Samenwerking tussen de Vlaamse centrumsteden en hun OCMW s op het vlak van financieel management Stijn Goeminne 1, Bram Verschuere 2, Filip De Rynck 3 en Geoffrey Vanderstraeten 4 SAMENVATTING Op het vlak van financieel management is er met uitzondering van Antwerpen weinig tot geen samenwerking tussen de centrumsteden en hun OCMW s. Zo er wel samenwerking is, betreft die voornamelijk domeinen die het beheersmatige overstijgen of die enigszins grijp- en meetbaar zijn. BBC kan een aanleiding zijn om de samenwerking te intensifiëren. Of dit zal gebeuren, lijkt afhankelijk te zullen zijn van de lokale politieke wil om samen te werken en van de mate waarin de financieel beheerders loskomen van hun ontvangersrol en zich als managers ontplooien. 1. Inleiding Hogeschool Gent onderzocht in opdracht van de VVSG en het Kenniscentrum Vlaamse Steden vzw de samenwerking tussen de Vlaamse centrumsteden en hun OCMW s op het vlak van financieel management 5. De vragen die voorliggen zijn: 1. Werken stadsbesturen en OCMW-besturen samen op het vlak van financieel management? 2. Welke factoren leiden tot het al dan niet samenwerken? In het eerstvolgende punt verhelderen we de concepten financieel management en samenwerking. Daarna gaan we kort in op de onderzoeksmethode. In het vierde deel lichten we de onderzoeksresultaten toe. Deel vijf bevat een synthese van de belangrijkste bevindingen. Het artikel wordt afgerond met een aantal beleidsaanbevelingen. 2. Conceptueel kader Centraal in het onderzoek staan de begrippen financieel management en samenwerking. Het is dan ook van belang om beide begrippen duidelijk te definiëren en af te bakenen. Handboeken Public Sector Management behandelen financieel overheidsmanagement vaak wel als deeldomein, maar meestal wordt het niet gedefinieerd. Zowel in nationale (bv. WEETS 2011) als in internationale literatuur (bv. BOVAIRD & LÖFFLER 2009; FLYNN 2007; PE- TERS & PIERRE 2002) blijft het begrip financieel management (binnen de publieke sector) vaak vaag. Wel kan vastgesteld worden dat in pogingen om financieel management te definiëren regelmatig naar de taakinvulling van de financieel manager wordt verwezen, zoals GITMAN (2004: 3, 639) illustreert: financieel management heeft te maken met de taken van de financiële manager in de organisatie. De financiële 20
Stijn Goeminne, Bram Verschuere, Filip De Rynck en Geoffrey Vanderstraeten Financieel management managers beheren de financiële zaken van de organisatie [ ] zowel in profit als non-profit. Wanneer dit vertaald wordt naar de context van lokale besturen, beschouwen we financieel management in dit onderzoek als de taken die de financieel beheerder (als financieel manager) uitvoert binnen de financiële cyclus. Deze taken van financieel beheer worden uitgevoerd op verschillende resultaatsgebieden, waarvan de belangrijkste zijn: (1) financiële planning, (2) boekhouding en jaarrekening, (3) rapportering en analyse, (4) fiscaal en niet-fiscaal debiteurenbeheer, (5) interne financiële controle (met inbegrip van visum), (6) externe contacten en (7) andere onderdelen van financieel management. Deze zeven resultaatsgebieden zijn gebaseerd op de profielschetsen van financieel beheerders die door HAY GROUP (2010) in opdracht van de Vlaamse Overheid werden ontwikkeld. Gezien de taken die bij deze resultaatgebieden horen gelijklopend zijn voor de ontvangers van gemeenten en OCMW s, is deze conceptualisering van financieel management bruikbaar om de samenwerking tussen stad en OCMW inzake dit managementdomein te bestuderen. Het begrip samenwerking is complexer en meer gelaagd dan men zou verwachten (DE RYNCK & VERSCHUERE 2010). Er is vooreerst een waaier van samenwerkingsvormen in het spectrum tussen enerzijds informele afspraken en anderzijds een geïntegreerde structuur waarin OCMW en gemeente participeren. Ook het niveau in de organisatie waarop de samenwerking plaatsgrijpt is niet neutraal. Zo is er samenwerking mogelijk op politiek en/of op ambtelijk niveau, en dat zowel op ambtelijk topniveau, middenmanagement, of in de lagere organisatieniveaus. We hebben ook vastgesteld dat in een bestuurlijke context samenwerking betrekking kan hebben op (een mix van) strategische elementen ( beleidskeuzes ), tactische elementen (organisatie van bepaalde dienstverlening) en operationele elementen (het beheer van de dienstverlening). De driedeling (1) strategische planning ( beleidskeuzes ), (2) tactische processen (organisatie) en (3) operationele diensten heeft het voordeel dat de verschillende resultaatsgebieden uit de profielschets van de financieel beheerder (cf. supra) eraan verbonden kunnen worden: onder planning verstaan we de eerder beleidsmatige aspecten op het niveau van de beleidskeuzes zoals (financiële) meerjarenplanning, de introductie van de beleids- en beheerscyclus (BBC), en de rapportering en analyse; onder processen verstaan we recurrente basissystemen: de manier waarop het financiële beheer georganiseerd wordt (structuren, processen, procedures), zoals boekhouding, jaarrekening, debiteurenbeheer, thesaurie en actief schuldbeheer; onder de concrete producten verstaan we de tijdelijke, concrete taken van de financiële dienst, de outputs van de hierboven belichte recurrente processen zoals aankopen, pensioenreserves beheren, overheidsopdrachten. In onze studie werden alle mogelijke samenwerkingsvormen geobserveerd en zo precies mogelijk benoemd (1) naar vorm; (2) naar aard van de participanten; (3) naar niveaus in de organisatie en (4) naar object van samenwerking. 3. Onderzoeksmethode In een eerste onderzoeksfase werden gestructureerde diepte-interviews gevoerd met de financieel beheerders en secretarissen van stad en OCMW in alle 13 Vlaamse centrumsteden. Het doel was vooral beschrijvend en inventariserend: Wat is de huidige, wenselijke en mogelijke samenwerking tussen stad en OCMW? De vragenlijst was voor elk van de 7 deeldomeinen van financieel management (cf. supra) opgebouwd rond dezelfde hoofdvragen en werd vooraf doorgestuurd. Het strikte gebruik van de vragenlijst liet toe om op een gestructureerde manier data te verzamelen, zodat voor elk van de centrumsteden een zo volledig mogelijk beeld van de samenwerking op vlak van financieel management kon worden bekomen. In de tweede fase werden drie focusgroepen georganiseerd met telkens een selectie van financieel beheerders uit een viertal steden. Deze focusgroepen hadden vooral een verklarend doel: Welke zijn de factoren die een rol spelen voor het al dan niet samenwerken, of voor 21
de mate van samenwerking? Per focusgroep werd die vraag gesteld voor één van de drie hierboven beschreven samenwerkingsniveaus: planning, processen en producten. De deelnemers ontvingen vooraf een inhoudelijke fiche met een toelichting bij het onderzoek en de focusgroepen. De focusgroepen startten telkens met een voorstelling door 2 steden over hun wijze van samenwerking. Deze voorstelling diende als vertrekbasis voor een (aan de hand van een vragenlijst gestructureerde) discussie tussen de verschillende deelnemers. Uit de voorgestelde cases kon afgeleid worden wat de (eigen) specifieke aanleiding tot samenwerking, historiek en randvoorwaarden waren voor de ontwikkeling van de samenwerking in die stad en kon nagegaan worden of deze ook in andere steden een verklaring (kunnen) zijn voor het al dan niet samenwerken. Dit laat toe de bevindingen enigszins te generaliseren. 4. Onderzoeksresultaten 4.1. Algemeen Algemeen genomen kunnen we stellen dat er in de Vlaamse centrumsteden weinig tot geen structurele en formele samenwerking is tussen steden en hun OCMW s op het vlak van financieel management. Als er samengewerkt wordt, dan is dat vaak slechts voor enkele onderdelen van een bepaald deeldomein. Hoewel de samenwerking gaat van nauwelijks tot geen samenwerking (zoals bijvoorbeeld in Oostende of Turnhout), tot een beperkte samenwerking voor enkele onderdelen van een paar deeldomeinen bij de overige steden (zoals bijvoorbeeld in Sint-Niklaas), is de stad Antwerpen toch de uitzondering. Antwerpen kent voor de onderscheiden deeldomeinen van financieel management wel verschillende vormen van samenwerking. De meeste daarvan zijn bovendien sterk en formeel uitgebouwd vanuit een groepsgedachte (de Groep Antwerpen als holding) waar ook andere lokale organisaties (bedrijven van stad en OCMW bijvoorbeeld) toe behoren (zie kader). Op het niveau van de Groep wordt op die manier een overkoepelend planningsdenken ontwikkeld, van waaruit dan samenwerking voortvloeit. Dit in te- Groepsdenken Antwerpen Een aantal historische factoren (Stad onder curatele, Visa-schandaal, schuldopbouw OCMW, ) vormden het kader voor een politieke wil tot samenwerking. Zo ontstond er een gemeenschappelijke strategie voor Antwerpen, een groepsdenken. Er werd gekozen om te investeren in die samenwerking, resulterend in verschillende samenwerkingsstructuren. Zowel praktische consequenties (gemeenschappelijke huisvesting Den Bell, gemeenschappelijk financieel platform, ) als inhoudelijk keuzes (akkoord prefinanciering OCMW-investeringen door de stad, gemeenschappelijke aankoopcentrale, ) stimuleren het groepsdenken en dus de samenwerking. Protocol Gent In Gent ontwikkelden de financieel beheerders van Stad en OCMW een visietekst die de verdere samenwerking op financieel gebied beoogt uit te breiden en te optimaliseren. De visietekst werd in 2012 politiek gevalideerd in een Protocol tussen de Stad en het OCMW dat op termijn moet leiden tot het opzetten van een Shared Services Centre mits aan een hele reeks randvoorwaarden is voldaan (bv. aanpassing institutionele kader, afstemming ICT, implementatie BBC,...). Beheersovereenkomst Genk In Genk is een integratieoefening aan de gang van de ondersteunende diensten van stad-ocmw. Hiervoor werd een beheersovereenkomst afgesloten die geïnspireerd is door de toelichting bij het Gemeentedecreet waar over meer samenwerking tussen stad en OCMW wordt gepraat. Men wil komen tot het gebruik maken van elkaars diensten en elkaars personeel, het ontwikkelen van een zelfde organogram en tot samenwerking op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Specifiek voor de financiële diensten is een fasegewijze integratie aan de gang (met behulp van een externe consultant) die aanvatte in 2009 en moet afgerond zijn tegen eind 2012. 22
Stijn Goeminne, Bram Verschuere, Filip De Rynck en Geoffrey Vanderstraeten Financieel management genstelling tot andere steden waar beide besturen op hun positie blijven, en er dus eerder vanuit een defensieve positie over samenwerking wordt gedacht. In de andere steden is samenwerking meestal vrij ad hoc en dus ook vaak beperkt tot enkele (informele) afspraken tussen (vooral) de financieel beheerders van beide besturen. Er zijn uiteraard wel voorbeelden te vinden van meer geformaliseerd overleg. In Gent en Genk is er bijvoorbeeld samenwerking rond meerdere deeldomeinen, al is de samenwerking meestal beperkt tot minder onderdelen en is die voorlopig ook nog minder intensief dan in Antwerpen. Beide steden willen de samenwerking echter versterken en hebben hiervoor vrij recent elk een samenwerkingsvisie uitgebouwd die uitmondde in een samenwerkingsprotocol (zie kaders). Bedoeling is om in de toekomst te komen tot een verregaande formele samenwerking op een aantal deeldomeinen van financieel management. Wanneer we de praktijk van samenwerking bekijken per deeldomein van financieel management, zien we dat die deeldomeinen van financieel management die het beheersmatige overstijgen (zoals de planning, wat toch een serieuze beleidscomponent in zich draagt), of die enigszins grijpbaar en meetbaar zijn (zoals debiteurenbeheer wat in wezen niets anders is dan het opvolgen van natuurlijke of rechtspersonen), het meeste samenwerking kennen. Voor de eerder procesmatige deeldomeinen (boekhouding, interne controle, ) kennen OCMW en stad vaak eigen procedures en eigen verantwoordingslijnen die wellicht minder gemakkelijk op elkaar af te stemmen zijn. Als we deze algemene conclusie terugkoppelen naar onze initiële samenwerkingstypologie dan kunnen we vaststellen dat het vooral de strategische (planning) en operationele niveaus (producten) van het financieel beheer zijn waarop er wordt samengewerkt, eerder dan op het niveau van de tactische processen. 4.2. Samenwerking op het vlak van planning Samenwerking op het vlak van planning gaat over beleidsmatige samenwerking. De deeldomeinen financiële (meerjaren)planning, het project BBC en rapportering en analyse vallen hieronder. In het merendeel van de steden kan hieromtrent minstens een beperkte vorm van samenwerking worden vastgesteld. De variatie is echter groot: van geïntegreerd tot enkel wederzijdse kennisgeving. In de meeste steden wordt er afgestemd of samengewerkt rond zaken als de voorbereiding van het BBC-project, of enkele onderdelen van financiële planning. Dit laatste heeft veel te maken met de verplichte goedkeuring van, en de afspraken rond, de dotatie aan het OCMW. Ook hier varieert de wijze waarop hierover afspraken tot stand komen. Om tot een samenwerking te komen op het vlak van financiële planning is een van de belangrijkste factoren het hebben van een traditie van overleg en samenwerking, net als het aanwezig zijn van een zekere mate van politieke wil en visie. Verder moeten organisatiestructuren en -processen afgestemd worden om samenwerking zo concreet mogelijk te maken. Stevig overleg binnen alle geledingen van de organisaties, ook ambtelijk, en het actief inspelen op het centraal beleid dat in de richting van meer samenwerking tendeert, blijken verder determinerend te zijn in het al dan niet samenwerken op het vlak van financiële planning. Al deze factoren waren prominent aanwezig in steden als Antwerpen en Genk en zijn minder aanwezig in bijvoorbeeld Oostende en Brugge. Deze factoren verwonderen niet. Ze zijn in eerder onderzoek al aan bod gekomen (VERSCHUERE 2010). De reden is dat planning raakt aan de organisatie als geheel, in de buurt komt van beleid en beleidskeuzes, en dus verder gaat dan het technische van het financieel beheer. Wat deze factoren dan precies betekenen, kan uiteraard verschillen van stad tot stad. Vastgesteld werd dat sterk politiek leiderschap dat steunt op een Groepsdenken, ondersteund door sterke ambtelijke capaciteit, maakt dat samenwerking op vele vlakken tot stand kan komen. In dat geval, zoals bijvoorbeeld in Antwerpen, blijkt dat er wel planmatig kan worden samengewerkt, ondanks de technische moeilijkheden die op vandaag aanwezig zijn als gevolg van verschillen in opgelegde beheers- en beleidssystemen bij stad en OCMW (respectievelijk NGB en NOB). Het dient uiteraard afgewacht te worden in hoeverre de invoering van BBC dit 23
(gepercipieerde) obstakel uit de weg zal kunnen ruimen. Daarnaast is het niet onbelangrijk om te vermelden dat er een aantal factoren interageren met lokaalspecifieke randvoorwaarden, wat leidt tot lokaalspecifieke aanleidingen voor samenwerking. De historisch moeilijke budgettaire situatie in Antwerpen, of de lange traditie van het werken aan een gemeenschappelijk sociaal beleid in steden als Genk (veel kansarmoede), zijn hier voorbeelden van. In dergelijke specifieke situaties is samenwerking een must, en als dusdanig ook aanleiding tot (gedwongen) visievorming en daarop volgende structurele ingrepen die samenwerking moeten aanzwengelen. 4.3. Samenwerking op het vlak van processen Samenwerking op het vlak van processen gaat over recurrente basissystemen. De manier waarop het financiële beheer georganiseerd is, de specifieke structuren, organisatieprocessen, procedures, (vaak onder invloed van een specifieke regelgeving bv. NOB en NGB) en hoe hier rond wordt samengewerkt. De deeldomeinen van financieel management die in de focusgroep werden behandeld zijn boekhouding en jaarrekening, het debiteurenbeheer en thesaurie en actief schuldbeheer. Inzake debiteurenbeheer is de samenwerking door het obstakel van de privacywetgeving vaak informeel en ad hoc. Behoudens Antwerpen, Gent en Genk is de samenwerking die er momenteel is vrij operationeel, zoals informele afspraken rond thesaurie of informatie-uitwisseling rond bepaalde dossiers van debiteuren (schuldenaars). Er wordt in de Vlaamse centrumsteden amper samengewerkt betreffende zaken zoals boekhouding, jaarrekening, rapportering en interne financiële controle. Een belangrijke determinant lijkt hier de capaciteit in het bestuur, en dat speelt zowel intern (Antwerpen: eigen capaciteit opgebouwd) als extern (Genk: externe capaciteit binnengehaald) te zijn. Investeren in capaciteit is dus cruciaal: samenwerking op het vlak van processen brengt bij de start een zekere investeringskost mee (al valt deze op basis van dit onderzoek niet te kwantificeren). De capaciteit om processen te analyseren en te herinrichten (die aanwezig is in Antwerpen en Genk, en bijvoorbeeld veel minder in Roeselare of Hasselt) speelt aldus een belangrijke rol. Culturele aspecten zoals wil en visie lijken door te werken in de acceptatie van centraal beleid. Zo stellen we vast dat de aansluiting met de bepalingen van BBC volledig verschillend kan uitpakken in de ene stad in vergelijking met andere steden. Steden moeten met andere woorden op de kar willen springen, en meerwaarde zien in de richting die het centraal bestuur aanwijst. 4.4. Samenwerking op het vlak van producten Samenwerking op het vlak van producten gaat over samenwerking rond de meer concrete, grijpbare taken van de financiële dienst. Producten worden gezien als de output van de recurrente processen. Het zijn tijdelijke, tussentijdse beslissingen (bv. aankopen, thesauriebeheer of een overheidsopdracht). We konden vaststellen dat als er samenwerking is tussen de centrumsteden en hun OCMW s dat het dan vaak dergelijke meer operationele zaken betreft. Bijvoorbeeld in Sint-Niklaas is de samenwerking tussen stad en OCMW op het vlak van overheidsopdrachten geformaliseerd (zie kader). Bij de samenwerking op het vlak van producten lijken interne factoren een belangrijkere rol te Sint-Niklaas In Sint-Niklaas bestaat de gewoonte om bij relevante aankopen door het ene bestuur het andere bestuur te contacteren en te peilen naar mogelijke participatie in de aankoop. Er zijn ook formele afspraken, zoals de mogelijkheid voor de coördinator informatica (die gezamenlijk werkt stad-ocmw) om opdrachten voor de stad en OCMW te combineren. In toepassing van artikel 19 van de wet betreffende overheidsopdrachten kan hij als budgethouder binnen de grenzen van dit budgethouderschap (e 67.000 exploitatie) delegeren aan het college om zo tot één globale offerte te komen voor stad en OCMW, zonder dat daar nog apart een orgaan van het OCMW moet in tussenkomen. spelen dan de externe. In de eerste plaats moet gewezen worden op cultuur en cultuurverschillen. Dit hoeft niet te verwonderen, gezien som- 24
Stijn Goeminne, Bram Verschuere, Filip De Rynck en Geoffrey Vanderstraeten Financieel management mige producten vaak heel organisatiespecifiek zijn. Opvallend binnen de cultuuraspecten is dat de politieke wil en visie in alle cases benoemd wordt als noodzakelijkheid om samenwerking tot stand te brengen. Structurele factoren (processen, ondersteunende diensten die reeds samenwerken en capaciteit in de organisaties) zijn eveneens belangrijk, al is geen van de aspecten binnen alle cases positief benoemd. Het momentum lijkt bovendien niet te verwaarlozen als stimulans voor samenwerking op het vlak van de producten, voornamelijk wanneer het gaat om de persoonlijke interacties. Verder dient de rol van de schaalvoordelen bij opschaling genuanceerd te worden: nu eens spelen ze wel een rol, dan weer niet. Die rol is soms positief (bv. betere voorwaarden voor een aankoop, grotere expertise bij onderlinge uitwisseling ervan, ), soms ook negatief (bv. coördinatiekosten samenwerking die te hoog zijn, hogere tarieven bij hogere leningsbedragen, ). De bevindingen inzake planning, de processen en producten worden hieronder nogmaals schematisch weergegeven. Planning Processen Producten Onderwerp Beleidsmatig Recurrente basissystemen Voorbeeld Financiële Boekhouding en meerjarenplanning, jaarrekening, het project BBC, debiteurenbeheer, rapportering en schuldbeheer analyse Concrete taken Aankopen, beheer pensioenreserves, overheidsopdrachten Samenwerkingsgraad Beperkt Beperkt Iets frequenter Samenwerkingsvorm Determinanten Grote variatie: van kennisgeving tot geïntegreerd Traditie van overleg Politieke wil & visie Ambtelijk overleg Centraal beleid Voornamelijk informeel, vrij operationeel en vaak ad hoc Interne capaciteit Externe capaciteit Cultuur Formeel Politieke wil & visie Structuren Momentum Schaal (zowel + als -) 5. Conclusie Uit het onderzoek kan geconcludeerd worden dat, behalve voor het deeldomein financiële planning, samenwerking op het vlak van financieel management tussen de centrumsteden en hun respectievelijke OCMW s beperkt is, op sommige plaatsen zelfs onbestaande. Als er samenwerking is, dan voornamelijk op de domeinen die het beheersmatige overstijgen of die enigszins grijp- en meetbaar zijn. De bestaande samenwerking situeert zich voornamelijk op de strategische en operationele niveaus, eerder dan op het niveau van de tactische processen. Opgemerkt dient te worden dat Antwerpen in deze materie voorloper is en samenwerkt rond meerdere onderdelen van alle onderscheiden deeldomeinen. Gent en Genk hebben alvast de intentie getoond en eerste stappen gezet om de samenwerking te intensiveren. De resultaten van het onderzoek gaan verder dan deze loutere vaststelling. Ze laten toe de samenwerking tussen stad en OCMW op vlak van financieel management genuanceerder te bekijken. Het voedt het debat op 2 manieren. Ten eerste steunde het onderzoek niet op een hypothese voor of tegen samenwerking. Er werd nagegaan waar er wel of niet wordt samengewerkt en welke hun motieven zijn om dat wel of niet te doen op de verschillende deeldomeinen van het financieel management. Deze analyse laat ons toe genuanceerd te antwoorden op de vraag: Moet er nu wel meer worden samengewerkt of 25
niet; biedt samenwerking alleen maar voordelen? Het antwoord op die vraag is dat daar in zijn algemeenheid geen antwoord op te geven is. Door het begrip te ontrafelen, kunnen we de discussie operationeel maken. De vraagstelling wordt dan: Is op dit niveau en voor dit deeldomein in deze stad op dit moment deze stap van samenwerking in deze vorm niet of net wel wenselijk? Hierbij zijn diverse finaliteiten mogelijk. Het meest extreme scenario is dat OCMW en stadsbestuur alles samen doen, op alle deeldomeinen en via één shared services center, inclusief één financiële dienst en één secretariaat. Dat is voor ons niet de norm om samenwerking te beoordelen. Afhankelijk van het domein, van de stand van zaken in een stad en van de lokale noden kan samenwerking per domein gevarieerd zijn, in ambities, finaliteit en vormen. Ten tweede stelden we vast dat samenwerking niet alleen statisch moet worden bekeken, als een afgewerkt product (waarvoor en hoe werken we samen?), maar ook als een proces, als een dynamiek en een fenomeen dat verandert door samen te werken. Dat roept de vraag op naar de manier waarop deze processen starten en voor welke deeldomeinen dat kan gebeuren. Samenwerking is een leerproces en het hangt van dat proces en van de mensen die dat trekken of ondersteunen af welke betekenis samenwerking krijgt en hoe moeilijkheden of hindernissen worden aangepakt. Vanuit dat oogpunt (de procesmatige aspecten van de interacties tussen stad en OCMW) kan het zijn dat wat in de ene stad als een onoverkomelijk probleem wordt gezien, in een andere stad door het ontwikkelingsproces wordt aangepakt. Een kernvraag hierbij was of er inzake samenwerking op het vlak van financieel management structurele problemen zijn, die voor alle steden gelden, of dat de problemen eerder gebonden zijn aan de specifieke kenmerken van de stad. Structurele hindernissen zitten vooral vervat in regelgeving (bv. tot nu toe de verschillende systemen van boekhouding) en in de wijze waarop de centrale Vlaamse overheid als metagovernor kaders tekent voor die samenwerking (bv. decreet en recente wijzigingen voor personeelsuitwisseling tussen gemeenten en OCMW s) of zelf in haar invulling van de regelgeving en in de interpretatie hiervan als toezichthouder optreedt. Hier raken we een problematiek die niet specifiek is voor het financieel management: hoe verhoudt het toezicht zich tot lokale praktijken? Vanuit de lokale besturen klinkt de klacht dat de toezichthoudende overheid, overigens ook met verschillen tussen de buitendiensten per provincie, het lokale maatwerk strikt interpreteert. Alleen wat decretaal toegestaan is, mag. De lokale besturen pleiten ervoor dat alles wat niet expliciet verboden is, zou moeten kunnen. Dat impliceert dan wel weer dat er van onderuit voldoende druk komt, door een veelheid aan initiatieven, zodat de toezichthoudende overheid haar houding moet aanpassen. Soms is de toezichthoudende overheid immers een handig excuus om al vooraf te kunnen beslissen niet samen te werken. Ons besluit is dat de thematiek beweegt: dat (bijvoorbeeld door regelgeving) er steeds minder generieke structurele hindernissen zijn en er daardoor meer nadruk komt te liggen op de autonomie van de lokale besturen om zelf over die samenwerking te beslissen. De nuance hierbij is dat voor de verschillende deeldomeinen van financieel management er een verschillend antwoord kan zijn: voor sommige deeldomeinen kan er meer ruimte zijn voor lokaal maatwerk en kan die ruimte vergroten (of verkleinen), voor andere kan bijvoorbeeld regelgeving (nog steeds) een structurele hindernis zijn. 6. Beleidsaanbevelingen Lokale besturen zullen ermee moeten leren omgaan dat de invulling van samenwerking steeds meer een lokale verantwoordelijkheid wordt en dat het lokale proces van samenwerking professioneler moet worden aangepakt, eventueel met behulp van externen. Samenbrengen van deskundigheid is essentieel, gezien de nu meestal reeds beperkte capaciteit van de lokale besturen. Echter, samenwerking mag niet veralgemeend worden. Het is aangewezen om per deeldomein telkens opnieuw samenwerking te overwegen en slechts af te wijzen op basis van objectieve argumenten. Organisatiespecifiek mag hierbij niet lichtzinnig gebruikt worden. Voor interne financiële controle bijvoorbeeld geldt dit echter wel, zodat dit best nog door beide besturen apart wordt uitgevoerd (wel kan er een deling zijn van best practices, processen of procedures). Waar 26
Stijn Goeminne, Bram Verschuere, Filip De Rynck en Geoffrey Vanderstraeten Financieel management schaalvoordelen (efficiëntie, voor de burger) objectief aangetoond kunnen worden, lijkt samenwerking dan weer wel aangewezen. Bijvoorbeeld voor financiële planning moet gegroeid worden naar structurele samenwerkingsvormen op het niveau van meerjarenplanning. Lokale besturen moeten BBC aangrijpen als een kans om tot structurele samenwerking tussen stad en OCMW (denken in groep ) te komen, maar dit vergt investeringen in capaciteit en dus politieke beslissingen. Politiek leiderschap speelt aldus een belangrijk rol in de keuze om voor samenwerking te kiezen, echter ook de rol van het ambtelijk leiderschap mag hierbij niet onderschat worden. De ambtenaren maken mee het verschil gezien financieel management meer dan andere managementdomeinen voor bepaalde aspecten op gespecialiseerde kennis en vaardigheden steunt die bij ambtenaren zitten. Die politieke beslissingen komen er niet als er geen impulsen zijn vanuit de ambtenaren/ontvangers. Een gebrek aan capaciteit is dan ofwel een probleem, ofwel een excuus. In alle steden die nu stappen zetten, is het effectief de interactie tussen politiek en ambtelijk leiderschap die voor voortgang van het proces zorgt. Dit maakt dat de verschillende (persoonlijkheids)kenmerken van de ontvangers en secretarissen, plus hun onderlinge verhoudingen, een rol spelen in het bepalen van deze stedelijke profielen. Tussen de klassieke opvatting van het profiel en de taken van de ontvanger en de secretaris, en hun huidige taakomschrijving (die complexer is geworden parallel met de groeiende complexiteit van lokale besturen, en dus ook veel meer managerial ), is er een groot verschil ontstaan, waarbij het tweede profiel noodzakelijk is om samenwerking te implementeren. Wie zichzelf niet als manager ziet, voelt ook weinig nood om inzake management samen te werken. Discussies over samenwerken gaan aldus niet enkel over systemen en instrumenten, maar ook over de capaciteiten en ambities van mensen. Specifiek dienen de financieel beheerders de stap te zetten van ontvanger naar de invulling van hun functie als financieel beheerders, wat het opnemen van die managersrol die verder gaat dan het beheren van de financiën noodzaakt. Blijven hangen in een ontvangersdenken zal beleidsmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW belemmeren. De keuze om samen te werken ligt dus bij de lokale besturen zelf. Vergelijking tussen de steden wordt bovendien steeds interessanter omdat de praktijk meer gedifferentieerd wordt: wat in de ene stad als onmogelijk wordt voorgesteld, gebeurt in een andere stad. Die vergelijking verhoogt de druk naar een kritische reflectie over de eigen praktijk. Niettemin is er ook een verantwoordelijkheid weggelegd voor de hogere overheden. Deze mogen het initiatief tot samenwerking niet afschuiven op enkel de besturen. Ze moeten samenwerking faciliteren, waarbij het duidelijk is dat er een omslag nodig is van kaders maken naar zaken mogelijk maken. Bovendien moet de regelgeving aangepast worden zodat overheden onderling informatie kunnen uitwisselen, binnen de bescherming die een privacywetgeving steeds moet blijven bieden. 27
Referenties BOVAIRD, T. & LÖFFLER, E. (2009). Public Management and Governance. New York: Routledge. DE RYNCK, F. & VERSCHUERE, B. (2010). Winnen door samenwerking. Samenwerking tussen stadsbestuur en OCMW van Kortrijk strategisch, tactisch en operationeel bekeken. Hogeschool Gent: Studie in opdracht van stad en OCMW Kortrijk. FLYNN, N. (2007). Public Sector Management. London: Sage Publications. GITMAN, L. (2004). Principes van financieel management. Pearson Education Benelux. EINDNOTEN 1 Stijn Goeminne is als docent verbonden aan de Geassocieerde faculteit Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. 2 Bram Verschuere is als docent verbonden aan de Geassocieerde faculteit Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. 3 Filip De Rynck is hoogleraar Bestuurskunde aan de Geassocieerde faculteit Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. 4 Geoffrey Vanderstraeten is als wetenschappelijk onderzoeker verbonden aan de Universiteit Gent. 5 Het volledige onderzoeksrapport is te consulteren op de website van het Kenniscentrum Vlaamse steden vzw: www.kenniscentrumvlaamsesteden. be/management/samenwerkingstad-ocmw/ Pages/default.aspx. HAY GROUP (2010). Gevalideerde functiebeschrijving gemeenteontvanger en OCMW-ontvanger, versie stuurgroep 10 maart 2010, VLO. Geraadpleegd via www.ontvangers.be/bibliotheek/functiebeschrijvingontvanger/tabid/496/default. aspx. PETERS, B.G. & PIERRE, J. (2002). Handbook of Public Administration. Londen: Sage Publications. VERSCHUERE, B. (2010). Beheersmatige samenwerking tussen stadsbestuur en OCMW in de 13 Vlaamse centrumsteden. Rapport Kenniscentrum Vlaamse Centrumsteden, oktober 2010. WEETS, K. (2011). Financieel Management. In BOUCKAERT, G. et al., Handboek Overheidsmanagement. Leuven: Instituut voor de Overheid, 233-263. 28