nummer 1-februari 2016 jaargang 4 PROPraktijk Omgevingsrecht De watervergunning ingevolge de Waterwet (algemeen) (I) Frans van der Loo De watervergunning in het pre-omgevingswet tijdperk (I) Yarno Muggen en Diny van de Wijnboom-Geboers Het normaal maatschappelijk risico binnen het planschaderecht: stand van zaken Nicolai Boerties www.praktijkomgevingsrecht.nl 2016/1
Het normaal maatschappelijk risico binnen het planschaderecht: stand van zaken 3 Het normaal maatschappelijk risico binnen het planschaderecht: stand van zaken Nicolai Boerties 1 Afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) regelt in artikel 6.1 lid 1 onder meer de toekenning, aan degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden, op aanvraag van een tegemoetkoming voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven. In tegenstelling tot artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) wordt hier niet gesproken over een vergoeding van de schade doch van een tegemoetkoming van schade. Dit impliceert dat een aanvrager geen recht heeft op volledige vergoeding van de schade doch slechts op een tegemoetkoming. De wetgever heeft hiertoe in artikel 6.2 lid 1 van de Wro opgenomen dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager blijft. Het tweede lid van artikel 6.1 bepaalt vervolgens dat in ieder geval twee procent van de schade voor rekening van aanvrager dient te blijven. 2 Een verdere verduidelijking over de concrete toepassing van dit artikel wordt door de wetgever niet gegeven. Mag het forfait van twee procent rücksichtslos worden toegepast of is het forfait van twee procent een ondergrens om bagatelzaken te voorkomen en kunnen bijzondere omstandigheden leiden tot het toepassen van een hoger forfait dan dat genoemd in artikel 6.2 lid 2 van de Wro? De uitspraken Vugts en Heiloo Twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Vugts (Tilburg) en Heiloo geven in 2012 meer duidelijkheid. In de uitspraak Vugts 3 stelt de Afdeling de volgende vraag centraal: Of sprake is van schade, als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid van de Wro, die tot het normaal maat- 1 Mr. N. Boerties is werkzaam bij de afdeling Vastgoed & Recht van Antea Group en is gespecialiseerd in planschade en onteigeningsrecht. 2 Voor directe schade geldt dit forfait niet, maar het normaal maatschappelijk risico uit artikel 6.2 lid 1 Wro wel. 3 ABRvS 29 februari 2012, nr. 201104750/1/A2. schappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met in achtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. De Afdeling geeft vervolgens aan dat onder alle van belang zijnde omstandigheden van het geval onder meer kan worden verstaan dat de planologische ontwikkeling te beschouwen is als een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. Omstandigheden die verder in acht worden genomen zijn de aard van de maatregel en de aard en omvang van het daardoor veroorzaakte nadeel. Bij de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico komt aan het bevoegd gezag beoordelingsvrijheid toe. Opvallend in deze uitspraak is dat de Afdeling gebruik maakt van de formulering in de lijn der verwachtingen. De vraag die hierbij rijst is wat de Afdeling hieronder verstaat. De lijn der verwachtingen moet niet verward worden met de concrete voorzienbaarheid die aan de orde is bij actieve risicoaanvaarding, maar een voorzienbaarheid gebaseerd op abstracte ervaringsregels, zoals het zich voordoen van een redelijkerwijs voorzienbare planologische ontwikkeling. In de uitspraak Heiloo 4 voegt de Afdeling hier aan toe dat bij de vraag of een planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt onder andere betekenis toekomt aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving 4 ABRvS 5 september 2012, nr. 201113115/1/T1/A2. PRAKTIJK OMGEVINGSRECHT nummer 1, FEBRUARI 2016 / SDU 21
en het gevoerde planologische beleid. Ook moet worden gelet op de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak en de aard en omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Een aantal criteria, die de Afdeling in de uitspraken Vugts en Heiloo toepast bij de beoordeling of een planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt, is: a. de planologische ontwikkeling sluit aan op de plaatselijke situatie (ter plekke was uitsluitend sprake van percelen met een woonbestemming) en het voegt zich goed in het karakter van de buurt; b. het bouwplan is in overeenstemming met het ruimtelijke beleid van de gemeente; c. de planologische ontwikkeling leidt niet tot een grote aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en van het woonklimaat (gezien de afmetingen van het object en de onder de ter plaatse geldende bestemmingsplannen reeds bestaande bouwmogelijkheden); d. inbreiding van woningen in een bestaande woonkern wordt beschouwd als een normale maatschappelijke ontwikkeling; e. de omvang van de schade is relatief gering. In zijn noot onder het arrest Vugts 5 trekt M.K.G. Tjepkema een eerste voorzichtige conclusie dat planologische ontwikkelingen in druk bevolkte en dicht bebouwde binnensteden wel zeer uitzonderlijk en ingrijpend moeten zijn willen zij niet in de lijn der verwachtingen liggen; zo werden de bouw van een 100 meter hoge toren in het centrum van Enschede 6 en de uitbreiding van het stadskantoor in het centrum van Vianen 7 geacht te passen in de structuur van de omgeving. Van twee procent naar vijf procent De Afdeling lijkt Tjepkema hierin te volgen, door in de uitspraak van 28 augustus 2013 8 te overwegen dat het realiseren van zelfstandige wooneenheden voor mensen met een beperking kan worden geduid als een normale maatschappelijke ontwikkeling, die past in de bestaande structuur van de omgeving centrumgebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid en in het gevoerde planologische beleid. De ontwikkeling lag derhalve in de lijn der verwachtingen, zodat een waardedaling van drie procent geacht werd onder het normaal maatschappelijk risico te vallen. In de uitspraak van 10 juli 2013 9 oordeelde de Afdeling dat de bouw van zes woningen te beschouwen is als een logische ontwikkeling van de dorpskern. In dit geval werd een waardevermindering van 3,7 procent volledig als normaal maat- schappelijk risico beschouwd. Ook het buitengebied ontkomt niet aan de criteria van de Afdeling, getuige de uitspraak van eveneens 10 juli 2013, 10 waarin glastuinbouw planologisch mogelijk werd gemaakt in een gebied met de bestemming agrarisch met landschappelijk en/of natuurlijke waarde. Hier was de waardevermindering getaxeerd op vijf procent, waarvan de helft als tegemoetkoming werd toegekend. Dat een hoger normaal maatschappelijk risico dan twee procent kon worden toegepast, werd gemotiveerd door te stellen dat de eigenaar van een burgerwoning in een buitengebied rekening dient te houden met de mogelijke komst van een nieuwe agrarische onderneming, waarmee de bestaande omgeving kan veranderen. Dat ook een waardevermindering van vijf procent onder het normaal maatschappelijk risico kan vallen blijkt uit de uitspraak van 19 februari 2014 11 waarin de Afdeling voor bewoners van huizen binnen de invloedssfeer van Schiphol overweegt dat zij rekening dienen te houden met de mogelijkheid van een toename van geluidsbelasting die samenhangt met de groei van de luchthaven, ook al bestaat geen zicht op de omvang en vorm waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkelingen zich zullen concretiseren en de omvang van het nadeel dat daar mogelijkerwijs uit zal voortvloeien. In een tussenuitspraak van 3 juli 2013, 12 Kustversterking Noordwijk, oordeelde de Afdeling dat een planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, doch buiten het normaal maatschappelijk risico kan vallen wanneer zodanige schade is ontstaan dat deze redelijkerwijs niet ten laste van de betrokkenen dient te blijven. In deze zaak ging het om de realisering van een kustversterkingswerk dat paste binnen het bestemmingsplan omdat de gronden daarin mede bestemd waren voor kustverdediging. Hoewel de verbetering van de kustverdediging op deze locatie op zichzelf als een normale maatschappelijke ontwikkeling was te beschouwen, stond daarmee niet vast dat de waardevermindering van nabijgelegen appartementen is te beschouwen als schade die volledig onder het normaal maatschappelijk risico valt. In de bodemprocedure 13 overweegt de Afdeling vervolgens dat de aard van de schade, in dit geval ging het voornamelijk om uitzichtschade, op zich niet aan de toepassing van een drempel in de weg staat, maar een drempel van tien procent beoordeelt de Afdeling als zware schade welke niet als behorend tot het normaal maatschappelijk risico kan worden aangemerkt. Een drempel van vijf procent ligt volgens de Afdeling meer in de rede. Hoewel het in deze uitspraken ging over nadeelcompensatie, 14 zoekt 5 AB 2013/78. 6 Rb. Almelo 13 december 2010, LJNBO7723. 7 Rb. Utrecht 20 juli 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BX5445. 8 ABRvS 28 augustus 2013, nr. 201113115/1/A2. 9 ABRvS 10 juli 2013, nr. 201207038/1/A2. 10 ABRvS 10 juli 2013, nr. 201208907/1/A2. 11 ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306607/1/A2. 12 ABRvS 3 juli 2013, nr. 201211639/1/T1/A2. 13 ABRvS 9 april 2014, nr. 201211639/1/A2. 14 Zie ook de Beleidsregel Nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014, Stcrt. 2014, nr. 16584, waarin een drempelpercentage van 15% van 22 SDU / nummer 1, FEBRUARI 2016 PRAKTIJK OMGEVINGSRECHT
Het normaal maatschappelijk risico binnen het planschaderecht: stand van zaken de Afdeling bewust aansluiting bij de criteria die zij heeft toegepast in de uitspraken Vugts en Heiloo. Andere uitspraken waarin nieuwbouw passend werd geacht in de ruimtelijke structuur van de omgeving zijn de uitspraken van 25 juni 2014 15 en 16 juli 2014 16 waarin de ontwikkeling van woningen in een bestaande woonwijk, waar in het verleden een tuincentrum gevestigd was, als een normale maatschappelijke ontwikkeling werd beschouwd, respectievelijk de bouw van zes patiowoningen werd geacht te passen in de ruimtelijke structuur van een woonwijk. Ook de bouw van een appartementencomplex op gronden die voorheen de bestemming maatschappelijke doeleinden hadden, kan worden beschouwd als een normale maatschappelijke ontwikkeling, wanneer ter plaatse geen grote aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en het woonklimaat plaatsvindt. 17 Een stapje verder gaat de Afdeling in de uitspraak van 17 september 2014 18 waarin woningbouwontwikkeling, op voorheen als weidegrond in gebruik zijnde gronden, werd beschouwd als passend in de bestaande ruimtelijke structuur en dat woningbouw als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang dient te worden beschouwd. Wel achtte de Afdeling dat er sprake was van uitzichtschade, doch deze schade was relatief gering van omvang (2,33%) en stijgt daarbij niet uit boven de financiële nadelen die behoren tot het normale maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen. Zie ook de uitspraak van 24 december 2014 19 waarin de bouw van acht eengezinswoningen met garage werd aangemerkt als een normale maatschappelijke ontwikkeling, passend binnen het beleid en de bestaande stedenbouwkundige structuur van de direct omliggende woonobjecten. Daarnaast was de afstand tot de bestaande woningen niet zodanig kort en de schade niet onevenredig hoog (4,5 tot 5%), zodat van een normale ontwikkeling kon worden gesproken. Dat met alle van belang zijnde omstandigheden bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico rekening dient te worden gehouden, blijkt uit de uitspraak van 26 februari 2014. 20 Daarin werd geoordeeld dat de planologische ontwikkeling, te weten de bouw van woningen binnen bestaande lintbebouwing, redelijk in de lijn der verwachtingen lag en paste binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Meegewogen werd echter ook dat de afstand tot de percelen van aanvragers betrekkelijk de normomzet of normkosten op jaarbasis is opgenomen, doch een lagere drempel kan worden toegepast indien de infrastructurele maatregel naar aard, duur of voorzienbaarheid bijzonder of uitzonderlijk is. 15 ABRvS 25 juni 2014, nr. 201305901/1/A2. 16 ABRvS 16 juli 2014, nr. 201307584/1/A2. 17 ABRvS 29 oktober 2014, nr. 201311601/1/A2. 18 ABRvS 17 september 2014, nr. 201300787/3/A2. 19 ABRvS 24 december 2014, nr. 201402826/1/A2. 20 ABRvS 26 februari 2014, nr. 201208052/1/A2. klein was en de planologische ontwikkeling niet paste in het langjarig door de gemeente gevoerde planologische beleid. Hierbij werd eveneens betrokken dat aanvragers redelijkerwijs geen rekening hoefden te houden met de kans dat de planologische situatie zou worden aangepast ten behoeve van de inbreiding met drie vrijstaande woningen omdat het vigerende bestemmingsplan een beperkte ouderdom had en het feit dat de gronden een woonbestemming voor bijgebouwen hadden. Het normaal maatschappelijk risico vaststellen met gebruikmaking van een kansberekening is volgens de Afdeling niet toegestaan. 21 Bij het bepalen van het normaal maatschappelijk risico spelen de criteria uit de uitspraken Vugts en Heiloo een rol en dienen deze tegen elkaar te worden afgewogen. In casu ging het om de plaatsing van een urilift op tien meter afstand van de voorgevel van een bed & breakfast in het centrum van Amersfoort, welke plaatsing volgens de gemeente in de lijn der verwachtingen lag omdat er een dringende behoefte bestond aan een dergelijke voorziening om het wildplassen in het uitgaansgebied (Groenmarkt) van Amersfoort tegen te gaan. Omdat er nog één andere plek op de Groenmarkt aanwezig was waar de urilift geplaatst zou kunnen worden, was de gemeente van mening dat de eventuele schade voor ten minste de helft tot het normaal maatschappelijk risico werd geacht te behoren. De Afdeling gaat hier echter niet in mee en overweegt dat hoewel de urilift op twee potentiële locaties kon worden geplaatst, dit niet betekent dat een normaal maatschappelijk risico van 50 procent kon worden toegepast. In de uitspraak van 10 december 2014 22 ging het om de vervanging van een bedrijfsterrein door een woonfunctie, welke naar aard en omvang paste binnen de structuur van de omgeving, terwijl voorts het planologisch beleid sinds jaar en dag gericht was op de verplaatsing van grootschalige bedrijven naar bedrijfsterreinen buiten de directe omgeving. De afstand tot de nieuwe ontwikkeling was relatief kort, slechts 20 meter, waardoor de gestapelde woningbouw de privacy van de omliggende bestaande woningen kon aantasten (de schade was getaxeerd op circa 4%). Dat de Afdeling niet meegaat in het oordeel van de rechtbank om ingevolge het normaal maatschappelijk risico een korting van 50% toe te passen, heeft te maken met de hoogte van de nieuwbouw, bestaande uit drie bouwlagen, waar onder het oude regime de gevelhoogte op maximaal vier meter was gesteld. Deze achteruitgang van het woonklimaat weegt in dit geval blijkbaar zwaarder dan de overige relevante omstandigheden die de hoogte van het normaal maatschappelijk risico bepalen. Ook de vestiging van een horeca-inrichting met bijbehorend terras in binnenstedelijk gebied, zijnde een centrumgebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid, waar meerdere horecagelegenheden aanwezig zijn, is in beginsel aan te 21 ABRvS 12 november 2014, nr. 201209467/2/A2. 22 ABRvS 10 december 2014, nr. 201402601/1/A2. PRAKTIJK OMGEVINGSRECHT nummer 1, FEBRUARI 2016 / SDU 23
merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. 23 Recent oordeelde de Afdeling 24 dat de ontwikkeling van een inbreidingslocatie, in dit geval werd een vrijstaande woning opgericht op gronden die voorheen een agrarische bestemming hadden, in beginsel als een normale maatschappelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt, doch dat in dat verband mede betekenis toekomt aan de vraag of de schade ten gevolge van deze normaal maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is in relatie tot de waarde van de betrokken onroerende zaak. In dit geval was de schade getaxeerd op circa vier procent en de Afdeling oordeelde deze schade als relatief gering van omvang welke niet uitstijgt boven de financiële nadelen die behoren tot het normale maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen. De uitspraak Mook en Middelaar In de uitspraak die inmiddels bekend staat als Mook en Middelaar 25 werd middels een vrijstellingsbesluit de bouw van acht vrijstaande woningen mogelijk gemaakt op een locatie met de bestemming Woondoeleinden waar de bouw van woningen en bijgebouwen echter niet was toegestaan. Als gevolg van deze ontwikkeling ontstond voor aanvrager een schade van vijf procent van de waarde van de woning. De afdeling is van oordeel dat in deze zaak een drempel van vijf procent kan worden gehanteerd en onderbouwt dit door te verwijzen naar de eerder besproken uitspraken over nadeelcompensatie inzake Schiphol en kustversterking Noordwijk waar eveneens een drempel van vijf procent werd gehanteerd. Daarnaast is volgens de Afdeling voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een drempel van vijf procent het volgende van belang: het terrein waarop de bouw van de acht vrijstaande woningen mogelijk is gemaakt is gelegen in een centrumdorps milieu en wordt geheel omringd door (woon)bebouwing; de bouw van woningen op een inbreidingslocatie is een normale maatschappelijke ontwikkeling die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland; de gemeente had al eerder uitgesproken voorstander te zijn van woningbouw op deze locatie; inbreiding als uitgangspunt van het woningbouwbeleid past binnen het gemeentelijke en provinciale beleid; naast de woning van aanvrager staan op omringende percelen reeds vrijstaande woningen, de bebouwing past dan ook in het karakter van de buurt en sluit in zoverre aan op de plaatselijke situatie; de kortste afstand tussen de woning van aanvrager en de bouwlocatie bedraagt ongeveer 18 meter en tussen de woning van aanvrager en de meest dichtbij voorziene woning ongeveer 32 meter en is voor dergelijke situaties niet uitzonderlijk. 23 ABRvS 4 maart 2015, nr. 201304978/2/A2. 24 ABRvS 3 juni 2015, nr. 201409235/1/A2. 25 ABRvS 1 juli 2015, nr. 201407170/1/A2. Uit bovenstaande uitspraken valt af te leiden dat de Afdeling waardevermindering van onroerend goed tot circa vijf procent beschouwt als relatief geringe schade. Mits goed gemotiveerd en rekening houdend met alle van belang zijnde omstandigheden van het geval kan dergelijke schade worden gezien als relatief gering van omvang welke niet uitstijgt boven de financiële nadelen die behoren tot het normale maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen. Conclusie en samenvatting Het bovenstaande leert ons, dat aan artikel 6.2 lid 1 Wro zelfstandige betekenis toekomt en dat het bevoegd gezag bij het vaststellen van het normale maatschappelijke risico beoordelingsvrijheid toekomt. Het forfait, zoals dat genoemd wordt in het tweede lid van artikel 6.2, moet niet beschouwd worden als een standaard percentage, doch als een ondergrens, met als bedoeling bagatelschade te voorkomen. In de planschadepraktijk was het niet altijd duidelijk hoe moest worden omgegaan met artikel 6.2 lid 1 Wro. In veel gevallen werd er gekozen voor de veilige toepassing van het forfait van twee procent. De uitspraken Vugts en Heiloo leren ons dat schade die tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Deze van belang zijnde omstandigheden van het geval zijn: de planologische ontwikkeling is te beschouwen als een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zal voordoen; de aard van de maatregel; de aard en omvang van het daardoor veroorzaakte nadeel. Uit deze uitspraken kan verder worden afgeleid dat een planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt wanneer: de planologische ontwikkeling aansluit op de plaatselijke situatie, bijvoorbeeld is gelegen in een centrumdorps milieu en omringd wordt door woonbebouwing; het gaat om de bouw van woningen op een inbreidingslocatie, wat een normale maatschappelijke ontwikkeling is die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland; het bouwplan in overeenstemming is met het ruimtelijke beleid; er geen sprake is van een grote aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en van het woonklimaat. Verder spelen de afstand tot de planologische ontwikkeling en de omvang van de schade een rol. 24 SDU / nummer 1, FEBRUARI 2016 PRAKTIJK OMGEVINGSRECHT
Het normaal maatschappelijk risico binnen het planschaderecht: stand van zaken De conclusie die Tjepkema trekt uit de uitspraken Vugts en Heiloo, te weten dat planologische ontwikkelingen in druk bevolkte en dicht bebouwde binnensteden wel zeer uitzonderlijk en ingrijpend moeten zijn willen zij niet in de lijn der verwachtingen liggen, lijkt gezien de uitspraken na 2012 correct. Planologische ontwikkelingen van bijvoorbeeld woningbouw of andere stedelijke functies binnen de bebouwde kom kunnen eerder in de lijn der verwachtingen liggen dan buiten de bebouwde kom. De hierboven besproken uitspraken laten zien dat een waardevermindering van onroerende goederen als gevolg van een planologische ontwikkeling tot circa vijf procent onder het normale maatschappelijke risico gerekend kan worden, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Dergelijke ontwikkelingen worden gezien als relatief gering van omvang welke niet uitstijgt boven de financiële nadelen die behoren tot het normale maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen. PRAKTIJK OMGEVINGSRECHT nummer 1, FEBRUARI 2016 / SDU 25