Planschade en compensatie in natura

Transcriptie

1 0074 Land- en Tuinbouw Bulletin (LTB), oktober 2018, Afl. 10, LTB 2018/40 Door Mr. W.J.E. van der Werf 1 Planschade en compensatie in natura Wie schade lijdt als gevolg van planologische besluitvorming kan ingevolge art. 6.1 Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro ) een verzoek om tegemoetkoming in planschade indienen. In plaats van een financiële vergoeding te bieden, kan een bestuursorgaan ervoor kiezen de tegemoetkoming voldoende anderszins te verzekeren. Hiermee komt de verplichting tot een financiële vergoeding te vervallen. De betrokkene hoeft immers niet in een voordeligere positie te raken dan voor het planologische besluit het geval was. De alternatieve voorzieningen om tegemoet te komen in planschade worden in rechtspraak en literatuur aangeduid als compensatie in natura. Op 28 september 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling ) een overzichtsuitspraak over planschade gewezen waarin zij enkele rechtsoverwegingen wijdt aan deze vorm van compensatie. 2 Ook nadien zijn nog enkele belangwekkende uitspraken van de Afdeling verschenen. Reden genoeg om in deze bijdrage stil te staan bij de eisen die in de planschadejurisprudentie worden gesteld aan compensatie in natura. Aan het einde staan wij stil bij de wijze waarop de compensatie in natura in de nieuwe Omgevingswet zal worden geregeld. Wij sluiten af met een conclusie. Uitgangspunten Ingevolge art. 6.1 lid 1 Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van inkomensderving of een vermindering van de waarde van de onroerende zaak planschade lijdt, of zal lijden, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de beantwoording van de vraag of een compensatie die niet plaatsvindt in de vorm van een door de overheid te betalen schadevergoeding, een voldoende tegemoetkoming in de geleden planschade biedt, afhankelijk van alle relevante feiten en omstandigheden. 3 Bovendien moet die keuze op grond van objectieve gegevens gerechtvaardigd zijn. 4 Dat geldt zowel voor compensatie in natura als voor een tegemoetkoming anderszins in de vorm van een een financiële vergoeding door een derde (bijv. de initiatiefnemer van een bouwplan). 1 W.J.E. (Willem) Van der Werf is partner bij Van der Feltz advocaten in Den Haag, 2 ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, AB 2016, 399, Gst. 2017, 11, O&A 2016, 60, TBR 2016, 173, r.o ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:182, r.o. 6.1, O&A 2014, ABRvS 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4221, r.o. 2.7; ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o / 6

2 Bij compensatie in natura gaat het om de vraag of de schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat deze kan worden vervangen door een andere vorm van compensatie waarmee de tegemoetkoming in de schade voldoende anderszins wordt verzekerd. Keuzevrijheid bestuursorgaan Uitgangspunt is dat het bestuursorgaan moet vergoeden, maar het kan ervoor kiezen om te compenseren in natura of om een financiële vergoeding toe te kennen. Andersom geldt dat het bestuursorgaan niet gebonden is aan de voorkeur van de benadeelde om een financiële vergoeding te krijgen in plaats van compensatie in natura. Een benadeelde kan niet per definitie een vergoeding in geld afdwingen. 5 Bovendien mag het bestuursorgaan kiezen voor de vorm van tegemoetkoming die de laagste kosten voor het bestuursorgaan met zich brengt. 6 Ook ten aanzien van de vorm waarin de compensatie in natura plaatsvindt, geldt keuzevrijheid. Er zijn geen wettelijke voorschriften waaraan de compensatie moet voldoen en het bestuursorgaan heeft veel ruimte voor creativiteit. 7 Zo valt te denken aan het herstel van bouwmogelijkheden ten aanzien van een tweede woning 8 of planologische medewerking voor het verhogen van een schoorsteen en vergoeding van de kosten om die schoorsteen te realiseren 9. Directe en indirecte planschade Door de Afdeling wordt een onderscheid gemaakte tussen compensatie in natura bij directe planschade en bij indirecte planschade. Directe schade Indien de eigenaar wordt geconfronteerd met directe planschade dan is sprake van een waardevermindering van zijn onroerende zaak als gevolg van de wijziging van het planologische regime van zijn eigen onroerende zaak. Compensatie in natura kan in een zodanig geval onder meer bestaan uit herstel van de weggevallen bouwmogelijkheden. Een tegemoetkoming in geld kan vervolgens achterwege blijven omdat de schade anderszins is verzekerd. 10 Zowel geheel als gedeeltelijk herstel van de bouw- en/of gebruiksmogelijkheden kunnen volgens de Afdeling als compensatie in natura worden aangemerkt. 11 Bij compensatie in natura is voorafgaande vaststelling van de schade in geld toegestaan, maar niet noodzakelijk. In de zaak die leidde tot een uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, had de raad van de gemeente Pekela een gedeelte van het perceel van de appellant bestemd met een agrarische bestemming, waardoor de bouwmogelijkheden ter plaatse waren komen te vervallen. 12 Via de planregels werden de bouwmogelijkheden tijdelijk - hersteld door afwijkingsmogelijkheden van het 5 Zie ook ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017: ABRvS 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3767, r.o. 3.1, ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o ABRS 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3305, r.o Zie ook C.N.J. Kortmann en S.L. Broersen, Voldoende anderszins verzekerd : Het voorkomen, beperken en afwentelen van planschadekosten, Gst. 2013/46. 8 Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT ABRvS 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015: ABRvS 27 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4747; ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6726, r.o ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018: / 6

3 bestemmingsplan, die tot uiterlijk twee jaar na de onherroepelijke inwerkingtreding van deze partiële herziening kunnen worden toegepast. Dat was volgens de Afdeling niet voldoende. De verzoeker of zijn rechtsopvolger onder algemene of bijzondere titel moet gedurende twee jaar of langer na het onherroepelijk worden van het besluit waarmee de planschade wordt gecompenseerd, de mogelijkheid hebben om een aanvraag in te dienen, zodat hij gebruik kan maken van de compensatie. 13 Het opnemen van een termijn waarbinnen het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan verlenen is daarvoor niet toereikend, aldus de Afdeling. De termijn moet zien op de mogelijkheid om een aanvraag voor een dergelijke vergunning in te dienen. Uit de planregels bleek onder andere niet wanneer de tweejaarstermijn zou aanvangen was dit bij inwerkingtreding of bij het onherroepelijk worden van het besluit. Ook was bij de duur van de termijn geen rekening gehouden met de bijzondere aard van de bebouwing op het perceel (nl. rijksmonumenten in de vorm van een houtzagerij, een dienstwoning en een houtschuur) en de belangen van appellant. 14 De uitspraak van de Afdeling leert dat compensatie in natura concreet en voldoende zeker moet zijn. Bovendien moet de compensatie voldoende zijn aangepast aan de individuele omstandigheden van een benadeelde. Indirecte schade In de overzichtsuitspraak van 28 april 2016 gaat de Afdeling ook in op indirecte planschade, dat wil zeggen de schade die het gevolg is van een wijziging van de bestemming buiten het perceel van de benadeelde. Die schade kan volgens de Afdeling onder meer kan worden weggenomen door herstel van de verruimde bouw- of gebruiksmogelijkheden van gronden van derden. Anders gezegd: door ongedaanmaking van die verruimde bouw- of gebruiksmogelijkheden. Ook kan een bestuursorgaan alsnog beperkende bouw- of gebruiksvoorschriften verbinden aan het nieuwe planologische regime. 15 In de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013exploiteerde de appellant een akkerbouwbedrijf. 16 Aan het aangrenzende perceel werd de bestemming Rioolwaterzuiveringsinstallatie toegekend. Tijdens de bezwaarprocedure over de beslissing op het planschadeverzoek werd een nieuw bestemmingsplan vastgesteld waarin de bestemming Rioolwaterzuiveringsinstallatie weer kwam te vervallen. Hiermee was voldoende voorzien in compensatie in natura. Dat de bouw van een rioolwaterzuiveringsinstallatie niet was uitgesloten tijdens de periode waarin de bestemming van kracht was, veranderde niets aan het oordeel van de Afdeling. Van de bouwmogelijkheden was immers geen gebruik gemaakt. Nu de planschade anderszins was gecompenseerd, kon de appellant geen aanspraak maken op een financiële vergoeding. Geen afhankelijkheid van toekomstige onzekere gebeurtenis Zekerheid vormt de rode draad in de rechtspraak van de Afdeling: compensatie in 13 Zie ook ABRvS 27 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1135, r.o ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ / 6

4 natura mag niet afhankelijk zijn van een toekomstige onzekere gebeurtenis. 17 Het bestuursorgaan kan niet wegkomen met enkel het in een besluit neergelegde voornemen om bijvoorbeeld een wijzigingsprocedure op te starten om een voor de benadeelde gunstige bestemmingsplanwijziging door te voeren. Of sprake is van voldoende zekerheid in de toekomst, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Volgens de Afdeling is compensatie in natura niet zonder meer zinloos indien niet geheel zeker is of het nieuwe planologische regime in werking zal treden. Het bestuursorgaan moet dan wel zodanige toezeggingen hebben gedaan dat de onzekerheid over de planologische procedures voldoende is ondervangen. 18 Volgens de Afdeling is dan van belang of met voldoende zekerheid vaststaat dat, mocht blijken dat compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag zal worden vastgesteld. Dat moet gebeuren na inwinning van advies bij deskundige, onafhankelijke planschadeadviseurs. Het uit te keren bedrag moet worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag. Kortom: zodra de compensatie in natura heeft plaatsgevonden, bijv. na vaststelling en inwerkingtreding van het bestemmingsplan, moet de omvang van die compensatie worden gekwantificeerd op basis van een taxatie van een onafhankelijke planschadeadviseur. Op die manier kan worden beoordeeld of er na het gehele of gedeeltelijke herstel van de bouwmogelijkheden nog een aanvullende financiële vergoeding (inclusief wettelijke rente) moet worden bijbetaald. 19 In de voornoemde uitspraak van 6 december 2017 oordeelde de Afdeling dat het niet acceptabel is dat tot ruim 6,5 jaar na de datum van het primaire besluit onzekerheid bestaat over de vraag in welke mate de schade als gevolg van de vervallen bedrijfsmogelijkheden zal worden gecompenseerd. Volgens de Afdeling is van belang dat het bestuursorgaan vraagtekens had geplaatst bij de omvang van het gestelde planologisch nadeel en de daaruit voortvloeiende schade. Voorts meende het bestuursorgaan dat de schade niet geheel voor vergoeding in aanmerking zou komen vanwege de risicoaanvaarding en het anderszins verzekerd zijn van de schadevergoeding. Hiermee was het volgens de Afdeling voor de appellant onduidelijk in hoeverre de door haar gestelde schade voor vergoeding in aanmerking komt. Ook het moment van inwerkingtreding van de planologische wijziging was onzeker. Onder die omstandigheden had het besluit van het bestuursorgaan ook al een getaxeerd schadebedrag moeten bevatten. Voor wat betreft de compensatie in natura zelf was voldoende de toezegging dat een ontwerpbestemmingsplan, waarin de bestemming van het terrein wordt gewijzigd in de bestemming Bedrijventerrein, uiterlijk 31 december 2019 ter inzage zou worden gelegd. Na vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan dient volgens de Afdeling te worden onderzocht of de waardevermeerdering van de gronden die gepaard gaat met toekomstige 17 ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o ABRvS 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3767; ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o ABRvS 6 december 2017, ECL:NL:RVS:2017:3305, O&A 2018, 6. Eén van de auteurs was betrokken bij deze zaak. 4 / 6

5 bestemmingswijziging naar bedrijventerrein gelijk is aan of groter dan het deel van de planschade waarin het college tegemoet moet komen. Eventueel ongunstiger bouwen gebruiksregels kunnen ertoe leiden dat aanvullend financieel moet worden gecompenseerd. Omgevingswet In de Omgevingswet is de wetgever van plan de regeling van de planschade in lijn te brengen met de voorgestelde nieuwe bepalingen van titel 4.5 in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb ). 20 Deze titel zal het uitgangspunt vormen voor vergoeding van schade door rechtmatig overheidshandelen. 21 Planschade zal als aparte categorie komen te vervallen. Art. 4:126 Awb voorziet in schadevergoeding indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Schade wordt echter niet vergoed indien de vergoeding anderszins is verzekerd (art. 4:126 lid 2 sub d Awb). In de memorie van toelichting wordt overwogen dat op grond van het subsidiariteitsbeginsel een benadeelde slechts aanspraak kan maken op een vergoeding voor zover op andere wijze in een redelijke vergoeding niet is of kan worden voorzien. 22 Uitgangspunt blijft dat voorkomen moet worden dat een betrokkene wordt verrijkt doordat dezelfde schade meerdere keren wordt vergoed. Hierbij wordt uitdrukkelijk de vergoeding in natura genoemd. Volgens de kamerbrief van oud-minister Schultz van Haegen d.d. 19 mei 2016 zou de Omgevingswet met name nuanceringen en aanvullingen bevatten ten aanzien van titel 4.5 Awb. 23 Deze voorziene aanvullingen zien bij voorbeeld op het moment waarop het verzoek om schadevergoeding kan worden gedaan. Compensatie in natura wordt in het kader van de Omgevingswet niet uitdrukkelijk benoemd, laat staan besproken in parlementaire stukken. Wij verwachten dan ook dat ten aanzien van deze vorm van tegemoetkoming in geleden schade vrijwel ongewijzigd zal gelden onder de Omgevingswet. Conclusie Art. 6.1 Wro biedt een bestuursorgaan de ruimte om planschade anderszins te vergoeden via compensatie in natura. Uit de overzichtsuitspraak van 28 april 2016 en de latere uitspraken van de Afdeling blijkt dat de compensatie in natura voldoende concreet moet zijn, afhankelijk van de omstandigheden van het geval en aangepast aan de individuele omstandigheden van de benadeelde. Bij directe planschade kan compensatie plaatsvinden via herstel van de weggevallen bouwmogelijkheid. Bij indirecte planschade kan compensatie plaatsvinden door de nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheid te schrappen of beperkende bouw- of gebruiksvoorschriften aan het nieuwe planologische regime te verbinden. De compensatie mag niet afhankelijk zijn van toekomstige, onzekere gebeurtenissen. Indien onduidelijk is of er geheel zal worden 20 Kamerstukken II 2010/11, 32621, 3, p Kamerstukken II 2015/16, 33962, 185, p Kamerstukken II 2010/11, 32621, 3, p Kamerstukken II 2015/16, 33962, 185, p / 6

6 gecompenseerd, moet het besluit een getaxeerd schadebedrag bevatten. De compensatie hoeft niet zo ver te gaan dat een concept bestemmingsplan aan het besluit moet worden gehecht; een concrete toezegging om bouwmogelijkheden te herstellen is voldoende. Pas nadat de compensatie in natura is gerealiseerd, bijv. door vaststelling van een nieuw bestemmingsplan, moet worden onderzocht of de waardevermeerdering gelijk is aan of groter dan het deel van de planschade waarin tegemoet moet worden gekomen. Het verschil moet worden uitgekeerd in de vorm van een financiële vergoeding, vermeerderd met wettelijke rente. Uit het voorgaande blijkt dat de Afdeling de eisen die aan compensatie in natura worden gesteld, in de afgelopen jaren steeds verder heeft gepreciseerd. Te verwachten valt dat die nadere precisering zal doorgaan. De Omgevingswet zelf nog toekomstig en enigszins onzeker zal hierin naar onze verwachting nauwelijks verandering brengen. Auteur: W.J.E. van der Werf 6 / 6