Bestandskoppelingen bij fraudebestrijding Nota van bevindingen
Colofon Projectnaam Bestandskoppelingen bij fraudebestrijding Projectnummer 2206 Versie Definitief Datum Juni 2012 Nummer Nvb-Info 12/062 Pagina 2 van 46
Inhoud Colofon 2 1 Samenvatting 5 2 Inleiding 9 2.1 Context 9 2.2 Doel van het onderzoek 10 2.3 Reikwijdte onderzoek 10 3 Onderzoeksopzet 13 3.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen 13 3.2 Conceptueel model 13 3.3 Toetsingskader 15 3.4 Methodiek 16 4 Bevindingen uit de Quick Scan 19 5 De cases 21 5.1 Waterproef 21 5.2 Kadastercheck 22 5.3 Wijkgericht project Middengebied Vlissingen 23 5.4 Samenloopsignalen inkomsten van het inlichtingenbureau 23 6 Analyse van de cases 27 6.1 Kwaliteit van de signalen die door de bestandskoppeling worden gegenereerd 27 6.1.1 Betrouwbaarheid 27 6.1.2 Validiteit 28 6.1.3 Conclusies met betrekking tot de kwaliteit van de signalen 29 6.2 Kwaliteit van de afhandeling 30 6.3 Sluiten van de deming circle 31 7 Conclusies 35 7.1 De kwaliteit van de signalen 35 7.2 De afhandeling van de signalen 35 7.3 Terugkoppeling en evaluatie 35 7.4 Overwegingen bij het gebruik van het instrument bestandskoppeling 36 7.5 Slotconclusie 36 Bijlage Inventarisatie bestandskoppelingen 37 Pagina 3 van 46
Pagina 4 van 46
1 Samenvatting Deze nota beschrijft de bevindingen van een onderzoek naar de koppeling van uitkeringsbestanden met bestanden van buiten de keten van werk en inkomen bij het tegengaan van fraude en onrechtmatig gebruik van uitkeringen. Het onderzoek vormt samen met twee andere onderzoeken de basis voor de rapportage Informatie-uitwisseling van het SUWI-stelsel met aanpalende stelsels. Doel- en vraagstelling Met het onderzoek beoogt de inspectie een bijdrage te leveren aan een effectief gebruik van bestandskoppelingen voor de bestrijding van fraude en onrechtmatig gebruik van uitkeringen. De vraag die met het onderzoek beantwoordt wordt luidt: Hoe worden bestandskoppelingen in de praktijk uitgevoerd? Context Fraude en onrechtmatig gebruik ondermijnen de solidariteit en het draagvlak voor sociale voorzieningen. 1 Naast aandacht voor sanctionering is volgens het kabinet een hoge pakkans nodig. Het uitwisselen en koppelen van gegevens is daarbij een belangrijk instrument. Het is daarom cruciaal dat de mogelijkheden van bestandskoppeling goed worden benut 2. Conceptueel model en reikwijdte van het onderzoek. Het begrip bestandskoppelingen is in dit onderzoek gedefinieerd als het gehele proces van het koppelen van bestanden waarmee fraudesignalen worden gegenereerd, de afhandeling van signalen, de terugkoppeling van de resultaten van die signalen en de evaluatie van de gebruikte koppeling. De elementen van de bestandskoppeling die onderzocht zijn, zijn de kwaliteit van de (fraude) signalen, de afhandeling van het signaal, de terugkoppelingen van het resultaat van de afhandeling en de evaluatie van bestandskoppeling. Het onderzoek richt zich op koppelingen van uitkeringsbestanden met bestanden met relevante gegevens die buiten het SUWI-domein over de klant bekend zijn. Gegevenskoppelingen op gevalsniveau zoals gemaakt met Suwinet-Inkijk zijn buiten beschouwing gelaten. Toetsingskader Het onderzoek toetst de uitvoering van bestandskoppelingen aan normen voor de kwaliteit van de signalen, de kwaliteit van de afhandeling van de signalen en wijze van terugkoppeling en evaluatie van het gebruik en afhandeling van de signalen. Onderzoeksmethodiek De onderzoeksvraag wordt beantwoord aan de hand van een QuickScan, beschrijvingen van vier cases en een expertsessie. Door middel van de QuickScan is een inventarisatie gemaakt van bestandskoppelingen die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd. De bestandskoppelingen die in de inventarisatie zijn opgenomen verschillen in mate van complexiteit (er zijn enkelvoudige en meervoudige koppelingen), de frequentie van uitvoering (structureel of incidenteel/projectmatig) en het doel (beperkt tot bestrijding van uitkeringsfraude of breder zoals het bevorderen van veiligheid). Op basis van deze kenmerken onderscheidt de 1 Regeerakkoord VVD-CDA, 5 november 2010. 2 SZW verzamelbrief special fraudebestrijding 13 maart 2012. Pagina 5 van 46
inspectie drie categorieën bestandskoppelingen: structurele controles, projectmatige themacontroles en meervoudige bestandskoppelingen ten behoeve van interventieteams. In de inventarisatie zijn daarnaast risicotools opgenomen. Deze zijn geen onderwerp van onderzoek maar hebben veel raakvlakken met bestandskoppelingen. Voor de beschrijving van de cases is het proces van bestandskoppeling meer in detail onderzocht: Dit zijn: Waterproef (themacontrole samenlevingsfraude) Kadastercheck (themacontrole vermogensfraude) WGA project Middengebied Vlissingen (interventieteamproject) IB-signalen voor controle op inkomsten uit dienstverband (structurele controle) Voor de beschrijving van de cases is gebruik gemaakt van een combinatie van deskresearch, documentanalyse van bijvoorbeeld evaluatierapporten van uitgevoerde projecten, resultaten van eerder inspectieonderzoek en uitvraag bij contactpersonen in de uitvoering. Bevindingen Het project Waterproef had tot doel adresfraude op te sporen door het waterverbruik te koppelen aan door WWB-cliënten opgegeven adressen. De uitvoerders die faciliteerden bij het realiseren van de fysieke koppeling (SIOD inmiddels inspectie SZW- en IB) hadden diverse problemen om te komen tot een bestand met waterverbruik die koppelbaar was met het uitkeringsbestand. De koppeling is wel tot stand gekomen. Van 88 procent van de gegenereerde signalen is het resultaat van de afhandeling aan de projectleiding bij het Regionaal Coördinatiepunt Fraudebestrijding (RCF) teruggekoppeld. Van de teruggekoppelde signalen heeft 10 procent geleid tot detectie van fraude. Het project Kadastercheck had tot doel vermogensfraude op te sporen door gegevens over bezit van en inkomsten uit vastgoed te koppelen aan uitkeringsbestanden. Aanvankelijk was het lastig om de koppeling te realiseren om dat de bestanden verschillende identificatienummers gebruikten. Na conversie van het kadasterbestand is de koppeling wel gerealiseerd. Bij 3 procent van het uitkeringsbestand werd samenloop met bezit van onroerend goed aangetroffen. De betreffende gevallen zijn ter afhandeling uitgezet bij de deelnemende gemeenten. Door beperkte terugkoppeling (dit betrof 1 op de 20 personen met samenloop) heeft de inspectie een onvolledig beeld gekregen over de behaalde resultaten. Van de teruggekoppelde personen was bij 65 procent sprake van fraude. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat dit percentage representatief is voor de totale in het project gevonden samenloop. In een kleinschaliger pilot die aan Kadastercheck vooraf ging werd bij 4 procent van het uitkeringsbestand samenloop met bezit van onroerend goed aangetroffen. In de pilot werd over alle personen met samenloop teruggekoppeld. Bij 25 procent was sprake van fraude. Het project Middengebied Vlissingen had tot doel het opsporen en terugdringen van diverse vormen van onrechtmatig gedrag, waaronder uitkeringsfraude, en het signaleren van behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Bij dit project werd gebruik gemaakt van een meervoudige bestandskoppeling waarmee wetsovertredingen, en behoefte aan maatschappelijke ondersteuning met de invalshoek armoedebestrijding en Werk en Inkomen konden worden opgespoord. In eerste instantie trad stagnatie in de bestandskoppeling op doordat gegevens van een verkeerd postcodegebied voor koppeling werden geleverd. Deze koppeling leverde, na actualisatie door Pagina 6 van 46
het projectteam adressen van 193 WWB-cliënten die in aanmerking kwamen voor nader onderzoek. Hierbij waren 35 personen met een indicatie van mogelijke uitkeringsfraude, 117 personen met gemengde indicatie (fraude en maatschappelijke ondersteuning) en 31 personen met een indicatie van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Onderzoek van deze signalen heeft geleid tot 16 beëindigingen van de uitkering en 9 aanpassingen in de gemeentelijke toeslag. De signalen van het inlichtingenbureau over samenloop van uitkeringen met inkomsten uit dienstverband hebben tot doel inkomensfraude op te sporen. De gekoppelde gegevens zijn over het algemeen juist en volledig. Vanwege de wettelijke termijn die gelden voor de registratie wordt de tijdigheid van de signalen door gemeenten soms als een knelpunt ervaren. In 2011 heeft het IB 180.000 signalen gegenereerd over samenloop met dienstverbanden. Daarbij heeft 5 tot 10 procent van de signalen betrekking op inkomsten waarvan gemeenten niet op de hoogte zijn en waar mogelijk sprake is van fraude. Het is niet bekend welk percentage van deze signalen daadwerkelijk leiden tot vaststelling van fraude en onrechtmatig gebruik omdat er geen sprake is van structurele terugkoppeling van resultaten van onderzoek door gemeenten naar aanleiding van de betreffende samenloopsignalen. In interviews vraagt het IB wel aan gemeenten welke signalen zij zouden moeten leveren om hun dienstverlening te verbeteren. Conclusies De conclusies van dit onderzoek luiden dat bij alle onderzochte cases de bestandskoppeling zodanig gebruikt is dat deze in meerdere of mindere mate heeft geleid tot het vaststellen van fraude of onrechtmatig gebruik. De kwaliteit van de signalen is daarvoor voldoende. In de cases pakken een deel van de gemeenten de signalen niet of te laat op en/of handelen ze niet grondig af. Mogelijkheden om het gebruik van het instrument bestandskoppeling door RCF s en gemeenten te verbeteren bleven onbenut, door de beperkte terugkoppeling van daadwerkelijk aangetroffen fraude en onrechtmatig gebruik. De inspectie kan zonder specifiek vervolgonderzoek geen goed zicht krijgen op wat de bestandskoppelingen opleveren aan feitelijke gevallen van fraude en onrechtmatig gebruik Pagina 7 van 46
Pagina 8 van 46
2 Inleiding Deze nota beschrijft de bevindingen van een onderzoek naar het gebruik van bestandskoppelingen bij het tegengaan van fraude en onrechtmatig gebruik van uitkeringen. Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van het programma informatieprocessen van de directie Werk en Inkomen van de Inspectie SZW. Het onderzoek naar de rol van bestandkoppelingen bij handhaving is één van de drie waarop de programmarapportage over informatie-uitwisseling van het SUWI-stelsel met andere stelsels wordt gebaseerd. De andere twee onderzoeken betreffen de elektronische informatieverstrekking vanuit het SUWI-stelsel aan andere stelsels en informatieuitwisseling ten behoeve van dienstverlening aan ex-gedetineerden met meervoudige problematiek. 2.1 Context In de materiewetten van de sociale zekerheid zijn voorwaarden gesteld aan het recht op uitkering. De uitvoeringsorganisaties (UWV, SVB en gemeenten) dienen er zorg voor te dragen dat uitkeringen met de juiste hoogte en duur worden verstrekt, en alleen in situaties waarbij door de uitkeringsaanvrager met recht aanspraak kan worden gemaakt op inkomensondersteuning. De inlichtingen die de cliënt verplicht is te verstrekken hebben, afhankelijk van de regeling, betrekking op identiteit, inkomen, vermogen, adres en/of leefvorm. Bij verkeerde of niet verstrekte gegevens op elk van deze afzonderlijke gebieden kan sprake zijn van fraude of onrechtmatig gebruik van een uitkering. Daarnaast zijn er omstandigheden waarin men is uitgesloten van recht op een uitkering. De WWB (art. 13) kent specifieke uitsluitingsgronden zoals detentie. Fraude en onrechtmatig gebruik ondermijnen de solidariteit en het draagvlak voor sociale voorzieningen. 3 Naast aandacht voor sanctionering is een hoge pakkans nodig. Informatiegestuurd handhaven is een werkwijze waarmee fraude en onrechtmatig gebruik van uitkeringen wordt tegengegaan. Daarbij worden (veelal al beschikbare) gegevens uit diverse bronnen met elkaar gecombineerd en gebruikt om de kans om fraude of onrechtmatig gebruik te detecteren te vergroten. Door informatiegestuurd handhaven wordt het bij controles mogelijk daar te vissen waar de vis zit. Voorwaarde is het verwerven van relevante en betrouwbare gegevens. Daarnaast moeten deze gegevens op een efficiënte en slimme manier worden benut. 4 Het uitvoeren van bestandskoppelingen is daarbij een belangrijk instrument. Het kabinet bevordert het gebruik van bestandskoppelingen door de uitvoerders te ondersteunen bij het optimaal te benutten van bestaande mogelijkheden. Een uitbreiding van de wettelijke grondslag van bestandskoppelingen is in voorbereiding. 5 De meerwaarde van bestandskoppelingen bestaat, volgens bij handhaving betrokken uitvoeringsprofessionals 6, uit: 1. Slimme en effectieve detectie van mogelijke uitkeringsfraude 3 Regeerakkoord VVD-CDA, 5 november 2010. 4 Handhavingsprogramma SZW 2011-2014. 5 SZW verzamelbrief special fraudebestrijding 13 maart 2012. 6 Expertmeeting inspectie SZW 22 maart 2012. Pagina 9 van 46
2. Vermindering van administratieve lasten door reeds beschikbare informatie niet opnieuw uit te vragen. Dit draagt bij aan efficiënte dienstverlening aan de burgers. 3. Een preventief effect als bekend is dat de overheid achter de schermen controleert. 2.2 Doel van het onderzoek De inspectie wil met het onderzoek inzicht geven in het gebruik van bestandskoppelingen voor het detecteren van fraude en onrechtmatig gebruik van uikeringen en daarmee bijdragen aan een effectief gebruik van bestandskoppelingen. Dit doet de inspectie door te onderzoeken hoe in bestandskoppelingen signalen tot stand komen, wat de kwaliteit is van deze signalen, hoe deze signalen worden gebruikt, en hoe het proces van bestandskoppeling wordt geëvalueerd en verbeterd. 2.3 Reikwijdte onderzoek Het onderzoek richt zich op de vraag hoe het instrument bestandskoppeling in de praktijk wordt ingezet. De inspectie richt zich daarbij op het uitvoeringsproces. Onder de uitvoering van bestandskoppelingen verstaat de inspectie het gehele proces van de fysieke koppeling van gegevens, de afhandeling van de fraudesignalen en de terugkoppeling en evaluatie van de resultaten. Er is niet onderzocht hoeveel fraude de uitvoeringsorganisaties door middel van bestandskoppelingen daadwerkelijk opsporen. De inspectie gaat uit van de premisse dat bestandskoppelingen, mits goed uitgevoerd, een effectief instrument zijn om onjuiste uitkeringsverstrekking vast te stellen. Het onderzoek heeft specifiek betrekking op bestandskoppelingen waarin bestanden integraal en in een geautomatiseerd proces ( in batch ) worden gekoppeld. Koppelingen op gevalsniveau, zoals door Suwinet-Inkijk worden gemaakt, zijn in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. De focus van het onderzoek ligt op de koppeling van bestanden van uitkeringsverstrekkers met bestanden van organisaties buiten het SUWI-domein voor het bestrijden van fraude en onrechtmatig gebruik van uitkeringen. Bestandskoppelingen kunnen ook worden ingezet voor het vaststellen van niet-gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen en behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Dit aspect valt buiten de reikwijdte van het onderzoek. De kwaliteit en effectiviteit van fraudebestrijding in de sociale zekerheid in den brede zijn geen onderwerp van onderzoek. Ook administratieve lasten in relatie tot dienstverlening en preventie vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Dit onderzoek richt zich op de koppeling van bestanden van uitkeringsverstrekkers met bestanden buiten het SUWI-domein. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de informatie uit bestandskoppelingen ligt daardoor deels bij organisaties die niet onder toezicht van de inspectie SZW zijn gesteld. Hierover zal de inspectie dan ook niet tot een oordeel komen. Een randvoorwaarde bij het gebruik van bestandskoppelingen om vaststelling van onjuiste uitkeringsverstrekking te ondersteunen is naleving van de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP). Er bestaat al enige jaren onduidelijkheid en discussie over wat er binnen de kaders van deze wet wel en niet mogelijk is. De minister van SZW Pagina 10 van 46
heeft in een verzamelbrief een overzicht gegeven van mogelijkheden. 7 Daarnaast is er een aanpassing van de Wet SUWI in voorbereiding om onduidelijkheden op te lossen. 7 SZW verzamelbrief special fraudebestrijding 13 maart 2012. Pagina 11 van 46
Pagina 12 van 46
3 Onderzoeksopzet 3.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen Probleemstelling Bestandskoppelingen worden uitgevoerd ter bevordering van een rechtmatige uitvoering van de wet, door fraude en onrechtmatig gebruik van uitkeringen in een zo vroeg mogelijk stadium vast te stellen en te corrigeren. Op dit moment ontbreekt het aan een volledig en actueel inzicht in de wijze waarop bestandskoppelingen in de praktijk worden uitgevoerd en gebruikt. Dit is voor de inspectie aanleiding om te onderzoeken hoe bestanden worden gekoppeld en leiden tot fraudesignalen, hoe gemeenten en SUWI-zbo s gebruikmaken van deze fraudesignalen en in hoeverre resultaten van bestandskoppelingen worden teruggekoppeld en geëvalueerd. Onderzoeksvragen Het onderzoek geeft een antwoord op de volgende hoofdvraag: Hoe worden bestandskoppelingen in de praktijk uitgevoerd? Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen: 1. Hoe worden bestanden gekoppeld en wat is de kwaliteit van de signalen die hiermee worden gegenereerd? 2. Hoe handelen uitvoeringsorganisaties de signalen af die met bestandskoppelingen afgegenereerd worden? 3. Op welke manier worden de resultaten van de afhandeling van signalen teruggekoppeld en worden bestandkoppelingen geëvalueerd? 3.2 Conceptueel model In de onderzoeksvragen is het centrale thema uitvoering van bestandskoppelingen in de praktijk opgesplitst in drie elementen: kwaliteit van de signalen, de afhandeling van de signalen, en de terugkoppeling en evaluatie van de resultaten. De verhouding tussen deze begrippen is schematisch weergegeven in het conceptueel model in schema 3.1. Het model onderscheidt de volgende stappen: Het genereren van signalen Verzamelen en eventueel bewerken van de benodigde gegevensbestanden; Het fysiek koppelen van twee of meer gegevensbestanden. Het toepassen van een indicator, wat leidt tot een primair samenloopbestand. Een indicator is de specifieke combinatie van klantkenmerken uit een of meer (externe) bestanden waarvan aangenomen wordt dat deze een verhoogde kans op onjuiste uitkeringsverstrekking signaleert. Validatie van het primaire samenloopbestand, waarin wordt getoetst of de samenloop moet worden opgevat als een fraudesignaal. Afhankelijk van de koppeling vallen in deze stap meer of minder samenloopgevallen af, bijvoorbeeld omdat de samenloop uit een andere bron al bekend was, of omdat er een andere logische verklaring voor is. Het afhandelen van signalen De overgebleven signalen zijn onderzoekswaardig en komen in aanmerking voor afhandeling door de betrokken uitvoeringsorganisatie en/of het project- Pagina 13 van 46
team, dat de vermoedens van fraude of onrechtmatig gebruik nader onderzoekt. In deze fase wordt aanvullende informatie verzameld op basis waarvan kan worden geconcludeerd of er al dan niet sprake is van fraude of onrechtmatig gebruik. Terugkoppeling en evaluatie (het sluiten van de leercirkel ) Als de resultaten van de afhandeling bekend zijn vindt een terugkoppeling naar de uitvoerder van de fysieke koppeling plaats. De bestandskoppeling wordt op basis van de resultaten geëvalueerd. De uitkomsten daarvan kunnen aanleiding geven tot aanpassingen aan de indicator en/of de bronbestanden om de bruikbaarheid van het instrument verder te verbeteren. Figuur 3.1 Conceptueel model bestandskoppeling De verschillende processen stappen kunnen door, of onder verantwoordelijkheid van één of van meerdere organisaties worden uitgevoerd. Om tot beantwoording van de onderzoeksvragen te komen zijn elementen in het conceptueel model geoperationaliseerd in een aantal variabelen, zoals in onderstaand schema is weergegeven: Elementen uitvoering bestandskoppeling Kwaliteit van de signalen Afhandeling signalen door de uitkeringsverantwoordelijke Sluiten van de leercirkel Figuur 3.2 Operationalisatie Variabelen 1) Betrouwbaarheid fysieke koppeling a) Juist b) Tijdig c) Volledig 2) Validiteit indicator 3) Volledigheid 4) Grondigheid 5) Terugkoppeling 6) Evaluatie. Pagina 14 van 46
3.3 Toetsingskader In dit onderzoek zijn de elementen kwaliteit van de signalen, kwaliteit van de afhandeling van de signalen en sluiten van de leercirkel getoetst. Toetsingskader met betrekking tot de kwaliteit van de signalen. Een kwalitatief goed signaal geeft een (aanzienlijk) hogere kans op het vaststellen van een onjuist verstrekte uitkering dan bij een random controle het geval zou zijn. In 2009 en 2010 werd bij circa drie procent van de bijstandsgerechtigden een overtreding van de inlichtingenplicht vastgesteld 8. Dit kan worden beschouwd als de ondergrens, omdat een deel van de bestaande onrechtmatigheid en fraude niet wordt opgespoord 9. De inspectie beschouwt drie procent daarom als de minimale kans op het vaststellen van een onrechtmatigheid en/of fraude bij een random controle. Om te komen tot goede signalen moeten twee elementen aanwezig zijn: een betrouwbare (fysieke) koppeling en een valide indicator. Een betrouwbare koppeling wil zeggen dat de gegevens waaruit het signaal is opgebouwd kloppen, in de zin dat deze tijdig, volledig en juist zijn. De inspectie beoordeelt een koppeling als betrouwbaar als de uitvoerder aannemelijk heeft gemaakt dat de gebruikte gegevensbestanden afkomstig zijn uit actuele administraties, grotendeels gevuld zijn, correcte gegevens bevatten en zijn voorzien van een gemeenschappelijk gegeven (sleutel) dat bruikbaar is om de fysieke koppeling te realiseren. Een valide indicator wil zeggen dat deze een goede voorspeller is van de specifieke vorm van fraude of onrechtmatig gebruik die de bestandskoppeling beoogt vast te stellen. De inspectie toetst of een gebruikte indicator theoretisch gezien valide is. Dat is het geval als de indicator uitgaat van een plausibele relatie tussen klantkenmerken en onjuiste uitkeringsverstrekking, specifiek is ten aanzien van de vast te stellen fraudevorm, en uitgaat van beschikbare en voor het doel geschikte klantgegevens. Hoewel de validiteit niet cijfermatig zal worden getoetst worden de resultaten van de onderzochte bestandskoppelingen waar mogelijk gekwantificeerd. Toetsingskader met betrekking tot de kwaliteit van de afhandeling signalen. Met betrekking tot de afhandeling van signalen hanteert de inspectie de volgende normen. Alle signalen zijn onderzocht of aan een andere, verantwoordelijke instantie voor onderzoek doorgegeven, hierbij wordt onder onderzocht verstaan dat de afzonderlijke signalen door inhoudelijk deskundigen zijn beoordeeld en geen sprake is van afhandeling door administratieve medewerkers; Het onderzoek is grondig uitgevoerd. Dat wil zeggen dat het onderzoek is gestart op een moment dat de signalen nog actueel zijn en de bestaande richtlijnen van de uitvoeringsorganisatie voor onderzoek naar signalen is gevolgd. Wanneer op beide genoemde punten positief wordt gescoord zal de inspectie oordelen dat de afhandeling naar behoren functioneert. Wanneer op één of meer van de genoemde punten negatief wordt gescoord zal de Inspectie oordelen dat de afhandeling tekort schiet. Toetsingskader met betrekking tot de terugkoppeling en evaluatie. Met betrekking tot de processen die tot doel hebben de leercirkel te sluiten zijn de volgende toetsingsnormen gehanteerd: 8 Ministerie van SZW, Integrale Rapportage Handhaving 2010. 9 Zie o.a. IWI nota van bevindingen Zijn er inkomsten of niet; ff checken en IWI-rapport Zwarte en grensoverschrijdende fraude. Pagina 15 van 46
De resultaten van het onderzoek naar signalen zijn teruggekoppeld naar de partij die de signalen gegenereerd heeft. De resultaten van het onderzoek naar signalen zijn geëvalueerd, waarbij een uitspraak is gedaan over de opbrengst en het gebruik van de bestandskoppeling. Wanneer op beide genoemde punten positief wordt gescoord zal de inspectie oordelen dat de terugkoppeling en evaluatie naar behoren functioneert. Wanneer op één of meer van de genoemde punten negatief wordt gescoord zal de inspectie oordelen dat de terugkoppeling en evaluatie tekort schiet. 3.4 Methodiek Het onderzoek beoogt inzicht te bieden in de manier waarop bestandskoppelingen voor het vaststellen van fraude en onrechtmatig gebruik in de praktijk worden gebruikt. Gezien de aard van deze vraagstelling is gekozen voor een combinatie van vooral kwalitatieve onderzoeksmethoden. In de eerste fase is een QuickScan uitgevoerd om de bestaande bestandskoppelingen zo goed mogelijk in kaart te brengen en zicht te krijgen op de relevante ontwikkelingen. Hierbij is gebruik gemaakt van deskresearch, waaronder het raadplegen van projectverslagen, internetsites zoals naleving.net, en deskundigen van Regionale Coördinatiepunten Fraudebestrijding (RCF Kenniscentra Handhaving, kortweg aangeduid als RCF s), de voormalige Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst (SIOD), het inlichtingenbureau (IB), enkele gemeenten, het uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) en de sociale verzekeringsbank (SVB). In de tweede fase zijn vier bestandskoppelingen (cases) aan de hand van de vooraf opgestelde onderzoeksvariabelen nader onderzocht. In de eindfase van de dataverzameling in de cases, is een sessie gehouden met experts waar de bevindingen in hoofdlijnen zijn besproken. Hierbij waren medewerkers van UWV, SVB, ministerie van SZW, IB en RCF s, met kennis van en/of ervaring met bestandskoppelingen aanwezig. Bij de selectie van cases zoveel mogelijk recht gedaan aan de verschillen tussen bestandskoppelingen die in de praktijk worden toegepast. Op basis van de QuickScan zijn deze bestandskoppelingen ingedeeld in een aantal typen. In de uiteindelijke caseselectie is binnen elk van deze typen een representatieve case geselecteerd. Voor de bestudering van de cases is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: interviews met deskundigen van betrokken instanties (IB, Inspectie SZW voorheen SIOD-, RCF s) en vertegenwoordigers van uitvoeringsorganisaties (gemeenten, UWV en SVB), projectevaluaties en bestaande onderzoeksrapporten. De bevindingen over de afhandeling van signalen zijn eveneens op deze bronnen gebaseerd. De inspectie heeft voor de tweede helft van 2012 een onderzoek geprogrammeerd waarin het proces van afhandeling van signalen meer gedetailleerd aan bod komt. Binnen de vier cases(bestandskoppelingen) is voor alle onderscheiden variabelen informatie verzameld en volgens een vooraf vastgestelde structuur vastgelegd. Door deze wijze van vastlegging was het mogelijk om de bevindingen van de cases op een gestructureerde manier onderling te vergelijken. Na de eerste toetsing van de bevindingen door de bij de specifieke case betrokken onderzoeker(s) zijn de bevindingen van alle cases door de onderzoekers gezamenlijk beoordeeld. In de expertsessie is aan de aanwezigen gevraagd om te reflecteren op de uitkomsten van de toetsing. De inspectie heeft de uitkomsten daarvan meegenomen in de uiteindelijke conclusies. Pagina 16 van 46
In de expertsessie zijn de voorlopige onderzoeksbevindingen bij uitvoeringsdeskundigen teruggelegd. Hierbij is nagegaan of de bevindingen ook buiten de context van de cases geldig zijn. Deze expertsessie is tevens gebruikt om de overwegingen die in het veld leven ten aanzien van bestandskoppelingen te inventariseren. De uitkomsten daarvan zijn verwerkt in de hoofdstukken 6 en 7. Pagina 17 van 46
Pagina 18 van 46
4 Bevindingen uit de Quick Scan In dit hoofdstuk beschrijft de inspectie de bevindingen van de inventarisatie van de bestaande koppelingen van uitkeringsbestanden met bestanden buiten het SUWIdomein. De inventarisatie leverde een lijst op met circa 50 bestandskoppelingen en projecten waarin bestandskoppelingen werden of worden toegepast (bijlage 1). Op basis van de inventarisatie wordt ingegaan op ontwikkelingen op het gebied van bestandskoppelingen. De bestandskoppelingen die in de inventarisatie zijn opgenomen verschillen in mate van complexiteit (er zijn enkelvoudige en meervoudige koppelingen), de frequentie van uitvoering (structureel of incidenteel/projectmatig) en het doel (beperkt tot bestrijding van uitkeringsfraude of breder zoals het bevorderen van veiligheid) Op basis van deze kenmerken onderscheidt de inspectie drie categorieën bestandskoppelingen: Koppelingen voor structurele controles van bijvoorbeeld het Inlichtingenbureau (IB) gericht op diverse vormen van onjuiste uitkeringsverstrekking bij de WWB Projectmatige themacontroles die zijn gericht op het vaststellen van fraudevormen die niet uit de IB-signalen komen, zoals samenlevingsfraude. Daarvan zijn de meesten in opdracht van gemeenten en SVB uitgevoerd door de SIOD en bestandskoppelingen door interventieteams, doorgaans in het kader van de aanpak van meervoudige problematiek, zoals wijkgerichte projecten Daarnaast zijn er risicotools aangetroffen. Deze maken gebruik van bestandskoppelingen of worden in combinatie met signalen uit bestandskoppelingen ingezet. Deze categorie valt buiten de reikwijdte van het onderzoek, maar zijn vanwege de (toenemende) verwevenheid met bestandskoppelingen wel in de inventarisatie opgenomen. De drie categorieën bestandskoppelingen en de risicotools zijn schematisch weergegeven in figuur 4.1 Projectmatig Structureel Enkelvoudige indicator Themacontroles, o.a. Waterproef Kadastercheck Doorlopende controles Inlichtingenbureau (IB) UWV SVB Meervoudige indicator Figuur 4.1 Wijk- en gebiedsgerichte projecten en Branchegerichte projecten meervoudig doel Categorieën bestandskoppelingen en risicotools Risicotools, o.a. Alert Smartbox meervoudig doel In de inventarisatie zijn op beperkte schaal koppelingen van uitkeringbestanden met gemeentelijke bestanden buiten het SUWI-domein aangetroffen. Dit betreft bijvoorbeeld het GBA, bestanden met betrekking tot het verstrekken van bouwvergunningen of bestanden met betrekking tot gemeentelijke belastingen. Deze koppelingen zijn uitgevoerd binnen de structuur van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI) en met ondersteuning van de Regionale Coördinatiepunten Fraudebestrijding (RCF s). Buiten dit kader zijn dergelijke bestandkoppelingen niet aangetroffen, ook niet na een uitvraag bij contactpersonen van een tiental grotere en kleinere ge- Pagina 19 van 46
meenten. De inspectie leidt hieruit af dat gemeenten buiten de context van de interventieteams niet op grote schaal gebruik maken van de mogelijkheid om eigen gegevensbestanden te koppelen. Bij UWV en SVB is een beperkt aantal bestandskoppelingen aangetroffen. Het gebruik van gegevens van partijen buiten het SUWI-domein door deze organisaties vindt vooral handmatig en per geval plaats. Bij UWV en SVB wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van gegevens van het GBA en de belastingdienst. SVB neemt ook samenloopsignalen van het IB af. De resultaten van de inventarisatie geven een onvolledig beeld over de opbrengst van bestandskoppelingen in termen van het aantal gevallen waarin fraude of onrechtmatig gebruik van uitkeringen is vastgesteld. Deze informatie ontbreekt in een deel van de bestudeerde documenten. Voor de interventieteamprojecten is deze informatie vaak wel aanwezig. Bij de themacontroles is deze informatie beperkt aangetroffen. De resultaten die gemeenten behalen met de afhandeling van IBsignalen worden niet standaard op signaalniveau aan het IB teruggekoppeld. Voor de risicotools zijn geen evaluaties aangetroffen waarin de opbrengst is gekwantificeerd. Mogelijk hangt dit samen met het feit dat risicotools waarin bestandskoppelingen standaard zijn opgenomen nog in ontwikkeling zijn. Op basis van de inventarisatie onderkent de inspectie de volgende ontwikkelingen op het terrein van informatiegestuurde handhaving: Van signaalsturing naar analysesturing Waar een bestandskoppeling traditioneel uitgaat van het signaal, gaat analyse- of risicosturing uit van het klantenbestand en de daarin voorkomende risicogroepen. Risicotools maken gebruik van indicatoren in het klantenbestand zoals leeftijd, opleiding, woonsituatie, en worden gebruikt in combinatie met de afhandeling van bijvoorbeeld IB-signalen. Een relatief nieuwe ontwikkeling is het integreren van (de resultaten van) bestandskoppelingen in een risicotool op basis van meervoudige indicatoren (o.a. Alert, Smartbox). Van projectmatig naar structureel Bestandskoppelingen worden in de ontwikkelfase vooral projectmatig uitgevoerd. Na evaluatie van deze projecten worden de koppelingen vaak structureel uitgevoerd. Inmiddels ontstaan steeds meer structurele koppelingen. Voorbeelden daarvan zijn het opnemen van de koppeling van WWB bestanden met kadastergegevens in de IBsignalen en in Suwinet-Inkijk en de doorontwikkeling van projecten Datawarehouse en Herijking voor de koppelingen van gemeentelijke bestanden in respectievelijk de risicotools Alert en Smartbox. Doorontwikkeling van indicatoren en signalen Als een koppeling enige tijd wordt uitgevoerd worden indicatoren doorontwikkeld om de trefkans te verhogen. Een voorbeeld is de verfijning van het RDW signaal naar o.a. type voertuig door het IB. In deze trend past ook het slim gebruik maken van bestaande (IB)-signalen door de afhandeling te combineren met het gebruik van een risicotool. Door de controle te richten op de groep met het hoogste risico worden de administratieve lasten voor burger verlaagd en wint de sociale dienst aan efficiency. Pagina 20 van 46
5 De cases Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de onderzochte cases. De context en belangrijkste bevindingen van de inspectie zijn per case beschreven. De in hoofdstuk 4 beschreven inventarisatie van bestandskoppelingen vormt de basis voor het selecteren van de cases. De caseselectie is zodanig uitgevoerd dat de drie onderscheiden typen bestandskoppelingen daarin vertegenwoordigd zijn. Hierdoor is het mogelijk om de cases onderling op een aantal kenmerkende variabelen te vergelijken (projectmatig/structureel, enkelvoudig/meervoudig). De selectie heeft geleid tot de volgende vier cases: Waterproef (themacontrole samenlevingsfraude) Kadastercheck (themacontrole vermogen) project Middengebied Vlissingen (wijkgericht project) IB signalen m.b.t. inkomen uit dienstverband/uitkering De projecten Kadastercheck en het wijkgerichte project in Vlissingen zijn in opdracht van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI) uitgevoerd. In de interventieteams werken gemeenten, Belastingdienst, Sociale Verzekeringsbank (SVB), Inspectie SZW (voorheen de afzonderlijke opererende diensten Arbeidsinspectie en SIOD), Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), politie en het Openbaar Ministerie samen. De LSI bepaalt welk interventieproject wordt uitgevoerd en in welke regio. Het project Waterproef is in opdracht van een aantal Regionale Coördinatiepunten Fraudebestrijding (RCF s) uitgevoerd. De signalen met betrekking tot inkomen uit dienstverband worden gegenereerd door het Inlichtingenbureau. Het IB heeft een taak op grond van de wet SUWI. De werknaam voor deze case luidt samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau. 5.1 Waterproef De case Waterproef omvat twee aan elkaar gerelateerde projecten. Deze zijn uitgevoerd in Noord-Holland en Zuidoost Nederland in de periode tussen 2006 en 2010. In totaal zijn 60 gemeenten bij de projecten betrokken met in totaal 63.000 personen met een WWB-uitkering. De uitvoering van deze projecten was grotendeels identiek. De projecten hadden tot doel om door middel van het koppelen van gegevens over waterverbruik adres- en samenlevingsfraude in de WWB te kunnen signaleren. De inspectie heeft in deze case gekeken naar de indicator laagwaterverbruik in combinatie met een WWB uitkering. Deze indicator beoogt adres- en samenlevingsfraude te signaleren. Er is sprake van adresfraude als iemand niet op het aangegeven adres woont. Samenlevingsfraude wil zeggen dat iemand samenleving verbloemt. De projecten zijn als samenwerkingproject tussen verschillende partijen opgestart. Naast het vaststellen van adres- en samenlevingsfraude waren deze projecten gericht op het ontwikkelen van fraudeprofielen door de toenmalige SIOD. Dit aspect is bij deze case buiten beschouwing gelaten. De gegevens uit de evaluatie zijn wel bij de case betrokken. In de Waterproef projecten zijn adressen van het waterleidingbedrijf opgevraagd en gekoppeld aan adressen van personen met een WWB uitkering. Als indicator is een waterverbruik van minder dan 12 m 3 per jaar gebruikt. Een verbruik van minder dan 12 m 3 per jaar bij normale bewoning komt beperkt voor. In de deelnemende ge- Pagina 21 van 46
meenten betrof dit circa 35 duizend adressen. In de koppeling werd duidelijk bij welk deel van deze adressen met laag waterverbruik sprake was van één of meer bewoners met WWB uitkering. In 46 van de 60 deelnemende gemeenten leverde deze bestandskoppeling een lijst met samenloopgevallen op. In 14 gemeenten is geen samenloop tussen een WWB-uitkering en een laag waterverbruik aangetroffen. Na extra controles en schifting van het primaire samenloopbestand, zijn 457 personen gesignaleerd voor nader onderzoek. Over 404 personen is teruggekoppeld. Dit is 88 procent. Uiteindelijk is van 42 personen vastgesteld dat sprake was van samenlevingsfraude. Ten opzichte van het aantal gesignaleerde personen is dat 10 procent. De inspectie heeft vastgesteld dat aan één van de twee participerende RCF s er voor ongeveer 20 procent van de signalen door de afhandelende gemeente is teruggekoppeld dat er sprake was van een onjuist signaal. Dit kwam bijvoorbeeld doordat het geregistreerde lage waterverbruik was veroorzaakt door een defecte watermeter. Deze signalen hebben, niet geheel verrassend, ook geleid tot de constatering dat geen sprake was van fraude. Bij het andere RCF heeft de inspectie niet kunnen vaststellen welk deel van de signalen onjuist was. 5.2 Kadastercheck In 2006 werd in de gemeente Groningen een project afgerond waarin voor het eerst op grote schaal gegevens van het kadaster werden gekoppeld aan gegevens van het uitkeringsbestand WWB. De gegevens van het kadaster betreffen het bezit van vastgoed -ook buiten de eigen gemeente- en daaruit ontstane inkomsten. Dit project wordt als een succes beschouwd. Bij 4 procent van het klantenbestand WWB bleek sprake van samenloop met kadasterregistratie. Bij 25 procent van deze signalen was op enigerlei wijze sprake van onvolkomenheden of fraude. Dit vormde de aanleiding voor het opstarten van het project Kadastercheck. In dit project werd de Groningse koppeling herhaald door de RCF s Noord, Overijssel en Gelderland/Flevoland. Hierbij waren 130 gemeenten betrokken. Dit project werd begin 2010 afgerond. Het project had als doel misbruik en oneigenlijk gebruik van sociale uitkeringen (en bijvoorbeeld ook toeslagenfraude) te bestrijden. Een nevendoelstelling was het ontwikkelen van een fraudeprofiel door de toenmalige SIOD. Deze organisatie beoogde aan de hand van verschillen tussen fraudeurs en nietfraudeurs een profiel te ontwikkelen dat gebruikt kon worden voor gerichte detectie van vermogensfraude. Tenslotte wilde men met het project ervaring opdoen ten behoeve van een mogelijk landelijke ontsluiting van kadastergegevens via IB/BKWI. Voor het project Kadastercheck werden de gegevens van 119.000 WWB ers uit 130 gemeenten gekoppeld. Hierbij zijn in totaal 7.383 gevallen van samenloop gevonden, die betrekking hadden op 3.800 unieke personen. Dat is 3 procent van het gekoppelde WWB bestand. De samenloopgevallen zijn voorgelegd aan de 130 deelnemende gemeenten. Daarvan hebben 58 terugkoppeling gegeven over de resultaten van de afhandeling. De inspectie is niet bekend met de oorzaak van de beperkte terugkoppeling en weet niet hoe deze moet worden geduid. De projectevaluatie geeft hiervoor geen aanwijzingen, en ook bij betrokken medewerkers van de toenmalige SIOD waren de achterliggende redenen niet bekend. De terugkoppeling had betrekking op 181 samenloopgevallen met een WWB uitkering. Bij 117 personen was sprake van een vorm van onrechtmatigheid en/of fraude. Bij 10 werd de uitkering beëindigd. Pagina 22 van 46
De ontwikkeling van een fraudeprofiel bleek niet goed mogelijk omdat er te weinig gegevens werden teruggelegd om tot betrouwbare statistische uitspraken te komen. Wel is inmiddels de registratie in het kadaster aangepast. Het BSN-nummer is toegevoegd waardoor gegevens eenvoudiger te koppelen zijn. Gegevens van het kadaster zijn inmiddels op gevalsniveau via Suwinet beschikbaar voor de uitvoeringsinstellingen. 5.3 Wijkgericht project Middengebied Vlissingen De gemeente Vlissingen heeft een uitvoeringsprogramma dat is gericht op verbeteren van sociale veiligheid en leefbaarheid in wijken. De gemeente vond daarbij dat een extra impuls noodzakelijk was voor de wijk Middengebied. Daarom is als onderdeel van het uitvoeringsprogramma in 2009 een interventieproject opgestart. De opdrachtgever voor het project was de LSI. De projectleider werd geleverd door het RCF Zuidwest. Het project is in oktober 2011 afgerond met een eindverslag. Doel van het interventieproject was het verbeteren van de leefbaarheid in de wijk door het opsporen en terugdringen van vormen van ongewenst gedrag (zoals sociale- en fiscale fraude, illegale bewoning of woninggebruik, illegale tewerkstelling, kleine criminaliteit en andere vormen van overlast), signaleren niet-gebruik van inkomensondersteunende regelingen en waar nodig adequaat reageren op een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Deelnemers aan het project waren diverse afdelingen van de gemeente Vlissingen (publiekszaken, veiligheid en concernstaf), de intergemeentelijke sociale dienst Walcheren, de belastingdienst, de politie (Zeeland, Vlissingen en de vreemdelingenpolitie), de arbeidsinspectie, het UWV, de SVB en het Openbaar Ministerie. Bij de uitvoering van het project heeft het inlichtingenbureau op verzoek van de projectleider een aantal bestanden gekoppeld. De (toenmalige) SIOD heeft de uitkomsten geanalyseerd op basis van een analyseopdracht. Resultaat was een lijst met verwonderobjecten (personen die nader bezien of onderzocht moesten worden). In het projectteam is vervolgens een risicoanalyse en actualisatie van de signalen uitgevoerd voordat een daadwerkelijke interventie plaatsvond. Daarbij is ook een aantal adressen toegevoegd op basis van kennis van de professionals die bij de actie betrokken waren. Uit de projectdocumentatie en aanvullende informatie van de bij het project betrokken medewerkers van de Sociale dienst Walcheren (inmiddels Orionis Walcheren) blijkt dat de selectie 193 te onderzoeken WWB-gerechtigden heeft opgeleverd. Hierbij waren 35 personen met een indicatie van mogelijke uitkeringsfraude, 117 personen met gemengde indicatie (fraude en behoefte aan maatschappelijke ondersteuning) en 31 personen met een indicatie een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Onderzoek van deze signalen heeft geleid tot 16 beëindigingen van de uitkering en 9 aanpassingen in de gemeentelijke toeslag. 5.4 Samenloopsignalen inkomsten van het inlichtingenbureau Het Inlichtingenbureau stelt maandelijks aan alle Nederlandse gemeenten en aan het SVB signalen beschikbaar op basis van geautomatiseerde bestandskoppeling. Voor de gemeenten zijn deze signalen van belang voor de controle van de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking. De signalen hebben betrekking op de onderwerpen personalia (BSN-nummer), uitsluitinggronden (zoals uitkering in een andere gemeente, in detentie), inkomen, en vermogen. De bestudeerde case heeft betrek- Pagina 23 van 46
king op de maandelijks door het IB verstrekte signalen over samenloop met inkomsten uit dienstverband. Deze samenloopsignalen met betrekking tot dienstverbanden komen tot stand door vergelijking van WWB-uitkeringenbestanden van de gemeenten met de Polisadministratie van UWV. De Polisadministratie bevat gegevens over loonbetalingen en uitkeringen (startdatum en einddatum) en de bedragen die iemand hiermee in een maand heeft ontvangen. UWV is beheerder is van de Polisadministratie. De gegevens over dienstverbanden en bijbehorende loonbetalingen zijn, met tussenkomst van de Belastingdienst, afkomstig van werkgevers. In 2011 heeft het IB circa 180.000 samenloopsignalen over inkomsten uit dienstverband aan gemeenten verstrekt. Dat is ongeveer een kwart van alle door het IB in 2011 verstrekte signalen. Het IB biedt de samenloopsignalen aan op een beveiligd deel van haar website, vanwaar gemeenten de signalen die betrekking hebben op hun eigen klantenbestand kunnen downloaden. Het IB genereert maandelijks een nieuwe lijst met samenloopsignalen over dienstverbanden. Gemeenten sturen hiertoe hun actuele klantenbestanden aan het IB, en het IB koppelt deze bestanden vervolgens met de Polisadministratie in de samenloopapplicatie. De toegepaste indicator bepaalt op basis van de velden startdatum en einddatum in de Polisadministratie of op het moment van koppeling sprake is van een actueel dienstverband. Dienstverbanden die al eerder gesignaleerd zijn worden uitgefilterd. Het uiteindelijk resultaat van de koppeling is een lijst met samenloopsignalen met gegevens over dienstverbanden die nog niet eerder door het IB waren gemeld. Een beëindigd dienstverband levert ook een samenloopsignaal op. Zodra de samenloopsignalen gereed zijn biedt het IB de lijst aan op haar website, vanwaar gemeenten de lijst op ieder gewenst moment kunnen downloaden. De samenloopsignalen zijn voor gemeenten een hulpmiddel waarmee zij de opgave van de cliënt over zijn of haar inkomsten uit dienstverband kunnen controleren. In het kader van de inlichtingenplicht dient de cliënt het aangaan van een dienstverband, en de daaraan verbonden inkomsten,zelf aan de gemeente te melden. De gemelde inkomsten worden door de klantmanager, veelal elektronisch, in het klantdossier opgenomen. Door de klantdossiers te vergelijken met de samenloopsignalen van het IB kan de gemeente snel inzicht krijgen in welke cliënten inkomsten uit dienstverband mogelijk niet of niet volledig hebben gemeld. Voor deze cliënten geeft het samenloopsignaal een indicatie voor fraude of onrechtmatigheid. De inspectie heeft geen redenen om te twijfelen aan de juistheid van de samenloopsignalen. Volgens het IB zijn technische- en/of administratieve fouten incidenteel en vormen deze op het geheel geen bedreiging voor de juistheid van de samenloopsignalen. De tijdigheid van de loonaangiftes in de Polisadministratie wordt beperkt door de wettelijke termijnen die gelden binnen de loonaangifteketen. De werkgever dient de loonaangifte te doen binnen een maand na afloop van het aangiftetijdvak. Het aangiftetijdvak is doorgaans een kalendermaand of een periode van vier weken. Ook de verwerking van de gegevens door de belastingdienst en het doorsluizen ervan naar de Polisadministratie is aan een wettelijke termijn gebonden. De inspectie heeft geen aanwijzingen dat de werkgevers en de Belastingdienst zich niet aan de wettelijke termijnen houden. Volgens het IB vinden de loonaangiftes van werkgevers in de praktijk vaak ruim binnen de wettelijke termijn plaats. De uitvoering van de fysieke bestandskoppeling bij IB levert geen noemenswaardige vertraging op. Pagina 24 van 46
Gemeenten ervaren de tijdigheid van de samenloopsignalen soms als een probleem. 10 Hoewel de vertraging door de loonaangifteketen geen gevolgen heeft voor de intrinsieke waarde van het signaal, kan het voor gemeenten wel nadelig zijn als zij het samenloopsignaal (te) laat ontvangen. Loonbedragen mogen binnen een termijn van drie maanden worden verrekend met de uitkering. Als die termijn bij ontvangst dan wel na afhandeling van het signaal is verstreken, is verrekening niet meer mogelijk. De gemeente moet het bedrag dan terugvorderen. Dat is niet alleen meer werk, maar heeft ook een kleinere kans van slagen omdat de klant het geld waarschijnlijk al heeft uitgegeven. Volgens het IB maken alle gemeenten gebruik van de samenloopsignalen. Elk jaar zijn er wel enkele gemeenten waar het IB constateert dat de signalen niet afgenomen worden. Dit betreft meestal kleine gemeenten waarbij de reden vaak ligt in de personele sfeer. Bij kleine gemeenten is de afhandeling van de IB signalen vaak een deeltaak van een persoon, als deze uitvalt blijven de samenloopsignalen liggen. Indien het IB constateert dat een gemeente drie maanden de signalen niet afneemt, dan neemt het IB contact op met de bestreffende gemeente of ISD om te zorgen dat de afname en verwerking weer opgestart wordt. In een enquête onder die de inspectie in het kader van een eerder onderzoek onder circa honderd Nederlandse gemeenten heeft uitgevoerd, gaven enkele gemeenten aan de samenloopsignalen niet of niet altijd te gebruiken. 11 Eén grote gemeente gaf aan in 2009 geen gebruik te hebben gemaakt van samenloopsignalen als gevolg van personele problemen. Enkele kleine gemeenten met een klein WWB bestand gaven aan dat zij de signalen nooit gebruiken. Als reden daarvoor gaven zij aan dat zij doorgaans al van de informatie in de signalen op de hoogte zijn. De meerwaarde van de samenloopsignalen ligt in de mogelijkheid om snel het gehele uitkeringsbestand te controleren op naleving van de inlichtingenplicht ten aanzien van inkomsten uit dienstverband. Het IB schat in dat voor de 130 grootste gemeenten ongeveer 10 procent van de samenloopsignalen informatie bevat die nog niet via de klant bekend was. In de hiervoor genoemde enquête gaven gemeenten aan dat op jaarbasis 5 procent van de signalen leidt tot een vaststelling van niet opgegeven inkomsten uit dienstverband. 12 Het gaat hierbij om afgehandelde signalen, waarbij daadwerkelijk is verrekend of teruggevorderd. In hetzelfde onderzoek is de inspectie nagegaan hoe grondig gemeenten de samenloopsignalen afhandelen. De inspectie voerde hiervoor zelf een koppeling uit tussen gegevens over de opgegeven inkomsten uit dienstverband volgens de uitkeringsadministraties van alle gemeenten en de werkelijke inkomsten uit dienstverband volgens de Polisadministratie. Het onderzoek toonde aan dat veel gemeenten samenloopsignalen niet controleren en daardoor inkomsten, die op basis van de samenloopsignalen bekend zouden moeten zijn, niet verrekenen of terugvorderen. Het betrof 20 procent van de WWB-maandbetalingen waar verrekening of terugvordering aan de orde was. De inspectie concludeerde dat hierdoor bij 7 procent van de WWB-cliënten inkomsten uit dienstverband werden gemist. De verschillen tussen gemeenten bleken groot. In dit onderzoek gaven gemeenten hiervoor doorgaans ook een gebrek aan capaciteit als reden op. Doordat het IB regelmatig persoonlijk contact heeft met gemeenten, heeft het IB naar eigen zeggen een goed beeld van de afhandeling van de signalen en de wensen 10 IWI nota van bevindingen Zijn er inkomsten of niet; ff checken. 11 IWI-onderzoek Zijn er inkomsten of niet; ff checken. 12 Ibid. Pagina 25 van 46