Spoor Bestuurlijke Relaties De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België Coördinatiemechanismen en aandacht voor de Europese beleidsvorming op administratief en politiek niveau Marleen Baetens Peter Bursens Rapport D/2005/10106/010 Mei 2005 algemeen secretariaat Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 E-mail: sbov@soc.kuleuven.be www.steunpuntbov.be
Inhoudstafel De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België Coördinatiemechanismen en aandacht voor de Europese beleidsvorming op politiek en administratief niveau INHOUDSOPGAVE 1. De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België... 9 1.1. Inleiding... 9 1.2. Basisbeginselen van het Belgische systeem van coördinatie en participatie aan de Europese beleidscyclus... 10 1.2.1. Coördinatie... 12 1.2.2. Vertegenwoordiging... 14 1.2.3. Besluit... 16 1.3. Up- en downloadstructuren... 17 1.3.1. Afdelingen die binnen de voorbeeldadministraties betrokken zijn bij Europees beleid 18 1.3.2. Intradepartementale functies en structuren... 26 1.3.3. Intern overleg en coördinatie... 30 1.3.4. Het besluitvormingsproces... 45 1.4. Informele contacten in aanvulling op formele up- en downloadstructuren... 70 1.4.1. Informele contacten tussen administraties... 71 1.4.2. Informele contacten tussen ambtenaren en het politieke niveau... 75 1.4.3. Informele contacten tussen vakambtenaren en coördinerende diensten van Buitenlandse Zaken... 76 1.4.4. Informele contacten tussen ambtenaren en de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie... 78 1.4.5. Informele contacten tussen Vlaamse ambtenaren en Europese instellingen... 79 1.4.6. Besluit... 81 2. De Europeanisering van de bestuurlijke culturen in België... 82 2.1. Inleiding... 82 2.2. Europese expertise... 87 2.2.1. Voldoende personeel?... 89 2.2.2. Voldoende Europese expertise?... 93 2.2.3. Besluit: een tekort aan personeel of een tekort aan expertise?... 104 2.3. Opinies over de Europese Unie... 106 2.3.1. Steun voor het Europese gedachtegoed... 107 2.3.2. Opinies over de Europese activiteiten binnen de beleidsdomeinen... 108 2.3.3. Institutionele voorkeuren... 115 2.3.4. Besluit... 117 Marleen Baetens & Peter Bursens 1
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 2.4. Aandacht voor het Europese bestuursniveau... 119 2.4.1. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op administratief niveau... 120 2.4.2. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op parlementair niveau... 123 2.4.3. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op kabinetsniveau... 124 2.4.4. Besluit... 127 2.5. Besluit... 127 3. De structurele en culturele Europeanisering in België... 129 3.1. De belangrijkste punten ter optimalisering van de Belgische deelname aan de Europese beleidsvorming... 129 3.2. De samenhang tussen structurele en culturele Europeanisering... 135 3.2.1. Uitwerking van de hypothesen... 135 3.2.2. Empirische toetsing van de hypothesen... 138 4. Beleidsaanbevelingen... 142 4.1. Agendasetting en besluitvorming... 143 4.2. Implementatie- en beleidscorrectie... 157 4.3. Aandacht voor een continue opvolging van de dossiers... 159 4.4. Zichtbaarheid, uniformiteit en efficiëntie... 163 4.5. Besluit... 165 5. Bibliografie... 166 6. Bijlagen... 175 6.1. Respondenten kwalitatieve interviews... 175 6.2. Survey... 177 6.2.1. Methodologie... 177 6.2.2. Vragenlijst... 181 6.3. Schaalconstructie... 218 6.4. Lijst met afkortingen... 221 6.5. Lijst met tabellen en figuren... 223 2 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
Inleiding INLEIDING Dit rapport bundelt de resultaten van tweeëneenhalf jaar onderzoek over de Europeanisering van Vlaanderen. Het onderzoek wordt uitgevoerd aan de Universiteit Antwerpen en maakt deel uit van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Spoor Bestuurlijke Relaties. Dit spoor heeft als algemene doelstellingen onderzoek en beleidsadvisering over (1) de evoluties van verticale en horizontale bestuurlijke relaties in Vlaanderen en (2) het management van sturingrelaties. Het project Europeanisering onderzoekt binnen de eerste doelstelling de relaties tussen Vlaanderen en Europa. We vatten de Vlaamse besluitvorming op als onderdeel van een meerlagig besluitvormingsproces. Binnen deze meerlagige beleidsarena speelt elk bestuursniveau (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal) zijn eigen rol. Daarbij beïnvloeden de niveaus elkaar en worden omgekeerd ook zelf beïnvloed. Zoals gezegd, spitsen wij ons toe op de wederzijdse relaties tussen Vlaanderen en Europa. Omdat deze plaatsvinden binnen de context van de federale staat België werd het onderzoek aangevuld met informatie over het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau 1. Dit rapport was er nooit geweest zonder de medewerking van een aantal personen. Ten eerste vermelden we de vele ambtenaren, parlementairen en kabinetsmedewerkers die ons te woord stonden tijdens diepte-interviews, die deelnamen aan de survey of die feedback leverden op tussentijdse outputs. Daarnaast vermelden we een aantal personen van de Universiteit Antwerpen die meewerkten aan dit onderzoek. Elisabeth Van Reybroeck voerde een uitgebreide studie uit over de Europeanisering van de Vlaamse bestuurlijke structuren (Van Reybroeck en Bursens, 2003). Haar materiaal diende als basis voor het eerste hoofdstuk van dit rapport. Sarah Helsen en Sara Depauw leverden belangrijke ondersteuning tijdens het veldwerk waarop het tweede hoofdstuk van dit rapport gebaseerd is. We wensen al deze mensen te bedanken voor hun medewerking. Sinds haar oprichting in 1951 heeft de Europese Unie een enorme evolutie doorgemaakt. Naast de territoriale uitbreiding van 6 naar 25 lidstaten, resulteerde de verdergaande integratie ook in een uitgebreid bevoegdheidspakket en een sterke internationale positie voor de Europese Unie (Nugent, 2003). Deze verruiming en verdieping maken van de huidige EU een 1 Hoewel ook relevant voor het onderzoek, werden het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Duitstalige Gemeenschap niet nader bestudeerd. Voor een onderzoek met als focus de situatie in Vlaanderen zouden het bijkomende onderzoekswerk en de bijkomende middelen niet in verhouding staan tot de bijkomende output. Marleen Baetens & Peter Bursens 3
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen erg belangrijke speler in het meerlagige besluitvormingsproces en in bepaalde domeinen zelfs de belangrijkste besluitvormingsarena (Kassim, 2003). Daarom is het voor de Europese lidstaten essentieel om vanuit een sterke positie deel te nemen aan de Europese beleidsvorming. Langs Europese weg kunnen nationale beleidsdoelstellingen immers worden gerealiseerd, maar kunnen diezelfde doelstellingen ook door andere landen worden tegengewerkt. Deelname aan de Europese beleidscyclus veronderstelt aandacht voor twee processen. Ten eerste zijn er de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming. Lidstaten moeten trachten om vanuit een sterk intern standpunt en een uitgewerkte strategie het Europese beleid mee richting te geven (Kassim, 2003). We spreken van uploading. Ten tweede is er de implementatiefase. Nadat beleid op Europees niveau is onderhandeld en goedgekeurd, moet het nog worden omgezet en/of toegepast in de lidstaten. We spreken van downloading (Dyson en Goetz, 2003, Börzel, 2002). Om zowel tijdens de up- als de downloadfase op een efficiënte en effectieve wijze mee te draaien in het Europese beleidsproces, moeten lidstaten zich in meer of mindere mate aanpassen. Deze binnenlandse aanpassingen ten gevolge van Europese integratie worden begrepen onder de term Europeanisering (Vink, 2003). In de literatuur wordt traditioneel een onderscheid gemaakt tussen de Europeanisering van polity, politics en policies (Bulmer en Lequesne, 2005; Dyson en Goetz, 2003). We zouden dit kunnen vertalen als veranderingen op het vlak van structuur, cultuur en beleid 2. Op structureel vlak moeten de lidstaten procedures instellen om (1) voorafgaandelijk aan Europese onderhandelingen een intern standpunt te bepalen, (2) te voorzien in nationale vertegenwoordiging op Europese fora en (3) Europese regelgeving te implementeren (Börzel, 2002). Zoals elke organisatorische aanpassing, verlopen ook deze ingrepen niet kosteloos. Ze impliceren immers de verdeling van bronnen, macht en verantwoordelijkheden (Goetz en Hix, 2001). De ambities en het eindresultaat verschillen dan ook van land tot land. Men kan zich beperken tot ad hoc regelingen in de marge van de beleidspraktijk of men kan duurzame procedures instellen die een eenduidig standpunt, een evenwichtige afvaardiging en een tijdige implementatie garanderen. Naast deze factoren kunnen ook culturele aspecten van Europeanisering de structurele aanpassing beïnvloeden. Culturele Europeanisering is een erg ruim begrip dat kan verwijzen naar veranderingen in beleidsrollen, identiteiten en loyauteiten (Checkel, 1998; Egeberg, 1999; Lewis, 2001; Beyers, Delreux et al., 2004; Beyers en Trondal, 2004; Trondal, 2 Politics staat in de literatuur meestal voor voor besluitvormingsprocedures en beleidsprocessen, wat meer omvat dan enkel de administratieve en politieke cultuur uit dit onderzoek. 4 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
Inleiding 2004), normen, waarden en geloofssystemen (Radaelli, 2000; Bache en Marshall, 2004), beleidspraktijken (Radaelli, 2000; Bache en Marshall, 2004), enzovoort. Wij verstaan onder een geëuropeaniseerde bestuurscultuur een cultuur die de erkenning van de EU als een invloedrijke en waardevolle instelling impliceert. We bespreken drie elementen van culturele Europeanisering: (1) Europese expertise, (2) opinies over de Europese Unie en (3) aandacht voor de Europese beleidsvorming. De erkenning van de EU kan structurele aanpassingen aanmoedigen en ondersteunen 3. Omgekeerd echter kan structurele Europeanisering ook een invloed uitoefenen op de bestuurscultuur in de lidstaten. Zo is het erg aannemelijk dat ambtenaren die betrokken zijn bij de structurele processen een gevoeligheid voor en een expertise met betrekking tot de EU ontwikkelen. Een laatste aspect van Europeanisering zijn de aanpassingen op het vlak van beleid. Europese integratie brengt per definitie een gedeeltelijke harmonisering van het beleid in de lidstaten met zich mee. Daarnaast worden ook de binnenlandse beleidsopties en -strategieën beïnvloed door mogelijkheden en beperkingen op het Europese niveau. Zoals boven omschreven, handelt Europeanisering over de relaties tussen de Europese Unie en haar lidstaten. De onderzoeksagenda is echter ruimer met aandacht voor de Europese impact op subnationale autoriteiten, op belangengroepen, op kandidaat-lidstaten, enzovoort (Featherstone, 2003). In de context van het federale België zijn wij in het bijzonder geïnteresseerd in de relatie tussen de EU en de gefedereerde entiteiten. Nadruk ligt daarbij op de aanpassing van de Vlaamse bestuurlijke arena aan het Europese beleidsniveau. Net als de federale overheid hebben ook de regio s er alle belang bij om goed voorbereid deel te nemen aan Europese onderhandelingen en om alle maatregelen te treffen om Europese regelgeving vlot te kunnen implementeren. Ook zij zullen onder de impuls van Europese integratie veranderingen ondergaan op het vlak van structuur, cultuur en beleid. 3 Dit wil zeker niet zeggen dat culturele elementen de enige factor zijn die de wijze en graad van structurele Europeanisering bepalen. Andere factoren zijn het type beleidsdomein, de reeds bestaande structuren, het type lidstaat, enzovoort. Marleen Baetens & Peter Bursens 5
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Figuur 1: Europeanisering als resultaat van up- en downloadprocessen Tijdens de voorbije onderzoeksperiode behandelde het SBOV-onderzoek hoofdzakelijk de Europeanisering van de Vlaamse bestuurlijke structuren en culturen. De Europeanisering van het Vlaamse beleid zal uitvoerig worden onderzocht tijdens de laatste onderzoeksfase (2005-2006). Over de structurele en culturele Europeanisering van Vlaanderen werd verslag gedaan in twee afzonderlijke rapporten (Van Reybroeck en Bursens, 2003 en Baetens en Bursens, 2005). In dit derde rapport brengen we de bevindingen over de structurele en culturele Europeanisering van Vlaanderen samen. We geven een update van de informatie uit de vorige rapporten en vullen het geheel aan met informatie over het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau. Het gelijktijdig belichten van culturele en structurele Europeanisering maakt het mogelijk om de wederzijdse samenhang en synergie tussen beide elementen in kaart brengen. Naar het spreekwoord het geheel is meer dan de som van de delen krijgen we zo een meer volledig beeld van de complexe realiteit. Dit moet ons in staat stellen eerdere aanbevelingen te verfijnen en aan te vullen. We willen eenzelfde meerwaarde creëren door naast het Vlaamse bestuursniveau ook de Europeanisering in het andere landsgedeelte en op het federale niveau te bestuderen. Ten eerste verwijzen we opnieuw naar het meerlagige besluitvormingssysteem. De Vlaamse participatie aan de Europese besluitvorming en de prestaties op het vlak van implementatie staan niet los van interregionale en interfederale contacten. Juridisch gezien kan Vlaanderen niet als onafhankelijke actor deelnemen aan de Europese besluitvorming. Voorafgaandelijke coördinatie is dus een absolute vereiste. Een tweede reden om naast Vlaanderen ook de andere bestuursniveaus te bestuderen, is dat we uit de gelijktijdige studie van het Vlaamse en 6 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
Inleiding Waalse/Franstalige bestuursniveau kennis kunnen opdoen over de eigenheden en best practices van de verschillende entiteiten. Ook dit kan bijdragen aan de eindconclusies van de studie. Omdat de onderzoeksvraag ruim is, spitsen we ons toe op een aantal beleidsdomeinen. Zij doen dienst als voorbeeldcases voor het gehele beleidsveld. Door de cases bewust de selecteren, willen we een zo breed mogelijk veld dekken. Dit wil niet zeggen dat de vier geselecteerde beleidsdomeinen samen representatief zijn voor het gehele beleidsveld, wel dat ze een goede indruk geven van de verschillende mogelijke pistes. Een eerste criterium dat werd gehanteerd is de mate waarin de domeinen onderhevig zijn aan Europese regelgeving. Een tweede criterium is het Samenwerkingsakkoord over de vertegenwoordiging van België in de Raad van Ministers (RvM). Dit akkoord bepaalt welk niveau (federaal, gewesten of gemeenschappen) voor de verschillende beleidsdomeinen het woord voert in de RvM en hoe de Belgische delegatie wordt samengesteld (cf. infra). De keuze viel uiteindelijk op de domeinen buitenlandse zaken, landbouw en visserij, milieu en onderwijs 4. Buitenlandse Zaken wordt louter besproken als coördinerende instantie op federaal en regionaal niveau. We gaan niet in op het Belgisch, Vlaams of Waals buitenlands beleid als zodanig. Milieu en landbouw zijn gewestmateries met een sterke Europese inbreng. Landbouw is bovendien een uitzonderlijk domein omwille van de recente regionalisering en de federale rol als woordvoerder op het Europese niveau. Onderwijs tot slot is een gemeenschapsbevoegdheid die slechts in geringe mate onderhevig is aan Europees beleid. Dit rapport bespreekt dus de wijze waarop Vlaanderen, het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau structureel en cultureel zijn aangepast om optimaal te kunnen participeren aan de up- en downloadfase van de Europese beleidscyclus. Buitenlandse zaken, landbouw, milieu en onderwijs fungeren daarbij als voorbeeldcases. In een eerste hoofdstuk lichten we de resultaten van het onderzoek naar structurele Europeanisering toe. Eerst bespreken we de basisbeginselen van het Belgische systeem van coördinatie en participatie aan de Europese beleidscyclus. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar de bepalingen van het Samenwerkingsakkoord. Vervolgens bespreken we de formele up- en downloadstructuren binnen de domeinen leefmilieu, landbouw en onderwijs. Buitenlandse zaken komt aan bod als coördinerende instantie. Tot slot gaan we in op de informele Marleen Baetens & Peter Bursens 7
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen contacten tussen de betrokken actoren. Deze vormen immers een belangrijke aanvulling op het formele overleg. Het tweede hoofdstuk van dit rapport is gewijd aan de culturele Europeanisering van de verschillende bestuurlijke entiteiten. Eerst bespreken we het belang van culturele Europeanisering. We argumenteren dat culturele aanpassingen structurele processen kunnen ondersteunen en daarnaast ook een directe waarde hebben bij het optimaliseren van de nationale en regionale performance op Europees niveau. Vervolgens bespreken we de empirische bevindingen van een grootschalige survey met betrekking tot drie aspecten van culturele Europeanisering: Europese expertise, opinies over de Europese Unie en aandacht voor het Europese bestuursniveau. In het derde hoofdstuk brengen we alle puzzelstukken samen. Op basis van eigen bevindingen en de perceptie van de beleidsmakers identificeren we de belangrijkste mogelijkheden en knelpunten. Vervolgens gaan we na hoe de verschillende elementen samenhangen en of processen van culturele en structurele Europeanisering elkaar daadwerkelijk kunnen versterken. Deze geïntegreerde analyse zal leiden tot een aantal beleidsaanbevelingen die in het laatste hoofdstuk worden toegelicht. 4 In het vervolg van dit rapport zullen we landbouw en visserij enkel afzonderlijk vernoemen wanneer er duidelijke verschillen zijn tussen beiden. In het andere geval verwijzen we met de term landbouw naar beide beleidsdomeinen. 8 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België 1. DE EUROPEANISERING VAN DE BESTUURLIJKE STRUCTUREN IN BELGIË 1.1. INLEIDING In dit eerste hoofdstuk stellen we de vraag hoe de gemeenschappen, de gewesten en het federale niveau zich in België organiseren om binnen het bestaande Europese verdragskader te participeren aan de beleidscyclus op Europees niveau 5. Om dit te onderzoeken voerden we in 2003 en 2004 in Vlaanderen, het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau diepte-interviews uit met sleutelfiguren op administratief en politiek niveau 6. In een tweede onderzoeksfase verrichtten we een grootschalige survey in administraties, kabinetten en parlementaire commissies binnen de vier geselecteerde beleidsdomeinen. Binnen deze organen interviewden we telkens (bijna) alle mensen die in hun job regelmatig te maken krijgen met Europees beleid. Het betreft zowel personen die betrokken zijn bij de onderhandelingen over dit beleid als mensen die verantwoordelijk zijn voor de implementatie van dit beleid 7. De survey diende in eerste instantie om de Europeanisering van de bestuurscultuur in kaart te brengen, maar daarnaast werd bij de respondenten ook gepolst naar hun evaluatie van de coördinatiestructuren. Ook resultaten uit die analyses komen aan bod in dit hoofdstuk. In een eerste paragraaf van dit hoofdstuk staan we stil bij de basisbeginselen van het Belgische systeem van coördinatie en participatie aan de Europese beleidsvorming. Daarna gaan we in op de formele up- en downloadstructuren binnen de domeinen leefmilieu, landbouw en onderwijs. In een derde paragraaf staan we stil bij de informele contacten tussen de actoren van de verschillende departementen en bestuursniveaus. Deze informele contacten kunnen immers een belangrijke aanvulling betekenen op de formele procedures. Het hele hoofdstuk is gewijd aan de vier voorbeelddepartementen: buitenlandse zaken, landbouw, milieu en onderwijs. De structuren en actoren binnen het domein buitenlandse zaken worden hoofdzakelijk behandeld in functie van hun coördinerende rol in andere domeinen. Bij het 5 Anno 2005 is het Europees Grondwettelijk Verdrag goedgekeurd en ondertekend door de Europese Raad van Staatshoofden en Regeringsleiders. Het ratificatieproces is echter nog volop aan de gang en een aantal referenda staan op stapel. Het is daarbij nog helemaal niet duidelijk of de grondwet overal zal worden goedgekeurd en dus daadwerkelijk in werking zal kunnen treden. Dit rapport houdt dan ook geen rekening met eventuele wijzigingen aan het Europese besluitvormingsproces, noch met mogelijke gevolgen voor de organisatie van de Belgische participatie aan de eventueel gewijzigde situatie. 6 De eerste interviews vonden in het voorjaar van 2003 plaats in Vlaanderen. In 2004 interviewden we sleutelfiguren op Waals, Franstalig en federaal niveau. We ontmoetten ook opnieuw een aantal Vlaamse personen om onze bevindingen te actualiseren. Een lijst van de geïnterviewde sleutelfiguren werd opgenomen in bijlage 1. Marleen Baetens & Peter Bursens 9
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen lezen van het hoofdstuk moet men in het achterhoofd houden dat het een momentopname betreft, met name de situatie einde 2004. 1.2. BASISBEGINSELEN VAN HET BELGISCHE SYSTEEM VAN COÖRDINATIE EN PARTICIPATIE AAN DE EUROPESE BELEIDSCYCLUS Verschillende auteurs stellen dat interne coördinatie essentieel is voor het welslagen van de nationale participatie aan de Europese beleidscyclus (Pappas, 1995; Schout, 1999; Kassim, Peters et al., 2000; Knill, 2001; Kovziridze, 2002; Börzel, 2003). Interne procedures en overlegstructuren moeten garanderen (1) dat er voorafgaandelijk aan Europese onderhandelingen een intern standpunt wordt bepaald, (2) dat er afspraken worden gemaakt over de samenstelling van de nationale delegatie op Europese fora en (3) dat Europese regelgeving tijdig en correct wordt geïmplementeerd. Achterliggend is de idee dat een eenduidig en grondig uitgewerkt standpunt tijdens Europese onderhandelingen sneller gehoor vindt dan vage, ambigue opinies (Kassim, Peters et al., 2000). Het onderhandelingssucces hangt dus gedeeltelijk af van voorafgaandelijk overleg binnen de lidstaat. Door verschillende departementen en bestuursniveaus te betrekken bij dit interne overleg, komt men bovendien tot een sterk geïnformeerd standpunt. Dit verkleint het risico op implementatieproblemen achteraf (Howell, 2004; Schout, 1999). Meer nog dan in unitaire staten is coördinatie in federale staten als België een voorwaarde voor een geslaagde participatie aan het Europese beleidsproces (Kovziridze, 2002). In deze landen en dus in België is er niet enkel nood aan horizontale coördinatie tussen departementen, maar ook aan verticale coördinatie tussen het federale en het regionale niveau (Dierickx, Bursens et al. 2001; Franck, Leclercq et al. 2003). De coördinatievereiste gaat niet enkel terug op de voorgenoemde, veeleer pragmatische argumenten, maar heeft ook een juridische grond. Europa hanteert het internationale rechtsprincipe van eenheid van staat. Dit impliceert dat enkel België formeel lid is van de Europese Unie en dat de Belgische belangen eenduidig vertegenwoordigd moeten worden op Europees niveau: One state, one vote (Beyers en Trondal., 2004; Franck, Leclercq et al., 2003). Hoewel de gemeenschappen en gewesten in België autonome bevoegdheden hebben, ook op het vlak van buitenlands beleid, kunnen zij binnen de Europese Unie strikt genomen geen eigen beleid voeren. In de volgende paragrafen leggen we uit hoe beide elementen de autonome bevoegdheden van de constitutionele regio s en het principe van eenheid van staat geleid hebben tot een typisch Belgisch systeem van interne coördinatie en participatie aan de Europese besluitvorming. 7 Voor een uitvoerige beschrijving van de methodologie verwijzen we naar bijlage 2. 10 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België Sinds 1970 evolueerde België via opeenvolgende ronden in de staatshervorming tot een volwaardige federale staat, met verregaande bevoegdheden voor de constitutionele regio s (Clement, d Hondt et al., 1993). Vooral het Sint-Michielsakkoord van 1993 was, met de formele uitroeping van België als federale staat, een belangrijke stap in de staatshervorming (Clement, d Hondt et al., 1993). In de context van Europeanisering betekende de staatshervorming van 1993 vooral de overdracht van verregaande bevoegdheden inzake buitenlands beleid aan de gemeenschappen en gewesten. Het zogenaamde in foro interno, in foro externo principe werd ingevoerd. Dit stelt dat de deelstaten op buitenlands gebied bevoegd zijn voor die beleidsdomeinen die ook tot hun binnenlandse bevoegdheden behoren (Moerenhout, 1996; Kerremans en Beyers, 1998). Dit principe heeft belangrijke gevolgen voor de positie van België in de EU. Op zich zou het kunnen betekenen dat regio s met betrekking tot hun eigen bevoegdheden eigen standpunten kunnen innemen in de Raad van Ministers (RvM) (Beyers, Kerremans et al., 2001). Dat is echter buiten de werking van de EU gerekend. De EU houdt immers, zoals gezegd, vast aan het internationale rechtsprincipe dat een staat op internationaal niveau als unitaire actor moet handelen (Beyers, Delreux et al., 2004). De Unie wil met andere woorden maar één Belgsiche gesprekspartner die zowel het federale niveau als de deelstaten vertegenwoordigt (Franck, Leclercq et al., 2003). De wijze van vertegenwoordiging van regionale belangen is bijgevolg een interne zaak, waarvoor elke federale staat eigen coördinatiemechanismen dient te ontwikkelen (Kovziridze, 2002). Wel geldt sinds 1993 dat de persoon die het woord voert in de RvM niet steeds een federale minister hoeft te zijn. In het Verdrag van Maastricht werd ingeschreven dat de Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van elke lidstaat op ministerieel niveau die gemachtigd is om de regering van de lidstaat die hij vertegenwoordigt te binden (art. 146 EEC/ 203 TEU). Regionale ministers kunnen dus deelnemen aan de RvM voor zover zij de gehele Belgische staat representeren (Kerremans en Beyers, 1995). Het principe van eenheid van staat geldt ook voor de Europese vergaderingen op ambtelijk niveau die de RvM voorafgaan. Een regionale of federale ambtenaar spreekt uit naam van de gehele lidstaat 8. Ook voor de omzetting en toepassing van Europese regelgeving kunnen intern zowel federale als regionale instanties bevoegd zijn, maar is het altijd de lidstaat als 8 Dit systeem geldt voor de Raadswerkgroepen, het COREPER en de uitvoerende comités van de RvM. Voor de expertcomités van de Europese Commissie is dit minder het geval. De Europese Commissie verwacht dat men in deze comités optreedt als onafhankelijk expert en dwingt dus niet tot voorafgaande interne coördinatie. In de praktijk zetelen de meeste experts echter wel als vertegenwoordiger van hun lidstaat. Marleen Baetens & Peter Bursens 11
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen geheel die door de Europese Commissie (EC) wordt beoordeeld en waartegen eventuele inbreukprocedures kunnen worden opgestart (Franck, Leclercq et al., 2003). Toegepast geldt voor België het volgende: ondanks het feit dat ook regionale vertegenwoordigers kunnen deelnemen aan onderhandelingen en binnen hun bevoegdheidsdomein verantwoordelijk zijn voor de omzetting en toepassing van Europese regelgeving, is het nog steeds enkel België als geheel dat lid is van de EU en draagt enkel België de eindverantwoordelijkheid voor het onderhandelen en omzetten van Europese regelgeving. De formele vertegenwoordiging van de deelstatelijke belangen tijdens het Europese beleidsproces, moet intern, via allerhande coördinatiemechanismen worden verzekerd 9. Dit gebeurde in België via het Samenwerkingsakkoord van 1994 tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten met betrekking tot de vertegenwoordiging van het Koninkrijk België in de Ministerraad van de Europese Unie. Conform eerdere argumenten zou het Samenwerkingsakkoord (SA) idealiter aandacht moeten besteden aan drie elementen: procedures voor de bepaling van een gemeenschappelijk Belgisch standpunt, regels over de samenstelling van de Belgische delegatie op Europese fora en procedures voor het tijdig en correct omzetten van Europese regelgeving op de verschillende bestuurlijke niveaus in België. We stellen echter vast dat de implementatiefase niet wordt behandeld in het SA. De andere twee aspecten komen wel aan bod in het SA: titel 2 handelt over coördinatie en titel 3 over de vertegenwoordiging van België in de Raad. Uit de bespreking van het Belgische coördinatieproces zal echter blijken dat het Samenwerkingsakkoord op een aantal punten onvolledig is. Een actualisering en aanvulling van dit akkoord zou de Belgische up- en downloading ten goede komen. 1.2.1. Coördinatie Het SA bepaalt dat voor alle punten van de dagorde van de RvM het Belgische standpunt moet worden bepaald in het kader van de Bestuursdirectie Europese Zaken van de federale overheidsdienst (FOD) Buitenlandse Zaken. Dit is de vroegere P.11, nu gekend als DGE. Naast de standpunten voor de Raad, worden ook meer algemene thema s besproken tijdens de DGE-vergadering. Alle bevoegde autoriteiten van het federale, het gewest- en het gemeenschapsniveau zijn op politiek, diplomatiek en bestuurlijk niveau vertegenwoordigd. 9 Dit sluit niet uit dat de gemeenschappen en gewesten langs informele weg rechtstreeks contact opnemen met vertegenwoordigers van andere lidstaten of van het Europese niveau. Op die manier kunnen zij trachten om zelf de beleidsvorming te beïnvloeden. We spreken van extrastatelijke contacten (Geeraerts, 2003). Zie ook paragraaf 1.4. 12 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België Een aantal van hen wordt voor elke vergadering uitgenodigd: de vertegenwoordigers van de Eerste Minister, van de Vice-Eerste Ministers en van de voorzitters van de gemeenschaps- en gewestregeringen, van de federale en regionale ministers bevoegd voor Buitenlandse Zaken en van de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU (PV). Daarnaast worden in functie van de agenda de bevoegde federale en regionale departementen en de vertegenwoordigers van de functioneel bevoegde ministers uitgenodigd. De vergadering wordt voorgezeten door de directeur-generaal van DGE of door een afdelingshoofd. DGE brengt de agendapunten aan en tracht om bij consensus tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. Als men daar niet in slaagt dan moet het punt binnen de drie dagen worden neergelegd bij de Interministeriële Conferentie voor Buitenlands Beleid (ICBB) 10. Deze vergadering komt dan in spoed bijeen om alsnog en eveneens bij consensus een standpunt te formuleren. Lukt dat ook niet binnen dit forum dan wordt het Overlegcomité (OC) ingeschakeld. De Eerste Minister zit het OC voor. Daarnaast zetelen er nog zes andere ministers als vertegenwoordigers van de gewest- en gemeenschapsregeringen (Franck, Leclercq et al., 2003). Belangrijk is dat binnen het Belgische systeem geen enkele actor finaal een beslissing kan afdwingen, de consensusregel geldt ook binnen het ICBB en het OC. Lukt het uiteindelijk toch niet om een Belgisch standpunt te bepalen, dan moet de vertegenwoordiger in de Raad zich onthouden. In dat geval kan België geen invloed uitoefenen op de beslissingen in de Raad. De druk om binnen DGE of later binnen de ICBB of het OC een standpunt te bereiken is dus groot en wordt versterkt door de korte tijdspanne: de DGE-coördinatie vindt pas een week voor de Raadszitting plaats. Gelukkig voorziet het SA ook de mogelijkheid van gedecentraliseerde of ad hoc coördinatie om technische materies te bespreken, om dossiers verder uit te werken of om bepaalde dossiers nog voor hun vermelding op de Europese agenda te bespreken. Het bijkomende overleg kan georganiseerd worden door DGE zelf of kan plaatsvinden in het kader van sectoriële interministeriële conferenties. Belangrijk is dat het uiteindelijke standpunt voor de Raad in elk geval nog besproken of bekrachtigd moet worden tijdens de DGE-coördinatie. Daarom zullen we verder het onderscheid maken tussen coördinatie op DGE en overleg in sectoriële vergaderingen. Ondanks het hele systeem van overleg en coördinatie blijft het een niet evidente zaak om alle Belgische overheden op één lijn te krijgen bij de voorbereiding van Europese regelgeving. 81 % van de Vlaamse en Waalse kabinetsleden en ambtenaren bevestigen dit. Binnen onderwijs Marleen Baetens & Peter Bursens 13
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen gaat het slechts over de helft van de respondenten, binnen milieu gaan meer personen akkoord (88 %) dan binnen landbouw (77 %). 1.2.2. Vertegenwoordiging Onder de derde titel van het SA wordt de vertegenwoordiging van België in de RvM uitgewerkt. In de bijlage en toelichting bij het akkoord komt de Belgische vertegenwoordiging in de andere fora (informele raden, COREPER en raadswerkgroepen) aan bod. Voor de organisatie van de vertegenwoordiging hield men rekening met twee elementen: de verschillende formaties van de RvM en de bevoegdheidsverdeling binnen België. Op basis van beide aspecten werden de Europese ministerraden verdeeld over een aantal categorieën met telkens een bijhorende Belgische vertegenwoordiging. Sinds de laatste ronde van de staatshervorming 11 vermeldt het SA zes categorieën. De resulterende tabel bepaalt voor elk beleidsdomein welk niveau (federaal, gewestelijk of dat van de gemeenschappen) België vertegenwoordigt op de Europese Raden van Ministers 12. Tabel 1: De categorieën van het Samenwerkingsakkoord Categorie Beleidsdomeinen Delegatieleider Assessor I Algemene Zaken, Ecofin, Budget, Justitie, Federaal / Telecommunicatie, Consumenten, Ontwikkelingssamenwerking II Interne markt, Volksgezondheid, Energie, Federaal Gewest Transport, Sociale Zaken III Industrie, Onderzoek, Leefmilieu Gewest Federaal IV Toerisme, Cultuur, Onderwijs, Jeugd, Gemeenschap / Huisvesting, Ruimtelijke Ordening V Visserij Vlaams Gewest / VI Landbouw Minister van Middenstand en Landbouw (federaal) Gewesten De delegatieleider is gemachtigd om op de Raad te spreken en te stemmen namens België. In bepaalde categorieën wordt deze minister bijgestaan door een minister-assessor. Deze persoon 10 De ICBB wordt voorgezeten door de federale minister van Buitenlandse Zaken. Daarnaast zetelen de bevoegde regionale ministers (Beyers et al., 2004:119). In de huidige praktijk zou ICBB aan belang inboeten en zou men gemakkelijker overgaan naar het niveau van het Overlegcomité. 11 Het betreft de Lambertmontakkoorden. De overheveling van bevoegdheden naar de deelstaten werd geregeld in de bijzondere wet van 13 juli 2001. De regionalisering van de landbouwbevoegdheid leidde tot de toevoeging van categorieën 5 en 6 aan het SA. 12 In juni 2002 werd het aantal raadsformaties van 16 teruggebracht tot 9. Ten gevolge van deze wijziging kan het gebeuren dat de Belgische vertegenwoordiging tijdens één zitting van de RvM valt onder de bepalingen van twee categorieën uit het SA. Zo worden dossiers over interne markt (Cat. II), industrie en onderzoek (Cat. III) behandeld binnen de Raad Concurrentievermogen. Hetzelfde geldt voor landbouw en visserij, voor volksgezondheid, consumentenbescherming en sociale zaken en voor telecommunicatie, transport en energie. In de praktijk zal de Belgische delegatie tijdens de Raad veranderen naargelang het agendapunt dat op tafel ligt. 14 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België kan de zetelende minister ondersteunen in materies die onder zijn bevoegdheden vallen. Hij of zij kan in overleg met de zetelende minister het woord voeren over deze materies en kan, wanneer de onderhandelingen een actualisering van het Belgische standpunt veronderstellen, contact opnemen met de betrokken collega s op hetzelfde bestuursniveau. Wanneer de tabel bepaalt dat de gemeenschappen of gewesten optreden als delegatieleider of assessor, neemt normaal gezien maar één van hen deze rol op zich. Het SA bevat daarom ook bepalingen die de rotatie van de deelstatelijke vertegenwoordiging regelen. Op basis van het zesmaandelijks wisselende voorzitterschap van de EU, wordt een lijst opgemaakt die vermeldt welke deelstaat tijdens welke maanden mag deelnemen aan de Europese vergaderingen. Het opmaken van deze lijst gebeurt niet enkel omwille van de duidelijkheid binnen de federale staat, maar ook om aan de Europese partners kenbaar te maken wie wanneer België zal vertegenwoordigen. De beurtrol kan verschillen van beleidsdomein tot beleidsdomein. Soms worden er onderlinge afspraken gemaakt tussen gewesten en gemeenschappen om het beurtrolprincipe voor een korte periode te wijzigen. Dit gebeurde bijvoorbeeld naar aanleiding van het Belgische voorzitterschap in 2001. Voor de afvaardiging van experts naar andere Europese vergaderingen wordt doorgaans dezelfde beurtrol gebruikt. Uit de interviews blijkt dat bijna drie vierde van de Vlaamse en Waalse ambtenaren en kabinetsleden tevreden is over de werking van dit rotatieprincipe. Het valt wel op dat minder Vlamingen (66 %) dan Walen (82 %) vinden dat het systeem vlot draait. Ook de vertegenwoordiging van België in het COREPER staat beschreven in het SA. Het is de permanente vertegenwoordiger of zijn adjunct die in dit forum het woord voert. Hij kan zich daarbij al dan niet laten bijstaan door experts uit de administratie of de PV. Om de continuïteit te garanderen wordt de Belgische delegatie in de raadswerkgroepen eveneens geleid door een lid van de PV. Deze persoon moet de permanente vertegenwoordiger briefen alvorens deze deelneemt aan de COREPER-vergadering. De vier beleidsdomeinen die we in dit rapport bespreken, behoren allen tot verschillende categorieën van het SA. Leefmilieu is sinds augustus 2003 een categorie III-bevoegdheid. Dat wil zeggen dat het de gewesten zijn die volgens een beurtrol het woord voeren in de RvM en dat zij daarbij worden bijgestaan door een federale minister-assessor 13. Ook landbouw is in hoofdzaak een gewestmaterie, maar toch behoort ze tot een zesde, afzonderlijke categorie. In deze categorie wordt het woord gevoerd door de federale minister van Middenstand en Marleen Baetens & Peter Bursens 15
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Landbouw, bijgestaan door zowel een Waalse als een Vlaamse minister-assessor. De reden voor deze regeling is het verschil in de gewestelijke belangen en visies met betrekking tot landbouw. Om de continuïteit te bewaren, wordt ervoor geopteerd het woord steeds te laten voeren door een federale minister. Tegelijkertijd worden er omwille van de gevoeligheid van het thema twee minister-assessoren toegelaten die bovendien in tegenstelling tot de assessoren in de meeste andere domeinen trouw aanwezig zijn op de Landbouwraden. Het visserijbeleid valt onder de vijfde categorie van het SA, waar de Vlaamse Minister van Landbouw de enige woordvoerder is. De Vlaamse minister woont dan ook steeds de Visserijraad bij 14. Speaking notes worden voor deze dossiers louter voorbereid binnen de Vlaamse administratie en kabinetten. Onderwijsaangelegenheden behoren vanwege de exclusieve gemeenschapsbevoegdheid tot categorie IV. Het woord wordt in de RvM per toerbeurt gevoerd door de Vlaamse, de Franstalige of de Duitstalige minister van Onderwijs. Deze minister wordt niet vergezeld van een minister-assessor. Omdat we het domein buitenlandse zaken enkel bespreken in functie van de coördinerende rol van de administraties en kabinetten, vermelden we hier enkel dat het de federale overheid is die bevoegd is voor het Gemeenschappelijk Buitenlands Beleid van de EU en dus ook het woord voert in de RvM. De gefedereerde entiteiten kunnen wel trachten om via de ICBB dit beleid mee te sturen. 1.2.3. Besluit We besluiten dat het Samenwerkingsakkoord een belangrijke basis biedt voor de upload van Belgische beleidspreferenties naar het Europese niveau, maar dat de download of implementatie van Europees beleid alsnog wordt onderbelicht. Het SA biedt een kader voor standpuntbepaling en vertegenwoordiging, maar schept geen garanties voor coördinatie tijdens de implementatiefase. We zien daarenboven een nadruk op de eigenlijke besluitvorming in de Raad en een relatieve onderbelichting van de administratieve voorbereiding op Europees en Belgisch niveau. In de volgende paragrafen zullen we zien dat deze tekorten gedeeltelijk worden opgevangen door sectoriële regelingen en informele contacten, maar dat sommige knelpunten blijven bestaan. Een aanvulling van het SA zou dan ook een grote vooruitgang betekenen. Daarenboven vragen zowel Belgische als Europese ontwikkelingen om een actualisering van het SA. Het is niet meer zo dat de categorieën uit het SA een duidelijke afspiegeling vormen van de Belgische bevoegdheidsverdeling en de 13 Voordien waren de rollen omgekeerd. 14 Sinds kort is worden landbouw- en visserij-aangelegenheden besproken tijdens eenzelfde raadsbijeenkomst. Concreet betekent dit dat de rol van woordvoerder voor visserij-aangelegenheden tijdelijk wordt doorgegeven aan de Vlaamse minister. 16 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België Europese raadsformaties. Bovendien werken de bepalingen uit het SA de zichtbaarheid en duidelijkheid van het Belgische systeem niet altijd in de hand en is ook de continuïteit van het proces niet steeds verzekerd. We denken dan bijvoorbeeld aan de Raad voor Landbouw en Visserij waarop de federale minister het woord voert en de COREPER-vergaderingen die onafhankelijk van de categorie onder de bevoegdheid van de (federale) permanente vertegenwoordiger vallen. In de volgende paragraaf gaan we na hoe de basisbepalingen uit het SA concreet hun uitwerking vinden in de voorbeelddomeinen uit dit onderzoek en op welke punten ze werden aangevuld met sectoriële mechanismen. We gaan dus niet enkel in op de praktijk van de DGE-coördinatie en de participatie aan de Raad, maar behandelen ook het voorafgaande overleg en de latere implementatie. 1.3. UP- EN DOWNLOADSTRUCTUREN Zowel tijdens de up- als downloadfase zijn er regelingen nodig om de principes van het Belgische federale systeem te verzoenen met het Europese principe van eenheid van staat. Volgens de meeste respondenten uit ons onderzoek maakt de complexe Belgische staatsstructuur zowel de up- als download van Europees beleid een moeilijke aangelegenheid. 79 % van de Vlaamse en Waalse/Franstalige ambtenaren en kabinetsleden zegt dat het door de complexe staatsstructuur voor België moeilijker is dan voor andere landen om zijn belangen te verdedigen op Europees niveau. Volgens twee derde van de respondenten heeft België het daardoor ook moeilijk om zich via implementatie aan te passen aan het beleid van de Europese Unie. Beide stellingen worden door meer Vlamingen dan Walen/Franstaligen bevestigd. Binnen landbouw en zeker binnen milieu lijkt de situatie het meest problematisch. Meer dan waarschijnlijk heeft dit alles te maken met het grote aantal betrokkenen en het grote aantal Europese dossiers binnen deze beleidsdomeinen. Marleen Baetens & Peter Bursens 17
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Tabel 2: De complexe Belgische staatsstructuur als hindernis bij up- en download van Europees beleid. VL. WG/FG BUZA LB MIL OW Totaal De complexe Belgische staatsstructuur zorgt ervoor dat België het moeilijker heeft dan andere Europese landen om zijn belangen te verdedigen op Europees niveau. 85% 70% 38% 82% 85% 67% 79% N 100 59 13 64 73 9 159 De complexe Belgische staatsstructuur zorgt ervoor dat België het moeilijk heeft om zich aan te passen aan het beleid van de EU. 85% 65% 50% 71% 88% 67% 76% N 98 61 12 65 73 9 159 Percentage ambtenaren en kabinetsleden dat akkoord gaat met de stelling VL: Vlaanderen WG: Waalse Gewest FG: Franse Gemeenschap BUZA: Buitenlandse Zaken LB: Landbouw MIL: Milieu OW: Onderwijs In het eerste deel van dit hoofdstuk bespreken we voor elk geselecteerd beleidsdomein de administraties die op Vlaams, Waals, Franstalig en federaal niveau betrokken zijn bij de Europese beleidscyclus. Daarna gaan we in op een aantal intradepartementale functies en structuren die belangrijk zijn voor de uitvoering van Europese taken binnen deze administraties. In het derde deel geven we binnen elk beleidsdomein uitleg bij de ingestelde overleg- en coördinatiestructuren. Tot slot overlopen we de verschillende fasen van het Europese besluitvormingsproces en de parallelle voorbereiding binnen België en de gefedereerde entiteiten. 1.3.1. Afdelingen die binnen de voorbeeldadministraties betrokken zijn bij Europees beleid LANDBOUW In België liggen de landbouwbevoegdheden sinds 2003 voor het grootste deel bij de gewesten. Het federale niveau is echter nog steeds verantwoordelijk voor veterinaire en fytosanitaire aangelegenheden (voedselveiligheid) en voor een aantal financiële aspecten van het landbouwbeleid (steun aan landbouwers bij vervroegde uittreding, rampenfonds, inkomens vervangende maatregelen, Europese en federale fondsen, enz.). Op federaal niveau is er geen afzonderlijke landbouwadministratie. Dossiers rond Voedselveiligheid worden opgevolgd in de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. Het Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid kijkt toe op de toepassing van de wetgeving en de standaarden met betrekking tot dit thema. Financiële landbouwaspecten worden behartigd door de dienst Financiering van het Landbouwbeleid (DFLB). Deze dienst maakt 18 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem
De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België deel uit van de FOD Economie, Middenstand, KMO en Energie 15. De ambtenaren uit DFLB zijn verantwoording verschuldigd aan de federale minister van Middenstand en Landbouw. In het Europeaniseringsonderzoek gingen we niet nader in op de procedures op het gebied van voedselveiligheid. De dienst Financiering van het Landbouwbeleid werd wel opgenomen in het onderzoek. Interessant is dat deze dienst werd gedelokaliseerd naar de Interfederale Cel Landbouw, beter gekend als het Landbouwbureau (LBB). Naast de federale ambtenaren van DFLB maken ook Vlaamse en Waalse ambtenaren deel uit van het LBB. Het landbouwbureau werd opgericht bij de federalisering van het landbouwbeleid (SA, 2003). Het is geen instelling of dienst op zich, maar een cel van gedelokaliseerde ambtenaren die letterlijk werden samen gezet maar nog steeds verbonden zijn aan hun eigen administratie. Het doel van de delokalisering is het bevorderen van intergewestelijke en interfederale coördinatie. De federale cel staat mee in voor de coördinatie en voorbereiding van het Belgische standpunt en bewaakt zoals gezegd de financiering van het landbouwbeleid. De intergewestelijke cel fungeert als aanspreekpunt voor het federale en supranationale niveau, verzekert de continuïteit van de expertise, streeft zoveel mogelijk naar een consensus tussen de gewesten en garandeert dat de gewestelijke beleidsvisie voldoende en tijdig in aanmerking wordt genomen. Het landbouwbureau als geheel, staat in voor de ondersteuning van de Belgische woordvoerders en zorgt voor de opvolging van een aantal verplichte mededelingen aan de Europese instellingen. Soms nemen de ambtenaren van het LBB de taak van woordvoerder op zich. Dit gebeurt vooral op Waals niveau. De Waalse cel van het Landbouwbureau bestaat uit ambtenaren van de division de la Politique Agricole (IG1). Naast een afdeling die verantwoordelijk is voor het regionale beleid en een afdeling die instaat voor economische analyses, is er binnen IG1 de direction de la Politique Agricole Européenne et Internationale (D11). Samen met de Waalse cel van het LBB is D11 verantwoordelijk voor de voorbereiding van het Waalse standpunt voor Europees en internationaal landbouwoverleg, voor de opvolging van dit overleg en voor interregionale coördinatie. Ze hebben een functie als expert en oefenen in die hoedanigheid de rol van woordvoerder uit in de verschillende comités, werkgroepen en vergaderingen op Europees niveau. In vergelijking met de situatie op Vlaams niveau is D11 een relatief kleine 15 Bij de regionalisering van landbouw in 2003 werd er gediscussieerd waar DFLB van het vroegere ministerie van Middenstand en Landbouw voortaan zou worden ondergebracht. Een andere optie die lang werd overwogen, is de plaatsing van de dienst binnen de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Marleen Baetens & Peter Bursens 19
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen afdeling. Een aantal plaatsen stond in de lente van 2004 al lange tijd open, volgens de respondenten is de dienst onderbemand. Daarom worden de Waalse ambtenaren van het LBB ingeschakeld als experts en woordvoerders voor bepaalde technische materies. De Waalse landbouwadministratie kent naast IG1 nog drie andere afdelingen. Vooral de direction de la Qualité des Produits (D32) en in mindere mate ook de division des Aides à l Agriculture (IG2) zijn nog betrokken bij Europees beleid. Het gaat dan vooral over aspecten van uitvoering, beheer en controle. De Vlaamse landbouwadministratie bevindt zich op dit ogenblik volop in een proces van herstructurering. Na de regionalisering werden er vier Vlaamse landbouwadministraties en twee wetenschappelijke instellingen ondergebracht bij het departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw. Naar de plannen van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) zou er in de toekomst een autonoom departement Landbouw en Visserij worden opgericht met een sterkere concentratie van de verschillende diensten. In voorbereiding op BBB werd in juni 2004 een interim structuur goedgekeurd waarbij de vier administraties werden teruggebracht tot twee administraties: de administratie Beheer en Kwaliteit van de Landbouwproductie (ABKL) en de administratie Land- en Tuinbouw (ALT). Binnen ABKL krijgt men voornamelijk te maken met de uitvoering van Europees beleid. ALT is de belangrijkste betrokkene bij de voorbereiding van Europees beleid. We vermelden in het bijzonder de cel Beleids- en Managementsondersteuning en de afdeling Landbouw- en Visserijbeleid (ALB). De cel biedt juridische ondersteuning aan andere diensten binnen ALT en volgt een aantal Europese dossiers op. ALB is vergelijkbaar met de Waalse D11 en staat in voor de voorbereiding van het Vlaamse landbouwstandpunt, het opvolgen van beleidsontwikkelingen op internationaal niveau, het vertegenwoordigen van België in internationale fora en het omzetten van regelgeving. ALB is tevens de administratie van waaruit Vlaamse ambtenaren werden gedelokaliseerd naar het LBB. Minder dan hun Waalse collega s nemen zij zelf deel aan expertcomités en raadswerkgroepen. Ze coördineren wel de experts uit de vakadministraties die deze vergaderingen bijwonen. Zelf nemen ze deel aan interfederale vergaderingen en aan bijeenkomsten van het Speciaal Comité voor de Landbouw (SCL) 16 en de Raad. Ze volgen implementatiedossiers op en fungeren als aanspreekpunt voor de administratie Buitenlands Beleid (abb). Tot slot vermelden we nog twee andere diensten binnen ALB. De dienst Europese Horizontale en Internationale Landbouwaangelegenheden 16 SCL staat op hetzelfde niveau als COREPER, maar werd specifiek opgericht voor onderhandelingen over landbouwaangelegenheden. 20 Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem