Aanpak van de niet deelnemende BSB-bedrijven in het kader van de BSB-operatie Vrijwillig is niet vrijblijvend!!!! directie Ruimte, Milieu en Water Afdeling Milieuhygiëne cluster Bodemsanering februari 2001 1
Aanpak van niet deelnemende BSB-bedrijven in het kader van de BSB-operatie Het rijk heeft met het bedrijfsleven voor de aanpak van bodemverontreiniging een aparte regeling afgesproken. Dit staat bekend als de BSB-operatie. Onder deze regeling valt een aantal bedrijfssoorten die zijn geselecteerd op SBI-codes (bedrijfsomschrijvingen), waarvan de bedrijfsactiviteiten als (mogelijk) bodembedreigend worden beschouwd. Binnen de provincie Zeeland ligt de uitvoering in handen van de Stichting BSB Zeeland. De Stichting BSB Zeeland nodigt bedrijven met in gebruik zijnde bedrijfsterreinen, waar activiteiten plaatsvinden of hebben plaatsgevonden, waardoor de bodem kan worden of is verontreinigd c.q. kan worden of is aangetast, uit tot het (laten) verrichten van een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek. Op basis van de resultaten van het verkennend bodemonderzoek worden met de bedrijven afspraken gemaakt voor eventuele verdere bodemonderzoeken en saneringen. Wanneer binnen een jaar na verzending van een dergelijke uitnodiging geen resultaten van dat onderzoek zijn ontvangen, zijn de desbetreffende bedrijven op grond van artikel 4 van het Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen (hierna te noemen: Besluit Verbond) op aanwijzing van het bevoegd gezag verplicht in de inrichting een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek te verrichten en de resultaten daarvan binnen zes maanden na ontvangst van de aanwijzing aan het bevoegd gezag over te leggen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze verplichting onlangs in een uitspraak 1 bevestigd. Volgens de afdeling biedt artikel 4 van het Besluit Verbond niet de ruimte om bij de beslissing over het geven van een aanwijzing rekening te houden met de omstandigheden van het individuele geval, zodat de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing als een gebonden bevoegdheid moet worden aangemerkt. In I.P.O.-verband is besloten een actief aanwijzingsbeleid te voeren. Passiviteit op dit terrein zou immers kunnen leiden tot een frustratie van de BSB-operatie. Beleidsuitgangspunt De overheid heeft er een groot belang bij om exact en volledig te inventariseren of, en zo ja in welke mate, er sprake is van bodemverontreiniging op de aangegeven bedrijfsterreinen. Het doel van de BSB-operatie is om een volledig beeld te krijgen van de gevallen van bodemverontreiniging en van eventueel te nemen maatregelen. Aan de volledigheid van het beeld wordt afbreuk gedaan indien in één of meer gevallen geen vooronderzoek en verkennend onderzoek plaatsvindt. Het risico bestaat dat een bodemverontreiniging niet in beeld wordt gebracht met als gevaar dat saneringsmaatregelen achterwege blijven. Ook bestaat dan het risico dat in de nabije omgeving van een niet in beeld gebracht geval van bodemverontreiniging uitgevoerde saneringsmaatregelen teniet worden gedaan als gevolg van de niet in beeld gebrachte verontreiniging. Overigens is de vraag welke bedrijven, gelet op hun ligging, historie en activiteiten in aanmerking moeten komen voor het uitvoeren van een onderzoek in het Besluit Verbond beantwoord. Beleid provincie Zeeland Het beleid van de provincie Zeeland is gericht op het voeren van een actief beleid ten aanzien van de niet-deelnemende BSB-bedrijven. De niet deelnemende BSB-bedrijven worden aangeschreven en zo nodig middels een aanwijzing verplicht gesteld een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek uit te voeren. Op deze manier worden in overeenstemming met het landelijk beleid alle potentiële gevallen van bodemverontreiniging in beeld gebracht. Benaderingswijze De Stichting BSB Zeeland meldt aan de provincie Zeeland welke bedrijven weigeren aan de BSBoperatie deel te nemen. Onderstaand wordt beschreven hoe deze weigerachtige bedrijven vanuit de provincie Zeeland worden benaderd. Deze benadering kan in 3 fasen worden onderscheiden: 1. de voorwaarschuwing 2. de voorbereiding 1 BR 1999/407 ABRvS, 14 januari 1999, EO3.97.0496 2
3. de aanwijzing 1. De voorwaarschuwing In deze fase dient het bedrijf het volgende te worden medegedeeld: - vastgesteld wordt dat het bedrijf aan de criteria van het Besluit Verbond voldoet om als BSBdeelnemer/weigeraar te worden aangemerkt; - vastgesteld wordt dat het bedrijf gedurende een jaar na de uitnodiging daartoe geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om deel te nemen aan de BSB-operatie dan wel een overeenkomst met de BSB Stichting Zeeland heeft afgesloten maar de verplichtingen die daaruit voortvloeien niet na heeft gekomen; - bedrijf de gelegenheid bieden om binnen 3 weken schriftelijk aan te geven om alsnog gehoor te geven aan de oproep om een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek uit te voeren; - bedrijf wijzen op het feit dat anders via de aanwijzingsbevoegdheid een bedrijf verplicht wordt gesteld een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek uit te voeren. 2. De voorbereiding op het opleggen van de aanwijzing A. De positieve reactie op de voorwaarschuwing Indien het bedrijf positief heeft gereageerd op de eerste brief en dus een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek wenst uit te voeren wordt het bedrijf 3 maanden de tijd gegund om de onderzoeken uit te voeren en de resultaten daarvan aan gedeputeerde staten van de provincie te doen toekomen. 2 B. Een negatieve dan wel geen reactie op de voorwaarschuwing Wanneer het bedrijf niet binnen drie weken na verzenddatum van de voorwaarschuwing (schriftelijk) heeft gereageerd dan wel binnen deze termijn heeft aangegeven geen vooronderzoek en verkennend bodemonderzoek uit te voeren, dient het bedrijf opnieuw benaderd te worden. In het schriftelijk contact dienen de volgende zaken aan de orde te komen: - vastgesteld wordt dat het bedrijf gedurende drie weken na de eerste brief niet gereageerd heeft dan wel negatief gereageerd heeft; - het voornemen wordt uitgesproken om tot aanwijzing over te gaan; - gewezen wordt op de juridische consequenties van het naast zich neer leggen van een aanwijzing (o.a. bestuursdwang, dwangsom); - bedrijf wordt nog een termijn van twee weken gegund om aan de aanwijzing te ontsnappen; - op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht wordt het bedrijf in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken zijn zienswijze naar voren te brengen. Dit kan zowel mondeling (telefonisch) als schriftelijk; - contact met de gemeente wordt gelegd en een afschrift van de brief wordt aan de gemeente toegezonden. Opmerking: Het contact met het bedrijf verloopt in de regel schriftelijk dan wel telefonisch. Bedrijfsbezoeken vinden behoudens enkele uitzonderingen niet plaats. Uitzonderingssituaties doen zich voor in geval er onduidelijkheid tussen de drijver van de inrichting en het bevoegd gezag heerst omtrent de kwaliteit van het in een eerder stadium ingediend bodemonderzoek en indien er verschil van inzicht tussen het bevoegd gezag en de drijver van de inrichting bestaat inzake de door hem aangeleverde gegevens. 3. De aanwijzing A. De positieve reactie op de voorbereiding op het opleggen van de aanwijzing Indien het bedrijf positief heeft gereageerd op de tweede brief en dus een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek wenst uit te voeren wordt het bedrijf 3 maanden de tijd gegund om de on- 2 Deze termijn is bewust korter gehouden dan die wanneer er tot het opleggen van een aanwijzing wordt overgegaan (stap 3B). Dit om voortgang in de procedure te bewerkstelligen. 3
derzoeken uit te voeren en de resultaten daarvan aan gedeputeerde staten van de provincie te overleggen. 3 B. Een negatieve dan wel geen reactie op de voorbereiding op het opleggen van de aanwijzing Wanneer de bovenbeschreven voorbereidingsprocedure is afgerond en het bedrijf weigerachtig blijft volgt de daadwerkelijke aanwijzing. De kans dat een aanwijzing in een bezwaar- en beroepsprocedure overeind blijft wordt groter naarmate de voorbereidingsprocedure zorgvuldiger is geweest. In de aanwijzing moet dan ook een verwijzing naar de voorbereiding ervan worden opgenomen en moet gemotiveerd worden gereageerd op de standpunten die het bedrijf in de voorgaande stap naar voren heeft gebracht. De aanwijzing behelst de verplichting in de inrichting een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek te verrichten en de resultaten daarvan binnen zes maanden na ontvangst van de aanwijzing aan gedeputeerde staten van Zeeland te overleggen. Nogmaals dient aangegeven te worden wat de consequenties het naast zich neerleggen van de aanwijzing zal hebben. Gedoogbevel In artikel 6 van het Besluit Verbond is ten behoeve van degene die een inrichting drijft waarop de verplichting tot verkennend bodemonderzoek rust, de mogelijkheid neergelegd om, indien hij over de bodem waarop dat onderzoek betrekking heeft, niet voldoende zeggenschap heeft, dan wel dat onderzoek niet kan plaatsvinden zonder medewerking van degene die zeggenschap heeft over naastgelegen grond, de benodigde medewerking met behulp van het bevoegd gezag te verkrijgen. Het gedoogbevel kan alleen in de fase waarin het tot het opleggen van een aanwijzing komt opgelegd worden. 4 Beleid provincie Zeeland Het beleid van de provincie Zeeland is er op gericht om in eerste instantie via de minnelijke weg tot overeenstemming te komen inzake het gedogen van de uitvoering van een verkennend bodemonderzoek op het in zijn eigendom toebehorende perceel. Indien de minnelijke weg niet tot het gewenste resultaat leidt kan een gedoogbevel opgelegd worden aan degene die zeggenschap heeft over de grond waarop het verkennend bodemonderzoek moet worden uitgevoerd dan wel aan degene die zeggenschap heeft over de naastgelegen grond, om zodoende de uitvoering van het verkennend onderzoek mogelijk te maken. 5 Rechtsbescherming Een aanwijzing in de zin van het Besluit Verbond is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb). Aangezien dit besluit met toepassing van afdeling 4.1 van de Awb wordt voorbereid, geldt ingevolge artikel 7:1 van de Awb de verplichte bezwaarschriftprocedure. Tegen de beschikking van gedeputeerde staten van Zeeland op het bezwaarschrift staat op grond van artikel 87 van de Wet bodembescherming beroep op de administratieve rechter open overeenkomstig hoofdstuk 20 van de Wet milieubeheer. In dit hoofdstuk is geregeld dat beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ingevolge artikel 36 van de Wet op de Raad van State en artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een aanwijzing bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Deze zal daartoe slechts overgaan indien de onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Handhaving 3 Ook deze termijn is bewust korter gehouden dan die wanneer er tot het opleggen van een aanwijzing wordt overgegaan (stap 3B). Dit om voortgang in de procedure te bewerkstelligen. 4 Ingevolge artikel 70 van de Wet bodembescherming kan ten aanzien van het uitvoeren van een vooronderzoek geen gedoogbevel opgelegd worden. 5 De criteria op grond waarvan en de wijze waarop tot het opleggen van een gedoogbevel wordt overgegaan wordt in de nog op te stellen notitie Bevelsbeleid bodemsanering in Zeeland uitgewerkt. 4
Het Besluit Verbond is gebaseerd op artikel 72 van de Wet bodembescherming. In artikel 95 van de Wet bodembescherming zijn de bepalingen van hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing verklaard op de handhaving van de Wet bodembescherming en de daarop gebaseerde besluiten. Artikel 18.2 van de Wet milieubeheer bepaalt vervolgens dat het bestuursorgaan dat ingevolge artikel 8.2 van de Wet milieubeheer het bevoegd gezag is ten aanzien van verlening van de milieuvergunning voor een inrichting tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuurlijke handhaving. De handhaving van een ingevolge het Besluit Verbond gegeven aanwijzing door het college van gedeputeerde staten van Zeeland valt derhalve onder de gemeentelijke bevoegdheid, wanneer het college van burgemeester en wethouders van de gemeente het bevoegd gezag is voor de verlening van de milieuvergunning. Een consequent beleid tot het geven van een aanwijzing moet vergezeld gaan van een consequent handhavingsbeleid omdat anders het risico van niet in beeld gebrachte gevallen van bodemverontreiniging nog steeds bestaat. Mede vanuit het oogpunt van het milieuhygiënisch belang van een volledig inzicht in mogelijke gevallen van bodemverontreiniging en vanuit een oogpunt van rechtsgelijkheid is het derhalve van belang dat, net als aanwijzingen welke gegeven worden aan inrichtingen waarvoor gedeputeerde staten van Zeeland bevoegd gezag zijn, ook aanwijzingen welke gegeven worden aan inrichtingen die ten aanzien van de handhaving onder de bevoegdheid van het gemeentebestuur vallen, gehandhaafd worden. Daarnaast valt de overtreding van het niet opvolgen van een aanwijzing tot het verplicht uitvoeren van een vooronderzoek en een verkennend bodemonderzoek op grond van het Besluit Verbond onder de Wet op de economische delicten (artikel 1a, onder 2, van de WED), zodat de mogelijkheid bestaat dat ook het Openbaar Ministerie (OM) tot strafvervolging overgaat. Justitie voert in milieuzaken een zogenaamd flankerend beleid. Dit betekent dat tegelijkertijd met het inzetten van de handhavingslijn door het openbaar bestuur, gedreigd wordt met strafvervolging, indien niet aan de opdracht van het openbaar bestuur wordt voldaan. Ook tegen besluiten tot handhaving staan de gebruikelijke mogelijkheden van bezwaar en/of beroep en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening open. Handhavingsstrategie provincie Zeeland Indien de door gedeputeerde staten van Zeeland opgelegde aanwijzing ten aanzien van inrichtingen die onder provinciale handhavingsbevoegdheid vallen niet wordt opgevolgd, wordt door gedeputeerde staten van Zeeland handhavend opgetreden. Normaliter doorloopt het handhavingstraject een twee of een drie stappen plan, afhankelijk van het nalevingsgedrag van een inrichting of van de aard van het overtreden voorschrift (al dan niet milieuessentie). Deze stappen kunnen bestaan uit de volgende onderdelen. 1. de ambtelijke aanmaning: hierbij wordt verzocht de geconstateerde overtreding(en) ongedaan te maken; 2. de bestuurlijke voorwaarschuwing: hierbij wordt wederom verzocht de overtreding(en) ongedaan te maken. Voorts wordt hierbij aangekondigd dat er, bij het uitblijven van het ongedaan maken van de overtreding(en), een voornemen bestaat tot bestuursrechtelijk optreden; 3. de bestuursrechtelijke maatregel: deze bestaat in de meeste gevallen uit het opleggen van een last onder dwangsom of het toepassen van bestuursdwang. 6 Een afschrift van de op te leggen bestuursrechtelijke maatregel wordt verzonden aan het Openbaar Ministerie. Het is vervolgens aan het Openbaar Ministerie om te bepalen of het strafrechtelijk traject wordt ingezet. Per situatie kan het Openbaar Ministerie verzocht worden het opmaken van een proces verbaal te bevorderen. Beleid provincie Zeeland 6 Zie ook de nota Handhaving Omgevingsbeleid, zoals deze door gedeputeerde staten van Zeeland in concept is vastgesteld d.d. 10 oktober 2000. 5
Omdat weigerachtige bedrijven in het gehele traject halsstarrig en consequent niet hebben meegewerkt passen de bovengenoemde stappen niet in het vervolg van het normaal te doorlopen handhavingstraject. Voor wat betreft de handhaving van het niet op volgen van de aanwijzing welke is gegeven aan inrichtingen waarvoor gedeputeerde staten van Zeeland bevoegd gezag zijn, wordt gekozen voor het direct inzetten van stap 3 de bestuursrechtelijke maatregel. Conform bovenstaande wordt een afschrift van de op te leggen bestuursrechtelijke maatregel verzonden aan het Openbaar Ministerie. Handhavingsaanpak gemeentelijke inrichtingen Indien de door gedeputeerde staten van Zeeland opgelegde aanwijzing ten aanzien van inrichtingen die onder gemeentelijke handhavingsbevoegdheid vallen niet wordt opgevolgd, wordt door de provincie Zeeland aangedrongen op het inzetten van de noodzakelijke handhavingsmiddelen door het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente. 6