Het civiel effect van inburgering: conceptuele beschouwingen en nulmeting

Het civiel effect van inburgering: conceptuele beschouwingen en nulmeting Johan Wets, Marie Seghers, Fernando Pauwels, Peter De Cuyper & Piet Van Avermaet

HET CIVIEL EFFECT VAN INBURGERING: CONCEPTUELE BESCHOUWINGEN EN NULMETING Johan Wets, Marie Seghers, Fernando Pauwels & Peter De Cuyper Projectleiding: Johan Wets (HIVA), Peter De Cuyper (HIVA) & Piet Van Avermaet (SDL) Onderzoek in opdracht van het Europees Integratiefonds

Gepubliceerd door KU Leuven HIVA - Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving Parkstraat 47 bus 5300, BE 3000 Leuven www.hiva.be D/2012/4718/13 ISBN 9789055504961 OMSLAGONTWERP Altera 2012 HIVA-KU Leuven Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotocopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. No part of this book may be reproduced in any form, by mimeograph, film or any other means, without permission in writing from the publisher.

Inhoud Lijst afkortingen 7 Lijst tabellen 9 Lijst figuren 11 Inleiding 13 Toename van diversiteit 13 Vraagstelling 14 Overzicht van de studie - leeswijze 14 - DEEL 1 Civiel Effect van het inburgeringsbeleid als concept - 17 1 Het concept civiel effect 19 1.1 Inleiding 19 1.2 Het beleidskader 19 1.2.1 Inburgering als een interactief proces 19 1.2.2 Civiel effect van het inburgeringsbeleid 20 1.3 Naar een operationalisering van het concept civiel effect van inburgering 21 1.3.1 Afbakening 21 1.3.2 Conceptualisering 21 1.4 Achtergrond bij het concept civiel effect 26 1.4.1 Analyse van de literatuur en beleidsdocumenten 26 Inhoud 3 2 Percepties van het civiel effect van het inburgeringsbeleid op het veld 29 2.1 Inleiding en situering 29 2.2 Methodologie 29 2.2.1 Opzet 29 2.2.2 Ontvangende samenleving 30 2.2.3 Beleidsuitvoerders 31 2.2.4 Inburgeraars 32 2.3 De interpretatie van civiel effect bij de ontvangende samenleving 35 2.3.1 Civiel effect op de arbeidsmarkt 35 2.3.2 Civiel effect in het onderwijs 42 2.3.3 OCMW s, lokale besturen en civiel effect 48 2.3.4 Civiel effect in de socialewoningmarkt 53 2.4 Het civiel effect van het inburgeringsbeleid door de ogen van de beleidsuitvoerders 57 2.4.1 Civiel effect: concept 57

2.4.2 Kennis inburgering in de ontvangende samenleving en bestaande vormen van civiel effect 57 2.4.3 Beleid rond civiel effect wenselijk en waar liggen mogelijkheden? 59 2.4.4 Meting civiel effect: suggesties en tips 61 2.4.5 Conclusies institutioneel kader 61 2.5 Het civiel effect van het inburgeringsbeleid door de ogen van de inburgeraars 62 2.5.1 Onderzoeksvragen 62 2.5.2 Vaststellingen 63 3 Percepties van civiel effect: literatuur en buitenlandse cases 73 3.1 Integratiebeleid in Europa, inzichten uit internationaal vergelijkende studies 74 3.1.1 Overzicht data en bronnen 74 3.1.2 Integratiebeleid en monitoring in een EU-context 74 3.1.3 Kenmerken en tendensen van integratiebeleid in de lidstaten 76 3.1.4 Meten en monitoren van integratie 77 3.1.5 Civiel effect van integratiebeleid? 78 3.2 Bevraging sleutelfiguren 79 3.2.1 Resultaten bevraging 79 3.3 Synthese en bevindingen civiel effect 86 3.3.1 Concept civiel effect 86 3.3.2 Voorbeelden civiel effect 86 3.3.3 Civiel effect op de arbeidsmarkt 87 3.3.4 Nt2 versus MO 87 3.3.5 Draagvlak voor streven naar civiel effect 87 3.3.6 Pleidooi voor een resultaatsverbintenis? 88 3.3.7 Valkuilen 88 3.3.8 Meten en monitoren 88 3.4 Advies en conclusie 89 3.4.1 Uitdagingen voor integratiebeleid 89 3.4.2 Concluderend 90 Inhoud 4 Conclusies deel 1 93 4.1 Conceptuele uitklaring 93 4.2 Bekendheid en perceptie inburgering 93 4.3 Perspectief ontvangende samenleving in kader van inburgering 93 4.4 Concept civiel effect 94 4.5 Voorbeelden van civiel effect 94 4.6 Meten van civiel effect 94 4.7 Draagvlak voor civiel effect 95 4.8 Social impact 95 4.9 Wat kunnen we hieruit leren voor het, civiel effect van het, inburgeringsbeleid in Vlaanderen? 96 - DEEL 2 Het meten van civiel effect - 97 4 5 Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. De ontwikkeling van een meetinstrument 99 5.1 Inleiding 99 5.2 Mixed-methods en triangulatie 99 5.3 Input vanuit de kwalitatieve bevraging bij de actoren in het veld 100 5.4 Input vanuit de kwalitatieve bevraging bij het doelpubliek 100 5.5 Operationalisering van het concept 101 5.5.1 Werkwijze 101 5.5.2 Grenzen en beperkingen 101 5.5.3 Verschillende types indicatoren 102 5.6 Een divers doelpubliek, diverse vragenlijsten 103 5.6.1 Bevraging van de werkgevers 103 5.6.2 Bevraging van de lokale besturen (als werkgever) 104 5.6.3 Bevraging van de OCMW s 104 5.6.4 Bevraging van de scholen 105 5.6.5 Bevraging van het brede publiek 105 5.7 Gehanteerde indicatorenset 105

5.8 Praktische uitleiding 106 6 Civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten. Een nulmeting 107 6.1 Inleiding 107 6.2 Lokale besturen 107 6.2.1 Inleiding 107 6.2.2 Kennis 108 6.2.3 Communicatie 108 6.2.4 Houding 109 6.2.5 Inspanningen 109 6.2.6 Inburgeraars in dienst 110 6.2.7 Voordelen bij het aanwerven van inburgeraars 111 6.2.8 Hindernissen om inburgeraars aan te werven 111 6.3 Scholen 112 6.3.1 Inleiding 112 6.3.2 Profielkenmeken van de antwoordende scholen 112 6.3.3 Kennis 114 6.3.4 Communicatie 114 6.3.5 Houding 115 6.3.6 Volgen van inburgeringstraject door ouders 115 6.3.7 Voorbereiding 116 6.3.8 Hindernissen in de contacten met inburgeraars 117 6.3.9 Nood aan een inburgeringsbeleid 117 6.4 Werkgevers 118 6.4.1 Profielgegevens 118 6.4.2 Kennis 119 6.4.3 Communicatie 120 6.4.4 Inspanningen 121 6.4.5 Werknemers 121 6.4.6 Houding ten opzichte van inburgeraars 122 6.4.7 Voordelen en hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars 123 6.4.8 Nood aan een inburgeringsbeleid 124 6.5 OCMW s 125 6.5.1 Inleiding 125 6.5.2 Kennis 125 6.5.3 Communicatie 126 6.5.4 Houding 126 6.5.5 Inspanningen 127 6.5.6 Aanwezigheid van inburgeraars 127 6.5.7 Hindernissen 128 6.5.8 Nood aan een inburgeringsbeleid 129 6.6 Het brede publiek 129 6.6.1 Inleiding 129 6.6.2 Kennis 130 6.6.3 Communicatie 131 6.6.4 Noodzaak om een inburgeringsbeleid te voeren 131 6.6.5 Een profiel van de bevraagde bevolking met betrekking tot het inburgeringsbeleid 132 6.7 Synthese 134 6.7.1 Kennis 134 6.7.2 Communicatie 135 6.7.3 Dient er een inburgeringsbeleid gevoerd te worden? 136 6.7.4 Houding tegenover inburgeraars 137 6.7.5 Gepercipieerde hindernissen 137 6.8 Puntsgewijze conclusie 138 Inhoud 5 - DEEL 3 Samenvatting, conclusie en aanbevelingen - 141 7 Samenvatting 143 8 Conclusies en aanbevelingen 147 8.1 Is het nastreven van civiel effect/social impact opportuun? 8.2 Is een inburgeringscertificaat een optie? 147 149

8.3 Een brede kijk op civiel effect is noodzakelijk 150 8.4 Tot slot: van civiel effect naar sociale impact 150 Bibliografie 151 6 Inhoud

Lijst afkortingen HBO LDP MBO OECD OKAN VVSG Hoger beroepsonderwijs (Nederland) Language Policy Division (van de raad van Europa) Middelbaar beroepsonderwijs (Nederland) Organisation for Economic Cooperation and Development Onthaalklassen anderstalige nieuwkomers Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten 7 Lijst afkortingen

Lijst tabellen Tabel 2.1 Bevraagde organisaties binnen arbeidsmarkt, onderwijs, lokale besturen en OCMW s en sociaal wonen 31 Tabel 2.2 Institutionele actoren 32 Tabel 2.3 Vooropgestelde selectie 34 Tabel 2.4 Overzicht respondenten 35 Tabel 2.5 SWOT domein arbeidsmarkt 41 Tabel 2.6 SWOT domein onderwijs 48 Tabel 2.7 SWOT domein OCMW s 53 Tabel 2.8 SWOT domein socialewoningmarkt 57 Tabel 2.9 SWOT domein beleidsuitvoerders 62 Tabel 2.10 SWOT domein inburgeraars 72 Tabel 3.1 Indicatoren van integratie van migranten 75 Tabel 5.1 Overzicht indicatorenlijst per groep respondenten 106 Tabel 6.1 Sectoren die in de enquête vertegenwoordigd zijn naar omvang in de enquête 119 Tabel 6.2 Verband tussen de vragen aan het grote publiek en de achtergrondkenmerken 133 Lijst tabellen 9

Lijst figuren Figuur 1.1 Het continuüm formeel-informeel civiel effect 21 Figuur 1.2 Conceptueel model 24 Figuur 2.1 Samenhang verschillende onderzoeksluiken 30 Figuur 5.1 Aanpak en opeenvolging in het kader van data-triangulatie 100 Figuur 6.1 Kennis van het inburgeringsbeleid bij de lokale besturen 108 Figuur 6.2 Mening van de lokale besturen met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid 109 Figuur 6.3 Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door personen werkend in de lokale besturen 109 Figuur 6.4 Houding ten opzichte van de inspanningen door inburgeraars geleverd (personen werkend in lokale besturen) 110 Figuur 6.5 Aandeel gemeenten met inburgeraars in dienst (in %) 110 Figuur 6.6 Gepercipieerde voordelen van het aanwerven van inburgeraars door lokale besturen (% populatie dat dat antwoord gaf) 111 Figuur 6.7 Gepercipieerde hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars door lokale besturen (% populatie dat dat antwoord gaf) 112 Figuur 6.8 Verdeling van de scholen die geantwoord hebben naar onderwijsniveau 113 Figuur 6.9 Verdeling van de scholen die geantwoord hebben naar inrichtende macht 113 Figuur 6.10 Kennis van het inburgeringsbeleid in de scholen 114 Figuur 6.11 Mening van de scholen met betrekking tot de communicatie over het Inburgeringsbeleid 115 Figuur 6.12 Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door de respondenten uit het onderwijs 115 Figuur 6.13 Aandeel scholen met ouders die een inburgeringstraject gevolgd hebben 116 Figuur 6.14 Ingeschat voordeel van het volgen van een inburgeringstraject in de contacten met de scholen 116 Figuur 6.15 Gepercipieerde hindernissen in de contacten met inburgeraars in de scholen 117 Figuur 6.16 Meningen in het onderwijs over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren 117 Figuur 6.17 Grootte van de ondernemingen in het onderzoek vergeleken met totale populatie 118 Figuur 6.18 Kennis van het inburgeringsbeleid bij de werkgevers 120 Lijst figuren 11

Lijst figuren 12 Figuur 6.19 Mening van de werkgevers met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid 120 Figuur 6.20 Houding ten opzichte van de inspanningen door inburgeraars geleverd (personen werkend in lokale besturen) 121 Figuur 6.21 Aandeel bedrijven die allochtone burgers tewerkstellen 122 Figuur 6.22 Ingeschatte houding van de werkgevers ten opzichte van inburgeraars 122 Figuur 6.23 Gepercipieerde voordelen bij het aanwerven van inburgeraars (meerdere antwoordmogelijkheden) 123 Figuur 6.24 Gepercipieerde hindernissen bij het aanwerven van inburgeraars (meerdere antwoordmogelijkheden) 124 Figuur 6.25 Meningen bij de werkgevers over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren 124 Figuur 6.26 Kennis van het inburgeringsbeleid bij de OCMW s 125 Figuur 6.27 Mening bij de OCMW s met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid 126 Figuur 6.28 Ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars door de respondenten bij de OCMW s 126 Figuur 6.29 Houding ten opzichte van de inspanningen door inburgeraars geleverd (personen werkend in de OCMW s) 127 Figuur 6.30 Aandeel OCMW s dat met inburgeraars in contact komt 128 Figuur 6.31 Gepercipieerde hindernissen bij de contacten met de inburgeraars 128 Figuur 6.32 Meningen bij de OCMW s over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren 129 Figuur 6.33 Kennis van het inburgeringsbeleid bij het brede publiek 130 Figuur 6.34 Mening met betrekking tot de communicatie over het inburgeringsbeleid 131 Figuur 6.35 Meningen bij de Vlaamse bevolking over de noodzaak een inburgeringsbeleid te voeren 132 Figuur 6.36 Belang van op de hoogte te zijn van het inburgeringsbeleid 132 Figuur 6.37 Visuele voorstelling van de verschillende appreciatieprofielen bij het brede publiek 134 Figuur 6.38 Synthese: kennis van het inburgeringsbeleid bij de verschillende deelpopulaties 135 Figuur 6.39 Synthese: appreciatie van de communicatie met betrekking tot het inburgeringsbeleid bij de verschillende deelpopulaties 135 Figuur 6.40 Synthese: moet de Vlaamse overheid een inburgeringsbeleid voeren? 136 Figuur 6.41 Synthese: ingeschatte houding ten opzichte van inburgeraars in de sector 137 Figuur 6.42 Synthese: gepercipieerde hindernissen bij de tewerkstelling of omgang met inburgeraars 138

Inleiding Toename van diversiteit De samenleving wordt steeds diverser. De term die deze evolutie het beste weergeeft, is de term superdiversiteit (Vertovec, 2007). Superdiversiteit slaat op de diversiteit die het gevolg is van migraties na 1991. Deze worden gekarakteriseerd door een enorme toename in de diversiteit op velerlei vlakken: nationaliteiten, migratiemotieven, modaliteiten voor immigratie en aan soorten aanwezigheid in de ontvangende gemeenschap. Hierdoor passen de bestaande modellen om diversiteit in Europa te beschrijven - waarin verschillen voornamelijk etnisch gedefinieerd worden - niet meer. Net om die steeds groter wordende diversiteit in een samenleving in goede banen te leiden, hebben de meeste Europese landen en regio s de laatste jaren een integratiebeleid uitgewerkt. Ook de Vlaamse overheid heeft zich sinds enkele jaren geëngageerd om van Vlaanderen een regio te maken waarin alle mensen, ongeacht hun herkomst, kunnen samenleven in diversiteit. De Vlaamse regering gaat daarbij uit van de basisprincipes van gelijkwaardigheid en actief, gedeeld burgerschap. Het is de bedoeling dat iedereen - oud of nieuw - actief aan de samenleving kan deelnemen. Het inburgeringsbeleid van de Vlaamse overheid is een belangrijk instrument in dit proces. De Vlaamse overheid beschouwt haar inburgeringsbeleid als een geschikte manier om nieuwkomers de kans te geven om een actief, gedeeld burgerschap op te nemen. In het Vlaamse inburgeringsprogramma wordt van de nieuwe burger een actief engagement gevraagd in de vorm van een scholingstraject rond taal en kennis van de samenleving. Dit wordt als een eerste stap in een proces van integratie beschouwd. Maar tegenover dit engagement staat ook een engagement van de samenleving in haar geheel. Welke plaats geven belangrijke actoren in de samenleving (onderwijs, arbeidsmarkt, socialehuisvestingsmarkt, lokale overheidsdiensten,...) aan dit engagement? Heeft het engagement van de nieuwe burger, aangegaan door deelname aan een inburgeringstraject, een maatschappelijke waarde? Opent dit gemakkelijker deuren op de arbeidsmarkt; in het onderwijs, op de socialehuisvestingsmarkt, in de communicatie met lokale overheden,...? Wat heeft een werkgever er aan als iemand kan aantonen dat hij een taaltraject heeft gevolgd? Die waarde wordt soms omschreven als het civiel effect. Aan het civiel effect worden echter vele invullingen gegeven. De definitie van civiel effect is niet altijd eenduidig. Ze varieert van een formeel (wettelijk geregeld) afdwingbaar kader tot een losser kader van waardering voor de geleverde inspanning. De spanning tussen een inspanningsverbintenis en een resultaatsverbintenis is cruciaal in de waarde van een inburgeringsattest. In de beleidsnota Inburgering en integratie 2009-2014 stelt de bevoegde Vlaamse minister dat het civiel effect van inburgering moet verhoogd worden. Om dit te realiseren moet de Vlaamse Inleiding 13

samenleving de inspanningen van de inburgeraars erkennen en valideren, niet in het minst via werk. De invoering van een inburgeringscertificaat wordt hiertoe vooropgesteld. In de beleidsnota wordt ook verwezen naar het integratiedecreet van 30 april 2009 om deze doelstelling via regelgeving te realiseren. Om een dergelijk beleid uit te werken en te implementeren, moeten een aantal voorafgaande vragen beantwoord worden. Deze vragen kunnen opgedeeld worden in een drietal luiken: 1. het begrip civiel effect van een inburgeringsattest moet vanuit theoretisch oogpunt gedefinieerd worden. Wat wordt er precies bedoeld met het civiel effect?; 2. het draagvlak voor het verhogen - en dus in bepaalde mate afdwingbaar maken - van het civiel effect van het inburgeringsattest bij de betrokken actoren en in de betrokken maatschappelijke domeinen moet afgetoetst worden; 3. de randvoorwaarden en de kritische succesfactoren voor de implementatie van een inburgeringscertificaat moeten in kaart gebracht worden. Vraagstelling Uit het voorgaande kan een vraagstelling afgeleid worden. De centrale vraag die geformuleerd kan worden, is of het inburgeringstraject een civiel effect heeft voor de nieuwe burger. Is er een draagvlak bij belangrijke actoren in de Vlaamse samenleving om aan het inburgeringstraject een civiel effect te geven? En wat zijn de randvoorwaarden, wat zijn de kritische succes- en faalfactoren om te komen tot een civiel effect van een inburgeringstraject, van een inburgeringscertificaat. Inleiding Deze centrale vragen roepen de volgende subvragen op: - Wat verstaan we onder civiel effect? Hoe omschrijven/definiëren we civiel effect? - Hoe wordt civiel effect nu door verschillende actoren gepercipieerd en omschreven? - Wat is de waarde van het huidige inburgeringsattest dat aangeeft dat de primaire fase van het inburgeringstraject is afgelegd? Met andere woorden, hoe groot is het civiel effect van het huidige inburgeringsattest voor nieuwkomers en de samenleving in haar geheel, in het bijzonder de arbeidsmarkt, onderwijs, sociale huisvesting en lokale besturen (e.g. OCMW s)? - Wat zijn de indicatoren/criteria om civiel effect in kaart te kunnen brengen? - Wat zijn de randvoorwaarden en kritische succesfactoren voor het bekomen van een civiel effect? - Wat is de rol van lokale besturen in het geven van civiel effect aan een inburgeringscertificaat? 14 Overzicht van de studie - leeswijze Deze onderzoeksopdracht is gericht op het beantwoorden van bovenstaande vragen. In een eerste hoofdstuk wordt verduidelijkt wat verstaan kan worden onder het concept civiel effect, hoe dit concept zich verhoudt tot het concept social impact en in hoeverre een maatschappelijk draagvak belangrijk is bij de interpretatie van dit concept. In een tweede hoofdstuk wordt verslag gedaan van de kwalitatieve bevraging van een aantal belangrijke actoren op het veld. Zij werden gevraagd naar hun mening over en hun inzichten betreffende het civiel effect van het inburgeringsprogramma. Er werden relevante actoren in het onderwijs, arbeidsmarkt, bij de OCMW s, in de sector van de sociale huisvesting en bij de aanbodsverstrekkers van inburgeringsprogramma s gezocht. Bij deze respondenten werd gepeild naar hun kennis over de vertrouwdheid met en het gepercipieerde nut van het inburgeringstraject. Bij de belangrijkste institutionele actoren werd tevens gepeild naar het draagvlak voor een civiel effect voor het behaalde inburgeringsattest. Het doel van deze bevraging was om ener-

zijds de definitie van het begrip civiel effect aan te scherpen en anderzijds dit te vertalen naar indicatoren om het civiel effect van het inburgeringstraject te meten. In het derde hoofdstuk worden de inhoudelijke inzichten getoetst aan de ervaringen in het buitenland. Het doel van de bevraging bij buitenlandse experts was zowel om een zicht te krijgen op de praktijk in verschillende Europese landen, als om concrete voorbeelden te kunnen krijgen van hoe het civiel effect van het inburgeringsbeleid gemeten zou kunnen worden. Hoofdstuk 4 brengt een synthese van de eerste drie hoofdstukken en slaat een brug naar de uiteindelijke instrumentontwikkeling. De wijze waarop dit tot stand gekomen is, en de indicatoren die weerhouden zijn worden in het meer technische hoofdstuk 5 beschreven. Dit hoofdstuk bevat onder meer een beschrijving van de verschillende deelgroepen die bevraagd werden en van de specificiteit van de bevraging van deze deelgroepen. Er werd gefocust op werkgevers, lokale besturen, OCMW s en het onderwijs. Als uitbreiding en controle werd nog een bevraging van het brede publiek toegevoegd. Het doel is van hiermee op langere termijn verder te werken. Dit instrument kan groeien en informatie vergaren om delen van het inburgerings- en integratiebeleid te monitoren en desgewenst bij te sturen. De toepassing van het ontwikkelde instrument wordt beschreven in hoofdstuk 6. De resultaten van de verschillende deelbevragingen worden beschreven en naast elkaar geplaatst. De focus van deze rapportering ligt op het draagvlak dat kan gevonden worden voor het inburgeringsbeleid. De antwoorden laten toe op een groot deel van de onderzoeksvragen in te gaan. In een afsluitend hoofdstuk wordt alles gesynthetiseerd, worden een aantal conclusies geformuleerd en worden aanbevelingen gedaan. Dit hoofdstuk wordt gepresenteerd in de vorm van een Management summary. 15 Inleiding

- DEEL 1 CIVIEL EFFECT VAN HET INBURGERINGSBELEID ALS CONCEPT -

1 Het concept civiel effect 1.1 Inleiding Aan het concept civiel effect worden vele invullingen gegeven: de definitie ervan is niet altijd eenduidig. Het concept varieert van een formeel (wettelijk geregeld) afdwingbaar kader tot een losser kader van waardering voor de geleverde inspanning of het gevoerde beleid. Dit vertaalt zich in de vraag of het behalen van een inburgeringsattest het resultaat moet zijn van een inspanningsverbintenis of van een resultaatsverbintenis. De centrale vraag die daarbij geformuleerd kan worden, is of het inburgeringstraject een civiel effect heeft. Is er een draagvlak bij belangrijke actoren in de Vlaamse samenleving om aan het inburgeringstraject een erkenning te geven, een civiel effect te geven? En wat zijn de randvoorwaarden, wat zijn de kritische succes- en faalfactoren om te komen tot een civiel effect van een inburgeringstraject en van een inburgeringscertificaat. In de volgende paragrafen wordt het concept civiel effect geoperationaliseerd. Nadien wordt op basis van de spaarzame gegevens die in de literatuur en op het veld gevonden kunnen worden, deze operationalisering geduid. In die zin vormt dit onderzoek een aanvulling op de onderzoeken die de effectiviteit en efficiëntie van het inburgeringsbeleid evenals de output en impact van het beleid al uitvoerig in kaart brachten (De Cuyper et al., 2010). hoofdstuk 1 Het concept civiel effect 1.2 Het beleidskader 19 1.2.1 Inburgering als een interactief proces Zowel het Vlaamse inburgeringsdecreet als de richtlijnen binnen Europa benadrukken de dubbele dynamiek van inburgering en integratie. Op Europees niveau en meer bepaald in het programma van Stockholm wordt verwezen naar integratie als dynamisch wisselwerkingsproces dat niet alleen inspanningen van de nationale, regionale en lokale autoriteiten vereist, maar ook een grotere betrokkenheid van de ontvangende samenleving en de immigranten zelf (Europese Raad, 2010). In haar mededeling omtrent migratie, van 2010, benadrukt de Europese Commissie het belang van een inclusieve samenleving. Integratie wordt daarom omschreven als een tweezijdig proces dat inspanningen veronderstelt van zowel de inburgeraar als de ontvangende samenleving (Europese Commissie, 2010).

De dubbele benadering die in de Europese richtlijnen te vinden is, vormt ook de benadering in het Vlaamse beleid. In het inburgeringsdecreet van 28 februari 2003 wordt inburgering als volgt omschreven: Een interactief proces waarbij de overheid aan inwijkelingen een specifiek programma aanbiedt, dat hun enerzijds de mogelijkheid biedt om hun zelfredzaamheid te verhogen en anderzijds ertoe bijdraagt dat de samenleving die personen als volwaardige burgers erkent, met als doel een volwaardige, actieve participatie en een gedeeld burgerschap van eenieder en het verkrijgen van een voldoende sociale samenhang. 1 De definitie van inburgering in het decreet behelst twee perspectieven, dat van de inburgeraar enerzijds en dat van de ontvangende samenleving anderzijds. Van de nieuwkomer wordt verwacht dat hij leert zelfredzaam te zijn. Vermits inburgering een interactief proces is, wordt van de ontvangende samenleving ook verwacht dat zij hierin stappen onderneemt. Het beleidskader rond dit laatste is echter veel minder duidelijk uitgewerkt dan het luik rond de verantwoordelijkheid van de inburgeraar (Pauwels, 2010). Pauwels en Lamberts (2010) concluderen in hun onderzoek naar de impact van het inburgeringsbeleid dat het beleid sterk gericht is op de inspanningen van de inburgeraar en minder aandacht heeft voor de wijzigingen die er zouden moeten plaatsvinden in de ontvangende samenleving. Inburgering blijkt voor een groot deel van de mensen die een traject gevolgd hebben een goede basis voor zelfredzaamheid te zijn, maar om de stap naar verdere integratie te kunnen zetten, moet de ontvangende maatschappij hiervoor open staan en voldoende toegankelijkheid creëren (Pauwels & Lamberts, 2010). Dit laatste punt, de mate waarin de ontvangende samenleving zich openstelt of zou kunnen openstellen voor de inburgeraars, staat centraal in deze studie. hoofdstuk 1 Het concept civiel effect 20 1.2.2 Civiel effect van het inburgeringsbeleid Toegepast op inburgering vinden we de term civiel effect voor het eerst letterlijk terug in de beleidsnota inburgering en integratie 2009-2014 van minister Bourgeois (2009). De minister wil dat het effect van inburgering verhoogd wordt. Daarbij ziet hij niet enkel een taak weggelegd voor de individuele inburgeraars, maar ook voor de maatschappij die de inspanningen van deze inburgeraars door het volgen van een inburgeringstraject moet erkennen en valideren. Civiel effect wordt door de minister omschreven als de maatschappelijke erkenning, valorisatie en waardering van de geleverde inspanningen van de inburgeraars. Ook in de vorige beleidscyclus was er aandacht voor het civiel effect van inburgering, al werd die term toen nog niet gebruikt en had minister Keulen het over het maatschappelijk effect van het inburgeringsattest. Minister Keulen stelde in zijn beleidsbrief het volgende: De maatschappelijke waardering voor de inspanning van de inburgeraars zou een aanzet moeten vormen voor de inburgeraar om het attest te behalen. Dit maatschappelijk effect kan inhouden dat het inburgeringsattest gevaloriseerd wordt bij sollicitatieprocedures of een erkend attest wordt bij inschrijvingen bij vormingsinstellingen. (Keulen, 2004) Zowel op Europees als op Vlaams niveau wordt de rol van de ontvangende samenleving in het inburgeringsproces benadrukt. Wat die rol precies inhoudt of hoe de waardering van de inspanningen die inburgeraars geleverd hebben vorm moet krijgen, komt zowel in het decreet als in de opeenvolgende beleidsnota s enkel impliciet naar voren. Een expliciete concretisering blijft nog achterwege. 1 Decreet Vlaams inburgeringsbeleid hoofdstuk 1 artikel 2.

1.3 Naar een operationalisering van het concept civiel effect van inburgering 1.3.1 Afbakening Het inburgeringstraject omvat een primair en een secundair gedeelte. Het primair traject beoogt de verhoogde zelfredzaamheid van de inburgeraars. Op het einde van het primair traject moet de inburgeraar in principe snel kunnen doorstromen in een vervolgprogramma in functie van werk, diploma of maatschappelijke participatie. Het secundair traject beoogt de volwaardige participatie van de inburgeraars aan de samenleving en biedt een vervolgtraject aan met het oog op hun levensloopbaan. Civiel effect van inburgering betreft hier in eerste instantie het civiel effect van het primair inburgeringstraject. Dat traject is voor veel inburgeraars verplicht en heeft een duidelijk afgelijnde start- en eindperiode. De inhoud van het vormingsprogramma is ook meer uitgewerkt dan het secundair traject dat eigenlijk onder de regie van de reguliere voorzieningen valt. Het primair traject omvat een module maatschappelijke oriëntatie, een cursus Nederlands als tweede taal en (loopbaan)oriëntatie. Inburgering verloopt niet enkel langs het formeel inburgeringstraject, maar omvat ook een eerder informeel proces van inburgering. Dat proces houdt veel meer in dan het vormingsprogramma van het primair inburgeringstraject. Ook mensen die geen traject gevolgd hebben, vinden hun weg in de samenleving. Het inburgeringstraject is een belangrijke facilitator om mensen op weg te helpen, maar lang niet de enige (Pauwels & Lamberts, 2010). In het onderstaande wordt ingegaan op het civiele effect van het formele inburgeringstraject. 1.3.2 Conceptualisering Civiel effect is een nieuwe invalshoek om de impact van inburgering te bekijken. Een verkenning en uitklaring van het concept civiel effect van inburgering is een eerste stap in dit onderzoek. In een eerste fase werd op basis van een literatuurstudie en een bevraging van experten uit Nederland een startconcept afgeleid. Dit initiële concept, met als vertrekpunt een onderscheid tussen formeel en informeel civiel effect, werd doorheen het onderzoek verder uitgediept en culmineerde in twee onderscheiden dimensies, civiel effect als de formeel-juridische dimensie en social impact als de meer informele en breed maatschappelijke dimensie van waardering en erkenning van inburgeraars. 1.3.2.1 Fase 1: formeel versus informeel civiel effect Het initieel gehanteerde conceptuele model vertrok van twee dichotome concepten: formeel civiel effect enerzijds en informeel civiel effect anderzijds. In de realiteit is het onderscheid tussen beiden niet duidelijk te maken en is er eerder sprake van een continuüm. Vanuit een pragmatisch perspectief werd ervoor geopteerd om civiel effect van inburgering vanuit twee dichotome variabelen te omschrijven. 21 hoofdstuk 1 Het concept civiel effect Figuur 1.1 Het continuüm formeel-informeel civiel effect Formeel civiel effect <------------------------------------------------> Informeel civiel effect

Het civiel effect van inburgering is enerzijds een formeel juridisch concept dat aangeeft in welke mate aan het volgen van het inburgeringstraject of het inburgeringsattest welbepaalde voordelen of rechten ontleend kunnen worden binnen bepaalde maatschappelijke domeinen zoals de arbeidsmarkt, het onderwijs, wonen, binnen lokale besturen, enz. Het geeft aan dat centrale actoren en instellingen binnen die domeinen het inburgeringsprogramma en de inspanningen die de inburgeraars zich getroost hebben om het programma te volgen herkennen, waarderen en erkennen en daardoor toegang verlenen tot hun dienstverlening. Formeel civiel effect gaat dus over de mate waarin de deelname aan een volledig inburgeringstraject die rechten afdwingbaar kan maken. Een kanttekening hierbij is dat afdwingbaarheid niet gelijk hoeft te staan aan automatische toegang tot een welbepaald maatschappelijk domein. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen noodzakelijke en voldoende voorwaarden. Het wel of niet hebben van een (inburgerings)attest kan een noodzakelijke voorwaarde zijn, maar geen voldoende voorwaarde. Ter illustratie: een diploma lasser kan een voorwaarde zijn om toegang te krijgen tot het beroep van lasser, maar een werkgever kan daarnaast ook nog andere eisen hebben ten aanzien van een toekomstige werkgever zoals een welbepaald taalniveau, het beschikken over een rijbewijs, aandacht voor veiligheid, enz. Een diploma lasser is dus een specifieke voorwaarde om een job als lasser te kunnen uitvoeren, maar zeker niet de enige. Civiel effect in het kader van inburgering kan ook worden opgevat als maatschappelijke waardering, erkenning en betrokkenheid. Het gaat dan niet om civiel effect in de strikt formele betekenis van het woord en in relatie tot een attest of een getuigschrift, maar eerder om een ruimer, informeel effect dat breed maatschappelijk te situeren valt. In het kader van inburgering moet deze dimensie zeker in rekening worden gebracht. Civiel effect van inburgering valt niet volledig tot puur formele aspecten te herleiden, maar gaat ook over een breed maatschappelijk draagvlak, openheid en positieve waardering voor de inburgeraars in de samenleving. hoofdstuk 1 Het concept civiel effect 22 Deze tweedeling leverde ons volgende definiëring van het concept civiel effect van inburgering op: Civiel effect van inburgeringsbeleid is de mate waarin een inburgeringsprogramma en eventueel het bijhorend studiebewijs enerzijds vanuit een formeel perspectief herkenning, waardering en erkenning oplevert binnen de afnemende velden onderwijs, arbeidsmarkt, sociale huisvesting en lokale besturen en daardoor toegang verleent tot hun dienstverlening en anderzijds vanuit een informeel perspectief, de mate waarin er draagvlak is voor de waardering van de inspanningen van inburgeraars. Beide perspectieven beïnvloeden elkaar. In het kwalitatieve luik van dit onderzoek zijn we van deze definitie vertrokken om het concept voor te stellen en daaropvolgend de relevantie en het draagvlak voor deze invulling af te toetsen. Bij de bevraging van de beleidsuitvoerders werd volgende werkdefinitie gehanteerd: Het civiel effect is de waardering die de maatschappij formeel en informeel toekent aan zowel het attest als de inburgeringsinspanningen die de inburgeraar heeft geleverd in het primair traject. We maken daarbij een onderscheid tussen een formeel, algemeen juridisch afdwingbaar civiel effect (bv. toegang tot sociale huisvesting, koppeling met verblijfsvergunning,...) en informeel civiel effect. Dit laatste gaat dan om blijken van waardering. Voorbeelden zijn een lokaal bestuur die een receptie organiseert als blijk van waardering voor het behalen van het inburgeringsattest of de waardering van een buur voor het feit dat een inburgeraar een traject heeft gevolgd, maar ook een OCMW dat lokaal beslist om het inburgeringsattest als toegang tot artikel 60 te beschouwen. 1.3.2.2 Fase 2: van informeel civiel effect naar social impact Doorheen het kwalitatieve luik van dit onderzoek is gebleken dat informeel civiel effect beter gevat wordt door het concept social impact. De informele en breed maatschappelijke kant van waardering en erkenning van inburgeraars is van essentieel belang voor de wederkerigheid van