Natuur en ruimte
Natuur en ruimte Mr. L. Boerema en Mr. E.T. de Jong Mr. T.H.H.A. van der Schoot (eindredactie)
natuur en ruimte Berghauser Pont Publishing Postbus 14580 1001 LB Amsterdam www.berghauserpont.nl Grafisch vormgeving: ZEDline Druk: Scan Laser BV, Zaandam Omslagfoto: Judith Lindeboom 1ste druk 2012 ISBN: 978-94-91073-14-4 NUR: 823 2012 Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het makan van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publisher s prior written pemission.
VOORWOORD Voorwoord Dit boek behandelt het natuurbeschermingsrecht en het ruimtelijk recht en de kruispunten waar beide terreinen samen komen. Hoe zijn planten- en diersoorten beschermd? Wanneer wordt op voldoende wijze rekening gehouden met die beschermde soorten en gebieden? Wanneer vormt natuur een belemmering voor het vaststellen van een bestemmingsplan? Bestuurders, ambtenaren en rechters hebben zich hiermee de afgelopen jaren flink beziggehouden. Binnen het kader van dit boek zal worden aangegeven welke betekenis vanuit de wet en jurisprudentie moet worden gehecht aan het rekening houden met beschermde soorten en habitats. Daarbij wordt uitgegaan van de wetgeving en rechtspraak, zoals die geldt anno november 2011 en wordt kort vooruitgekeken naar de toekomstige Natuurwet. Centraal staat dus de vraag hoe de groene wetgeving en de rode wetgeving (de Wro en aanverwante wetten) zich in de praktijk tot elkaar verhouden en tot welke praktische problemen dit kan leiden. Het betreft hier ingewikkelde materie, die voor de nodige hoofd brekens kan zorgen. Onze (niet geringe) ambitie is licht in de duisternis te scheppen en handvatten te bieden voor een pragmatische aanpak. Wij hopen daarmee de lezer een hulpmiddel te bieden om zich deze materie op een snelle en goede manier eigen te maken. Wellicht levert dit een bijdrage aan het tijdig en in voldoende mate rekening houden met beschermde soorten en gebieden, zodat besluiten de rechterlijke toets met glans kunnen doorstaan. Wij danken mevr. mr. Trees van der Schoot voor de uitgebreide eindredactie van dit boek. Eelco de Jong Luuk Boerema Januari 2012 RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE v
VOORWOORD vi RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE
INHOUD Inhoud Voorwoord v 1 Inleiding 1.1 Inleiding 1 1.2 Leeswijzer 3 2 Soortenbescherming 2.1 Inleiding 5 2.2 Soortenbescherming in de Vogelrichtlijn 5 2.2.1 De verbodsbepalingen van de Vogelrichtlijn 7 2.2.2 Uitzondering op de verbodsbepalingen van de Vogelrichtlijn 7 2.3 Soortenbescherming in de Habitatrichtlijn 8 2.3.1 De verbodsbepalingen van de Habitatrichtlijn 9 2.3.2 De uitzonderingen op de verbodsbepalingen van de Habitatrichtlijn 10 2.4 Soortenbescherming in de Flora- en faunawet 12 2.4.1 Structuur 12 2.4.2 Beschermde soorten 12 2.4.3 Beschermde dieren 13 2.4.4 Beschermde planten 16 2.4.5 Schema beschermde soorten 17 2.4.6 De rode lijstsoorten 19 2.4.7 Samenvatting beschermde soorten 20 2.5 Plichten en verboden uit de Flora en faunawet 21 2.5.1 Algemene zorgplicht 21 2.5.2 Wettelijke verbodsbepalingen 22 2.5.3 Vrijstellingen,gedragscodes en ontheffingen 31 2.5.4 Vrijstelling algemene soorten 32 2.5.5 Vrijstelling met gedragscode (licht toetsingsregiem) 33 2.5.6 De ingewikkelde regeling voor de (strikter) beschermde soorten 35 2.5.7 Zorgvuldig handelen via Gedragscodes 39 2.5.8 Gedragscode voor ruimtelijke ontwikkelingen 40 2.5.9 Onverwachte soorten 41 2.5.10 Van toepassing verklaren van een Gedragscode en naleving 41 RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE vii
INHOUD 3 Gebiedsbescherming 3.1 Gebiedsaanwijzingen 43 3.2 Gebiedsbescherming in de Vogel- en Habitatrichtlijn 45 3.2.1 Gebiedsbescherming in de Vogelrichtlijn 45 3.2.2 Gebiedsbescherming in de Habitatrichtlijn 48 3.3 Gebiedsbescherming op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 50 3.3.1 Aanwijzing als Natura 2000-gebied 51 3.3.2 Opnemen van instandhoudingsdoelstellingen 52 3.3.3 Aanwijzing als beschermd natuurmonument 54 3.3.4 Aanwijzing als gebied van internationale betekenis 55 3.3.5 Aanwijzing als beschermd landschapsgezicht 56 3.3.6 Aanwijzing als beschermde leefomgeving 56 3.4 Rechtsbescherming tegen de aanwijzing als speciale beschermingszone 57 3.5 Rechtsgevolgen van de aanwijzing als Natura 2000-gebied 59 3.5.1 Beheerplannen 61 3.5.2 Menselijk medegebruik regelen binnen beheerplan 63 3.5.3 Ruimtelijk relevant plan 66 3.5.4 Beoordeling van de aanvaardbaarheid van activiteiten 67 3.5.5 Hoe moeten plannen en projecten worden getoetst? 70 3.5.6 Bestaand gebruik 78 3.5.7 Programmatische aanpak stikstof 80 3.5.8 Beoordeling van projecten met stikstofdepositie 80 3.5.9 Beschermde natuurmonumenten en de beoordeling van de aanvaardbaarheid van activiteiten 84 3.5.10 Samenloop van beschermingsregimes 86 3.5.11 Boswet 87 3.5.12 Natuurschoonwet 1928 89 viii RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE
INHOUD 4 Wabo, Wro, Chw en Tracéwet 4.1 Inleiding 91 4.2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 93 4.2.1 Inleiding 93 4.2.2 Integratie 97 4.2.3 Bevoegd gezag en overige betrokkenen 100 4.2.4 Inhoudelijke verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag en het bestuursorgaan dat vvgb afgeeft 103 4.2.5 Indienen van de aanvraag en vereisten aan de aanvraag 106 4.3 Wet ruimtelijke ordening 108 4.3.1 Inleiding 108 4.3.2 Structuurvisies 109 4.3.3 Algemene regels van Rijk en provincie 113 4.3.4 Aanwijzingen van Rijk en provincie 116 4.3.5 Bestemmingsplan 117 4.4 Crisis- en herstelwet 134 4.4.1 Inleiding 134 4.4.2 Aanpassing bestuursprocesrecht 136 4.4.3 Tijdelijke bijzondere voorzieningen 137 4.4.4 Gebiedsontwikkelingsplannen 138 4.4.5 Experimenten 141 4.4.6 Versnelde uitvoering van projecten 142 4.4.7 Projecten van nationale betekenis 144 4.5 Tracéwet 145 5 Ruimtelijk relevant beleid 5.1 Inleiding 149 5.2 Natuur voor Mensen, Mensen voor Natuur 149 5.3 Natuurbeleidsplannen 150 5.4 Nota Ruimte, SVIR en Barro (EHS) 151 5.5 Provinciaal en gemeentelijk natuurbeleid 154 5.6 Soortbeschermingsplannen en leefgebiedenbenadering 154 5.7 Soortmanagementplannen 156 5.8 Tijdelijke Natuur: Beleidslijn tijdelijke natuur 158 RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE ix
INHOUD 6 Doorwerking van soortenbescherming in het ruimtelijk spoor 6.1 Doorwerking van de soortenbescherming 161 6.2 De inventarisatie van beschermde planten en dieren 161 6.2.1 Inventarisatie van beschermde dier en plantensoorten en effecten van de ingreep 161 6.2.2 Omvang van het onderzoeksgebied 162 6.2.3 Veldonderzoek, of niet? 162 6.2.4 Quick scan Flora- en faunawet 164 6.2.5 Beoordeling van de effecten en resultaten onderzoek 165 6.2.6 Nader onderzoek noodzakelijk? 167 6.2.7 Aandachtspunten rond ecologisch onderzoek 167 6.2.8 Vogels 169 6.2.9 Onvoldoende onderzoek, bewijsplicht bezwaarmakers 170 6.2.10 Actualiteit van het ecologisch onderzoek 174 6.2.11 Aandachtspunten voor soorten 175 6.3 Vrijstelling, gedragscode, ontheffing, of niet? 178 6.3.1 Welke soort is aangetroffen, welke bescherming geldt daarvoor? 178 6.3.2 Vrijstellingen en ontheffingen en de vrijstelling met gedragscode 179 6.3.3 Hoe werkt dit stelsel met betrekking tot ruimtelijke inrichting en ontwikkeling? 180 6.4 Het aangepast beoordelingsbeleid ontheffing ruimtelijke ingrepen Flora- en faunawet 185 6.4.1 Kern van het beleid: het treffen van mitigerende (en compenserende) maatregelen 187 6.4.2 De procedure en de beoordeling van aanvragen 188 6.4.3 Criteria aangepaste beoordeling aanvragen 189 6.4.4 Analyse van het nieuwe beleid 190 6.4.5 De positieve afwijzing 192 6.4.6 Conclusies over het ontheffingenbeleid van de minister 196 6.4.7 Schematische samenvatting 198 6.5 Capita selecta: ruimtelijke instrumenten 200 6.5.1 De structuurvisie en de bescherming van soorten 200 6.5.2 Het bestemmingsplan en de bescherming van soorten 201 6.5.3 De Beheersverordening en de bescherming van soorten 223 x RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE
INHOUD 7 Doorwerking van gebiedsbescherming in het ruimtelijk spoor 7.1 Algemeen 225 7.2 Onderzoek naar natuurwaarden 229 7.3 Onderzoek bij een Natura 2000-gebied 232 7.3.1 Omvang onderzoek 232 7.3.2 Onderzoek naar de (significante) gevolgen 234 7.3.3 Nader onderzoek: passende beoordeling 239 7.3.4 Onderzoek naar mogelijke mitigerende maatregelen 240 7.3.5 M.E.R. 244 7.3.6 Schematische samenvatting 245 7.4 Bewijzen 246 7.5 Actualiteit van onderzoeksgegevens 247 7.6 Deugdelijk onderzoek 247 7.7 Capita selecta: Ruimtelijke instrumenten 248 7.7.1 De structuurvisie en gebiedsbescherming 248 7.7.2 Het bestemmingsplan en gebiedsbescherming 250 7.7.3 De beheersverordening en gebiedsbescherming 263 7.7.4 De omgevingsvergunning en gebiedsbescherming 263 8 Hoofdlijnen voorontwerp Wet natuur 8.1 Inleiding 267 8.2 Decentralisatie 267 8.3 Programmatische aanpak centraal 268 8.4 Zorgplicht 268 8.5 Gebiedsbescherming (hoofdstuk 2 voorontwerp) 269 8.5.1 Schrappen beschermde natuurmonumenten, beschermde landschapsgezichten en beschermde leefomgeving 269 8.5.2 Meer flexibiliteit 269 8.5.3 Beheerplannen 270 8.6 Soortenbescherming (hoofdstuk 3 voorontwerp) 271 8.6.1 Strikt beschermde soorten 271 8.6.2 Niet strikt beschermde soorten 271 8.6.3 Duidelijker systematiek? 272 8.6.4 Wildsoorten en exoten 272 8.6.5 Bevoegdheidstoedeling ruimtelijke ingrepen 272 RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE xi
INHOUD 8.7 Houtopstanden (hoofdstuk 4 voorontwerp) 273 8.8 Besluitvormingsprocedures en beroep (hoofdstukken 5 en 11 voorontwerp) 273 8.9 Handhaving (hoofdstuk 7 voorontwerp) 273 8.10 Aansluiting omgevingsrecht 274 8.11 Ecologische hoofdstructuur 275 8.12 Een goede wet voor de bescherming van de natuur? 275 Tabellen met beschermde soorten 277 Trefwoordenregister 289 Literatuurlijst 301 xii RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE
1.1 INLEIDING 1 Inleiding 1.1 Inleiding Dier- en plantensoorten kunnen alleen voortbestaan als er een geschikt leefgebied is. Omgekeerd krijgen gebieden een bijzondere waarde door de daarin voorkomende typische soorten planten en dieren. Er is dus een duidelijke afhankelijkheid tussen soorten en gebieden. Het beleid en de wetgeving op het gebied van natuurbescherming maakt echter een expliciete onderverdeling in soortenbescherming en gebiedsbescherming. Soortenbescherming richt zich op de planten en dieren zelf, los van de vraag waar zij voorkomen. Gebiedsbescherming is gericht op het veiligstellen van gebieden om daardoor bijzondere ecosystemen of leefgebieden (habitats) te kunnen beschermen en behouden. Dit boek behandelt de twee, nauw met elkaar samenhangende onderdelen van het omgevingsrecht: enerzijds de gebieds- en soortenbescherming van het natuurbeschermingsrecht en anderzijds het ruimtelijk ordeningsrecht. De zogenaamde groene wetgeving richt zich specifiek op de bescherming van de natuurwaarden zelf. Het betreft hier de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet. Deze wetten voorzien in bescherming van bepaalde bijzondere gebieden of in bescherming van planten- en diersoorten. Daartoe bevatten deze wetten tal van instrumenten. Een belangrijk instrument is de aanwijzing van beschermenswaardige gebieden. Daarbij kan gedacht worden aan gebieden die internationaal beschermd moeten worden op basis van Europese richtlijnen of verdragen, zoals bijvoorbeeld de Natura 2000-gebieden. Daarnaast kan het gaan om gebieden, die nationale erkenning hebben gekregen, zoals de beschermde natuurmonumenten, de beschermde landschapsgezichten en de beschermde leefomgeving. Een tweede belangrijk instrument is de aanwijzing van beschermenswaardige soorten. RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE 1
INLEIDING Twee andere wetten, worden in dit boek kort behandeld omdat deze wetten niet specifiek tot doel hebben natuurwaarden van gebieden of soorten te beschermen. Het betreft hier de Boswet en de Natuurschoonwet 1928. De Boswet heeft tot doel regels te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden. Centraal staat het instandhouden van het areaal bos. Wie bos kapt moet in principe zorgen dat eenzelfde oppervlakte bos wordt herplant. De Natuurschoonwet 1928 geeft fiscale faciliteiten voor landgoederen. Ze heeft tot doel de bevordering van natuurschoon en landgoederen door het treffen van fiscale maatregelen. Deze wet is feitelijk een belastingwet. Naast deze specifieke bescherming is er de algemene bescherming van het ruimtelijk ordeningsrecht. Het inrichten van de ruimte kan verlopen via verschillende besluiten. Naast het bestemmingsplan (en het alternatief daarvoor: de beheersverordening), kent de Wet ruimtelijke ordening bijvoorbeeld nog andere instrumenten, zoals algemene regels, inpassingsplannen, wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplannen. De Tracéwet is de grondslag voor het tracébesluit op grond waarvan besluiten over de infrastructuur genomen kunnen worden. De Crisis- en herstelwet bevat procedures om projecten versneld uit te voeren, zoals het projectuitvoeringsbesluit. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht biedt de bevoegdheid om met omgevingsvergunningen af te wijken van een bestemmingsplan of een beheersverordening. Het ruimtelijk spoor biedt ten aanzien van de beschermde gebieden en soorten een ondersteunende en aanvullende bescherming. Bovendien kan er met ruimtelijke besluiten ook bescherming worden geboden aan gebieden, die niet erkend zijn als beschermd natuurgebied, maar een grote betekenis hebben vanwege hun natuur- of landschapswaarden of hun potentie om uit te kunnen groeien tot een gebied met natuurwaarden. Het bekendste voorbeeld daarvan is de Ecologische hoofdstructuur (EHS), die gedeeltelijk uit beschermde natuurgebieden bestaat, gedeeltelijk uit gebieden die niet specifiek beschermd zijn en gedeeltelijk uit gebieden waar 2 RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE
1.2 LEESWIJZER natuurontwikkeling nog plaats moet vinden. De verwachting is dat het belang van het ruimtelijk spoor voor de bescherming van natuurwaarden in de toekomst zal toenemen. 1 Afgezien van de genoemde groene en rode wetgeving zijn er nog andere wetten die relevantie hebben voor beschermde natuurgebieden of soorten, dan wel voor gebieden met landschaps- of natuurwaarden. Gedacht kan onder andere worden aan de Wet ammoniak en veehouderij, de Reconstructiewet concentratiegebieden, de Wet milieubeheer of de Waterwet. Deze wetten komen in dit boek niet aan de orde, omdat zij zich niet specifiek richten op natuurbescherming. Het nationaal natuurbeleid ging tot voor kort verder dan op grond van internationale en Europese afspraken noodzakelijk was. Het huidige kabinet heeft om verschillende redenen de ambitie om die zogenoemde nationale koppen te snellen en het beleid hierop aan te passen. In voorbereiding is dan ook een nieuwe Natuurwet, die de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), de Flora- en Faunawet (Ffw) en de Boswet moet gaan vervangen. Uit de gepubliceerde ambtelijke voorontwerpen is duidelijk in welke richting gedacht wordt. In hoofdstuk acht van dit boek wordt aan deze ontwikkeling aandacht besteed. Voor het overige staat in dit boek echter vooral de geldende wetgeving en jurisprudentie centraal. 1.2 Leeswijzer In het tweede hoofdstuk wordt de Flora- en faunawet beschreven waarin de soortenbescherming is geregeld. In hoofdstuk drie staat de gebiedsbescherming centraal. Daarbij komen de Natuurbeschermingswet 1998, de Boswet en de Natuurschoonwet aan de orde. Beide hoofdstukken geven ook inzicht in het relevante Europese en internationale recht. Hoofdstuk vier geeft een korte 1 Verwezen wordt naar de brieven van de Staatssecretaris van EL&I van 16 februari 2011, TK 30 825, 69 en 23 februari 2011, ref. 186612. RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE 3
INLEIDING beschrijving van de Wet ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Crisis- en herstelwet en de Tracéwet voor zover relevant voor het onderwerp van dit boek. In hoofdstuk vijf wordt aangegeven welk natuurbeleid geldt en hoe dit doorwerkt in diverse besluiten in de ruimtelijke ordening. In de hoofdstukken zes en zeven wordt besproken hoe de wettelijk soortenen gebiedsbescherming en het natuurbeleid doorwerken in het ruimtelijke spoor. In hoofdstuk acht wordt tenslotte aandacht besteed aan de ambities van het kabinet om de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet te integreren in één Natuurwet. Er is in dit boek voor gekozen om niet uitgebreid stil te staan bij de internationale verdragen die zien op het natuurbeschermingsrecht. Dit boek richt zich daarvoor te sterk op de confrontatie tussen rode en groene ontwikkelingen in Nederland. Wie meer wil weten over de internationaalrechtelijke context wordt verwezen naar het boek van Backes, Freriks en Robbe, Hoofdlijnen Natuurbeschermingsrecht, 2 en het promotieonderzoek van Jacqueline Zijlmans, in 2011 in boekvorm verschenen als De doorwerking van natuurbeschermingsverdragen in de Europese en Nederlandse rechtsorde. 3 2 Hoofdlijnen Natuurbeschermingsrecht, Backes, Freriks en Robbe, SDU Uitgevers BV, Den Haag, 2009. 3 De doorwerking van natuurbeschermingsverdragen in de Europese en Nederlandse rechtsorde, Zijlmans, SDU Uitgevers BV, Den Haag, 2011. 4 RUIMTELIJK RELEVANT NATUUR EN RUIMTE