Analyse van de samenwerking tussen BJAA en Vangnet Jeugd

Analyse van de samenwerking tussen BJAA en Vangnet Jeugd Inspectie jeugdzorg, november 2006

2 Inspectie jeugdzorg

Inhoudsopgave Inleiding... 5 Wat is Vangnet Jeugd... 7 De onderlinge samenwerking volgens Vangnet Jeugd... 9 De onderlinge samenwerking volgens BJAA... 13 Nogmaals de onderlinge samenwerking volgens Vangnet Jeugd... 15 Conclusie, oordeel en aanbevelingen... 17 3

4 Inspectie jeugdzorg

Inleiding Aanleiding De Inspectie voor de gezondheidszorg (IGZ) heeft bij de Inspectie jeugdzorg (IJZ) in februari 2006 een signaal afgegeven over problemen in de samenwerking tussen Vangnet Jeugd van de GGD Amsterdam en Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam (BJAA). De IGZ had dit signaal doorgekregen via Vangnet Jeugd. Het betreft problemen met het aanmeldingen van cliënten door Vangnet Jeugd bij BJAA. Doel rapportage Doel van deze rapportage is knelpunten in de samenwerking tussen Vangnet Jeugd en BJAA te benoemen en daarmee een aanzet te geven voor een verbeterde samenwerking tussen beide instanties. Werkwijze Naar aanleiding van dit signaal heeft de IJZ een gesprek gevoerd met Vangnet Jeugd (april 2006), waarin Vangnet Jeugd een toelichting gaf op de problemen die zij met BJAA ervaart. 1 Vangnet Jeugd heeft de IJZ tevens een aantal documenten overhandigd die de problematiek met BJAA zouden illustreren. Vervolgens heeft IJZ een gesprek gevoerd met BJAA (september 2006), waarin BJAA werd gevraagd om een reactie naar aanleiding van het beeld dat Vangnet Jeugd van de onderlinge samenwerking had gegeven. 2 Kort na dit gesprek heeft de IJZ nog een telefoongesprek met Vangnet Jeugd gevoerd, om de laatste stand van zaken te horen m.b.t. de samenwerking met BJAA. De rapportage is in concept aan Vangnet Jeugd en BJAA voorgelegd. De vastgestelde rapportage is bestemd voor Vangnet Jeugd, BJAA, de Raad voor de Kinderbescherming 3 en de Stadsregio Amsterdam. Leeswijzer In paragraaf 2 staat een uitleg van wat Vangnet Jeugd is, paragraaf 3 en 5 geven een beschrijving van de samenwerking tussen beide instanties vanuit het perspectief van Vangnet Jeugd, paragraaf geeft een beschrijving van deze samenwerking vanuit het perspectief van 1 Bij dit gesprek waren aanwezig: mw. A. Baller en dhr. G. van Brussel van Vangnet Jeugd, en mw. M. Boelema, mw. C. Görts en dhr. G. van Bokhoven van de Inspectie jeugdzorg. 2 Bij dit gesprek waren aanwezig: dhr. H. Aarts, dhr. P. Bijkerk, dhr. W. Janssen en mw. L. Schermer van BJAA, en mw. M. Boelema en mw. C. Görts van de Inspectie jeugdzorg. 3 De Raad voor de Kinderbescherming ontvangt de rapportage, omdat de Raad in de rapportage wordt genoemd. 5

BJAA, en paragraaf 6 tenslotte bevat de conclusie, het oordeel van de inspectie en aanbevelingen. 6

Wat is Vangnet Jeugd Vangnet Jeugd beschrijft zichzelf als volgt: De afdeling Vangnet Jeugd van de GGD richt zich op kinderen (0-18 jaar) uit gezinnen waarin vaak complexe problemen aan de orde zijn en waar ernstige zorgen over bestaan. De problemen komen naar buiten naar aanleiding van ernstige signalen van Politie en Ouder en Kind Centra, of via derde partijen in verband met zorgen over de veiligheid van kinderen, over verwaarlozing, of over overlast. Het gaat in meerderheid om allochtone gezinnen. Vangnet Jeugd probeert oplossingen te vinden door deze gezinnen op te sporen, door informatie te verzamelen, netwerkonderzoek of een huisbezoek te doen, door passende hulp te organiseren en een gezin daar naar toe te leiden. De werkwijze van Vangnet Jeugd is in beperkte mate uitvoerend maar is vooral gericht op ondersteuning van en aanvulling aan de reguliere hulpverlening. Vangnet Jeugd heeft tussen 2002 en 2004 een pilot Preventie Jeugdcriminaliteit uitgevoerd in Amsterdam Oost. Deze pilot is vanaf 1 januari 2005 uitgebreid over de hele stad. Dit betrof gezinnen die met name via politie en Meldpunten Extreme Overlast bij Vangnet Jeugd werden aangemeld. Bij deze gezinnen werd een probleem- en hulpverleningsinventarisatie uitgevoerd via huisbezoek en netwerkonderzoek. Bij bijna de helft van de gezinnen achtte Vangnet Jeugd het noodzakelijk om professionele hulp in te schakelen. Deze pilot is positief geëvalueerd, door alle betrokken instanties, ook door het BJAA. De aanpak zou duidelijk een meerwaarde hebben. Overigens, in 2006 ging het tussen 1 januari en eind oktober om 1132 nieuw aangemelde gezinnen. Er zijn in deze periode 126 gezinnen verwezen naar BJAA. Hierbij waren 34 gezinnen die werden ingebracht in het gezamenlijke overleg voor de geïndiceerde hulp van Vangnet Jeugd en BJAA. 7

8 Inspectie jeugdzorg

De onderlinge samenwerking volgens Vangnet Jeugd Volgens Vangnet Jeugd komt de benodigde hulp voor de kinderen/ gezinnen die zij bij BJAA aanmeldt in het algemeen onvoldoende (snel) op gang. Hierdoor maakt Vangnet Jeugd zich grote zorgen over de veiligheid van deze kinderen/ gezinnen. Het betreft vaak multiproblem gezinnen, waar dringende hulp noodzakelijk is volgens Vangnet Jeugd. Vangnet Jeugd heeft naar eigen zeggen BJAA hier herhaaldelijk op aangesproken, op alle niveaus van het management, zowel mondeling als schriftelijk, maar dat heeft onvoldoende verbetering opgeleverd. Ook ondanks herhaaldelijk overleg op directieniveau. Tevens is de situatie begin juli 2005 ambtelijk besproken met het ROA en de directies van de instellingen voor geïndiceerde hulp. Ook dit heeft volgens Vangnet Jeugd onvoldoende verbetering opgeleverd. Daarom wilde Vangnet Jeugd met de inspectie in gesprek. Puntsgewijs volgen hier de problemen in de samenwerking zoals deze door Vangnet Jeugd zijn benoemd: - Vangnet Jeugd heeft de bovenbeschreven pilot in 2005 uitgebreid naar de gehele stad Amsterdam en heeft hier ook financiële middelen voor ontvangen. Vangnet Jeugd ervaart dat BJAA niet meewerkt aan deze opschaling, hoewel hier op bestuurlijk niveau wel afspraken over zijn gemaakt. Gelet op het relatief beperkte aantal verwijzingen naar de geïndiceerde zorg laat de opschaling volgens Vangnet Jeugd nodeloos lang op zich wachten en initiatieven van Vangnet Jeugd hiervoor worden zelden beantwoord door BJAA. - De samenwerkingsproblemen hebben niet betrekking op alle verwijzingen en aanmeldingen, maar zijn redelijk willekeurig verdeeld over verschillende regio s, afdelingen en personen. - Het management van BJAA neemt volgens Vangnet Jeugd een afwachtende en niet oplossingsgerichte houding aan met betrekking tot door Vangnet Jeugd gesignaleerde problemen in de onderlinge samenwerking. In september 2005 heeft het hoofd MGGZ van de GGD aan de directie van het BJAA en de ROA aan de hand van een gedetailleerde schriftelijke weergave gemeld dat een structurele samenwerking met BJAA niet van de grond komt. 9

- BJAA zegt tegen Vangnet Jeugd geen geld en casemanagers te hebben om de noodzakelijk inzet te leveren wat betreft de aanmeldingen vanuit Vangnet Jeugd. Daarnaast zou BJAA gezinnen waarbij Vangnet Jeugd wel zorg maar niet persé geïndiceerde jeugdzorg noodzakelijk acht niet als haar cliënten beschouwen, terwijl kinderen wel volgens de wet recht hebben op jeugdzorg. - Met een behoorlijk aantal medewerkers van het BJAA bestaat wel een goede samenwerking, met anderen niet. De veronderstelling van Vangnet Jeugd is dat men gelet op een gebrekkige vervolghulp en eigen capaciteit een afwerende houding aanneemt en weigert de verantwoording over te nemen. - Sommige medewerkers van BJAA denken dat Vangnet Jeugd uitvoerende hulp verleent aan de gezinnen die zij bij BJAA aanmeldt. Hierdoor neemt BJAA vaak een afwachtende houding aan bij het op gang brengen van de hulp. Vangnet Jeugd is er echter niet voor hulpverlening, maar voor op preventie gerichte vroegtijdige signalering, en verwacht juist dat BJAA aan de slag gaat met de zorgmeldingen. - Door de terughoudende opstelling van BJAA bij aanmelding van gezinnen, ervaart Vangnet Jeugd geregeld dat deze cliënten door BJAA niet gewild zijn. Vangnet Jeugd moet naar eigen zeggen lang leuren voordat ze cliënten bij BJAA aangemeld krijgt. Geregeld stuurt BJAA casussen aan Vangnet Jeugd terug zonder ze in behandeling te nemen, bijvoorbeeld omdat de schriftelijke zorgmelding onvolledig zou zijn of omdat er onvoldoende kindsignalen zouden zijn. Volgens Vangnet Jeugd gaat hierdoor kostbare tijd nodeloos verloren. - De door Vangnet Jeugd voorgestelde good practice van één casuïstiekoverleg over alle meldingen per stadsdeel is tot spijt van Vangnet Jeugd niet overgenomen. Er zijn inmiddels twee centrale overleggen gerealiseerd, die vanaf maart 2006 gestart zijn. (dus niet per stadsdeel). Vangnet Jeugd vindt het bovendien spijtig dat hier alleen casussen kunnen worden ingebracht waarbij sprake is van geïndiceerde zorg en niet de overige zorgmeldingen. - Nadat BJAA en Vangnet Jeugd de afspraak hadden gemaakt dat Vangnet Jeugd het format indicatiebesluit van BJAA zou gebruiken bij aanmelding van cliënten voor geïndiceerde zorg (in het kader van de efficiency), heeft het volgens Vangnet Jeugd nodeloos lang geduurd voordat zij hier in de praktijk gebruik van kon maken. 10

Overigens was het aanbod om het format te gebruiken een handreiking van Vangnet Jeugd ter taakverlichting van BJAA. 11

12 Inspectie jeugdzorg

De onderlinge samenwerking volgens BJAA BJAA meende dat er na een gesprek op bestuurlijk niveau in maart 2006 tussen BJAA en Vangnet Jeugd goede samenwerkingsafspraken waren gemaakt. Daarom is BJAA enigszins verbaasd dat Vangnet Jeugd in april nog bij IJZ aan de bel heeft getrokken met signalen over de onderlinge samenwerking. BJAA geeft aan dat de pilot van Vangnet Jeugd werd gefinancierd met extra geldstromen van VWS naar locale overheden, met name de G4. GGD (Vangnet Jeugd) kreeg geld voor de pilot in tegenstelling tot BJAA, die dit uit eigen middelen diende te financieren. Dat lukt BJAA niet, aangezien BJAA al voor de pilot in een overspannen situatie moest werken, en de middelen niet heeft voor de extra casussen die hieruit voort komen. Daarbij speelt mee dat het om complexe gezinnen gaat, waarbij de cliënt langdurige begeleiding nodig heeft vaak van verschillende zorgaanbieders. Dit betekent een aanzienlijke taak voor de betreffende casemanager (terugkerend casemanagement). BJAA heeft hier onvoldoende casemanagers voor beschikbaar. Sinds de afspraak in maart tussen Vangnet Jeugd en BJAA loopt de onderlinge samenwerking volgens BJAA beter daar waar het casussen betreft waar geïndiceerde zorg noodzakelijk wordt geacht. Deze casussen worden centraal aangemeld op de Centrale afdeling zorgbemiddeling van BJAA. Deze afdeling voert gedurende drie maanden het casemanagement uit. Als er daarna nog jeugdzorg nodig is, vindt er een warme overdracht plaats met een casemanager van de betreffende regio, die de casus dan overneemt. BJAA zal wellicht door het ROA gesubsidieerd worden voor deze aanpak. Dit is vooralsnog echter niet zeker, ROA en BJAA zijn hierover in gesprek. Zorgmeldingen van Vangnet Jeugd (waarbij geen sprake is van geïndiceerde zorg) komen niet bij de Centrale afdeling zorgbemiddeling van BJAA binnen, maar rechtstreeks bij de Voordeur van de verschillende BJAA locaties. Ook volgens BJAA verloopt de onderlinge samenwerking met betrekking tot deze zorgmeldingen niet goed genoeg. BJAA geeft aan het tot haar taak te rekenen om risico's te onderkennen en zonodig stappen te zetten. Zij doet dat als er aanwijzingen zijn dat kinderen risico's lopen. BJAA ziet het ook als haar taak om te verwijzen naar het voorliggende veld, zelf lichte ambulante zorg in te zetten, of na analyse voor een intensievere indicatie te indiceren. En uiteraard, bij risicovolle situaties in te grijpen. 13

BJAA is echter niet in staat om de zorg voor alle multiproblem gezinnen met kinderen onder de 18 te organiseren, met name omdat zij beperkt is in haar mogelijkheden in het organiseren van hulp aan ouders. Zolang er geen evident risico bij de kinderen is en de ouders niet zelf hulp gaan zoeken zijn de mogelijkheden voor BJAA beperkt. BJAA heeft soms de indruk dat Vangnet Jeugd het hele gezinsprobleem, ook als er géén evidente risico's voor kinderen zijn, bij BJAA op de stoep legt in de verwachting dat BJAA de zorg voor de ouders organiseert. BJAA geeft echter aan in deze gevallen niet meer te kunnen doen dat wat Vangnet Jeugd zelf ook kan doen, namelijk verwijzen naar het AMW en GGZ (beide op vrijwillige basis). BJAA hoopt overigens dat de zorg voor deze gezinnen, die wel zorg maar niet direct jeugdzorg nodig hebben, per 1 januari 2007 door gemeentelijke voorzieningen (zoals het algemeen maatschappelijk werk) zal worden gecoördineerd, wanneer de WMO (Wet maatschappelijke ondersteuning) van kracht is. In het verleden had BJAA de ervaring dat de Raad voor de Kinderbescherming zaken niet in behandeling nam als er geen kindsignalen waren (zoals verslaving, psychiatrische stoornis o.i.d. van de ouders), of als de bedreiging van kinderen onvoldoende kon worden aangetoond. Inmiddels heeft BJAA dit echter geregeld met de Raad besproken en volgens BJAA doet het probleem zich op dit moment nauwelijks meer voor. 14

Nogmaals de onderlinge samenwerking volgens Vangnet Jeugd In een telefoongesprek (begin september 2006) met Vangnet Jeugd heeft de Inspectie jeugdzorg het beeld weergegeven dat BJAA had gegeven van de onderlinge samenwerkingsproblemen. Vangnet Jeugd beaamt in dit gesprek dat de problemen de zorgmeldingen betreffen en inmiddels niet meer de aanmeldingen voor geïndiceerde zorg via het Centrale afdeling zorgbemiddeling van BJAA. Deze laatste verlopen inmiddels vanaf maart 2006 inderdaad naar wens, nu er onderling goede afspraken over zijn gemaakt en deze aanmeldingen via de twee Centrale afdelingen zorgbemiddeling van BJAA lopen. Vangnet Jeugd bevestigt dat de problemen rondom zorgmeldingen nog bestaan, zeker wanneer er weinig kindsignalen zijn. Vangnet Jeugd mist een gezinsaanpak bij BJAA. De communicatie van BJAA medewerkers richting Vangnet Jeugd medewerkers vindt Vangnet Jeugd dan vaak niet prettig. Een ander probleem dat Vangnet Jeugd nog benoemt is dat Vangnet Jeugd liefst alle meldingen aan BJAA op dezelfde wijze zou willen doen: of het nu de Centrale afdeling zorgbemiddeling, de Voordeur of het AMK betreft. 15

16 Inspectie jeugdzorg

Conclusie, oordeel en aanbevelingen De samenwerking tussen BJAA en Vangnet Jeugd kan en moet beter. Beide instanties delen deze opvatting en zijn bereid hieraan mee te werken. Er is sprake van twee verschillende aanmeldingsroutes van Vangnet Jeugd aan BJAA: aanmeldingen voor geïndiceerde jeugdzorg en zorgmeldingen voor niet-geïndiceerde (jeugd)zorg. De samenwerkingsproblemen hebben betrekking op de zorgmeldingen van Vangnet Jeugd aan BJAA voor niet-geïndiceerde (jeugd)zorg. Zolang er geen evident risico bij de kinderen is en de ouders niet zelf hulp gaan zoeken, kan BJAA naar eigen zeggen weinig voor gezinnen doen, omdat zij beperkt is in haar mogelijkheden in het organiseren van hulp aan ouders. De Inspectie jeugdzorg is van oordeel dat de Bureaus Jeugdzorg, dus ook BJAA, ook een taak moeten uitvoeren wanneer andere zorg dan geïndiceerde zorg nodig is voor gezinnen. Deze taak komt voort uit artikel 8 van de Wet op de Jeugdzorg. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering hiervan ligt bij de Bureaus Jeugdzorg. Dat gemeentelijke voorzieningen hier in de toekomst een rol in kunnen gaan spelen, staat daar buiten. De situatie lijkt zodanig dat zorgmeldingen van Vangnet Jeugd over dergelijke, veelal multiproblem, gezinnen vooralsnog door niemand worden opgepakt. Het gaat echter wel om kinderen waarvan bekend is dat zij zich in risicovolle situaties bevinden (zoals kinderen van verslaafde ouders. Vangnet Jeugd is er namelijk niet voor hulpverlening, maar voor vroegtijdige signalering. BJAA ziet geen mogelijkheden om de signalen op te pakken, zolang er geen evident risico bij de kinderen is en de ouders niet zelf hulp gaan zoeken. En de voorliggende, gemeentelijke voorzieningen zijn (vooralsnog) niet verantwoordelijk voor deze taak. De inspectie vindt het zorgelijk dat er geen hulp wordt georganiseerd voor deze kinderen. De inspectie vindt het belangrijk dat Vangnet Jeugd en BJAA komen tot een gezamenlijke aanpak van dit probleem. De inspectie beveelt dan ook aan dat Vangnet Jeugd en BJAA met elkaar in gesprek gaan om tot een oplossing te komen (schriftelijk vastgelegde gezamenlijke aanpak). Deze rapportage kan hierbij als uitgangspunt fungeren. 17