Beheersing EMU-saldo decentrale overheden Mogelijkheden voor een betere raming en realisaties van het EMU-saldo

Mogelijkheden voor een betere raming en realisaties van het EMU-saldo Datum 18 april 2014 Status Definitief Pagina 1 van 48

Colofon Titel Auteurs Beheersing EMU-saldo decentrale overheden mw. B. Albayrak (FIN) mw. W.E.M. Smitskamp (FIN) dhr. R. Tabatabaie (BZK) Bijlagen 3 Pagina 3 van 48

Inhoud MANAGEMENTSAMENVATTING 7 1. INLEIDING 10 2. DE RAMING VAN HET EMU-SALDO 12 2.1. HUIDIGE MANIER VAN RAMEN VAN HET EMU-SALDO VAN DECENTRALE OVERHEDEN 12 PROBLEEMANALYSE RAMING EMU-SALDO 16 OPLOSSINGSRICHTINGEN 21 3. REALISATIECIJFERS VAN HET EMU-SALDO 26 3.1. HUIDIGE SITUATIE REALISATIECIJFERS VAN HET EMU-SALDO 26 3.2. PROBLEEMANALYSE REALISATIECIJFERS EMU-SALDO 26 3.3. OPLOSSINGSRICHTINGEN 30 4. MEERJARIGE BEHEERSING VAN HET EMU-SALDO 35 4.1. HUIDIGE SITUATIE 35 4.2. PROBLEEMANALYSE 36 4.3. OPLOSSINGSRICHTINGEN 37 DANKWOORD 39 BIJLAGEN 40 BIJLAGE 1 SAMENSTELLING VAN DE WERKGROEP 41 BIJLAGE 2 STARTNOTITIE 42 BIJLAGE 3 EMU-ENQUÊTE WATERSCHAPPEN 48 DISCLAIMER: Dit rapport bevat een neutrale weergave van de opties om het EMU-saldo van decentrale overheden beter te beheersen. Deze opties zijn niet altijd van toepassing op alle sectoren, of op alle individuele overheden. Pagina 5 van 48

Managementsamenvatting In het Bestuurlijk overleg Financiële verhoudingen (Bofv) van mei 2013 is het belang van een goed begrip en goede kwaliteit van de EMU-cijfers benadrukt. Naar aanleiding hiervan heeft de ambtelijke werkgroep Beheersing EMU-saldo decentrale overheden 1 een onderzoek uitgevoerd om de opties voor verbetering van kwaliteit van de ramingen en realisatiecijfers van het EMU-saldo te inventariseren, teneinde het EMU-saldo van decentrale overheden beter te beheersen middels goede ramingen en monitoring. Dit rapport geeft een neutrale weergave van de uitkomsten van dit onderzoek weer. Het vertrekpunt voor de analyse is het huidige instrumentarium voor de raming van het EMU-saldo. In het verleden is gebleken dat de raming van het EMU-saldo van de decentrale overheden, zoals door henzelf bepaald middels de EMU-enquête en zoals door het CPB gemaakt, fors afwijkt van de uiteindelijke realisatie van het EMU-saldo. Er zijn verschillende problemen die ten grondslag (kunnen) liggen aan het verschil tussen raming en realisatie van het EMU-saldo van de decentrale overheden. In de werkgroep is onder andere aan de orde gekomen dat er onvoldoende kennis is van wat het EMU-saldo inhoudt en hoe dit saldo berekend wordt. Omdat het EMU-saldo voor veel decentrale overheden geen sturingsvariabele is, wordt er niet altijd evenveel aandacht besteed aan de raming en beheersing. Daarnaast is er (bestuurlijk) vaak onvoldoende bewustzijn dat de beheersing van het EMU-saldo een gedeelde verantwoordelijkheid is van het Rijk en decentrale overheden. Specifiek voor de raming van het saldo geldt dat bij het invullen van de EMU-enquête één-opéén aangesloten wordt bij de geautoriseerde begroting, ook al is het bekend dat hier sprake is van planningsoptimisme. Hierdoor bevat de raming van het EMU-saldo op basis van de EMU-enquête vaak een overschatting. Ten aanzien van de EMUenquête zelf is in de werkgroep aangegeven dat decentrale overheden de instructie van de EMU-enquête niet voldoende helder vinden. Daarnaast zijn sommige posten die relevant zijn voor het EMU-saldo lastig te ramen, bijvoorbeeld voorzieningen, investeringen en aan- en verkopen van grond. Ten aanzien van de realisatiecijfers van het EMU-saldo worden de kwartaal- en jaargegevens aangeleverd via het informatiesysteem Informatie voor Derden (Iv3). Specifieke problemen die zich vooral bij de kwartaalcijfers voordoen komen voort uit het feit dat de administratie van de decentrale overheden vaak onvoldoende aansluit bij de gevraagde gegevens of niet actueel is. Sommige uitgaven zoals afschrijvingen en boekingen van reserves, worden pas aan het einde van het jaar verwerkt en worden daarmee bij de jaarcijfers meegenomen. Een ander probleem specifiek voor de monitoring van het EMU-saldo op kwartaalbasis is dat interne rapportagemomenten van decentrale overheden niet altijd aansluiten bij de Iv3- rapportagemomenten. Het EMU-saldo van de decentrale overheden wordt meerjarig beheerst via procedurebepalingen in de Wet Hof, waarin onder andere de gezamenlijke inspanningsverplichting van het Rijk en decentrale overheden wordt benadrukt. 1 In de ambtelijk werkgroep Beheersing EMU-saldo decentrale overheden zijn vertegenwoordigd: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Ministerie van Financiën, Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Interprovinciaal Overleg (IPO), Unie van Waterschappen (UvW), Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), gemeente Deventer, gemeente Rotterdam, provincie Gelderland. Pagina 7 van 48

Daarnaast is er een Financieel Akkoord bereikt tussen het Rijk en decentrale overheden voor de ontwikkeling van het EMU-saldo van decentrale overheden voor de jaren 2014 tot en met 2017 2. De meerjarig beheersing is bovenal afhankelijk van de kwaliteit van de raming en de feitelijke realisatie van het EMU-saldo van decentrale overheden. Hierbij lopen sommige decentrale overheden er tegenaan dat individuele referentiewaarden van het EMU-saldo nog geen meerjarenperspectief kennen. In de werkgroep zijn diverse verbeteropties besproken, die variëren van relatief kleine maatregelen tot meer majeure wijzigingen in financiële systemen. Sommige verbeteropties kunnen op korte termijn gerealiseerd worden, terwijl voor andere meer tijd nodig is. Een aantal verbeteropties ligt aan de basis van de problematiek omtrent de beheersing van het EMU-saldo van decentrale overheden, namelijk het creëren van bewustzijn en het vergroten van de kennis van het EMU-saldo. Dit speelt zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau. Enkele voorbeelden zijn het geven van voorlichting over (de werking van) het EMU-saldo en het binnen de koepels bespreken van ontwikkelingen op het gebied van het EMU-saldo. Een prominentere rol voor het (meerjarige) EMU-saldo in de begrotingscyclus draagt eveneens bij aan het vergroten van het bewustzijn van het EMU-saldo, en zet het onderwerp beter op de (bestuurlijke) agenda. Ook het verankeren van het EMU-saldo in de P&C-cyclus kan dit bevorderen, bijvoorbeeld via een opname in de voorschriften zoals vastgelegd in de BBV(W). Daarnaast zijn oplossingsrichtingen geïnventariseerd die relatief makkelijk doorgevoerd kunnen worden. Deze oplossingen zijn gericht op het verbeteren van het bestaande instrumentarium (EMU-enquête en Iv3). Te denken valt aan het verbeteren van de toelichting en de opbouw van de EMU-enquête, een andere presentatie van de EMU-enquête die beter aansluit bij de wensen van bestuurders. De oplossingen voor goede ramingen hangen vaak samen met verbeteringen in realisatiecijfers, omdat goede ramingen mede afhankelijk zijn van betrouwbare gerealiseerde kwartaalcijfers. Realistischere ramingen kunnen ook bereikt worden door de EMU-enquête los te koppelen van de begroting, en zodoende het effect van planningsoptimisme te beperken. Andere opties die kunnen bijdragen aan de verbetering van de realisatiecijfers van het EMU-saldo zijn het actueler bijhouden van de financiële administratie, de automatische koppeling van Iv3 aan de financiële administratie, en het beter aansluiten van de rapportagemomenten. De lastig te ramen posten die relevant zijn voor het EMU-saldo zijn de voorzieningen, investeringen en de aan- en verkopen van grond. Om de kwaliteit van de EMUenquête te verbeteren, is het mogelijk om in de ramingen voor deze posten te werken met realisatiecijfers. Een aantal oplossingen richt zich op verbeteringen in het financieel beheer van decentrale overheden, waarbij het EMU-saldo ook een prominentere plaats krijgt. 2 Het Financieel Akkoord houdt in dat het EMU-saldo van decentrale overheden geleidelijk teruggebracht wordt van 0,5 procent bbp in 2013, naar 0,2 procent bbp in 2017; dit is de ambitienorm. Om de decentrale overheden iets meer ruimte te bieden, is de daadwerkelijke norm voor de wettelijke tekortnorm voor de periode 2013 tot en met 2015 gesteld op maximaal 0,5 procent bbp. In 2016 en 2017 gaat de tekortnorm naar respectievelijk 0,4 procent bbp en 0,3 procent bbp. Eind 2015 volgt een evaluatie, aan de hand waarvan wordt bezien of de beoogde norm voor de jaren 2016 en 2017 verantwoord en mogelijk is. Pagina 8 van 48

Voorbeelden van dergelijke oplossingen voor goede realisatiegegevens zijn goede monitoring van kascijfers, bijvoorbeeld door het periodiek sluiten van de boeken en het aanleveren van gegevens op kasbasis. Daarnaast is de optie denkbaar om bij de begroting een prognose van de desbetreffende balansposten te maken voor de bepaling van het jaarlijkse financieringsresultaat. Naast sluitende baten en lasten kan dan ook gekeken worden naar de ontwikkeling van de hoogte van het EMUsaldo en de schuld. De geschetste opties in dit rapport vergen nadere besluitvorming voordat tot implementatie kan worden overgegaan. Deels kunnen de koepels gegeven de afspraken in het Financieel Akkoord binnen de eigen gelederen zaken al in gang zetten. Voor een aantal opties, met name die waarbij het Rijk als kadersteller aan zet is, is voortschrijdende samenwerking noodzakelijk. Pagina 9 van 48

1. Inleiding Aanleiding en achtergrond van het onderzoek In het verleden is gebleken dat de raming van het EMU-saldo van de decentrale overheden, zoals geraamd op basis van de door henzelf aangeleverde gegevens middels de EMU-enquête, sterk afwijkt van de uiteindelijke realisatie van het EMUsaldo. Hierdoor geven de uitkomsten van de EMU-enquête geen goede voorspelling van het EMU-saldo van decentrale overheden. Ook de realisatiecijfers die per kwartaal door middel van het informatiesysteem Informatie voor derden (Iv3) worden aangeleverd, blijken onvoldoende inzicht te geven in de ontwikkeling van het EMU-saldo gedurende het jaar. In het Bestuurlijk overleg Financiële verhoudingen (Bofv) van mei 2013 is het belang van een goed begrip en goede kwaliteit van de EMU-cijfers benadrukt. Het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen hebben aangegeven bereid te zijn gezamenlijk te kijken hoe de cijfers in de toekomst kunnen worden verbeterd. De Unie van Waterschappen (UvW) heeft daarnaast aandacht gevraagd voor de meerjarige beheersing van het EMU-saldo, gegeven het feit dat de waterschappen het EMU-saldo alleen maar in een meerjarig perspectief kunnen beheersen. Tegen deze achtergrond is in het Bofv van 22 mei 2013 het volgende afgesproken: en om de ambtelijke werkgroep EMU-saldo de opties te laten inventariseren voor verbetering van de kwaliteit van de ramingsgegevens en te laten bezien of meerjarige beheersing van het EMU-saldo een plek kan krijgen in het beheersinstrumentarium. De startnotitie van de werkgroep (zie bijlage 2) is in september in het Bofv vastgesteld. Doelstelling en afbakening onderzoek De doelstelling van het onderzoek is om een inventarisatie te maken van de opties voor verbetering van kwaliteit van de ramings- en realisatiecijfers van het EMUsaldo, teneinde het EMU-saldo van decentrale overheden beter te beheersen middels goede ramingen en monitoring. De centrale vraag bij deze doelstelling is: Op welke manieren kan de kwaliteit van de gegevens over het EMU-saldo van decentrale overheden verbeterd worden zodat de monitoring en raming van het EMU-saldo beter wordt? In dit rapport zijn de uitkomsten van de werkgroep beheersing EMU-saldo decentrale overheden weergegeven. Het rapport is opgedeeld in de volgende drie delen. Na de inleiding wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de raming van het EMUsaldo. Het vertrekpunt voor de analyse is het huidige instrumentarium voor de raming van het EMU-saldo (EMU-enquête). Op basis hiervan zijn problemen die de decentrale overheden hierbij ondervinden geïdentificeerd. Vervolgens worden de door de werkgroepleden gevonden verbeteropties gepresenteerd. Pagina 10 van 48

In hoofdstuk 3 wordt dezelfde indeling gehanteerd voor de monitoring van het EMUsaldo. Het vertrekpunt hier is de kwartaal- en jaargegevens aangeleverd via het informatiesysteem Informatie voor Derden (Iv3). Tot slot wordt in hoofdstuk 4 de meerjarige beheersing van het EMU-saldo van de decentrale overheden besproken. Het onderzoek is uitgevoerd door een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van (de koepels van) gemeenten, provincies en waterschappen, het CBS, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Financiën. Er zijn verschillende manieren onderzocht om kwalitatief betere ramings- en realisatiecijfers te bewerkstelligen. Elk lid van de werkgroep kon opties aandragen. Het rapport bevat een neutrale weergave van de varianten en de daarvan te verwachten effecten. De bestuurlijke weging van de varianten komt aan de orde na de aanbieding van het rapport in het Bofv. Pagina 11 van 48

2. De raming van het EMU-saldo 2.1. Huidige manier van ramen van het EMU-saldo van decentrale overheden In het eerste half jaar van 2004 is voor het eerst uitvoerig overleg gevoerd tussen de decentrale overheden en het Rijk over de mogelijkheden om het EMU-saldo van de decentrale overheden te beheersen. Aanleiding hiervoor was dat het totale EMUtekort van 2003 de Europese tekortnorm van 3 procent overschreed en dit werd mede veroorzaakt door een fors hoger dan verwacht EMU-tekort van de decentrale overheden. Het Rijk en de decentrale overheden hebben destijds al geconstateerd dat goede informatievoorziening bijdraagt aan de bewustwording dat de decentrale overheden een bijdrage leveren aan het EMU-saldo. Met het oog daarop is destijds afgesproken dat de raming van het EMU-saldo van decentrale overheden in het vervolg zal worden opgenomen in de begrotingsstukken. Bij alle decentrale overheden wordt vanaf begrotingsjaar 2005 informatie opgevraagd in de vorm van een enquête, de zogeheten EMU-enquête. Voor de budgettaire ramingen gaat het Rijk uit van de raming van het Centraal Planbureau (CPB) voor het EMU-saldo van de lokale overheid. De EMU-enquête De EMU-enquête is een instrument om input te verzamelen die gebruikt kan worden voor de meerjarige raming van het EMU-saldo. Door gemeenten, provincies, waterschappen en een steekproef onder de gemeenschappelijke regelingen worden sinds de begroting 2006 middels de enquête ramingen van het EMU-saldo van het lopend jaar en toekomstige jaren verstrekt. De ramingen in de EMU-enquête voor begrotingsjaar t betreffen de jaren t-1, t en t+1 (t-1 is niet verplicht voor waterschappen). Bijvoorbeeld de EMU-enquête 2014, die in november 2013 is aangeleverd, bevat de raming van het EMU-saldo voor de jaren 2013, 2014 en 2015. Wettelijk is vastgelegd dat de ramingen van gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen jaarlijks vóór 15 november bij het CBS binnen moeten zijn. De ramingen van waterschappen worden door de Unie van Waterschappen is samenwerking met het CBS verzameld en moeten vóór 1 december worden opgeleverd. Pagina 12 van 48

Figuur 2.1 Fragment EMU-enquête 2014 * In het vragenformulier van de EMU-enquête zijn verschillende posten opgenomen, zoals dotaties aan de post voorzieningen, grondaankopen en investeringen. De waterschappen hebben een iets afwijkend model (zie bijlage 3). ** Voor meer informatie en de invulinstructies: http://www.cbs.nl/nl-nl/menu/informatie/deelnemersenquetes/decentrale-overheid/kredo/nieuws/default.htm De uitkomsten van de EMU-enquête geven inzicht in de door de decentrale overheden verwachte ontwikkeling van het EMU-saldo. Het CBS neemt de aangeleverde gegevens één-op-één over, zonder hier een inhoudelijke analyse of bewerking op uit te voeren. Zo nodig worden de gegevens door het CBS opgehoogd voor non-respons. Gemeenten, provincies en waterschappen kunnen hun uitkomst vergelijken met hun individuele referentiewaarde die jaarlijks in september bekend wordt gemaakt. Raming door het CPB Voor zover het CPB het EMU-saldo van de decentrale overheden beschouwt, is dat uitsluitend op het totaalniveau van een grotere groep organisaties (naast gemeenten, provincies en waterschappen ook o.a. onderwijsinstellingen) en niet op het niveau van het totaal van alleen de gemeenten, provincies en waterschappen. Pagina 13 van 48

Bij het ramen van het EMU-saldo van de decentrale overheden gebruikt het CPB gegevens van het CBS die door de decentrale overheden worden aangeleverd. Het CPB analyseert vervolgens of er redenen zijn om de bestaande raming aan te passen. Voorbeelden van dergelijke redenen zijn extra bezuinigingen die relevant zijn voor decentrale overheden of een andere ontwikkeling van bijstandsuitkeringen. Nieuwe data van het CBS kunnenkan eveneens aanleiding zijn voor aanpassing. Op basis van de beschikbare informatie beoordeelt het CPB of een wijziging in EMU saldo t-1 incidenteel of structureel is (doorwerkt in t en t+1). Het CPB gaat er in zijn ramingen vanuit dat 2017 een nagenoeg conjunctureel neutraal jaar is. In dat geval blijft er volgens het CPB voor de decentrale overheden een structureel tekort van -0,2% bbp bestaan. Verschillen in systematiek Decentrale overheden sturen bij het begroten conform de Gemeentewet 3, Provinciewet 4, Waterschapswet 5 en het Besluit Begroting en Verantwoording (Waterschappen) (BBV(W)) 6 primair op een saldo dat is gedefinieerd in termen van baten en lasten, en niet op het EMU-saldo 7. Het begrotingssaldo waarop de decentrale overheden met name sturen, wijkt op een aantal punten af van het EMU-saldo van de decentrale overheden. Een belangrijk verschil is dat het begrotingssaldo van de decentrale overheden tot stand komt op batenlastenbasis. Daarin is het moment van gebruik bepalend voor het moment waarop en de mate waarin de exploitatiebegroting wordt belast. Voor de bepaling van het EMU-saldo is het transactiemoment bepalend. Het begrotingssaldo van de decentrale overheden wordt alleen bepaald door lopende kosten en opbrengsten en niet door de kapitaaluitgaven, kapitaalinkomsten en mutaties van grondvoorraden. Deze laatste drie hebben wel invloed op het EMU-saldo. Van de investeringsuitgaven staan bijvoorbeeld alleen de jaarlijkse afschrijvingen op de decentrale exploitatiebegroting. Voor de bepaling van het EMU-saldo spelen afschrijvingen juist geen rol en tellen investeringsuitgaven in zijn geheel in één keer mee. Het saldo van de brutoinvesteringen 8 en afschrijvingen (= de nettoinvesteringsquote) geeft het effect op het EMU-saldo weer. Voor aanwendingen van en onttrekkingen aan reserves en voor mutaties in netto kredietverleningen en deelnemingen geldt dat deze pas relevant zijn voor het EMUsaldo als ze voor niet-financiële transacties worden gebruikt. Financiële transacties en de aankoop en verkoop van gronden worden in de twee stelsels verschillend behandeld: financiële transacties tellen niet mee bij de bepaling van het EMU-saldo en tellen wel mee in de systematiek van de decentrale overheden. Ten aanzien van de aankoop van grond geldt dat dit wel meetelt in de bepaling van het EMU-saldo, maar de exploitatiebegroting van de decentrale overheden niet belast, omdat op grond niet afgeschreven wordt. De belangrijkste verschillen zijn weergegeven in tabel 2.1. Dit overzicht is gebaseerd op de berekening van het EMU-saldo waarbij het exploitatiesaldo als 3 Art. 189 en art. 203, http://wetten.overheid.nl/bwbr0005416 4 http://wetten.overheid.nl/bwbr0005645 5 http://wetten.overheid.nl/bwbr0005108 6 http://www.commissiebbv.nl/ 7 Ook het Rijk stuurt gedurende de kabinetsperiode niet op het EMU-saldo, maar op uitgavenkaders. 8 Brutoinvesteringen = investeringsuitgaven minus investeringssubsidies + andere bijdragen van derden. Pagina 14 van 48

uitgangspunt genomen wordt. Het is één van de manieren om het EMU-saldo te berekenen. 9 Tabel 2.1 Exploitatiebegroting en EMU-saldo Exploitatiebegroting decentrale overheden (batenlastenbasis) Investeringen Alleen de afschrijving o.b.v. historische kosten EMU-saldo (transactiebasis) Volledige investeringsbedrag Afschrijvingen Belasten exploitatiesaldo Geen effect Grond Niet in exploitatiesaldo, maar wordt geactiveerd (niet afgeschreven); boekwinst / boekverlies in exploitatiesaldo op moment van verkoop (of tussentijdse winst-/verliesneming) Aankopen belasten het EMUsaldo; verkopen ontlasten het EMU-saldo Opbrengst uit financiële activa (aandelen) Boekwinst komt ten goede aan het exploitatiesaldo en vice versa Opbrengst/verlies telt niet mee in het EMU-saldo Vormen van reserves en voorzieningen Belast het exploitatiesaldo Geen effect Aanwenden reserves en beroep op voorzieningen Financieringsbron voor andere uitgaven; samen hebben zij geen effect op het exploitatiesaldo Financieringsbron voor andere uitgaven. Omdat alleen de uitgaven meetellen en niet de aanwending van reserves/voorzieningen, belast dit het saldo (indien aangewend voor transacties met derden) 9 In het rapport Actualisatie EMU-normen voor decentrale overheden wordt dieper op de belangrijkste verschillen ingegaan (http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/brieven/2013/03/15/actualisatie-emu-normen-voor-decentrale-overheden.html). Pagina 15 van 48

Miljarden euro's Beheersing EMU-saldo decentrale overheden Probleemanalyse raming EMU-saldo In het verleden is gebleken dat de raming van het EMU-saldo van de decentrale overheden, zoals door henzelf bepaald middels de EMU-enquête en zoals door het CPB gemaakt, fors afwijkt van de uiteindelijke realisatie van het EMU-saldo. In figuren 2.2 en 2.3 zijn voor de gemeenten en provincies de opeenvolgende ramingen voor de periode 2006 tot en met 2013 te zien op basis van de EMUenquêtes. Hieruit blijkt dat er grote verschillen zitten tussen de raming en de realisatie. Door dergelijke grote verschillen geven de uitkomsten van de enquête geen goede voorspelling van het EMU-saldo van decentrale overheden. Het gevolg hiervan is dat de uitkomsten beperkt bruikbaar zijn voor de raming en monitoring van het EMU-saldo. De eerste en tweede raming van het tekort door gemeenten laat bijna elk jaar een onderschatting van het tekort zien (zie figuur 2.2). Bij de derde raming, het dichtst bij de realisatie, overschatten de decentrale overheden hun tekort juist vaak. De grootste verschillen tussen de derde raming en de realisatie zijn te zien in de jaren 2006-2008 en 2012 en 2013. Figuur 2.2: Ramingen versus realisatie EMU-saldo gemeenten o.b.v. EMU-enquête 2 1 0-1 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* -2-3 -4-5 1ste raming 2de raming 3de raming Realisatie * realisatie voor 2013 is op basis van vierde kwartaal De provincies hebben hun tekort in de periode 2006 tot en met 2013, op één moment na, overschat (zie figuur 2.3). De eerste raming blijkt in veel gevallen het dichtst bij de realisatie te liggen. Het opvallendste verschil tussen de derde raming en de realisatie is te zien in het jaar 2012. De derde raming voor het jaar 2012 is gemaakt in november 2012, en desondanks dat het jaar bijna af was is er een verschil met de realisatie van ruim 1,7 miljard euro. Ook het jaar 2011 laat forse verschillen zien. Pagina 16 van 48

Miljoenen euro's Miljarden euro's Beheersing EMU-saldo decentrale overheden Figuur 2.3: Ramingen versus realisatie EMU-saldo provincies o.b.v. EMU-enquête 1 0,5 0-0,5-1 -1,5-2 -2,5 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 1ste raming 2de raming 3de raming Realisatie * realisatie voor 2013 is op basis van vierde kwartaal De waterschappen hebben hun tekort in de periode 2006 tot en met 2013 overschat (zie figuur 2.4). Dit geldt voor zowel de eerste als de tweede raming. Het opvallendste verschillen tussen de raming en de realisatie zijn te zien in de jaren 2010 en 2013. De waterschappen hebben voor het eerst in deze periode geen tekort op basis van de realisaties van de vier kwartalen. Figuur 2.4: Ramingen versus realisatie EMU-saldo waterschappen o.b.v. EMU-enquête 200 100 0-100 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* -200-300 -400-500 -600-700 -800-900 1ste raming 2e raming Realisatie Pagina 17 van 48

Percentage van het bbp Percentage van het bbp Beheersing EMU-saldo decentrale overheden De ramingen en realisaties van het EMU-saldo van de decentrale overheden door CPB sluiten evenmin goed op elkaar aan. 10 In figuur 2.5 hieronder zijn de ramingen van het CPB bij het Centraal Economisch Plan (CEP) voor de jaren t+1, t en t-1, en de realisatiecijfers weergegeven. Figuur 2.5: CPB ramingen (CEP) versus realisatie EMU-saldo 0,400 0,200 0,000-0,200-0,400-0,600-0,800-1,000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 CEP t+1 raming CEP t raming CEP t-1 Realisaties * realisatie voor 2013 is op basis van vierde kwartaal In figuur 2.6 is de raming op basis van de Macro Economische Verkenning (MEV) voor de jaren t+1 en t opgenomen. Te zien is dat er tot 2008 over het algemeen sprake was van een overschatting van het tekort van de decentrale overheden. In de jaren 2008 tot en met 2010 is juist een onderschatting van het tekort te zien. Ook is te zien dat de ramingen de trend van de realisaties volgen. Figuur 2.6: CPB ramingen (MEV) versus realisatie EMU-saldo 0,400 0,200 0,000-0,200-0,400-0,600-0,800-1,000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 MEV t+1 raming MEV t raming Realisaties * realisatie voor 2013 is op basis van vierde kwartaal 10 De ramingen van het CPB zijn lastig te vergelijken met de ramingen op basis van de EMU-enquête. Het CPB raamt het EMU-saldo van de lokale overheid namelijk als een geheel. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen gemeenten, provincies en waterschappen. Pagina 18 van 48

Er zijn verschillende problemen die ten grondslag (kunnen) liggen aan het verschil tussen raming en realisatie van het EMU-saldo van de decentrale overheden. In de werkgroep zijn de volgende problemen bij het ramen van het EMU-saldo ingebracht 11 : Onvoldoende bewustzijn en/of kennis Ambtelijk en bestuurlijk is er vaak onvoldoende kennis over het EMU-saldo. Men is zich vaak niet bewust van de totstandkoming van het saldo en de gedeelde verantwoordelijkheid hiervoor. Vragen die leven zijn: Hoe is het saldo opgebouwd?, Hoe is het saldo aan de voorkant af te leiden uit de begroting?, En hoe lopende de uitvoering uit de administratie?, En hoe na afloop van het jaar uit de jaarrekening? Geen sturingsvariabele Ook speelt mee dat het EMU-saldo bij veel decentrale overheden geen onderwerp is dat bij bestuurders hoog op de agenda staat, en er wordt weinig aandacht besteed aan de raming van het EMU-saldo. De achterliggende oorzaak is dat het EMU-saldo bij de meeste decentrale overheden geen primaire sturingsvariabele is. De regelgeving schrijft voor dat er een meerjarig begrotingsevenwicht moet zijn op basis van baten en lasten. Het EMU-saldo speelt hier geen rol bij en is niet gemakkelijk uit de baten en lasten te herleiden. Daarmee is het EMU-saldo voor veel decentrale overheden geen sturingsvariabele, en is het lastig om hier (bestuurlijke) aandacht voor te krijgen. Dit uit zich onder andere in weinig aandacht die aan de enquête met de raming van het EMU-saldo wordt besteed. Geautoriseerde raming realistische raming Bij veel gemeenten en provincies wordt de EMU-enquête ingevuld aan de hand van de door de Raad of Staten goedgekeurde begroting, en de EMU-enquête sluit éénop-één aan bij de geautoriseerde budgetten die op de begroting staan. Bij medewerkers van financiële afdelingen is vaak van te voren bekend dat er sprake is van planningsoptimisme, m.a.w. niet alle in de begroting opgenomen uitgaven en inkomsten worden daadwerkelijk gerealiseerd. Het is in de meeste gevallen echter niet gebruikelijk/toegestaan om af te wijken van de begroting. Daarentegen worden er lopende het jaar nieuwe uitgaven (zoals investeringskredieten en uitgaven ten laste van de voorziening) geaccordeerd die niet in de raming van het EMU-saldo in de EMU-enquête zitten. Instructie EMU-enquête De EMU-enquête zelf en de toelichting hierop leiden bij sommige decentrale overheden tot vragen en interpretatieverschillen. Dit leidt ertoe dat sommige posten verschillend worden ingevuld, bijvoorbeeld ten aanzien van de geactiveerde lasten. Sommige posten zijn lastig te ramen Een andere mogelijke oorzaak is dat individuele decentrale overheden in de praktijk soms moeite hebben met het goed invullen van de EMU-enquête. Dat heeft met gebrek aan informatie te maken en is geen onwil. Volgens het CBS vormen met name de gegevens en de kwaliteit van ramingen van de kapitaaltransacties (investeringen en aan- en verkopen van grond) daarbij een aandachtspunt. Daarnaast blijken de vragen die te maken hebben met bijdragen en transacties met andere overheden en derden, desinvesteringen, grond en de waarde van de 11 Voor de waterschappen geldt dat een deel van de genoemde problemen bij het ramen van EMU-saldo tot het begin van 2013 speelde, en dat er in de tussentijd stappen zijn gezet om deze problemen te mitigeren. Een deel van de problemen is daarom niet meer van toepassing op waterschappen. Pagina 19 van 48

boekwinst bij de verkoop van aandelen lastig te zijn om in te schatten. Als gevolg hiervan worden de waarden soms geheel niet of met de waarde 0 ingevuld. Deze posten zijn lastig te ramen voor decentrale overheden en omdat ze werken met een exploitatiebegroting, en doorgaans geen balansramingen maken, wordt er minder energie in gestoken in het ramen van deze posten. Voor gemeenten van gemiddelde omvang geldt overigens dat deze posten vaak een incidenteel karakter hebben. In het verleden waren er vaker meevallers aan de inkomstenkant als gevolg van veel hogere dividenden dan geraamd die er toe leidden dat het geraamde negatieve EMU-saldo bij de realisatie veel minder negatief of zelfs positief uitkwam. Nadat de energiedeelnemingen zijn verkocht, is er sprake van meer stabiele renteopbrengsten waardoor de verwachting is dat meevallers minder voor zullen komen. Een andere factor die het ramen moeilijk maakt zijn de wijzigingen die gedurende het jaar plaatsvinden in de bijdragen van het Rijk. Decentralisatie-uitkeringen die in december van jaar t via de decembercirculaire worden uitgekeerd kunnen bijvoorbeeld niet meer in jaar t worden uitgegeven waardoor er in dat jaar een plus voor het EMU-saldo ontstaat (verbetering van het EMU-saldo in jaar t). Het volgende jaar (t+1) leidt de besteding tot een niet-geraamde belasting van het EMU-saldo (verslechtering van het EMU-saldo in jaar t+1). Pagina 20 van 48

Oplossingsrichtingen De leden van de werkgroep hebben diverse oplossingen aangedragen om de raming van het EMU-saldo te verbeteren. Een aanzienlijk deel heeft betrekking op de (vormgeving van de) EMU-enquête. Andere oplossingen zijn gericht op het verbeteren van de interne administratie of het aapassen van de begrotingscyclus. Bewustzijn vergroten Zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau kan, eventueel in samenwerking met het CBS, extra voorlichting gegeven worden om bewustwording te vergroten. Hierbij kan gedacht worden aan voorlichting waarbij het belang van het EMU-saldo benadrukt wordt en meer technische voorlichting over de berekening van het EMUsaldo. Hierdoor wordt het inzicht van decentrale overheden in het EMU-saldo vergroot. De Unie van Waterschappen heeft hier positieve ervaringen mee. Daarnaast kan de ontwikkeling van het EMU-saldo in de koepels besproken worden. Prominente rol in begrotingscyclus (als sturingsvariabele) Teneinde het EMU-saldo meer als sturingsvariabele te gebruiken, kunnen decentrale overheden het EMU-saldo een prominentere rol laten spelen in de begrotingscyclus. Zo kan er (verplicht) aandacht aan besteed worden in de beleidsvoorbereiding, sturing en beheersing. Ook kan gedacht worden aan het opnemen van een aparte paragraaf over het EMU-saldo in de begroting en jaarverslaggeving (in plaats van in een bijlage). Voor sommige decentrale overheden is dit reeds het geval, maar niet voor alle. Het EMU-saldo kan eveneens een plek krijgen in de gehele P&C-cyclus van een decentrale overheid. Sommige gemeenten, zoals Amsterdam en Rotterdam, zijn bezig met het meerjarig prognotiseren van hun balans, het meerjarig in kaart brengen van de verwachte kasstroom, waarin (naast andere indicatoren zoals het weerstandvermogen en de schuldpositie) het EMU-saldo ook een plek krijgt. Ook andere decentrale overheden hebben aangegeven over deze oplossing na te denken. De balans kan ook opgenomen worden in de begroting. Dergelijke wijzigingen kunnen opgenomen worden in de begrotings- en verantwoordingsvoorschriften. In hoofdstuk 4 over de meerjarige beheersing van het EMU-saldo wordt hier nader op ingegaan. Loskoppeling EMU-enquête Om er voor te zorgen dat de EMU-enquête minder gevoelig is voor planningsoptimisme en zodoende een realistischere raming geeft, kan de EMUenquête losgekoppeld worden van de geautoriseerde begroting. Dit kan onder andere op de onderstaande drie manieren. a. Loslaten één-op-één aansluiting begroting Dit kan bijvoorbeeld door de raming van het EMU-saldo te integreren in de financieringsparagraaf in de begroting. Daarin kunnen dan diverse scenario s worden weergeven waarbij de meest aannemelijke wordt benoemd. De verplichte paragraaf financiering en de paragraaf waarin het weerstandsvermogen in beeld wordt gebracht kunnen worden omgevormd in een paragraaf houdbare gemeentefinanciën, waarin ook op de ontwikkeling van het EMU-saldo wordt ingegaan. Andere manieren zijn om de enquête tussentijds te actualiseren of door de uitvraag aan te passen (zie hieronder). b. Tussentijdse actualisatie EMU-enquête In de zomer van 2013 hebben de decentrale overheden als eenmalige pilot een extra EMU-enquête ingevuld. Hiermee werd een bijgestelde raming van het Pagina 21 van 48

begrotingsjaar opgevraagd. Eén van de mogelijkheden is om de EMU-enquête voortaan (aanvullend op november) in juli/augustus uit te vragen. Dit sluit beter aan op de bestaande rapportagemomenten van de decentrale overheden. Het geeft hen de mogelijkheid om de ramingen voor het lopende jaar te actualiseren zoals besproken in de tussenrapportage rond de zomer. Bovendien kan informatie over de begroting van het komende jaar meegenomen worden. Eventueel kan er ook een enquête in januari worden uitgevraagd. De gegevens die dan ingevuld worden kunnen gebaseerd worden op de begroting en het debat dat daarover gevoerd is. Op die manier zijn de EMU-enquête en de begroting niet aan elkaar gekoppeld, en hiermee wordt bevorderd dat er realistischere gegevens worden ingevuld. c. Aanpassen uitvraag EMU-enquête (investeringen) Omdat de EMU-enquête bij veel decentrale overheden wordt ingevuld aan de hand van de door de Raad of Staten goedgekeurde begroting, wordt deze niet gecorrigeerd voor planningsoptimisme. Vooral bij de post investeringen leidt dit ertoe dat de ramingen vaak niet realistisch zijn. Om tot een realistischer raming te komen, zonder decentrale overheden te vragen af te wijken van hun begroting, kan gebruik worden gemaakt van een formule. Bijvoorbeeld door naast de bestaande post met investeringen voor de toekomstige jaren een reeks op te nemen met de gerealiseerde investeringen van het afgelopen jaar of de gemiddelde van de voorgaande jaren (zie box 2.2). Deze oplossing werkt beter naarmate decentrale overheden een meer constante investeringsstroom hebben (o.a. bij grotere decentrale overheden). Box 2.2 Voorbeeld aanpassen uitvraag EMU-enquête Stel een gemeente heeft voor de komende drie jaar het onderstaande bedrag aan investeringen begroot. 2014 2015 2016 Investeringen zoals opgenomen in de begroting 90 70 80 De afgelopen jaren zijn de volgende bedragen aan investeringen uitgegeven. 2011 2012 2013 Gerealiseerde investeringen van in afgelopen 3 jaar 50 40 60 In de EMU-enquête kunnen verschillende formules worden opgenomen om een realistischer schatting van de toekomstige investeringen te maken. Opties voor realistischer schatting EMU-enquête 2014 2015 2016 1) Gerealiseerde investeringen van het laatste jaar 60 60 60 één-op-één doortrekken naar toekomst 2) Het gemiddelde van de gerealiseerde investeringen van de 50 50 50 afgelopen 3 jaar doortrekken naar de toekomst 3) Het gemiddelde van de gerealiseerde investeringen van de 65 65 65 afgelopen 3 jaar en de begrotingen voor de komende jaren 4) Het gebruik van een verhoudingsgetal tussen begroting en realisatie. Stel dat de gerealiseerde investeringen van de afgelopen 3 jaar 80% van de oorspronkelijke begroting was. In dat geval kun je bij de begroting 2014-2016 een correctie van -20% toepassen. 72 56 64 Pagina 22 van 48

Alternatief voor EMU-enquête: indicatoren Een andere mogelijkheid is om het EMU-saldo niet meer gedetailleerd te berekenen maar uit te gaan van een vereenvoudigde berekening op hoofdlijnen. Je krijgt dan een indicatie van de EMU-belasting. De belangrijkste bepalende factoren voor het EMU-saldo zijn de netto investeringen en de netto aanwending van de reserves. De sterk vereenvoudigde enquête zou er dan als volgt uit kunnen zien: exploitatiesaldo voor bestemming reserves -/- netto investeringen = EMU-saldo. Ook hierbij kan er bij het ramen van de investeringen sprake kan zijn van planningsoptimisme. Dit is mogelijk te vermijden door niet uit te gaan van absolute getallen maar van verschillen ten opzichte van eerdere ramingen. Dit sluit ook enigszins aan bij de CPB-methode die ook vooral uitgaat van wijzigingen ten opzichte van eerdere ramingen. De raming van het EMU-saldo voor het volgende jaar zou dan als volgt kunnen worden opgebouwd: EMU-saldo lopend jaar (realisatie Iv3) + of -/- verandering investeringsniveau volgend jaar (hoger niveau is -/-, lager niveau is +) + of -/- verandering aanwending reserves (meer aanwending is -/-, minder aanwending is +) + of -/- grondmutaties (grondaankopen is -/-, grondverkopen is +) = verwacht EMU-saldo volgend jaar. Verbeteringen opbouw EMU-enquête De EMU-enquête is nu opgebouwd vanuit de exploitatie, maar kan ook anders vormgegeven worden. Bijvoorbeeld door de enquête dezelfde opbouw te geven als gedaan wordt met de informatie in begroting en jaarverslag. Op initiatief van VNG en in samenwerking met het CBS is in 2013 een alternatieve EMU-enquête gemaakt die opgebouwd werd vanuit de balans (zie figuur 2.7). Hoewel sommige gemeenten goed met het model overweg konden komen, bleek hier onvoldoende animo voor te zijn. Redenen zijn onder andere dat begrotingssystemen van gemeenten niet gekoppeld zijn aan de balansstructuur of dat de invoer van het huidige model niet geautomatiseerd is. Een aantal waterschappen is eveneens gevraagd het nieuwe model in te vullen. Uit hun reacties blijkt ten aanzien van het inzicht in de opbouw van en het kunnen sturen op het EMU-saldo het huidige format in de ogen van de betreffende waterschappen beter voldoet dan een format dat is gebaseerd op balansmutaties. Balansmutaties zeggen de bestuurders en beslissers weinig en geven hen onvoldoende stuurinformatie. Uit de ontvangen reacties blijkt dat het format EMU saldo naar balansmutaties over het algemeen wel in te vullen is, maar dat dit wel lastiger is omdat er op begrotingsbasis, zeker in meerjarenperspectief, tot op heden geen balans wordt opgesteld. Dit betekent ook dat de gegevens niet rechtstreeks aan de begroting te koppelen zijn. Uit de achterliggende gegevens is evenwel de informatie op te leveren. Wellicht is dit alternatieve format wel een oplossing als op termijn meer decentrale overheden bij de begroting een (meerjarige) balans prognotiseren en inzicht hebben in hun kasstromen. Een andere vormgeving van de EMU-enquête die meer geschikt is voor de communicatie richting bestuurders is ook denkbaar. De waterschappen hebben hier goede ervaring mee (zie bijlage 3). Tot slot zijn het afgelopen jaar succesvolle stappen ondernomen om de toelichting behorende bij de EMU-enquête te verbeteren en uit te breiden. Zo worden decentrale overheden er nog eens op gewezen dat de ramingen zo realistisch mogelijk dienen te zien en niet hoeven aan te sluiten op de geautoriseerde begroting. Pagina 23 van 48

Figuur 2.7 Alternatieve EMU-enquête (vanuit balans) Correctie cijfers in EMU-enquête Vanwege het planningsoptimisme dat in veel ramingen zit, kan er een correctie op bepaalde posten in de EMU-enquête worden gedaan. Dit is mogelijk op nationaal, decentraal, of individueel niveau. Sommige gemeenten, waaronder de gemeente Rotterdam, hebben hier positieve ervaring mee. De individuele decentrale overheden zouden deze verantwoordelijkheid op zich kunnen nemen, immers zij zijn zelf het beste op de hoogte van hun financiën. Het is mogelijk lastig voor hen om zelf in de enquête af te wijken van de begroting. Een andere mogelijkheid is dat de koepels, het CBS of het CPB op macroniveau een correcties maakt. De financiën van decentrale overheden zijn echter zo verschillend (ook per sector), dat het voor de koepels, het CBS of het CPB erg lastig is een onderbouwde afslag te doen. Bovendien is het lastig een betrouwbare op- of afslag te maken op basis van het verleden als een deel van decentrale overheden zelf al correcties maakt (zoals bijvoorbeeld in Rotterdam). Het CBS heeft om deze redenen en omdat zij geen bewerkingen doet op de EMU-enquête aangegeven dit niet als hun primaire taak te zien. Van elkaar leren Bij sommige decentrale overheden lopen trajecten om de realisatie en raming van investeringsuitgaven dichter bij elkaar te brengen. Kritisch kijken naar het investeringsvolume, realistischer ramen en de uitvoering beter beheersbaar maken hier een onderdeel van uit. Decentrale overheden kunnen op deze punten van elkaar leren. De Unie van Waterschappen neemt initiatieven om dit te faciliteren. Aanvullend kan gedacht worden aan het oprichten van een kennisplatform waar decentrale overheden met elkaar ervaringen kunnen uitwisselen. Pagina 24 van 48

Box 2.3 Ervaringen van gemeente Deventer met de EMU-enquête De gemeente Deventer heeft veel aandacht voor het EMU-saldo en heeft hieromtrent een efficiënte financiële administratie ontwikkeld. EMU-enquête De EMU-enquête wordt als zinvol ervaren om een goed beeld te krijgen van het toegestane EMU-tekort. In de financieringsparagraaf in de begroting is een berekening opgenomen van het EMU-saldo. Dit gebeurt op basis van beschikbare staten in de begroting: reserves, voorzieningen, vaste activa en voorraden. Omdat de EMU-enquête wordt ingevuld op basis van alle beschikbare informatie ook over investeringen en grondaankopen zijn alle posten goed in te vullen. Tussen het opmaken van de begroting en het vaststellen van de jaarrekening zit er wel zo n 1,5 tot 2 jaar. In de tussentijd gebeurt er veel op gebied van investeringen en grondexploitaties. Desondanks worden de ramingen voor grondaankopen en investeringen in de EMU-enquête opgenomen. De raming voor investeringen is gebaseerd op de lange termijn agenda die onderdeel uitmaakt van de begroting en die drie keer per jaar wordt bijgesteld. Gemeente Deventer heeft met ingang van het begrotingsjaar 2014 een meerjarige balans en een meerjarig EMU saldo opgesteld. Hierdoor hebben ze vroegtijdig inzicht in de ontwikkeling van hun EMU-saldo. Zo weten ze nu dat hun saldo voor 2014 en 2015 naar verwachting hun referentiewaarde zal overschrijden en dat het saldo hier de overige jaren onder zal blijven. Door faseringsaanpassingen bij enkele projecten schuift een deel van de bestedingen door in de tijd. De invloed van de meerjarige balans in relatie tot de EMU-enquête zal in de komende jaren moeten blijken. Pagina 25 van 48

3. Realisatiecijfers van het EMU-saldo 3.1. Huidige situatie realisatiecijfers van het EMU-saldo Decentrale overheden leveren op kwartaal- en jaarbasis realisatiecijfers aan. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van het informatiesysteem Informatie voor Derden (Iv3). Dit in regelgeving vastgelegde systeem bepaalt hoe decentrale overheden financiële informatie verstrekken. De afnemers van deze financiële informatie zijn de financiële toezichthouder, de Europese Unie, de ministeries van BZK en Financiën en het CBS. De Iv3-gegevens worden aan het CBS geleverd door alle gemeenten, provincies, waterschappen en een steekproef onder de gemeenschappelijke regelingen en zijn onder meer bedoeld voor het monitoren van en rapporteren over het EMU-saldo. De aanlevering van de gegevens gebeurt op kwartaal- en jaarbasis met een zogenaamde verdelingsmatrix en voor de realisaties op jaarbasis met een overzicht van de balansstanden (op kwartaalbasis worden alleen de balansstanden verstrekt van de financiële balans). Omdat de gegevens over de realisaties in het lopende jaar gaan, bieden de Iv3- gegevens een gedetailleerder overzicht van de uitgaven en inkomsten van decentrale overheden dan de EMU-enquête. Het CBS kan de gegevens uit de Iv3- rapportages bij onvoldoende kwaliteit of onduidelijkheden terugleggen of zelf corrigeren om vervolgens het EMU-saldo te bepalen; bij de EMU-enquête doet zij deze extra inspanning niet. Daarnaast maken decentrale overheden (interne) bestuursrapportages, waarin een actueel beeld wordt gegeven van de uitgaven en inkomsten. Op die momenten vindt een extra inspanning plaats gericht op het bijzijn van de administratie. Het EMUsaldo maakt veelal geen deel uit van deze tussenrapportages. Tot slot geldt dat de decentrale overheden het EMU-saldo na afloop van een jaar opnemen in hun jaarverslaggeving. 3.2. Probleemanalyse realisatiecijfers EMU-saldo Idealiter worden realisatiecijfers gebruikt om het EMU-saldo van een bepaald jaar te voorspellen en om het EMU-saldo te kunnen monitoren. In de werkgroep is gesproken over de problemen waar decentrale overheden tegen aanlopen ten aanzien van realisatiecijfers. Namens de decentrale overheden geven de koepels aan dat het lastig is om op basis van kwartaalcijfers tot een goede voorspelling van het EMU-saldo van een jaar te komen, waardoor de monitoring van het EMU-saldo gedurende het jaar wordt bemoeilijkt. De in de werkgroep ingebrachte achterliggende verklaringen hiervoor worden hieronder toegelicht. Administratie en IV3 sluiten niet (goed) aan Het blijkt lastig om de realisatiecijfers van het EMU-saldo aan de bestaande administratie te ontlenen, vanwege het gebruik van verschillende (boekhoudkundige) systemen. Vanuit die verschillende administratieve systemen moet de Iv3-matrix gevuld worden. Daarnaast komen het detailniveau van Iv3 en dat van de financiële administratie van decentrale overheden komen niet helemaal Pagina 26 van 48

overeen waardoor het lastig is om voor Iv3 de passende boekingen te maken 12. Bij het labelen van de verschillende boekingen naar de Iv3 categorieën is er ruimte voor interpretatie. Decentrale overheden hebben hun eigen beleid met bijbehorende doelen en programma s. De indeling in de financiële administratie is hier vaak op gebaseerd, en niet op basis van Iv3. Daarnaast speelt voor sommige decentrale overheden dat de Iv3-gegevens automatisch worden gegenereerd en er vindt doorgaans geen handmatige check plaats op de uitkomsten (alleen een check op de totalen). Door deze factoren bestaat het risico dat de aansluiting met Iv3 niet altijd goed gaat, doordat er verkeerd gelabeld wordt. Fluctuaties tussen kwartalen De kwartaalcijfers fluctueren sterk in een jaar en zijn een slechte voorspeller van het EMU-saldo van een jaar. Dit heeft te maken met fluctuaties in (omvangrijke) investeringsuitgaven. Een andere factor is dat de betaling van facturen niet gespreid wordt over de kwartalen, maar deze worden betaald in het kwartaal waarin ze worden ontvangen. Ook bij afschrijvingen en boekingen van reserves en voorzieningen wordt er veelal niet gespreid over het jaar, waardoor het beeld per kwartaal wisselend kan zijn. Tot slot, worden fluctuaties tussen kwartalen veroorzaakt doordat belastingontvangsten onregelmatig binnenkomen en/of geboekt worden (bij vaststellingen van de aanslag, veelal in het eerste kwartaal van een jaar). Verschillen vier kwartalen en jaarrealisatie In het verlengde van het vorige punt is een ander probleem dat de vier kwartalen bij elkaar opgeteld en de jaarrealisatie uiteen lopen. De verklaring hiervoor is dat veel decentrale overheden werken met jaarafsluitingen, en niet met harde maand- of kwartaalafsluitingen. Ook kunnen er boekingen plaatsvinden in de tijd tussen de vierde kwartaalrapportage en de jaarrekening. Boekhoudsystemen van decentrale overheden hebben weliswaar periodeafsluitingen, maar doordat het EMU-saldo wordt bepaald vanuit de baten en lasten is er niet altijd sprake van volledige permanence 13 en er ontstaan afwijkingen. Gegevens over bijvoorbeeld investeringen worden door sommige projectadministraties van decentrale overheden opgespaard tot het einde van het jaar en dan pas geboekt. Daarnaast worden voorzieningen en resultaat van bouwgrondexploitaties vaak pas aan het einde van het jaar gedaan. Dit houdt ook verband met de rol van de accountant die invloed heeft op de hoogte van deze posten. Verder worden in de kwartaalrapportages van sommige decentrale overheden alleen geraamde belastingopbrengsten verantwoord en geen boekingen van daadwerkelijk belastingdebiteuren, oninbaarverklaringen en kwijtscheldingen, mede omdat belastingheffing is uitbesteed aan gemeenschappelijke regelingen. De vier kwartalen en jaarrealisatie verschillen van elkaar omdat de financiële administratie gedurende het jaar niet volledig en niet actueel is. Om deze redenen is er op basis van de kwartaalcijfers geen volledig beeld van de financiële positie van decentrale overheden, en kunnen de realisaties aan het einde van het jaar behoorlijk afwijken. 12 Op het moment van het schrijven van dit rapport was Werkgroep Vernieuwing BBV bezig met het verkennen van opties om Iv3 en de financiële administratie beter op elkaar aan te sluiten. 13 De "permanence" is een systeem van boekhouden. Bij dit systeem van boekhouden maken bedrijven niet eenmaal per jaar een balans en resultatenrekening op,maar meerdere malen per jaar (bijvoorbeeld iedere maand). Hierdoor heeft een bedrijf "permanent" inzicht in de financiële stand van zaken. Voorwaarde hierbij is dat de grootberekeningen gescheiden blijven in balansrekeningen en resultatenrekeningen. Om er voor te kunnen zorgen dat kosten die maar eenmaal per jaar worden betaald over de maanden verdeeld kunnen worden, wordt gebruik gemaakt van transitorische posten (bv. vooruitbetaalde bedragen). Pagina 27 van 48