Uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving Wabogemeente Leiderdorp Vastgesteld in de collegevergadering van 15 februari
Inhoudsopgave 1. Inleiding 2 1.1 Opbouw uitvoeringsprogramma 2 2. Doelstelling Wabo 2 3. Wettelijk kader 3 3.1 Wabo 3 3.2 Besluit omgevingsrecht 3 3.2.1 Model 4 3.3 Regeling omgevingsrecht 5 3.4 Relatie met relevante wet- en regelgeving 6 4. Bevoegd gezag 6 5. Monitoring, rapportage en evaluatie 7 5.1 Monitoring 7 5.2 Rapportage en evaluatie 7 6. Toezicht, handhaving en strafbaarstelling 7 6.1 Integraal toezicht 7 6.2 Handhaving 8 6.3 Gedogen 8 6.4 Samenhang tussen toezicht en handhaving 9 7. Strategie 10 7.1 Prioriteiten 10 7.2 Capaciteit 11 7.3 Handhavingsstrategieën 12 7.3.1 Nalevingsstrategie 12 7.3.2 Toezichtstrategie 13 7.3.3 Sanctiestrategie 14 8. Samenvattend: conclusies, afspraken, aandachtspunten 15 Literatuurlijst
1. Inleiding Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. De Wabo integreert 25 toestemmingen voor activiteiten in de fysieke leefomgeving in een omgevingsvergunning. Het gaat hierbij om vergunningen, ontheffingen, meldingen of kennisgevingen die zijn opgenomen in gemeentelijke, provinciale en landelijke wet- en regelgeving. In dit uitvoeringsprogramma wordt nader ingegaan op de verplichtingen die zijn opgenomen in de Wabo met betrekking tot toezicht en handhaving. Ook worden er afspraken vastgelegd over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de betrokken actoren. Kortom, er wordt concreet afgesproken hoe de gemeente in bepaalde situaties zijn toezichthoudende en handhavende taak uitvoert. De focus van dit programma richt zich op toezicht en handhaving. Werkafspraken en procedures rondom aanvragen en vergunningverlening - met zowel intern als met extern betrokken actoren - worden in andere documenten dan in dit handhavingsprogramma besproken. Voor de algemene beleidslijn ten aanzien van de handhavende taken van de gemeente wordt verwezen naar de Kadernota integraal handhavingsbeleid -2015 van de gemeente Leiderdorp 1. Met dit uitvoeringsprogramma wordt beoogd om in de organisatie een kwaliteitsslag te maken op het gebied van toezicht en handhaving. Dit moet worden bereikt door gecoördineerd toezicht te organiseren en om waar mogelijk integraal handhavend op te treden. Integraal betekent in deze context dat er zowel op strategisch, tactisch als op operationeel niveau afstemming plaatsvindt over hoe het toezicht en handhaving op het gebied van de Wabo isgeorganiseerd en hoe dit vervolgens in de praktijk wordt uitgevoerd. 1.1 Opbouw uitvoerinqsproqramma Dit uitvoeringsprogramma is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 bevat de doelstelling van de Wabo. In hoofdstuk 3 wordt in verkorte vorm een weergave gegeven van wat de Wabo inhoudt en welke verplichtingen de Wabo met zich meebrengt. Hoofdstuk 4 gaat in op het bevoegd gezag. De hoofdstukken 5, 6 en 7 bevatten de verplichtingen die voortvloeien uit de Wabo; dit zijn respectievelijk monitoring/ rapportage en evaluatie, toezicht/ handhaving en strafbaarstelling en de te volgen strategie. In het afsluitende hoofdstuk, hoofdstuk 8, staan de conclusies/ afspraken en aandachtspunten. Voor actuele wetsteksten wordt verwezen naar de officiële publicaties op de website www.overheid.nl 2. Doelstelling Wabo De Wabo is gebaseerd op de volgende doelstellingen: het project van de aanvrager staat centraal; er wordt slechts één omgevingsvergunning afgegeven voor het gehele project; de bestaande beschermingsniveaus blijven beschermd; er zijn geen tegenstrijdige voorschriften; minder administratieve lasten; deregulering. Met dit uitvoeringsprogramma wordt beoogd: het creëren van samenhang tussen toezicht en handhaving; het organiseren van integraal toezicht; het bevoegd gezag is ook handhaver; het opleggen van bestuurlijke sancties. ' Deze nota is op korte termijn gereed. Dit uitvoeringsprogramma geeft daarom een meer uitvoeriger beschrijving en beleidskeuzes ten aanzien van de toezichthoudende en handhavingstaken van de gemeente. De Kadernota Integraal handhavingsbeleid bevat de algemene beleidslijn op het gebied van toezicht en handhaving voor de gemeente.
3. Wettelijk kader De Wabo bevat algemene bepalingen ten aanzien van aanvragen, procedures voor de totstandkoming van de vergunning, de financiële zekerheid en de vergoeding van kosten en schade, de afstemming en coördinatie in het belang van de doelmatige handhaving en het toepassingsbereik. De wet wordt nader uitgewerkt in een tweetal uitvoeringsregelingen, namelijk het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). In het Bor zijn kwaliteitseisen opgenomen, die vervolgens verder zijn uitgewerkt in de Mor. Ook is een dertiental wetten zodanig gewijzigd 2 dat (1) het bestuursorgaan dat belast is met handhaving dit via het bestuursrechtelijk traject doet en (2) in de betrokken wet wordt een opsomming gegeven van de artikelen van de Wabo die betrekking hebben op de handhaving. Zowel de Wabo als de Bor en de Mor worden hieronder kort toegelicht, waarbij moet worden opgemerkt dat de focus ligt op de bepalingen ten aanzien van toezicht en handhaving. 3.1 Wabo De Wabo geeft de kaders aan voor de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. De Wabo maakt het mogelijk dat de aanvrager voor verschillende activiteiten slechts één aanvraag hoeft in te dienen. Het voordeel hiervan is dat de aanvrager slechts met één loket te maken heeft. De aanvrager krijgt hierdoor één besluit van het bevoegd gezag. In hoofdstuk 5 van de Wabo staan de regels omtrent toezicht en handhaving genoemd. Er wordt in dit hoofdstuk een koppeling gelegd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waar de bepalingen met betrekking tot het opleggen van bestuursrechtelijke sancties in staan, zoals het opleggen van een bestuurlijke boete, een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom. Het primaat van handhaving ligt vanwege de koppeling met de Awb bij bestuursrechtelijke procedures. Integraliteit krijgt hiermee vorm, omdat ieder bevoegd gezag gelijke bepalingen - namelijk de Awb - hanteert, waardoor de procedure voor zowel het bestuursorgaan als de burger transparanter wordt. 3.2 Besluit omgevingsrecht Het Besluit omgevingsrecht bevat de kwaliteitseisen voor bestuursorganen ten aanzien van het uitvoering sprog ram ma en de uitvoeringsorganisatie. Het gaat hierbij om de volgende verplichtingen: Artikel BOR 7.2 7.3 Eisen Handhavingsbeleid Uitvoeringsprogramma Omschrijving Het opstellen van een handhavingsbeleid. In het beleid staat een beschrijving van de prioriteiten, de doelen, de strategie en de activiteiten. Dit beleid is gebaseerd op een probleemanalyse. Het beleid is afgestemd met de betrokken bestuursorganen en de strafrechtelijke partners. Regelmatig wordt het beleid naar aanleiding van het uitvoeringsprogramma geëvalueerd. Het handhavingsbeleid wordt door het college aan de gemeenteraad bekend gemaakt. Het jaarlijks opstellen van een uitvoeringsprogramma. Dit programma wordt opgesteld op basis van een probleemanalyse en een prioriteitstelling. Het uitvoeringsprogramma is afgestemd met de betrokken bestuursorganen en de strafrechtelijke partners. Het uitvoeringsprogramma wordt door het college aan de gemeenteraad bekend gemaakt. Later in dit hoofdstuk, namelijk in paragraaf 3.4 wordt nader ingegaan op deze dertien wetten en welke dit zijn.
7.4 7.5 7.6 7.7 Inrichting uitvoeringsprogramma Borging van middelen Monitoring Rapportage Het stellen van kwaliteitseisen aan de administratieve organisatie: het vastleggen van de personeelsformatie met het vastleggen van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden behorende bij de functies en het scheiden van functies tussen vergunningverlening en handhaving. De financiële en personele middelen zijn in de begroting gewaarborgd. Met behulp van een geautomatiseerd systeem het bewaken van de resultaten en de voortgang van het uitvoeringsprogramma en de gestelde doelen. Het college rapporteert periodiek over de gestelde doelen en de voorgenomen doelen. Jaarlijks wordt het uitvoeringsprogramma geëvalueerd. De rapportage wordt door het college aan de gemeenteraad bekend gemaakt. NB. Ten aanzien van artikel 7.2 Bor wordt opgemerkt dat in Leiderdorp gewerkt wordt aan de Kadernota integraal handhavingsbeleid -2015. In deze integrale nota worden vereisten zoals deze in de Bor staan meegenomen, waaronder de afstemming met de strafrechtelijke partners. 3.2.1 Model De kwaliteitseisen in het Bor zijn gebaseerd op het model van het adequate handhavingsproces. Het zijn de minimumeisen waaraan elke professionele handhavingsorganisatie moet voldoen. De eisen moeten leiden tot een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhaving 3. De kwaliteitseisen beogen een transparante en systematische manier van werken. Met zo'n werkwijze kunnen bestuurders sturen op prioriteiten en de in te zetten capaciteit. Daarnaast maakt deze werkwijze het mogelijk om achteraf verantwoording af te leggen. Integraal handhavingsprogramma 2009 gemeente Wijdemeren, blz. 5
Schematisch ziet het proces van professionele handhaving er als volgt uit 4 : Figuur 1:proces van professionelehandhaving n de volgende hoofdstukken worden de verschillende onderdelen uit de handhavingscyclus besproken. 3.3 Regeling omaevinqsrecht De kwaliteitseisen uit het Bor worden nader uitgewerkt in de Mor. In de Mor zijn de uniforme vereisten voor het indienen van een omgevingsvergunning opgenomen. Het zijn algemene vereisten die altijd en op alle activiteiten van toepassing zijn. Zo staan er indieningsvereisten in ten aanzien van de te overleggen gegevens indien er een aanvraag voor een activiteit (zoals bouwen, slopen of oprichten van een inrichting etc.) wordt ingediend. In de praktijk is de ministeriële regeling de basis voor het te ontwikkelen elektronisch aanvraagformulier voor de omgevingsvergunning, dat via het Omqevinqsloket beschikbaar wordt gesteld. model afkomstig van: http://omgevingsvergunning.vrom.n1/index.cfm/t/handhavinp/vih/qn77rqs A.^FF A 497D-9B4D9DB69298D0A83 aug, istl, s 7fi1f) * J " A Zie hiervoor www.omgevingsloket.nl
3.4 Relatie met relevante wet- en regelgeving De Wabo bundelt 25 toestemmingsbesluiten (lees: vergunningen of ontheffingen) voor het realiseren van een project tot slechts één besluit. De toestemmingen uit de diverse wetgeving moet hierop worden aangesloten. Het gaat hierbij om vergunningen op basis van de volgende wetten die een aanpassing en afstemming met de Wabo behoeven: Flora- en Faunawet Kernenergiewet Monumentenwet 1988 Natuurbeschermingswet 1998 Ontgrondingenwet Wet bescherming Antarctica Wet bodembescherming Wet geluidhinder Wet inzake de luchtverontreiniging Wet milieubeheer Wet ruimtelijke ordening Waterwet Woningwet Daarnaast heeft de Wabo betrekking op vergunningen die op grond van provinciale en gemeentelijke verordeningen die worden afgegeven. Op gemeentelijk niveau gaat het hierbij om de volgende vergunningstelsels: Verordening Algemene Plaatselijke Verordening 2010 (volledigheidshalvewordtgemeld dat nietalleartikelen uit de APV vallenonderhetregimevande Wabo; deze opsomming is limitatief) Bouwverordening 2007 Verordening op de beplantingen 2009 Erfgoedverordening 2008 Activiteit op basis van vergunningplicht het maken, hebben en veranderen van een uitweg het aanleggen van een weg het hebben van een alarminstallatie in, op of aan een onroerende zaak het maken van handelsreclame op of aan een onroerende zaak het als eigenaar, etc. toestaan of gedogen van handelsreclame het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie ervan het slopen van een bouwwerk het slopen van een bouwwerk in een aangewezen stads- of dorpsgezicht het kappen van een boom of het vellen van een houtopstand het slopen, wijzigen, etc. van een monument op grond van de monumentenverordening 4. Bevoegd gezag In artikel 2.4, lid 5 Wabo is vastgelegd dat "eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag" is. Op basis van dit principe heeft de aanvrager slechts met één bevoegd gezag te maken als het gaat om vergunningverlening, besluitvorming, toezicht en handhaving op grond van de Wabo. Doel hiervan is dat de aanvrager niet steeds met een ander bevoegd gezag wordt geconfronteerd en dat één bevoegd gezag overzicht houdt op de activiteiten die plaatsvinden. Voor lokale overheden is bepaald dat burgemeester en wethouders het bevoegd gezag zijn voor het verlenen (en handhaven) van de omgevingsvergunning (artikel 2.4, lid 1 Wabo). Uitzondering op de regel dat de aanvrager slechts met één bevoegd gezag te maken heeft, zijn activiteiten (1) in het kader van lozingen op het oppervlaktewater in het kader van de Waterwet en (2) in het geval de aanvrager zijn project in de loop der tijd zodanig aanpast dat een wisseling van het bevoegd gezag optreedt. Een voorbeeld is de uitbreiding van een bedrijf tot boven de genoemde capaciteitsgrens.
5. Monitoring, rapportage en evaluatie 5.1 Monitoring De Bor schrijft voor dat er een geautomatiseerd systeem van monitoring in de organisatie aanwezig moet zijn. Via de website Omgevingsloket Online (OLO) heeft de gemeente een koppeling gelegd met directe afnemers, zoals de milieudienst en de brandweer. Burgers en bedrijven kunnen via het OLO de vergunning- en meldingsplicht checken, online voor alle werkzaamheden binnen een project één vergunning aanvragen en volgen hoe het met de aanvraag gaat 6. Het cluster BWT van de Gemeentewinkel kent een eigen handhavingstoepassing waar de registratie van toezicht- en handhavingszaken plaatsvindt. Er wordt nog onderzocht of er een koppeling mogelijk is metde Milieudienst en de brandweer, zodat de partijen informatie met elkaar kunnen delen. 5.2 Rapportage en evaluatie Op grond van artikel 7.7 Bor rapporteren burgemeester en wethouders periodiek over de gestelde doelen aan de raad. Jaarlijks wordt het uitvoeringsprogramma geëvalueerd. De periodieke rapportage over de gestelde doelen zal worden gecombineerd met een evaluatie van het uitvoeringsprogramma. Het doel van deze rapportage is het evalueren van het uitvoeringsprogramma en dan met name ten aanzien van de gestelde prioriteiten, de strategie en de wijze van toezicht en handhaving. Het cluster Bouw- en Woningtoezicht van de Gemeentewinkel is leidend in het opstellen van een dergelijke jaarlijkse rapportage. De rapportage dient ieder jaar voor 1 april te zijn opgesteld 7. De aanbevelingen en/of de aanpassing van de prioriteitstelling uit de rapportage worden in dit uitvoeringsprogramma ingepast en verwerkt. Dit uitvoeringsprogramma wordt hiermee jaarlijks opnieuw vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. In geval van veranderende beleidskeuzes kan de inzet van de afdeling Beleid worden gewenst. 6 https://www.omgevingsloket.nl/particulier/particulier/home/wat-is-omgevingsloket?init=true# 30 september 2010 7 De rapportage en evaluatie van de Milieudienst vindt afzonderlijk plaats middels het eigen handhavingsprogramma
6. Toezicht, handhaving en strafbaarstelling Waar het tot voor de invoering van de omgevingsvergunning het toezicht en handhaving was geconcentreerd op individuele disciplines en werkprocessen, wordt met de omgevingsvergunning een samenhangende aanpak beoogd. Voor Leiderdorp een goede aanleiding om het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving te stroomlijnen en op elkaar af te stemmen. 6.1 Integraal toezicht De definitie die aan toezicht kan worden gegeven is: "het verzamelen van informatie om vast te stellen of er sprake is van een regel; het vervolgens beoordelen of er sprake is van een overtreding; waar mogelijk optreden op basis van dat oordeel 8 ". Integraal toezicht heeft betrekking op meerdere aspecten of activiteiten die in onderling samenhang kunnen worden beschouwd. In de Wabo staat het model van integraal toezicht centraal. In het hoofdstuk over de strategie (hoofdstuk 7) wordt nader ingegaan op het integraal toezicht en hoe dit in Leiderdorp is georganiseerd. 6.2 Handhaving Op grond van artikel 5.2, lid 1 Wabo draagt het bevoegd gezag zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving. Het primaat van handhaving komt dan ook te liggen bij de bestuursrechtelijke aanpak. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat regels over bestuurlijke sancties, welke onder te verdelen zijn in herstelsancties en bestraffende sancties. Herstelsancties zijn een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom. Een bestraffende sanctie isde bestuurlijke boete. Naast de bestuursrechtelijke handhaving kent de Wabo ook strafrechtelijke handhaving via de Wet op de economische delicten en het strafrechtelijke traject zoals dat gebruikelijk is bij handhaving in milieuwetgeving. Toepassing hiervan kan alleen door bevoegde opsporingsambtenaren worden uitgevoerd. Privaatrechtelijk handhaven is op grond van de Wabo niet mogelijk. Privaatrechtelijk handhaven betekent via de rechter afdwingen, dat wil zeggen dat alleen privaatrechtelijk gehandhaafd kan worden als je als gemeente ook privaatrechtelijke bevoegdheden c.q. rechten hebt, zoals eigendomsrecht. 6.3 Gedogen Inde kabinetsnota "Grenzen aan gedogen" 9 is het gedoogbeleid vastgelegd. In dit gedoogbeleid staan de grenzen opgesomd waarbinnen de volgende situaties gedoogd mag worden: Situaties waarin handhaving zou leiden tot onmiskenbare onbillijkheden; Situaties waarin het algemeen belang evident beter is gediend met gedogen; Situaties waarin een zwaarder belang het gedogen rechtvaardigt. Sinds 2004 hanteert de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de volgende standaardformulering die de grens van de discretionaire bevoegdheid markeert: "Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts in bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich in het algemeen voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien". 8 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Minder last, meer effect, De kaderstellende visie op toezicht, 2005 9 Kamerstukken 25 085, nr. 2
De grenzen zijn hiermee bepaald: (1) er is concreet zicht op legalisatie en (2) handhaving staat in onevenredige verhouding tot het daarmee te dienen belang. De lijn die in Leiderdorp ook wordt nagestreefd sluit aan bij deze grenzen. Nadrukkelijk moet worden gezegd dat bestuursrechtelijke handhaving primair het doel is. De voorwaarden die wij stellen aan gedogen, zijn: Er moet sprake zijn van uitzonderingsgevallen (bijvoorbeeld overmachts- of overgangssituaties) 10 ; Het gedogen moet beperkt blijven in tijd en/of omvang; Het gedogen moet correct gebeuren, zodat voorkomen wordt dat een derdebelanghebbende dedupe wordt van de gedoogsituatie: Het voornemen tot gedogen wordt bekend gemaakt en derden kunnen hier bedenkingen tegen indienen; Er wordt een expliciet gedoogbesluit genomen door het verantwoordelijk bestuursorgaan. Dit is een besluit in de zin van Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep open staat. 6.4 Samenhang tussen toezicht en handhaving Er is alleen een geslaagde samenhang tussen toezicht en handhaving mogelijk als er voor een goede vorm van samenwerking wordt gekozen. Deze vorm is afhankelijk van de betrokken partijen en de nut en noodzaak om afspraken op papier te zetten. Een aantal elementen of voorwaarden is essentieel voor een constructieve samenwerking. Dit zijn: Creëren van draagvlak: de weerstand van een verdergaande vorm van samenwerking en afstemming wegnemen Beleidsafstemming: er moet overeenstemming zijn om de gezamenlijk te bereiken doelen te bereiken Informatievoorziening: informatie-uitwisseling tussen de samenwerkende partijen is essentieel Coördinatie: om regie te behouden is het van belang dat iemand een coördinatie- of regiefunctie op zich neemt Uitvoeringsorganisatie: om integraal werken mogelijk te maken, is afstemming nodig tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering In Leiderdorp zijn de volgende interne afspraken gemaakt: Het college is te allen tijde verantwoordelijk voor het afgeven van Wabo-vergunningen; De vergunningverleners houden zich niet bezig met toezicht en handhaving; Toezicht en handhaving worden bij voorkeur gescheiden, tenzij de situatie anders vraagt 11 ; Toezicht beperkt zich tot bouwwerkzaamheden op basis van een verleende omgevingsvergunning; handhaving wordt ingezet voor alle activiteiten die zonder vergunning plaatsvinden; Het behouden van het interne handhavingsoverleg voor informatie-uitwisseling en afstemming. 10 Uitzonderingsgevallen zijn bijvoorbeeld overmachts- en overgangssituaties. Kenmerk van overmachtssituaties isdat de afweging van belangen weinig ruimte biedt voor verschillende uitkomsten. De situatie dwingt tot het laten prevaleren van een bepaald belang boven de andere betrokken belangen. Een voorbeeld hierin is dat in geval toeleveranciers van afval, als gevolg van een tijdelijke storing bij een afvalverwerkingsbedrijf in de onmogelijkheid verkeren zich te houden aan de maximum omvang en maximum duur van opslag die hun bij wettelijk of vergunningvoorschrift is toegestaan. In een overgangssituatie kan gedogen aanvaardbaar zijn, indien de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving zouden zijn gediend. Dat kan het geval zijn bij nieuwe wetgeving die uiterst ingrijpend is voor bestaande bedrijven. Ook kan het aanvaardbaar zijn om vooruitlopend op een wetswijziging tijdelijk te gedogen. 11 Voor deze formulering is gekozen, omdat een absolute scheiding tot praktische problemen kan leiden. Zo isde ambtelijke capaciteit beperkt en door eikaars vervanger te zijn bij ziekte of afwezigheid hoeft het proces van toezicht en handhaving niet tot vertraging te leiden. 10
De gemeente heeft met de Milieudienst en de brandweer de volgende werkafspraken gemaakt: Via het OLO (Omgevingsloket Online) bestaat een koppeling tussen de gemeente, de milieudienst en de brandweer. Hierdoor wordt inzichtelijk welke vergunningaanvragen binnenkomen. Er wordt onderzocht in hoeverre een digitale koppeling mogelijk is met de afnemers op het gebied van handhaving. Het doel hiervan is om informatie uit te wisselen en om kennis tussen de verschillende partijen te delen. Het organiseren van een periodiek overleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer. Tijdens dit overleg worden de lopende zaken behandeld op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De frequentie van dit overleg is eens per 4 weken. 2 keer per jaar worden ook het Hoogheemraadschap van Rijnland, de politie en de boa's uitgenodigd om zaken af te stemmen. Voor beide geldt dat de frequentie, indien dit nodig is, aangepast kan worden. Doel van deze overleggen is om informatie uit te wisselen en om kennis te delen. Ook kan dit overleg aanleiding zijn om gemaakte afspraken en beleid te herzien. Het periodiek overleg tussen gemeente, milieudienst en brandweer zal op korte termijn opgepakt moeten worden om invulling te gaan geven in het vastleggen van praktische afspraken. In deze notitie iser bewust voor gekozen om in hoofdlijnen te bepalen welk karakter en welke insteek dit overleg zal hebben, omdat op dit moment een dergelijk overleg niet plaatsvindt. Bestuurlijk overleg Om de continuïteit in samenwerking met de betrokken partijen te waarborgen, wordt voorgesteld om een bestuurlijk overleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer in te stellen. Dit bestuurlijk overleg wordt gevoerd door de verantwoordelijk bestuurders, waarbij op ambtelijk niveau de overleggen worden voorbereid. Het bestuurlijk overleg vindt twee maal per jaar plaats. 11
7. Strategie Het effectief bevorderen van de naleving van wet- en regelgeving begint bij maken van een keuze van het instrument om te gaan handhaven. Er zijn verschillende instrumenten die hiervoor ingezet kunnen worden. Het algemene (basis)instrument dat de gemeente Leiderdorp hanteert is het programmatisch handhaven op basis van het prioriteren van onderwerpen. 7.1 Prioriteiten Voorgesteld wordt om de prioriteiten zoals deze in de Nota handhaving bouwregelgeving en bestemmingsplannen gemeente Leiderdorp, augustus 2004, staan benoemd te continueren. Deze prioritering geldt voor zowel handhavingszaken die op initiatief van de gemeente worden uitgevoerd als voor verzoeken van handhaving. Voor beide geldt dat de inzet van handhaving wordt bepaald door de mate van prioriteit. Hetgaat hierbij om devolgende prioritering: Hoge prioriteit gevaar voor veiligheid of volksgezondheid; gebruik door bedrijven in strijd met bestemming; aantasting van cultureel waardevolle panden of gebieden; aantasting van monumenten; aantasting van stedenbouwkundige waarden zoals vastgelegd in ruimtelijk beleid, bijvoorbeeld zoals geformuleerd in concept-uitwerkingsvoorschriften; aantasting van landschappelijke waarde en openheid van het buitengebied; strijd met erfbebouwingsvoorschriften in bestemmingsplannen; dakkapellen (indien voorzijde en in strijd met dakkapellenbeleid); kleurgebruik/materiaalgebruik (indien gelegen in een gebied dat in de welstandsnota op bladzijde 39 als gebied met een hoog welstandsniveau is aangeduid). Lage prioriteit dakkapellen (indien voorzijde, achterzijde of zijkant, in strijd met dakkapellenbeleid); uitmonding afzuiginstallaties keukens; rookkanalen; zonneweringen; zonnecollectoren; (wijzigingen van de) achtergevel; erfafscheidingen/tuinmeubilair; (schotel)antennes; luifels en rolluiken; carport; airco's voor zover aangebracht aan de achter-, voor- of zijgevel of op plat dak achterzijde, kleurgebruik/materiaalgebruik (indien gelegen in een gebied dat in de welstandsnota op bladzijde 39 als gebied met regulier welstandsniveau is aangeduid); reclame-uitingen. Aan deze lijst worden de onderdelen uit de APV die nu onder de Wabo vallen toegevoegd. Dit zijn: het maken, hebben en veranderen van een uitweg; het aanleggen van een weg; het hebben van een alarminstallatie in, op of aan een onroerende zaak; het maken van handelsreclame op of aan een onroerende zaak; het als eigenaar, etc. toestaan of gedogen van handelsreclame; het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie ervan. Hierbij moet worden opgemerkt dat er hier niet eerder een prioritering aan APV-onderwerpen is gegeven, waardoor aan de APV-onderwerpen die onder de Wabo vallen een "lage prioriteit" wordt toege- 12
kend, tenzij het gaat om een situatie waar de criteria vallende onder een "hoge prioriteit" van toepassing zijn. Integrale prioriteiten Tijdens de totstandkoming van dit uitvoeringsprogramma is gebleken dat het op dit moment niet mogelijk is om afspraken te maken tussen Gemeentewinkel, Milieudienst en brandweer om gezamenlijke prioriteiten te benoemen om vervolgens integrale handhaving mogelijk te maken. Afgesproken is om te benutten als pilotjaar, waarin onderlinge afstemming tussen deze drie partijen zal plaatsvinden. In 2012 zal voor het eerstworden gewerkt met integrale handhaving. De huidige samenwerking tussen de verschillende partijen blijft in stand. Als groeimodel zal de samenwerking worden geïntensiveerd. NB. integraal toezicht (signaaltoezicht) zoals beschreven in paragraaf 7.3.2 valt hier buiten. Hier zal in wel mee gestart worden. De Milieudienst zal de door hen benoemde prioriteiten in handhavende taken, zoals deze zijn verwoord in het eigen handhavingsplan 12, continueren. Dit geldt eveneens voor de brandweer. 7.2 Capaciteit Hieronder volgt een overzicht van het aantal uren die ten laste komen van het cluster BWT om uitvoering te geven aan dit uitvoeringsprogramma. Nadrukkelijk moet worden vermeld dat benoemde capaciteit alleen bestemd is om in te zetten voor de handhaving op het gebied van de Wabo. Een volledig (gedetailleerd) overzicht van de capaciteit ten behoeve van de gemeentelijke handhavingstaken wordt opgenomen in de Kadernota integrale handhaving. Gemeentewinkel - cluster BWT Taak Capaciteit Toezicht 1 fte Handhaving Bouwen 1 fte Handhaving Wabo - 0,5fte APV Brandweer (capaciteit ook na overgang naar Veiligheidsregio per 1/1/0 Taak Capaciteit Beleid, projecten, afstemming, APV, com 1 fte plexe zaken Bouwplantoetsing, 0,5fte controle gebruiksvergunning Specialistische ondersteuning en controle 0,4-0,7 fte meldingsplichtige objecten met prio 1 status De uren die voor rekening komen voor de Milieudienst zijn niet in dit overzicht meegenomen, omdat deze uren via de eigen begroting wordt verrekend met de gemeente. Opdrachtgeverschap - opdrachtnemerschap Zoals gezegd zijn de Milieudienst en de brandweer de belangrijkste partners voor de gemeente in de samenwerking op het gebied van de Wabo. De Milieudienst voert namens onze gemeente alle taken op het gebied van milieu uit. Per 1 januari is de brandweer uitgeplaatst naar de Veiligheidsregio Hollands-Midden. 12 Handhavingsplan -2014, vastgesteld door het Dagelijks Bestuur van de Milieudienst West-Holland op 25 oktober 2010 13
Om de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden beheersbaar te houden, wil de gemeente Leiderdorp met deze samenwerkingsverbanden de dienstverlening verbeteren door nadere afspraken te maken over de invulling van de rol van opdrachtgever en de rol van opdrachtnemer. Dit kan uitmonden in een dienstverleningsovereenkomst. Dit proces wordt nog nader uitgewerkt. In andere documenten zal hier verder over worden besloten. De afspraken die in dit uitvoeringsprogramma staan, worden daarin meegenomen. 7.3 Handhavinqsstrateqieën Nu de prioriteiten zijn gesteld, kan een keuze worden gemaakt in de handhavingsstrategie. De strategie per taakveld kan afzonderlijk bepaald worden en is afhankelijk van de hoogte van de prioriteit en de bestuurlijke ambitie. Op basis hiervan kan een nalevingsstrategie worden opgesteld. In de nalevingsstrategie staan de activiteiten genoemd die worden ondernomen om de naleving zoveel mogelijk te verbeteren. De nalevingsstrategie wordt verder uitgewerkt in een toezichtstrategie (vanwege het bevorderen van de naleving door het toezicht) en een sanctiestrategie (vanwege het bevorderen van de naleving door sancties). De verschillende strategieën kunnen in combinatie van elkaar worden gezien. Afhankelijk van de omstandigheden (mate van overtreding) kan de strategie worden bepaald; hetgaat erom de combinatie te vinden die de naleving maximaal kan beïnvloeden. 7.3.1 Nalevingsstrategie De nalevings- en handhavingspiramide Ter operationalisatie van de handhavingsstrategie kan aanvullend een ander instrument worden toegepast, namelijk de nalevings- en handhavingspiramide. Dit instrument is door de Commissie Mans ontwikkeld in het rapport "De tijd is rijp" 13. De gedachte achter deze piramide is van belang bij het opstellen van het handhavingsprogramma en bij het optreden volgens een stappenplan (de strategie). De piramide onderscheidt een aantal categorieën; de houding/ het gedrag van mensen bepaald de mate van de ernst van de overtreding en welke maatregelen hier tegenover kunnen komen te staan. De Commissie Mans omschrijft de brede basis onder aan de piramide als volgt in zijn rapport: "Het gros van degenen voor wie de regels zijn bedoeld is geneigd om die regels ook te volgen. Men herkent het welbegrepen eigenbelang in het gezamenlijk bevorderen van het collectieve belang van veiligheid, gezondheid en orde. Een reden om de regels te overtreden is voor deze groep, behalve gebrek aan kennis, onkunde en overmacht, de beeldvorming dat er in het algemeen weinig wordt nageleefd". Een stap hoger in de piramide, zijn de mensen die het niet zo nauw nemen met het collectieve belang. Een nog kleinere groep, de daarop volgende trede in de piramide, is steeds geneigd tot opportunistisch en calculerend gedrag. De regels en de daarachterliggende belangen hebben voor hen geen betekenis. De top van de piramide wordt gevormd door criminele organisaties en individuen. 13 Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving, De tijd is rijp, 2008 (Commissie Mans) 14
Hieronder wordt de piramide fysiek gemaakt. Figuur 2: de nalevings- en handhavingspiramide naar Ayres & Braithwaite / Van Stokkom In de paragraaf over de sanctiestrategie (paragraaf 7.3.3) wordt de piramide operationeel gemaakt door de omstandigheid/activiteit te koppelen aan de houding van de burger/ bedrijf (vergunningaanvrager/overtreder) waaraan een sanctie aan gekoppeld kan worden. 7.3.2 Toezichtstrateqie De toezichtstrategie bepaald hoe het bevoegd gezag het toezicht uitoefent. Het gaat hier met name om de capaciteit en middelen zo in te zetten dat een zo hoog mogelijk rendement wordt behaald bij de uitvoering van het handhavingsbeleid. Bij de toezichtstrategie kan een viertal modellen worden onderscheiden voor de inzet van integrale controles, dit zijn: Controleren met elkaar - vanuit de verschillende disciplines wordt gezamenlijk een integrale controle uitgevoerd Controleren na elkaar - verschillende toezichthouders voeren vanuit verschillende disciplines, afhankelijk van de fase van het project, een inspectie uit Controleren voor elkaar- één toezichthouder voert een integrale controle uit van de betrokken beleidsvelden Signaleren voor elkaar - de toezichthouder neemt tijdens de inspectie punten van andere beleidsvelden mee en heeft hierin een signalerende taak De gemeente, de Milieudienst en de brandweer hebben de volgende afspraken met elkaar gemaakt: Onderwerp Nadruk op component milieu Nadruk op component brandveiligheid Nadruk op component bouwen en slopen Nieuwbouwprojecten Overig Toezichtstrategie Signaleren voor elkaar Signaleren voor elkaar Signaleren voor elkaar Controleren met elkaar Afhankelijk van situatie Primair betrokken Milieudienst Brandweer Gemeentewinkel Secundair betrokken Gemeentewinkel, brandweer Gemeentewinkel, Milieudienst Milieudienst, brandweer Gemeentewinkel, Milieudienst, brandweer Gemeentewinkel, Milieudienst, brandweer Toelichting op dit schema: integraal toezicht organiseren middels: signaleren voor elkaar. Het toezichthoudend orgaan bepaald welke partijen aanwezig zullen zijn. Dit hoeft niet beperkt te blijven tot slechts één orgaan; Voor elkaar signaleren gebeurt door elkaar op de hoogte te stellen van de opgemaakte rapportages; 15
Tijdens een toezichtsbezoek wordt een integrale lijst met onderwerpen afgehandeld. De resultaten van dit bezoek worden middels een rapportage doorgegeven aan de andere partijen, zodat een vervolgbezoek door een van de andere partijen wellicht noodzakelijk is. Dit wordt onderling afgestemd. 7.3.3 Sanctiestrateqie In de sanctiestrategie wordt bepaald hoe de bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke handhaving binnen de gemeente en de handhavende partners is georganiseerd. De sanctie is afhankelijk van de omstandigheid/ activiteit én is van toepassing op de eerder benoemde prioriteiten. Gelet op de beperkte capaciteit bij de afdeling Gemeentewinkel zal zoveel mogelijk inzet plaatsvinden op zaken die onder de hoge prioriteit staan benoemd; op zaken die onder lage prioriteit staan benoemd, zal beperkte handhaving plaatsvinden. Volgens vaste jurisprudentie is het niet mogelijk om niet te handhaven, omdat de overheid hiertoe een primaire taak heeft. Omstandigheid/ activiteit Gedragsvoorschriften Nieuwe ondernemer (< 1 jaar) De overtreder is een natuurlijke persoon De overtreder is een natuurlijke persoon Gevaar Herhaling van overtredingen (recidive) Onherstelbare schade Onherstelbare schade Omschrijving Kennis overbrengen van geldende wet- en regelgeving om gedrag te beïnvloeden Kennis overbrengen van geldende wet- en regelgeving Overtredingen door natuurlijke personen kan een extra informerende stap proportioneel zijn, de mate van intensiteit is afhankelijk van de houding/ zwaarte van de overtreding Overtredingen door natuurlijke personen kan een extra informerende stap proportioneel zijn, de mate van intensiteit is afhankelijk van de houding/ zwaarte van de overtreding Direct optreden is noodzakelijk bij direct gevaar voor mens, dier of grote schade Van recidive is sprake als de overtreder van een eerdere overtreding met vergelijkbare oorzaak ten minste één keer is gewaarschuwd. Direct bestuurlijk optreden als kans op herhaling aanwezig is Direct strafrechtelijk optreden Houding van burger/ bedrijf "moet kunnen" attitude Calculerend gedrag Criminaliteit Sanctiestrategie Goedwillende houding; welbegrepen eigenbelang Informeren, adviseren, beperkte inspectie, nalevingsbijstand, onderzoek naar mogelijkheden tot legalisering Intensieve controle, zo nodig dwangsom, bestuursdwang, boete, onderzoek naar mogelijkheden tot legalisering Dwangsom, bestuursdwang, boete, strafvervolging Strafvervolging Afhankelijk van de situatie zal beoordeeld moeten worden welke partijen betrokken dienen te worden. Dit vanuit de eigen specifieke taak. 16
8. Samenvattend: conclusies, afspraken, aandachtspunten Conclusies/ gemaakte afspraken Het primaat van handhaving is bestuursrechtelijk BWT rapporteert en evalueert jaarlijks het uitvoeringsprogramma Het college benoemt jaarlijks de prioriteiten ten behoeve van dit uitvoeringsprogramma Primair handhaven, gedogen is uitzondering, gemarkeerd door stringente voorwaarden Gelet op de beperkte ambtelijke capaciteit zal alleen gehandhaafd worden op de onderwerpen die hoge prioriteit hebben. Onderwerpen die in de categorie van een lage prioriteit vallen, zal beperkte handhaving op plaatsvinden wordt een pilotjaar voor gemeente, Milieudienst en brandweer om integrale prioriteiten voor 2012 te kunnen benoemen In zal door Gemeentewinkel geregistreerd worden hoe vaak toezichthoudend en handhavend opgetreden gaat worden. Deze registratie zal inzicht bieden voor het benoemen van prioriteiten voor het volgende jaar, en hiermee kan inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre de ambtelijke capaciteit voldoende is om de toezichthoudende en handhavende taken uit te voeren Vergunningverlening en toezicht zijn gescheiden; bij voorkeur is ook toezicht en handhaving gescheiden Toezicht middels "signaleren voor elkaar", tenzij het om een nieuwbouwproject gaat of om een project waarbij niet een van de componenten milieu, brandveiligheid of bouwen de overhand heeft De gemeente, milieudienst en brandweer werken samen in de voorlichting voor burgers en bedrijven via website, lokale krant en folders over preventie Het opstellen van controlerapporten na bezoeken. Deze rapportage wordt gedeeld met de andere betrokken partijen 17
Aandachtspunten De aandachtspunten zijn verwoord in SMART-doelstellingen. Deze aandachtspunten zijn tevens actiepunten die door het MT in haar besluit van 30 november 2010 zijn onderschreven. Actie Wat is het doel? Wie voert uit? Planning Koppelen geautomatiseerd handhavingsprogramma tussen gemeente, Milieudienst en brandweer Registreren van aantal toezichthoudende en handhavende zaken Opstellen van integrale checklisten tbv toezichtsbezoeken Opstellen van controlerapporten na bezoeken Elkaar inzicht bieden in actuele toezicht- en handhavingszaken Sturen op prioriteiten en inzichtelijk in hoeverre ambtelijke capaciteit toereikend is Uitvoering geven aan integraal werken Informatie delen met de betrokken partijen Automatisering van milieudienst en brandweer Gemeentewinkel Gemeentewinkel, in samenspraak met Milieudienst en Brandweer Betrokken partijen Gedurende 4 e kwartaal (tbv evaluatie 1 e kwartaal 2012) Gedurende Opstellen standaardbrieven tbv het opleggen van sancties Opstellen draaiboek met de te volgen procedures in toezichten handhavingszaken Bestuursdwangaanschrijving met een spoedeisend belang onder voorwaarden mandateren aan de ambtelijke organisatie en de brandweer Dwangsomaanschrijving met spoedeisend belang onder voorwaarden mandateren aan de ambtelijke organisatie en de brandweer Jaarlijkse rapportage van zowel bestuursdwangaanschrijvingen met spoedeisend belang en dwangsomaanschrijvingen met spoedeisend belang aan college (vanwege mandatering) Aanpassing mandaatoverzicht Standaardisatie en eenduidigheid Procesbeschrijvingen en werkinstructies in toezicht- en handhavingszaken voor de organisatie Verkorten procedure Verkorten procedure Het college inzicht bieden in aantal bestuursdwang- en dwangsomsomaansch rijvingen met spoedeisend belang. Realiseren functiescheiding (op papier) mbt functienaam "medewerker dienstverlening en handhaving". Vanwege de formele scheiding tussen vergunningverlening en handhaving zal de functienaam anders geformuleerd moeten worden ivm juridische juistheid Gemeentewinkel, in samenspraak met Juridische Zaken Gemeentewinkel in samenwerking met afdeling Control (en Juridische Zaken) Juridische Zaken in samenspraak met Gemeentewinkel Juridische Zaken in samenspraak met Gemeentewinkel Juridische Zaken Juridische Zaken na voorstel van de Gemeentewinkel 2 e kwartaal 2 e kwartaal 1 e kwartaal 2012 (tbv evaluatie) 2 e kwartaal 18
Bijscholing tbv integraal werken "signaleren voor elkaar" (bijscholing vormvrij) Organiseren periodiek handhavingsoverleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer Organiseren periodiek handhavingsoverleg tussen gemeente, Milieudienst, brandweer, Hoogheemraadschap en politie Organiseren bestuurlijk overleg tussen gemeente, Milieudienst en brandweer Jaarlijkse evaluatie en vaststelling uitvoeringsprogramma handhaving Wabo Kennis vergaren van eikaars werkvelden om "signaleren voor elkaar" in de praktijk te kunnen brengen Kennis en informatie delen Kennis en informatie delen Kennis en informatie delen op bestuurlijk niveau Evaluatie over gestelde prioriteiten, de strategie en de wijze van toezicht en handhaving Gemeentewinkel, in samenspraak met Milieudienst en brandweer Te organiseren door Gemeentewinkel (maandelijks) Te organiseren door Gemeentewinkel (2x per jaar) Te organiseren door Gemeentewinkel (2x per jaar) Gemeentewinkel Gedurende (afstemming in opleidingsplan) Jaarlijks vóór 1 april (vanaf 2012) 19
Literatuurlijst Ministerie van VROM, Wabo in de praktijk, juridische leidraad bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Kluwer, 2009 Provincie Overijssel, Toezicht en handhaving in de Wabo, 9 juni 2010 Gemeente Wijdemeren, Integraal handhavingsprogramma, 2009 Gemeente Leiderdorp, Handhaven met beleid, nota handhaving bouwregelgeving en bestemmingsplannen Gemeente Leiderdorp, januari 2000 Gemeente Leiderdorp, Actualisering nota handhaving bouwregelgeving en bestemmingsplannen gemeente Leiderdorp (prioriteitstelling handhavingsactiviteiten), augustus 2004 Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive regulation: transcending the deregulation debate, New York, 1995; B. van Stokkom, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, sociaalwetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen 20