Toezicht- en Handhavingsmodel Drank- en Horecawet (DHW) Gemeente Zoetermeer 2
Inhoudsopgave Voorwoord.. 3 Toezicht- en handhavingsmodel. 4 Deel A: Toezichtstrategie.. 5 Deel B: Handhavingsstrategie 7 Slotbepalingen 12 Bijlage: Sanctiematrix 3
Voorwoord Op 1 januari 2013 is de nieuwe Drank- en Horecawet (DHW) in werking getreden. Deze nieuwe wet maakt de burgemeester verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van de DHW. De DHW ziet toe op instellingen, inrichtingen en ondernemers die alcohol schenken danwel verstrekken. Dit Toezicht- en Handhavingsmodel is dan ook van toepassing op verschillende alcoholverstrekkers: horeca, winkels (supermarkten en slijterijen), evenementen en paracommerciële inrichtingen. Dit Toezicht- en Handhavingsmodel beschrijft welke maatregel volgt bij een overtreding van de DHW. Zoals de titel al aangeeft bestaat dit model uit twee onderdelen: een Toezichtstrategie en een Handhavingsstrategie. In de Toezichtstrategie is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Het gaat hierbij om het observeren en constateren van het wel of niet voldoen aan wet- en regelgeving. In de Handhavingsstrategie is vastgelegd wanneer en op welke manier de gemeente handhavend optreedt bij overtredingen van de DHW. Toezicht en handhaving zijn instrumenten om de naleving van de DHW te bevorderen. De inrichting, instelling of ondernemer die regelmatig de DHW-regels overtreedt, worden frequenter gecontroleerd dan de inrichting, instelling of ondernemer die de regels goed naleeft. Hiermee wil de gemeente stimuleren dat inrichtingen, instellingen en ondernemers zelf ook toezien op naleving van de DHW. Ch. B. Aptroot Burgemeester van Zoetermeer 4
Toezicht- en Handhavingsmodel In dit Toezicht- en Handhavingsmodel van de DHW wordt aangesloten bij de systematiek die wordt gehanteerd in de sanctiestrategie 1 behorende bij het Handhavingsbeleid, Niet alleen handhaven 2011 2014 vastgesteld door de gemeenteraad d.d. 21 maart 2011. Dit Toezicht- en Handhavingsmodel is van toepassing op verschillende typen instellingen, inrichtingen en ondernemers die alcohol schenken danwel verstrekken zoals horeca (incl. bijbehorende terassen), slijterijen, paracommerciële instellingen, evenementen en niet DHW-vergunningplichtige bedrijven zoals supermarkten en snackbars. Doelstelling De doelstelling van het model is naleving van de DHW. Hiermee wordt beoogd schadelijk alcoholgebruik onder jongeren en alcoholgerelateerde openbare ordeproblemen als overlast, agressie en geweld tegen te gaan. De achterliggende gedachte van het model bestaat dus uit zowel een gezondheid- als een openbare orde perspectief. Beide perspectieven zijn leidend voor de opbouw van de handhavingsstappen. Op overtredingen die direct van invloed zijn op het openbare orde of de gezondheid wordt zwaarder ingezet. In de Sanctiematrix (zie bijlage) wordt per overtreding aangegeven in welke categorie deze valt en welke handhavingsstappen volgen. Toezicht De nieuwe DHW maakt de burgemeester verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van de DHW. De burgemeester wijst toezichthouders aan. De beperkte toezichtcapaciteit leidt ertoe dat het toezicht en de handhaving gericht en aan de hand van een risicoanalyse worden ingezet. De instelling, inrichting of ondernemer die de regels goed naleeft, wordt minder gecontroleerd. 1 Wabo Santiestrategie Haaglanden vastgesteld d.d. 27 januari 2011 5
Deel A Toezichtstrategie Door het houden van toezicht komen overtredingen aan het licht. Tevens gaat er een preventieve werking van uit, wat het naleefgedrag ten goede komt. In de toezichtstrategie is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Het gaat hierbij om het observeren en constateren van het wel of niet voldoen aan de wet. Het toezicht op de DHW wordt onderscheiden in preventief en repressief toezicht. Preventief toezicht (periodiek en gericht) wordt uitgevoerd zonder dat het concrete vermoeden bestaat dat de regels zijn overtreden. Bij deze vorm van toezicht hebben de toezichthouders ook een voorlichtende en/of adviserende taak, uitsluitend ten aanzien van regels en de naleving daarvan. Repressief toezicht wordt uitgevoerd naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. Deze kunnen van zowel inwoners als organisaties of overheidsinstanties afkomstig zijn. Repressief toezicht wordt ook uitgevoerd naar aanleiding van eigen waarneming, dus situaties waarbij sprake kan/zal zijn van overtreding van de DHW. Toezichtvormen De DHW-toezichthouder krijgt te maken met twee vormen van toezicht: een basiscontrole en een leeftijdsgrenscontrole. Deze controles kunnen ook gelijktijdig plaatsvinden. Basiscontrole: De basiscontroles richten zich op de DHW-regels voor alcoholverstrekkende inrichtingen zoals horeca, paracommerciële instellingen, winkels en evenementen en verkooppunten die geen alcohol mogen verstrekken (dus alle detailhandel). Het gaat hierbij over de aanwezigheid en actualiteit van de vergunning of ontheffing, het voldoen aan de voorschriften verbonden aan de vergunning/ontheffing en andere bepalingen uit de DHW. Er zijn drie soorten basiscontroles: a. controle vergunningplichtig bedrijf: een inrichting die alcohol schenkt voor het gebruik ter plaatse en slijterijen die sterke drank verkopen voor thuisgebruik zijn vergunningplichtig. Naast de vergunningplicht moeten deze bedrijven aan diverse regels voldoen. Zo moet er altijd een leidinggevende aanwezig zijn die op de vergunning of de bijlage staat vermeld. Daarnaast mag de verkoop van alcohol niet samen gaan met andere verkoopactiviteiten vanuit één lokaliteit; b. controle niet-vergunningplichtig bedrijf: in artikel 18 van de DHW staat dat bepaalde bedrijven zwak alcoholhoudende dranken mogen verkopen zonder DHW-vergunning. Het gaat om bijvoorbeeld: supermarkten, avondwinkels, tabakswinkels en snackbars. Voor deze bedrijven geldt wel een aantal regels; c. controle verkoopverbod: voor sommige bedrijven geldt een verkoopverbod, zoals voor tankstations, videotheken, drogisterijen en bouwmarkten. Bij deze bedrijven mag geen alcoholhoudende drank worden verkocht of aanwezig zijn. Leeftijdsgrenscontrole: Deze controle is gericht op het controleren of de alcoholverstrekkers de in de DHW gestelde leeftijdsgrenzen (art. 20 DHW) correct naleven. Dit betekent dat er gecontroleerd wordt op het verstrekken van alcoholhoudende drank aan jongeren onder de 18 jaar. Het toezicht bestaat uit observaties op plaatsen waar en tijdstippen waarop jongeren alcoholhoudende dranken kopen en gebruiken, de zogenaamde hotspots. Frequentie van het toezicht Alle instellingen, inrichtingen en ondernemers waarop de DHW van toepassing is worden gecontroleerd. De instelling, inrichting of onderneming die regelmatig de DHW heeft overtreden, wordt frequenter gecontroleerd dan de instelling, inrichting of onderneming die de regels goed naleeft. De gemeente kent momenteel 200 DHW-vergunningen. Alle vergunningen worden minimaal eens per vier jaar gecontroleerd. Waar mogelijk of noodzakelijk, vanwege het regelmatig constateren van overtredingen, wordt vaker gecontroleerd. Daarnaast worden de controles afgestemd op hotspots waar jongeren zich veelal ophouden. Het gaat met name om: 6
a. horecagelegenden in het centrum van de stad; b. paracommerciële instellingen; c. winkels (slijterijen en supermarkten); d. evenementen. Daarnaast wil de gemeente aandacht besteden aan de koeriersdiensten binnen de gemeente. Het is voor de jeugd momenteel nog vrij eenvoudig om via het internet aan alcohol te komen. Een eenduidige aanpak is hiervoor nog niet te geven. Ook de landelijke politiek zoekt nog naar een gedegen oplossing voor dit probleem. De gemeente Zoetermeer wil hier de komende jaren vorm aan geven en indien mogelijk aansluiting zoeken bij de oplossingen die de wetgever hiervoor biedt. 7
Deel B Handhavingsstrategie Wanneer de regels van de DHW, de APV of voorschriften uit de vergunning of ontheffing niet worden nageleefd kan de gemeente handhavend optreden. In deze handhavingsstrategie is vastgelegd wanneer en op welke manier de gemeente handhavend optreedt bij overtredingen van de DHW en de APV. Juridisch kader De wettelijke bevoegdheid (lees: beginselplicht) tot het doen naleven van wetten en regels is geregeld in artikel 125 van de Gemeentewet en in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht, met name in de artikelen 5:21 en 5:32. In enkele bijzondere gevallen is de handhavingsbevoegdheid geregeld in de desbetreffende bijzondere wet. Verder zijn in de artikelen 172 t/m 178 van de Gemeentewet diverse bevoegdheden toegekend aan de burgemeester in het kader van handhaving van de openbare orde, het toezicht op openbare gelegenheden, ordeverstoring vanuit woningen, ongeregeldheden e.d.. Handhavende mogelijkheden De DHW kent de volgende handhavingsinstrumenten: Onderwerp Artikel Opmerking Intrekken van de DHWvergunning 31 DHW Schorsen van de vergunning 32 DHW Dit is een nieuw instrument waarbij de burgemeester de DHW-vergunning voor maximaal 12 weken kan schorsen. Verwijderen van bezoekers 36 DHW Bestuurlijke Boete 44a DHW e.v. De hoogte van de bestuurlijke boete is vastgelegd in de bijlage van het Besluit Bestuurlijke Boete DHW Three strikes out 19a DHW Dit is een nieuwe maatregel. Niet DHWvergunningplichtige bedrijven die alcohol verkopen, zoals supermarkten en snackbars, kunnen worden gesanctioneerd als ze in een periode van 12 maanden drie keer hetzelfde artikel (art. 20, lid 1) overtreden. Met dit instrument kan de burgemeester een ondernemer het recht om alcohol te verkopen tijdelijk ontnemen, minimaal voor 1 week en maximaal voor 12 weken. Dwangsom/bestuursdwang 125 Gemeentewet Sluiting van een horecainrichting 174 Gemeentewet De APV kent de volgende handhavingsinstrumenten: Onderwerp Artikel Opmerking Regulering paracommerciële activiteiten 2:22b en 2:36 APV De DHW verplicht gemeenten om regels te stellen ter voorkoming van oneerlijke mededinging waaraan paracommerciële instellingen die in eigen beheer horeca-faciliteiten exploiteren zich te houden hebben bij de verstrekking van alcoholhoudenede drank. In artikel 2:22b en 2:36 van de APV zijn deze regels opgenomen 8
Bestuurlijke boete De DHW kent het instrument bestuurlijke boete. Dit is een relatief nieuw instrument. De bestuurlijke boete kan zonder waarschuwing en rechtstreeks, zonder tussenkomst van de rechter, worden opgelegd. De boete die wordt geïnd, valt toe aan de gemeente. Het voordeel van deze maatregel is dat direct kan worden gereageerd op een overtreding (lik op stuk). De bestuurlijke boete is in vergelijking met de overige handhavingsinstrumenten, zoals de last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom, geen herstelsanctie maar een bestraffende (bestuursrechtelijke) sanctie die door de burgemeester opgelegd kan worden. Een bestraffende sanctie en een herstelsanctie kunnen naast elkaar opgelegd worden. Sanctiestrategie Wanneer de regels van de DHW, de APV of voorschriften uit de vergunning niet worden nageleefd kan de gemeente handhavend optreden. Voor het handhaven van de DHW wordt aansluiting gezocht bij de Wabo sanctiestrategie Haaglanden. 2 Deze strategie wordt reeds toegepast bij het handhaven op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De Wabo sanctiestrategie Haaglanden wordt gehanteerd als leidraad om te bepalen hoe formeel gereageerd wordt op geconstateerde overtredingen. Uitgangspunt van de strategie is de beginselplicht tot handhaving zoals deze in de rechtspraak geformuleerd is. Dit houdt in dat in beginsel van de overheid verwacht moet worden dat zij handhavend optreedt tegen geconstateerde overtredingen. De strategie is zo vormgegeven dat zij een gestructureerd afwegingskader biedt, maar tegelijkertijd enige flexibiliteit biedt om in te spelen op, en rekening te houden, met lokale wensen en omstandigheden. De sanctiestrategie hanteert een zogenoemde drietrapsraket. Deze bestaat uit de stappen constateren, waarschuwen en sanctioneren. Als sprake is van bijzondere omstandigheden, kan afgeweken worden van de sanctiestrategie. De sanctie die het beste past om het gestelde doel te bereiken wordt toegepast. Zo kan bijvoorbeeld een tweede waarschuwing gegeven worden of het geven van een eerste waarschuwing achterwege gelaten worden. In sommige gevallen kan een (kleine) afwijking van het stappenplan leiden tot een beter resultaat, namelijk het beëindigen van de overtreding en het voorkomen van toekomstige overtredingen. De sanctiestrategie biedt een formeel kader om af te wegen of er redenen zijn om (al dan niet tijdelijk) af te zien van handhavend optreden. Als deze redenen er niet zijn dan wordt, aan de hand van het gedrag van de overtreder en de ernst van de overtreding gekomen tot een gepaste reactie (sanctieinstrument). Uitganspunt van de sanctiestrategie is dat gedrag en ernst van de overtreding bepalend zijn voor de keuze van het in te zetten sanctiemiddel. Hiernaast is schematisch weergegeven hoe de ernst van de overtreding en gedrag van de overtreder in relatie staan tot inzet van sanctiemiddelen, van licht (lichtgeel) naar zwaar (rood). De ernst van de overtreding betreft de (mogelijke) gevolgen voor o.a. veiligheid, gezondheid, fysieke omgeving. Gedrag loopt van onbedoeld/ onbewust (pro-actief) via moet kunnen, via calculerend naar bewust en structureel gedrag. 2 Sanctiestrategie voor het bestuurlijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen d.d. 27 januari 2011. 9
In een matrix ziet dit er als volgt uit: (mogelijke) gevolgen Dreigend gevaar en/of onomkeerbaar Van belang ernst 4 3 Beperkt 2 Vrijwel nihil 1 Y-as X-as gedrag Het gedrag van de overtreder is: Pro-actief Onverschillig Calculerend Bewust en structureel Voor de DHW-handhaving wordt daar een specificatie aan toe gevoegd, namelijk het onderverdelen van overtredingen in drie categorieën, met elk hun eigen aanpak. De categorieën zijn, van zwaar naar licht: Categorie 2 (spoedeisend): Bij categorie 2-overtredingen gaat het om urgente, ernstige zaken die direct dienen te worden beëindigd. Er is sprake van acuut gevaar voor de volksgezondheid en/of de (openbare orde en) veiligheid is in het geding. Er is snelheid vereist om tot beëindiging van de overtreding te komen. Categorie 1: Categorie 1-overtredingen zijn ernstige overtredingen maar er is geen sprake van een acute (gevaar)situatie. Een overtreding kan ook als categorie 1 worden aangemerkt als er verzwarende omstandigheden met betrekking tot de overtreder aan de orde zijn. Categorie 0: Categorie 0-overtredingen zijn de overige overtredingen. Deze overtredingen zijn van minder belangrijke aard, bijvoorbeeld administratieve vereisten, signaleringen en gedragingen. In onderstaande tabel (tabel 1) staat per categorie aangegeven welke acties er aan welke categorie vastzitten. Op basis van deze acties is er een Sanctiematrix opgesteld. In deze Sanctiematrix staat per overtreding aangegeven in welke categorie deze valt en wat de daarbij horende actie is. Naast het opleggen van een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang kan de burgemeester ook een bestuurlijke boete opleggen. Wanneer er mogelijkheid is om een bestuurlijke boete op te leggen wordt dit samen met de hoogte van de boete in de Sanctiematrix aangegeven. De Sanctiematrix maakt onderdeel uit van de handhavingsstrategie. 10
Tabel 1 Overtreding Categorie 2 Categorie 1 Acties Schorsen / intrekken van de vergunning al dan niet spoedeisende bestuursdwang. En/of Bestuurlijke boete 1. Vooraankondiging last onder dwangsom / bestuursdwang en/of bestuurlijke boete - Voornemen met hersteltermijn bekendmaken - Termijn zienswijze bekendmaken - Afschrift aan Politie Indien niet tijdig hersteld: 2. Sanctiebeschikking met hersteltermijn (opleggen last onder dwangsom / bestuursdwang) en afschrift aan Politie Categorie 0 Indien niet tijdig hersteld: 3. Verbeuren en innen dwangsom / uitvoering bestuursdwang Daarna wordt direct een nieuwe procedure gestart. 1. Constateringsbrief en/of bestuurlijke boete Indien niet tijdig hersteld: 2. Vooraankondiging last onder dwangsom / bestuursdwang - Voornemen met hersteltermijn bekendmaken - Termijn zienswijze bekendmaken - Afschrift aan Politie Indien niet tijdig hersteld: 3. Sanctiebeschikking met hersteltermijn (opleggen last onder dwangsom / bestuursdwang) en afschrift aan Politie Indien niet tijdig hersteld: 4. Verbeuren en innen dwangsom / uitvoering bestuursdwang Uit samenvoeging van de het uitgangspunt van de Wabo sanctiestrategie Haaglanden (gedrag van de overtreder en ernst van de overtreding) en het systeem van de verschillende categorieën overtredingen volgt het volgende overzicht: Overzicht 3.1 (mogelijke) gevolgen Dreigend gevaar en/of onomkeerbaar ernst 4 2 2 2 2 Van belang 3 1 2/1 2 2 Beperkt 2 0 1 1 1 Vrijwel nihil 1 Y-as (categorie) 0 0 0/1 0/1 X-as gedrag Het gedrag van de overtreder is: Pro-actief Onverschillig Calculerend Bewust en structureel 11
Als de ernst van het gevaar hoog is en het gedrag van de overtreder calculerend of zelfs bewust en structureel is kan de overtreding aangemerkt worden als een categorie 2 overtreding. Naar aanleiding van bovenstaand overzicht is een Sanctiematrix opgesteld waarin per overtreding van de DHW en de APV wordt aangegeven in welke categorie de overtreding valt, wat de betreffende sanctie is en wat de hoogte van de op te leggen dwangsom dan wel van de (bestuurlijke) boete is. Bepalen zwaarte sanctie De hoogte van de dwangsom dient proportioneel te zijn (in redelijke verhouding te staan) tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Voor het bepalen van de dwangsom kunnen bijvoorbeeld de kosten voor het ongedaan maken van de overtreding(en) als uitgangspunt worden genomen. De daardoor verkregen hoogte van de dwangsom mag in het kader van de beoogde werking worden verhoogd. Dit is volgens jurisprudentie toegestaan. De dwangsom mag immers niet worden gezien als een afkoopsom. Om die reden en om de beoogde werking van de dwangsomoplegging veilig te stellen, mag de dwangsom hoger zijn dan het bedrag voor het ongedaan maken van de overtreding. Het opleggen van sancties is geen doel op zich. Sancties zijn in eerste instantie bedoeld als pressiemiddel om de overtredingen ongedaan te maken. Ook gaat er van het hebben van sanctiemiddelen een preventieve werking uit. Blijft een instelling, inrichting of onderneming echter volharden in zijn overtreding, dan wordt de sanctie ook daadwerkelijk toegepast of uitgevoerd. Ook bij het inzetten van een last onder bestuursdwang dient de zwaarte van de dwangmaatregel in redelijke verhouding te staan tot de aard, de gevaarzetting en de urgentie van de overtreding. Als de maatregel is gericht op een tijdelijke sluiting van een bedrijf, dan dient zowel de sluiting zelf, als de duur van de sluiting in een redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van de overtreding. Inspraak In de periode van datum tot datum heeft het Toezicht- en Handhavingsmodel Drank- en Horecawet (DHW) ter inzage gelegen op het Stadhuis. Slotbepalingen Citeertitel Deze beleidsregel kan worden aangehaald als Toezicht- en Handhavingsmodel Drank- en Horecawet (DHW) gemeente Zoetermeer. Inwerkingtreding Deze beleidsregel treedt in werking één dag na bekendmaking, zijnde met ingang van datum Aldus vastgesteld door Ch. B. Aptroot Burgemeester van Zoetermeer 12