Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies

Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies Een juridisch onderzoek naar sturingsinstrumenten van Rijk en provincies en hun verenigbaarheid met de gedecentraliseerde bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht

Deze publicatie werd mede mogelijk gemaakt door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu ISBN 978-94-6315-019-4 ISSN 1574-1915 NUR 823 2016, C.P. Hageman Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgeverij. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h tot en met 16m Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 27 november 2002, Stb. 2002, 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken dient men zich tot de Stichting Instituut voor Bouwrecht te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies Een juridisch onderzoek naar sturingsinstrumenten van Rijk en provincies en hun verenigbaarheid met de gedecentraliseerde bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Rijksuniversiteit Groningen op gezag van de rector magnificus prof. dr. E. Sterken en volgens besluit van het College van Promoties. De openbare verdediging zal plaatsvinden op donderdag 22 december 2016 om 16.15 uur door Constantijn Pieter Hageman geboren op 13 juli 1986 te Almelo

Promotores Prof. dr. ir. A.G. Bregman Prof. mr. dr. K.J. de Graaf Beoordelingscommissie Prof. mr. dr. D.A. Lubach Prof. mr. dr. J. Struiksma Prof. mr. dr. A.G.A. Nijmeijer

U bent aan mij gebonden als een satelliet aan een planeet. Ik ben niet uw Vijand, maar het moet nu eenmaal zo zijn dat U mijn marschroute volgt. 1 Napoleon Bonaparte, dreigend met inlijving van de Bataafse republiek bij Frankrijk in 1803 1 Geciteerd bij G. Verweij, Geschiedenis van Nederland, Amsterdam: Elsevier 1983, p. 650.

Voorwoord Toen zich in de zomer van 2012 de gelegenheid voordeed een dissertatie over het ruimtelijk bestuursrecht te schrijven, zag ik een al enige tijd gekoesterde wens in vervulling gaan. Ik had zojuist een scriptie afgerond over de publiek- en privaatrechtelijke aspecten van de overheidseigendom van openbare zaken. De literatuur over dit onderwerp had mijn interesse voor het beoefenen van de rechtswetenschap geprikkeld. Lang hoefde er over het promoveren dan ook niet te worden nagedacht. Licht werk was het schrijven van dit boek daarmee niet. In het consistent uitwerken van de uitgezette onderzoekslijnen is uiteindelijk veel tijd gaan zitten. Dat het werk toch in nagenoeg vier jaar werd voltooid, is mede te danken aan de inspanningen van enkele personen die bij de totstandkoming van dit proefschrift betrokken waren. Een bijzonder woord van dank gaat uit naar mijn eerste promotor prof. dr. ir. A.G. Bregman. Arjan weet de kritische overdenking van juridische vraagstukken te combineren met een aanstekelijk enthousiasme, wat het plezier en zelfvertrouwen bij het schrijven aanmerkelijk ten goede komt. De geschreven stukken werden van weldoordachte commentaren voorzien, maar daarbuiten kon steeds ook inhoudelijk over de te schrijven materie worden gediscussieerd. Dat op deze betrokkenheid ook kon worden gerekend naarmate er meer onorthodoxe onderzoeksrichtingen werden ingeslagen, heb ik zeer gewaardeerd. Een woord van dank richt ik ook graag tot prof. mr. dr. K.J. de Graaf, die op een later moment als tweede promotor bij het proefschrift betrokken raakte. Dat door de grotere fysieke afstand minder frequent in levenden lijve van gedachten kon worden gewisseld, maakte de commentaren niet minder waardevol. Na een reis naar het noorden konden vaak tal van nuttige aanpassingen worden gepleegd. Ik ben Kars dan ook erkentelijk voor zijn kritische inbreng, waarmee hij wellicht tevens heeft bewezen dat er niets boven Groningen gaat. Graag noem ik hier voorts de leden van de leescommissie prof. mr. dr. D.A. Lubach, prof. mr. dr. J. Struiksma en prof. mr. dr. A.G.A. Nijmeijer. De kritische lezing van het proefschrift heeft nuttige opmerkingen en suggesties opgeleverd, waarvoor ik mijn dank uitspreek. Een woord van dank ben ik ook mijn vader Peter Hageman verschuldigd, die als Neerlandicus bereid was de eindeloze juridische verhandelingen tot zich te nemen. Zijn nauwgezette lezing van de tekst en de taalkundige commentaren die daaruit voortvloeiden, waren onmisbaar voor de totstandkoming van dit boek. Evenzeer dank verschuldigd ben ik mijn lieftallige echtgenote Baukje, die ondanks mijn vii

STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES episodes van geestelijke afwezigheid en vlagen van verstrooidheid telkens weer haar vertrouwen in het afronden van het proefschrift uitsprak. Dat het schrijfwerk nimmer werkelijk in een isolement kon plaatsvinden, is te danken aan mijn collega s van het Instituut voor Bouwrecht en de Amsterdam School of Real Estate, die mij een prettige tijd hebben bezorgd. De historisch onderlegde lezer zal zich ervan bewust zijn dat het centralisme in Nederland bepaald geen Hollandse uitvinding is. De eenheidsstaat heeft onder Franse invloed zijn intrede gedaan. Inmiddels ligt deze periode al weer ruim twee eeuwen achter ons. Centralisme wordt door velen dan ook met Frankrijk geassocieerd, terwijl het Nederlandse bestuurlijke bestel als een typisch voorbeeld van decentralisatie wordt gezien. Dit proefschrift toont dat die voorstelling van zaken met de formele bevoegdheidssystematiek niet (meer) strookt. In zowel het hedendaagse ruimtelijke als organieke bestuursrecht nemen hogere bestuursorganen een ongekend sterke positie in. De hierboven geciteerde woorden van Napoleon mogen voor de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen ongebruikelijk zijn, uitgesloten is de achterliggende centralistische stijl zeker niet. Ontwikkelingen na 1 juli 2016 werden niet meer meegenomen. Den Haag, 21 november 2016 Constantijn Hageman viii

Inhoudsopgave Voorwoord vii 1. Introductie en probleemanalyse 1.1 Inleiding 1 1.2 Het fenomeen sturing als voorwerp van wetenschappelijke studie 2 1.2.1 Sturing als metafoor 3 1.2.2 Het constitutief effect van de term overheidssturing 7 1.3 Overheidssturing gerelateerd aan het verschijnsel van de staat 9 1.3.1 De toegevoegde waarde van een juridische benadering 13 1.3.2 Het begrip overheidssturing als product van een juridische staatsbeschouwing 15 1.3.3 Naar een publiekrechtelijk begrip van sturing door Rijk en provincies 17 1.3.4 Ruimtelijke sturing als bestuursrechtelijk verschijnsel 20 1.4 Verantwoording voor het centraal stellen van een publiekrechtelijk sturingsbegrip 22 1.5 Probleemstelling en afbakening van het onderzoek 26 1.6 Plan van behandeling 29 2. Algemeen kader ter bestudering en beoordeling van het sturingsinstrumentarium van Rijk en provincies 2.1 Inleiding 31 2.2 Concretiserende rechtsvorming binnen de democratische rechtsstaat 32 2.2.1 De vrijheid van het bestuur in (rechts)historisch perspectief 32 2.2.2 Contemporaine ontwikkelingen in de verhouding tussen publieken privaatrecht: meer vrijheid voor het bestuur? 36 2.2.3 De structuur van bestuursbevoegdheid 39 2.3 De afbakening van bestuurlijke competentienormen in het positieve recht 42 2.3.1 Het bepalen van sturingsmogelijkheden voor bestuursorganen 45 2.3.2 Het leerstuk van de bestuurlijke beslissingsruimte 45 2.3.3 Beoordelings- en beleidsvrijheid volgens de bestuursrechter 49 2.3.4 Implicaties voor de herkenning van beoordelings- en beleidsvrijheid in competentienormen 52 2.3.5 Relevante aspecten voor het inventariseren van ruimtelijke sturingsmogelijkheden van Rijk en provincies 60 2.4 Een normatief kader ter beoordeling van de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen en de toedeling van sturingsinstrumenten aan Rijk en provincies 63 2.4.1 Een heldere (verticale) bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 64 ix

STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES 2.4.2 Een heldere (horizontale) toedeling van sturingsinstrumenten aan bestuursorganen van Rijk en provincies 66 2.4.3 De potentieel structurerende werking van beleidsstukken 68 2.5 Conclusie 69 3. Ruimtelijke sturing door Rijk en provincies naar huidig recht 3.1 Inleiding 73 3.2 De bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht 74 3.2.1 Algemene principes inzake de bevoegdheidsverdeling in de Wro 74 3.2.2 De algemene principes in onderling verband bezien 76 3.2.3 De verantwoordelijkheden van Rijk, provincies en gemeenten 78 3.2.4 Gevolgen voor de verdeling en afbakening van bevoegdheden 84 3.2.5 De concrete afbakening van bevoegdheden van Rijk en provincies in de Wro 86 3.2.6 De rol van beleidsdocumenten bij de concretisering van de criteria provinciale belangen en nationale belangen 90 3.3 Directe sturingsinstrumenten 95 3.3.1 Publiekrechtelijke toestemming: de omgevingsvergunning ter afwijking van het bestemmingsplan 96 3.3.1.1 Bevoegd gezag ingevolge het Bor en de restbevoegdheid van de minister 97 3.3.1.2 De omgevingsvergunning als sturingsinstrument? 98 3.3.1.3 De restbevoegdheid van de minister 99 3.3.1.4 De afwijkomgevingsvergunning voor projecten van nationaal of provinciaal (ruimtelijk) belang 99 3.3.1.5 De herkomst van de verticaal afbakenende criteria in het Bor 101 3.3.1.6 De inhoud van de verticaal afbakenende criteria in het Bor: drie interpretaties 103 3.3.1.7 Algemene aanknopingspunten ter herkenning van projecten van bovengemeentelijk belang 107 3.3.1.8 De implicaties van het eisen van een grondslag in een structuurvisie 113 3.3.2 Projectmatige besluitvorming 115 3.3.2.1 Het projectuitvoeringsbesluit (provincies) 115 3.3.2.2 Het projectuitvoeringsbesluit als provinciaal sturingsinstrument 117 3.3.2.3 Het tracébesluit (Rijk) 118 3.3.2.4 Het tracébesluit als nationaal sturingsinstrument 119 3.3.3 Directe juridisch bindende normstelling: het inpassingsplan 124 3.3.4 De externe samenhang van directe sturingsinstrumenten 129 3.4 Indirecte sturingsinstrumenten 133 3.4.1 Het onderscheid tussen toezicht en sturing in interbestuurlijke rechtsverhoudingen 135 3.4.1.1 Normatieve stellingnames over interbestuurlijk toezicht en de aanwijzingsbevoegdheden uit de Wro 137 3.4.1.2 Vormen van beleidsdoorwerking binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat: een bestuurlijk en grondwettelijk perspectief 141 x

Inhoudsopgave 3.4.1.3 Beleidsdoorwerking in het licht van een toezichthoudende respectievelijk een eigen verantwoordelijkheid van Rijk en provincies 149 3.4.1.4 Sturing en toezicht als verschillende typen besluitvorming 152 3.4.2 Proactieve sturing: het vorderen van medebewind of beperken van de decentrale afwegingsruimte met algemene aanwijzingsbevoegdheden 154 3.4.2.1 De werking en mogelijke inhoud van algemene regels 154 3.4.2.2 Keuzevrijheid in de wijze waarop algemene regels worden gehanteerd 157 3.4.2.3 Voorwaarden voor het uitoefenen van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels 164 3.4.3 Reactieve sturing: het blokkeren van decentrale ruimtelijke besluitvorming 168 3.4.3.1 Ontheffingsbevoegdheden in algemene regels 168 3.4.3.2 De reactieve aanwijzing 176 3.4.3.3 Spontane vernietiging door de Kroon 199 3.4.4 Incidentele sturing: ad hoc doorwerking van hoger beleid 206 3.4.4.1 De proactieve aanwijzing 207 3.4.4.2 Het vorderen van medewerking in het kader van coördinatie op grond van de Wro 211 3.4.4.3 Het centraliseren van de bevoegdheidsuitoefening en het buiten toepassing laten van decentrale voorschriften in het kader van coördinatie 216 3.4.4.4 De aanwijzing bij vernietiging door de Kroon 218 3.4.4.5 Indeplaatstreding door de Kroon bij vernietiging 222 3.4.4.6 Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing 225 3.4.5 De externe samenhang van indirecte sturingsinstrumenten 233 3.4.5.1 De verhouding tussen specifieke en generieke instrumenten na de revitaliseringsoperatie 234 3.4.5.2 De onderlinge verhouding tussen specifieke toezichts- en sturingsinstrumenten 237 3.5 Sturingsmogelijkheden en de verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten 241 3.6 Conclusie 246 4. Ruimtelijke sturing door Rijk en provincies onder de Omgevingswet 4.1 Inleiding 251 4.2 De bevoegdheidsverdeling inzake ruimtelijke taken onder de Omgevingswet 252 4.2.1 De achtergronden van de Omgevingswet 253 4.2.2 Algemene principes inzake de bevoegdheidsverdeling in de Omgevingswet 255 xi

STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES 4.2.3 Uitgangspunten bij de toedeling van (ruimtelijke) taken aan Rijk, provincies en gemeenten 257 4.2.4 Ruimtelijke sturing in de vorm van het toedelen van functies aan locaties op gemeentelijk niveau 262 4.2.5 De concrete afbakening van de bevoegdheden van Rijk en provincies in de Omgevingswet 268 4.2.5.1 Artikel 2.3 Ow als algemene verticale begrenzing 269 4.2.5.2 De herkomst en bedoeling van de termen nationaal belang en provinciaal belang in onderdeel a van artikel 2.3 lid 2 en 3 Ow 274 4.2.5.3 De taken, bevoegdheden en internationale verplichtingen op grond van de Omgevingswet in de zin van onderdeel b van artikel 2.3 lid 2 en 3 Ow 276 4.2.6 De rol van beleidsdocumenten 285 4.3 Directe sturingsinstrumenten 287 4.3.1 Publiekrechtelijke toestemming: de omgevingsvergunning ter afwijking van het omgevingsplan 288 4.3.2 Projectbesluitvorming: het projectbesluit 293 4.3.3 Directe normstelling: algemene regels van Rijk en provincies 299 4.3.3.1 Soorten normstelling onder de Omgevingswet 299 4.3.3.2 Toedeling van functies aan locaties door Rijk en provincies 302 4.3.4 De externe samenhang van directe sturingsinstrumenten 305 4.4 Indirecte sturingsinstrumenten 307 4.4.1 Proactieve sturing: de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels 307 4.4.1.1 Instructieregels over taken en over besluiten 308 4.4.1.2 De begrenzing van de instructieregelbevoegdheid met betrekking tot besluiten 309 4.4.1.3 De clausulering uit een oogpunt van ruimtelijke sturing bezien 311 4.4.1.4 Keuzevrijheid in de wijze waarop instructieregels worden gehanteerd 315 4.4.1.5 Voorwaarden voor het uitoefenen van de instructieregelbevoegdheid 316 4.4.2 Reactieve sturing 316 4.4.2.1 Ontheffingsbevoegdheden in instructieregels 317 4.4.2.2 Advies met instemming bij het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het omgevingsplan 319 4.4.2.3 De reactieve instructie 324 4.4.3 Incidentele sturing 327 4.4.3.1 De proactieve instructie 327 4.4.3.2 Coördinatie onder de Omgevingswet 334 4.4.4 De externe samenhang van indirecte sturingsinstrumenten 336 4.5 Sturingsmogelijkheden en de verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten 339 4.6 Conclusie 345 xii

Inhoudsopgave 5. Conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding 351 5.2 Naar een algemeen kader voor het bestuderen en beoordelen van sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 353 5.2.1 Antwoord op deelvraag I 353 5.2.2 Antwoord op deelvraag II 354 5.2.3 Antwoord op deelvraag III 355 5.3 Conclusies ten aanzien van het huidige recht 356 5.3.1 Antwoord op deelvraag V: de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 357 5.3.2 Antwoord op deelvraag IV: directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 358 5.3.3 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 361 5.3.4 Antwoord op deelvraag IV: indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 361 5.3.5 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 368 5.3.6 Antwoord op deelvraag VII: de onderlinge verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 370 5.4 Conclusies ten aanzien van de Omgevingswet 371 5.4.1 Antwoord op deelvraag V: de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 371 5.4.2 Antwoord op deelvraag IV: directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 375 5.4.3 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 378 5.4.4 Antwoord op deelvraag IV: indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 379 5.4.5 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 385 5.4.6 Antwoord op deelvraag VII: de onderlinge verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 387 5.5 Antwoord op de onderzoeksvraag 387 5.6 Aanbevelingen 388 5.6.1 De bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 389 5.6.2 De verhouding tussen sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 397 xiii

STURING IN DE RUIMTELIJKE ORDENING DOOR RIJK EN PROVINCIES Summary 1. Central issue 401 2. Research question and methods 402 3. Theoretical framework 403 4. Steering instruments and the division of powers under current law 404 5. Steering instruments and the division of powers in the Omgevingswet 406 6. Conclusion and recommendations 408 Lijst van aangehaalde literatuur 411 Jurisprudentieregister 427 Curriculum Vitae 429 xiv