveren aan de doelen van BrUG. Bevordering draagvlak voor groen, natuur en landschap Activiteiten in deze pijler dragen ertoe bij dat natuur en landschap als onderwerp onder de aandacht komt van meer groepen burgers en meer organisaties, dan de organisaties en overheden die altijd bij natuur en landschap betrokken geweest. Activiteiten in deze pijler en ook activiteiten van onder meer GOB BV in pijler 1, leiden tot verbreding van betrokken organisaties en dragen bij aan verbreding van maatschappelijke steun voor het beleid. Ze hebben er ook aan bijgedragen dat het natuurbeleid van de provincie van een vooral naar binnen gekeerd overheidsbeleid met bekendheid in relatief kleine kring is geworden tot een meer open en expliciet gecommuniceerd beleid. De kennis over het beleid bij maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en burgers is erdoor toegenomen. Natuur in Brabant is meer dan voorheen verbonden geraakt met een aantal sectoren zoals de economie, de gezondheidszorg en het onderwijs. De activiteiten bevorderen de maatschappelijke steun voor het natuurbeleid. De pijlers tezamen In de eerste periode van BrUG zijn de meeste aandacht, financiële middelen en capaciteit besteed aan pijler 1: de realisatie van het robuust natuurnetwerk. Na de aankondiging van de bezuinigingen op rijksniveau moest hieraan weer vorm en inhoud worden gegeven. De uitvoering van de provinciale taak moest worden georganiseerd, waarna de uitvoering vanaf 2015 weer ter hand kon worden genomen. Realisatie van NNB en EVZ is een belangrijke voorwaarde voor het behoud en herstel van de biodiversiteit (pijler 2) en levert ook een belangrijke bijdrage aan een karakteristiek groen landschap (pijler 3). Het NNB maakt de herstel- en systeeminrichtingsmaatregelen mogelijk die de condities voor behoud en herstel van de biodiversiteit verbeteren. De vertraging in de realisatie van de doelen van pijler 1 heeft consequenties voor de realisatie van de doelen van pijler 2 en het hoofddoel voor het onderdeel biodiversiteit. Via inzet op pijlers 1 en 2 moet de provincie in staat worden gesteld om aan de Europese en nationale wet- en regelgeving te voldoen en bij te dragen aan de doelen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het hoofddoel inzake de biodiversiteit kan niet alleen geschraagd worden door de pijlers 1 en 2. In studies worden gewezen op het belang van de milieu- en watercondities. Die moeten worden verbeterd, om de biodiversiteitsdoelen te halen. Die condities vallen voor een belangrijk deel buiten BrUG en moeten gerealiseerd worden in de opgaven op het vlak van milieu, water en landbouw (agrofood). Realisatie van het hoofddoel alleen vanuit BrUG is te ambitieus en niet haalbaar. Activiteiten in het kader van de pijlers 1 en 2 dragen bij aan de vormgeving van het groene nietagrarische landschap van Brabant. Pijler 3 en pijler 4 dragen bij aan het hoofddoel natuur en landschap voor alle Brabanders. Daarmee dragen ze bij aan steun voor het natuurbeleid gericht op realisatie van NNB en EVZ en versterking van de biodiversiteit (pijlers 1 en 2). 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 11
Schematisch: Intrinsieke waarde natuur en landschap beschermen N&L plek geven in de samenleving en voor alle Brabanders U I T N O D I G E N D Robuust Natuur netwerk Biodiversiteit Karakteristiek Landschap Verankering N&L in de samenleving Steun en initiatieven Instrumenten Financiële middelen Provinciale capaciteit Afstemming met andere beleidsopgaven Efficiency Over de efficiency van de uitvoering van BrUG is in het kader van deze tussenevaluatie nog weinig te zeggen. De uitvoeringsorganisatie GOB BV bestaat sinds 2014 en de eerste jaren zijn er veel aanloopvraagstukken geweest rond de regelingen voor GOB, de opgave en de basiskaarten waarmee moest worden gewerkt. De opzet van de uitvoering heeft de nodige organisatiekosten (middelen en capaciteit) gekend. GOB BV heeft de afgelopen periode met succes gewerkt aan verkorting van de procedures voor toekenning van subsidies. De subsidieverleningstrajecten voor beheer hebben wel doorgelopen voor en na BrUG. Rond de nieuwe landelijke opzet van het agrarisch beheer natuur en landschap (sinds 2016) zijn er enkele vraagstukken gerezen rond de efficiency in de afhandeling van procedures. Een belangrijk efficiencyvraagstuk is gerelateerd aan het effectiviteitsvraagstuk. BrUG zet qua middelen en capaciteit in op realisatie van NNB terwijl voor het hoofddoel biodiversiteit er verstorende factoren zijn die betrekking hebben op de algemene milieu- en watercondities in het buitengebied van Brabant. De realisatie van NNB vergt veel financiële middelen, inzet en energie van verschillende partijen en de effecten op de biodiversiteit worden beperkt door de milieu- en watercondities. De inzet van middelen en mensen wordt effectiever en efficiënter als ook die condities verbeteren door beleid op het vlak van milieu, water, landbouw, mobiliteit en economische bedrijvigheid. Rol van de provincie In BrUG wordt een nieuwe manier van werken aangekondigd. In de provincie wordt verwezen naar een sturingsmodel waarin vier overheidsrollen worden onderkend: presterende overheid, rechtmatige overheid, samenwerkende overheid en responsieve overheid. In het natuurbeleid voorafgaand aan BrUG was de rol van de betrokken overheden (provincie en Rijk) vooral die van presterende overheid (verwerven van gronden, nemen van inrichtingsmaatregelen en ontsnipperingsmaatregelen, opstellen van beleidskaders en kaders voor subsidies) en rechtmatige overheid (vergunningverlening, toezicht en handhaving, toetsen van aanvragen en toekennen van subsidies). Met BrUG is ook de samenwerkende en responsieve overheid nadrukkelijk in beeld gekomen. De provincie werkt samen met de zogenoemde manifestpartners, stelt doelen en stimuleert en verleidt maatschappelijke actoren om daaraan bij te dragen. Voor de eerste twee pijlers vervult 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 12
de provincie blijvend alle vier rollen. De 'harde' wettelijke doelen met realisatietermijnen lenen zich minder voor een responsieve rol waarbij de provincie het initiatief en de invulling van initiatieven overlaat aan maatschappelijke actoren. In dat kader heeft de provincie ten aanzien van complexe PAS-gebieden expliciet de rol van presterende overheid op zich genomen, in afwijking van de basisfilosofie van BrUG. Voor de pijlers 3 en 4 heeft de provincie geen vastomlijnde doelen en is er ruimte voor andere partijen om invulling aan doelen van de pijlers te geven. Daar vervult de provincie meer de rol van samenwerkende en responsieve overheid. Uitnodigende benadering De provinciale benadering is erop gericht dat partijen komen met initiatieven op het vlak van verwerving, inrichting en beheer van natuur en landschap. In het onderzoek wordt geconstateerd dat een aantal factoren van invloed is op het op gang komen van die initiatieven. Een belangrijke factor is dat partijen calculeren of een initiatief uit oogpunt van kosten en baten en zekerheden in de toekomst nastrevenswaardig is. Bij negatieve afwegingen blijven initiatieven achterwege ondanks bijvoorbeeld het vooruitzicht van bijdragen via subsidie. In dat verband wordt geconstateerd dat initiatieven traag of geen doorgang vinden doordat: agrarische bedrijven behoefte hebben aan perspectief op ondernemen; dat wil zeggen zij hebben behoefte aan goede agrarische gronden ter vervanging van gronden die worden aangeboden voor omzetting naar natuur; niet-agrarische bedrijven niet investeren in natuur en landschap als er geen directe (ruimtelijke) relatie is met de eigen onderneming; gemeenten niet overgaan tot aanleg EVZ als zij in relatie tot hun financiële situatie de toekomstige lasten van het beheer niet kunnen en/of willen dragen. Draagvlak voor provinciale rol In de tussenevaluatie komt naar voren dat de verschillende partijen de nieuwe rolinvulling door de provincie positief waarderen. Men ervaart dat vanuit de provincie explicieter wordt gecommuniceerd over het natuurbeleid. Wel vindt men het van belang dat de provincie duidelijk is over het beleid dat zij voert en eenduidig opereert op aan elkaar verwante beleidsterreinen zoals natuur en water. Er is sinds de vaststelling van BrUG een omvangrijker netwerk van partijen rond natuur en landschap ontstaan dan voordien. Het gaat daarbij om het netwerk van manifestpartners aangevuld met gemeenten, netwerken van gemeenten, netwerken van bedrijven, netwerken van ondernemers die aan agrarisch natuurbeheer doen en netwerken van vrijwilligers. De provincie is ingehaakt op bewegingen en ontwikkelingen in de samenleving op het vlak van aandacht voor natuur en landschap. Daarmee heeft zij bijgedragen aan dat er haakjes zijn die ertoe kunnen leiden dat natuur en landschap meer verankerd raken in de samenleving. De ontwikkeling van netwerken biedt meer kansen voor de provincie om meer als samenwerkende en responsieve overheid te opereren. Tegelijkertijd wordt onderkend dat de meer traditionele rollen van de provincie op het vlak van kaderstelling, vergunningverlening, toezicht en handhaving op het beleidsterrein natuur onverminderd nodig blijven. Relatie met andere provinciale opgaven In BrUG worden relaties gelegd tussen natuur en verschillende andere provinciale opgaven. In de eerste periode van BrUG is vooral de relatie met de wateropgave in het kader van het Provinciaal Milieu en Water Plan (PMWP) en de Kaderrichtlijn Water een belangrijke geweest. Natuur en waterdoelen komen samen in diverse projecten en kunnen elkaar versterken. Bij de milieuopgave gaat het vooral om beperking van vermesting en verzuring via regelgeving en toezicht en handhaving. De omgevingsdiensten voeren die taken uit. De transitie van de landbouwsector in het kader van het Uitvoeringsprogramma Brabantse Agrofood is in de 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 13
afgelopen periode nog niet zodanig geweest dat er waarneembaar effect is geweest op de wijze waarop kon worden gewerkt aan de pijlers van BrUG. Het college van GS heeft het voornemen om de regeling voor stikstofemissies vanwege de landsbouw aan te scherpen. Daardoor zou een bijdrage worden geleverd aan structurele verbetering van de milieucondities, waardoor herstelmaatregelen in het NNB en de EVZ en ook daarbuiten effectiever worden en een meer structureel effect hebben. 4 juli 2017. Ons kenmerk 1017045-009/hpo/pwa 14
Onze contactgegevens KplusV Vestiging Arnhem Postbus 60055 6800 JB Arnhem Westervoortsedijk 73 6827 AV Arnhem T +31 (0)26 355 13 55 Vestiging Amsterdam Postbus 74744 1070 BS Amsterdam Science Park 402 1098 XH Amsterdam T +31 (0)20 669 90 66 E info@kplusv.nl I www.kplusv.nl Thema's 15