Notitie Quick scan concessieverlenging Veerdienst Gorinchem datum 20 maart 2017 aan van auteurs Gemeente Gorinchem SEO Economisch Onderzoek Koert van Buiren en Menno van Benthem Inleiding De gemeente Gorinchem heeft SEO Economisch Onderzoek (SEO) opdracht gegeven om een (quick scan) beoordeling uit te voeren van de voorgenomen verlenging van het besluit tot aanwijzing van de Veerdienst Gorinchem als uitvoerder van de veerverbinding Boven Hardinxveld-Werkendam-Gorinchem-Sleeuwijk. In 2013 concludeerde SEO op basis van de meerjarenbegroting 2013-2017 in het toen voorliggende besluit van de gemeente Gorinchem, dat de compensatie voor het uitvoeren van de veerverbinding voldeed aan de vier Altmark-criteria. De gemeente Gorinchem is voornemens het besluit tot aanwijzing van de veerdienst te verlengen tot eind 2017 en heeft SEO gevraagd te beoordelen of met deze verlenging eveneens is voldaan aan de vier Altmark-criteria. Deze beoordeling heeft SEO uitgevoerd op grond van: De concessievoorwaarden, i.h.b. de vooraf vastgestelde parameters die de hoogte van de compensatie bepalen, zoals omschreven in het besluit van de gemeente uit 2013. Door de gemeente Gorinchem aangeleverde cijfers met gerealiseerde kosten en opbrengsten voor de looptijd van de huidige concessie, voor zover reeds beschikbaar (2013-2016). Door de gemeente Gorinchem aangeleverde cijfers met begrote kosten en opbrengsten voor de periode waarop de verlenging betrekking heeft (2017). Een door de gemeente Gorinchem aangeleverde toelichting op de verschillen tussen realisatie en begroting. De Samenwerkingsovereenkomst Veerverbinding tussen de gemeenten Hardinxveld-Giessendam, Werkendam en Gorinchem. Een door de Veerdienst Gorinchem aangeleverd overzicht van de ontwikkeling van tarieven en dienstregelingsuren gedurende de concessieperiode. Een telefonisch overleg op 7 maart 2017 met de gemeente Gorichem met betrekking tot de ontvangen stukken. Hiermee heeft SEO voldoende informatie, onderbouwing en toelichting gekregen om tot een beoordeling te komen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK 1
NOTITIE SEO heeft op deze informatie geen onderzoek uitgevoerd dat het karakter draagt van een accountantscontrole of due diligence. Ook heeft SEO geen ander onderzoek uitgevoerd of andere data verzameld ten behoeve van deze beoordeling. Conclusie De conclusie van de in deze quick scan uitgevoerde beoordeling die op grond van de beschreven informatie is uitgevoerd, luidt als volgt. Het voorgenomen besluit tot verlenging van de concessie aan de Veerdienst Gorinchem leidt niet tot ongeoorloofde staatssteun. De veerdienst is een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB); de compensatie wordt verleend op basis van vooraf objectief en transparant vastgestelde parameters; de compensatie is niet hoger dan noodzakelijk om de kosten te dekken; en de compensatie is in lijn met de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou maken. Hiermee wordt voldaan aan de vier Altmark-criteria. Aandachtspunt hierbij is wel dat de gehanteerde tarieven niet hoger mogen zijn dan de oorspronkelijke tarieven zoals opgenomen in de meerjarenbegroting waarop het besluit van 2013 is genomen. Deze conclusie is gebaseerd op een beoordeling van de Altmark-criteria en de in het licht van deze beoordeling onderzochte informatie. Deze conclusie volgt uit een economische analyse, maar is geen juridische opinie. De Altmark-criteria De gemeente Gorinchem heeft de veerverbinding Boven Hardinxveld-Werkendam-Gorinchem- Sleeuwijk aangemerkt als Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB). In het Altmark-arrest van 2003 heeft het Hof van Justitie bepaald dat het verlenen van een compensatie voor het uitvoeren van een DAEB geen verboden steunmaatregel is als aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan (de Altmark-criteria ). 1 Deze Altmark-criteria luiden als volgt: 1. De begunstigde onderneming is daadwerkelijk belast met de uitvoering van een DAEB en de verplichtingen zijn duidelijk afgebakend. 2. De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, zijn vooraf op objectieve en transparante wijze vastgesteld. 3. De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig om de kosten van de uitvoering van de DAEB geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst. 4. De compensatie moet worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om de dienst uit te voeren (rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst). 1 C-280/00, HvJEG 24 juli 2003, JUR 2003, p. I-7747 (Altmark Trans) 2 SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
QUICK SCAN CONCESSIEVERLENGING VEERDIENST GORINCHEM Het voorgenomen besluit tot verlenging van de Veerdienstconcessie wordt hieronder aan de hand van deze vier criteria getoetst. Toetsing Altmark-criterium 1 Altmark-criterium 1 luidt als volgt: De begunstigde onderneming is daadwerkelijk belast met de uitvoering van een DAEB en de verplichtingen zijn duidelijk afgebakend. Een DAEB wordt omschreven als een dienst waarmee algemeen economisch belang is gemoeid en die zonder steun niet zou worden verricht. Op basis van de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (28 maart 2013, LJN: BZ 5824) en de meerjarenbegroting van de gemeente Gorinchem, heeft SEO in 2013 reeds geconcludeerd dat er inderdaad sprake is van een DAEB en dat de verplichtingen duidelijk zijn afgebakend. Omdat de verlenging plaatsvindt tegen dezelfde voorwaarden als het in het originele besluit, is dit nog steeds het geval. Ten opzichte van de eerdere beoordeling zijn er nu ook financiële realisaties beschikbaar van de veerdienstexploitatie gedurende de concessieperiode. Uit deze cijfers blijkt dat de exploitatie daadwerkelijk onrendabel is geweest en dat de betrokken gemeenten daadwerkelijk financiële steun hebben verleend aan de veerdienst. Dit is aanvullend bewijs dat de veerdienst voldoet aan de definitie van een DAEB. Toetsing Altmark-criterium 2 Altmark-criterium 2 luidt als volgt: de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, zijn vooraf op objectieve en transparante wijze vastgesteld. De concessievoorwaarden bevatten een aantal parameters voor het vaststellen van de compensatie. De relevante artikelen zijn: Art 10.1: gedurende de looptijd van onderhavig besluit dienen de reizigerstarieven zo laag mogelijk te worden gehouden. De tarieven die worden gehanteerd zijn in elk geval niet hoger dan de tarieven zoals opgenomen in de begroting. Art 16.1: de compensatie die de Veerdienst Gorinchem verkrijgt is niet hoger dan hetgeen nodig ter dekking van de nettokosten van de uitvoering van de veerverbinding, met inbegrip van een eventuele redelijke winst. Art 16.2: de nettokosten van de Veerverbinding worden berekend door de totale kosten die zijn toe te rekenen aan het verrichten van de Veerverbinding, zijnde de directe kosten alsmede een passende bijdrage in de indirecte kosten die gemeenschappelijk zijn voor zowel de uitvoering van de Veerverbinding als de verrichting van andere activiteiten voor de Veerdienst Gorinchem, te verminderen met (i) de netto-inkomsten uit de exploitatie van de Veerverbinding en (ii) overige inkomsten en opbrengsten die gerelateerd zijn aan de Veerverbinding. Art. 16.3: de kostenposten die voor compensatie in aanmerking komen en de wijze van berekening van de betreffende kostenposten zijn opgenomen in de begroting. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK 3
NOTITIE Art 18.1: de Veerdienst Gorinchem ontvangt voor de verrichting van de Veerverbinding een definitieve compensatie ter hoogte van de werkelijk gemaakte nettokosten en eventueel een redelijke winst berekend volgens de in paragraaf 16 aangeduide parameters. Art 18.2: de definitieve compensatie wordt bepaald bij de vaststelling van de jaarrekening. Art 18.3: indien de realisatie van uitgaven en inkomsten substantieel afwijkt ten opzichte van de begroting dient dit te worden toegelicht. Art 18.4: indien bij de vaststelling van de definitieve compensatie blijkt dat de werkelijke kosten van de activiteiten lager zijn dan begroot, althans lager dan het voorschot dat voor het betreffende jaar is uitgekeerd overeenkomstig het bepaalde in paragraaf 18, zal de definitieve compensatie dienovereenkomstig lager worden vastgesteld en dient het teveel uitgekeerde bedrag aan de gemeente te worden overgemaakt. Daarnaast zijn in een bijlage van de concessievoorwaarden de parameters opgenomen die ten grondslag liggen aan de begroting, te weten de dienstregeluren, de hoogte van de kostencomponenten, de tarieven en de exploitatiebijdragen van de gemeenten. Uit deze artikelen en de bijlage volgt dat de compensatie op de volgende wijze tot stand komt: de gemeente vergoedt de Veerdienst de gemaakte nettokosten (16.1 en 18.1). Indien de nettokosten lager zijn dan het voorschot, ontvangt de gemeente het verschil retour (18.4). Nettokosten zijn gelijk aan de directe kosten plus de indirecte kosten minus de opbrengsten (16.2). De relevante kostenposten volgen uit de begroting (16.3). Aan de begroting ligt een set parameters ten grondslag (bijlage). Tarieven mogen niet hoger zijn dan de tarieven in de begroting (10.1). Afwijkingen van uitgaven en inkomsten ten opzichte van de begroting worden toegelicht (18.2 en 18.3). Er zijn dus conform het Altmark-criterium vooraf parameters vastgesteld. Deze zijn ook gebruikt om achteraf de compensatie te bepalen. De nettokosten zijn namelijk bepaald op basis van de realisatie en verschillen tussen realisatie en begroting zijn toegelicht. SEO heeft echter ook vastgesteld dat een aantal tarieven is verhoogd gedurende de concessieperiode ten opzichte van de parameters in de begroting. Deze zijn opgenomen in tabel 1. Tabel 1: Enkele gehanteerde tarieven wijken af van de tarieven opgenomen in de begroting. Begroot tarief Gehanteerd tarief Tarieven Gorinchem-Sleeuwijk 10 rittenkaart volwassene 8,90 10,00 Jaarabonnement scholieren 255,00 275,00 Tarieven Werkendam-Hardinxveld 10 rittenkaart volwassene 8,90 10,00 Bron: Concessievoorwaarden Veerdienst Gorinchem en tarievenoverzicht Veerdienst Gorinchem Om te voldoen aan Altmark-criterium 2, moeten in geval van verlenging van de concessie de parameters gehanteerd worden zoals oorspronkelijk vastgelegd in de meerjarenbegroting. Dit geldt dus ook (en in het bijzonder) voor de tarieven. 4 SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
QUICK SCAN CONCESSIEVERLENGING VEERDIENST GORINCHEM Toetsing Altmark-criterium 3 Altmark-criterium 3 luidt als volgt: de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig om de kosten van de uitvoering van de DAEB geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst. Uit de aangeleverde begrotingen en realisaties blijkt dat de verleende compensatie elk jaar exact gelijk is aan het exploitatietekort. Ook is hierbij geen sprake van een onredelijke winst voor de veerdienst. Hiermee wordt voldaan aan Altmark-criterium 3. Toetsing Altmark-criterium 4 Altmark-criterium 4 luidt als volgt: de compensatie moet worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde goed beheerde onderneming, die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om de dienst uit te voeren (rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst). In 2013 heeft SEO dit criterium getoetst via een benchmarkstudie. Hierin werden de begrote kosten van Veerdienst Gorinchem vergeleken met de gerealiseerde kosten van een aantal vergelijkbare, goed beheerde ondernemingen. De berekende kosten per dienstregeluur (dru) van Veerdienst Gorinchem lagen destijds onder het gemiddelde van een goed beheerde onderneming. Op grond hiervan concludeerde SEO dat aan criterium 4 werd voldaan. Inmiddels zijn de gerealiseerde kosten per dru beschikbaar voor de jaren 2013 t/m 2016. Deze zijn opgenomen in tabel 2, samen met de begrote kosten voor 2013 t/m 2017. Hieruit blijkt dat de kosten per dru structureel lager zijn dan vooraf begroot. Tabel 2: De gerealiseerde kosten per dru zijn gemiddeld lager dan begroot. 2013 2014 2015 2016 Begrote kosten ( ) 501.890 1.024.177 1.045.126 1.066.639 Geplande dienstregeluren (uur) 3.204 6.407 6.407 6.407 Verwachte kosten per dru ( /uur) 157 160 163 166 Gerealiseerde kosten ( ) 601.132 947.137 882.041 827.440 Gerealiseerde dienstregeluren ( ) 3.044 6.487 6.487 6.487 Gerealiseerde kosten per dru ( /uur) 197 146 136 128 Bron: Meerjarenbegroting en realisaties Veerdienst Gorinchem De verwachte kosten voor 2017 bedragen 892.431 en het aantal dru s blijft constant. Dit betekent dat ook in 2017 de kosten per dru lager zullen zijn dan begroot en daarmee lager dan de kosten van een gemiddelde goed beheerde onderneming. Hiermee is voldaan aan Altmark-criterium 4. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK 5