De invloed van maatschappelijke kosten-batenanalyses op de besluitvorming Sytze Rienstra Recent is de algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse aan de Tweede Kamer aangeboden. Deze heeft in beginsel betrekking op alle beleidsterreinen. Bij infrastructuurprojecten is er al zo n vijftien jaar ervaring met het instrument. Dit artikel gaat in op de rol die de analyse speelt in de besluitvorming. De uitkomst lijkt met name een rol te spelen bij projecten die groot zijn, of zich in een vroege fase van de besluitvorming bevinden. In latere fasen wordt meer bijgedragen aan de selectie van alternatieven en het optimaliseren daarvan. Wel verschilt de rol in praktijk per project; deze hangt sterk af van de politiek-beleidsmatige context. 1 Inleiding In het jaar 2000 is een leidraad gepubliceerd (CPB en NEI 2000), die leidde tot het verplichtstellen van de uitvoering van maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA) voor grote infrastructuurprojecten van nationaal belang. In de jaren daarop werd het instrument ook steeds vaker toegepast op 'gewone' infrastructuurprojecten, weer later ook op andere typen projecten. Aanvankelijk gebeurde dat op ad-hocbasis, later werd dit voorgeschreven voor projecten die gefinancierd worden uit het MIRT 1 budget. Recent is een meer algemene MKBA leidraad uitgebracht en aan de Tweede Kamer aangeboden (CPB en PBL 2013). Deze is in beginsel van toepassing op alle beleidsterreinen en - beslissingen die welvaartseffecten hebben. Het kabinet heeft hierbij aangegeven dat er op dit moment geen meer volledige manier dan een MKBA is om de voor- en nadelen van een beleidsvoorstel in beeld te brengen (Ministerie van Financiën 2013). In een MKBA worden in beginsel alle welvaartseffecten in beeld gebracht. Waar mogelijk worden deze in geld uitgedrukt. De mate waarin dit in praktijk gebeurt, is afhankelijk van de diepgang van de MKBA. Ook is het in praktijk niet mogelijk alle effecten in geld uit te drukken, omdat er geen goede waardering beschikbaar is. Evenals bij financiële business cases wordt vervolgens de contante waarde van de kosten- en batenposten en het saldo berekend. Met behulp van een discontovoet wordt zo bepaald of de baten opwegen tegen de kosten. Bij de berekening van het saldo wordt alleen gekeken naar netto-effecten: verdelingseffecten tussen groepen in de samenleving en regio s kunnen wel afzonderlijk inzichtelijk worden gemaakt, maar leiden niet tot een netto-welvaartseffect. 1 Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. TPEdigitaal 2016 jaargang 10(3) 1-13
2 De invloed van maatschappelijke kosten-batenanalyses op de besluitvorming In de wereld van de transportinfrastructuur bestaat nu dus zo n vijftien jaar ervaring met het instrument. Nu er ook bij andere beleidsterreinen (onderwijs, zorg, water, veiligheid, energie) steeds meer ingezet lijkt te worden op het uitvoeren van MKBA s, is het een interessante vraag in hoeverre MKBA s de besluitvorming beïnvloeden. In dit artikel wordt deze vraag beantwoord door middel van een analyse van de besluitvorming van infrastructuurprojecten waarvoor MKBA s zijn uitgevoerd. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met een aantal experts die werkzaam zijn bij kennisinstellingen en universiteiten. Er is voor gekozen de gesprekken op anonieme basis te voeren, om de experts de mogelijkheid te geven vrijuit te spreken. De experts hebben gelegenheid gehad het concept-rapport te becommentariëren en zijn uitgenodigd voor een expertsessie waar het concept-rapport besproken is 2. In de volgende sectie wordt aangegeven hoe de MKBA zich de afgelopen vijftien jaar heeft ontwikkeld. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van eerdere studies naar de invloed van de MKBA op de besluitvorming. Sectie 3 geeft een overzicht van de geanalyseerde MKBA s en de globale uitkomsten daarvan. In sectie 4 wordt de invloed van de MKBA op de besluitvorming nader onderzocht, waarna sectie 5 ingaat op de rol van de toets. Het artikel sluit af met de belangrijkste bevindingen en conclusies. 2 MKBA s en de besluitvorming Een beknopte geschiedenis Er zijn grofweg drie perioden in de ontwikkeling van de MKBA als instrument in de besluitvorming rond infrastructuurprojecten. Overigens is het instrument veel ouder en wordt het in het buitenland en bijvoorbeeld ook door de EU veelvuldig toegepast. Alleen was het instrument in Nederland in de jaren 1980 en 1990 enigszins in de vergetelheid geraakt. De beginperiode (2000 2003) begon met het publiceren van de resultaten van het zogeheten Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur, dit werd afgerond met een leidraad (destijds OEEI-leidraad genoemd; CPB en NEI 2000). Hierna werd het uitvoeren van een MKBA verplicht gesteld voor speciale projecten 'van nationaal belang'. Voor overige rijksprojecten (zoals die uit het MIT later MIRT) werd de leidraad nog niet verplicht gesteld. Wel werd aangekondigd dat dit op termijn voorzien was. In deze periode werd het MKBA-instrument als het ware uitgevonden. Er waren veel discussies over nulalternatief, indirecte effecten (zoals op werkgelegenheid, internationale concurrentiepositie, schaalvoordelen), te gebruiken kengetallen (zoals tijdwaardering, ontwikkelingen in de tijd, restwaarde vs. doorlooptijd van de berekeningen) en andere al 2 Dit artikel is gebaseerd op Rienstra (2015). Dit rapport is opgesteld op verzoek van de ministeries van Infrastructuur & Milieu, en Financiën. De lijst met respondenten is in dit rapport opgenomen.
Sytze Rienstra 3 dan niet mee te nemen effecten. De methodeontwikkeling ging in deze periode dan ook snel. Er werden in deze beginperiode een aantal MKBA s opgesteld van grote projecten: de HSL Oost, Zuiderzeelijn, Rondje Randstad, Project Mainport Rotterdam (met name Maasvlakte 2), de Zeesluis bij IJmuiden, de spoorgoederenverbinding Roosendaal-Antwerpen, de IJzeren Rijn en MTC Valburg. Het opstellen van MKBA s voor meer reguliere projecten kwam nog niet van de grond. In 2002 is een evaluatie uitgevoerd door BCI (2002). Een belangrijke conclusie uit deze evaluatie was dat de MKBA bijdraagt aan de verdere verzakelijking van de beleidsinformatie (Min VenW 2003). Er wordt benadrukt dat het niet een pure economische analyse is, maar dat ook leefomgevingaspecten meegenomen worden. In de brief wordt daarom ook een 'E' geschrapt uit de afkorting: er wordt sindsdien gesproken van OEI (Overzicht Effecten Infrastructuur, weer later Overzicht Effecten Investeringen). Naar aanleiding van deze evaluatie werd een inhoudelijke actieagenda uitgevoerd, die resulteerde in verdere uitwerking van de methode, de voorschriften en de presentatie (de zogeheten aanvullingen op de OEI-leidraad ). In de daaropvolgende periode (2004 2009) werd de MKBA steeds meer een standaardinstrument bij de analyse van infrastructuurprojecten mede naar aanleiding van het rapport van de Commissie Duivesteijn (Tweede Kamer 2004) die lessen trok uit de besluitvorming van grote projecten als Betuwelijn en Hoge Snelheidslijn. In 2004 werden een nieuw MIT spelregelkader naar de Tweede Kamer gestuurd. Hierin werd ook een vereenvoudigde MKBA verplicht gesteld in de eerste fase van besluitvorming (verkenningsfase). Dit format was echter geen volledige MKBA met berekening van een saldo en dergelijke: er werd meer om het invullen van diverse indicatoren gevraagd. In de daaropvolgende (planstudie)fase werd later wel een vrij volledige MKBA verplicht gesteld. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie Elverding (2008) werd steeds meer onderzoekslast en de politieke keuzes vroeg in het proces (de verkenningsfase) gelegd. Deze fase eindigt sindsdien in beginsel met een voorkeursbesluit, waarmee politiek gezien in grote lijnen een besluit genomen is. Voorheen werden meestal meerdere gelijkwaardige alternatieven in de volgende (planstudie)fase meegenomen. Als gevolg van deze verandering werd voorgeschreven in de verkenningsfase een min of meer volledige MKBA uit te voeren. Het MKBA-instrument werd steeds meer gestandaardiseerd. Er werden min of meer vaste afspraken gemaakt over de invulling van het nulalternatief. Kengetallen en rekenmethoden werden steeds meer voorgeschreven en ook procesmatig werd het steeds meer ingebed in MIRT-procedures. Bij met name wegenprojecten werd de aansluiting tussen de MKBA en de verkeersmodellen steeds meer gestandaardiseerd.
4 De invloed van maatschappelijke kosten-batenanalyses op de besluitvorming Hierna (2009 heden) werd de toepassing verbreed, naast de standaard toepassing bij infrastructuurprojecten. Dit geldt met name voor ruimtelijke ontwikkelings- en waterveiligheidsprojecten, maar ook bij tal van andere beleidsterreinen werd de MKBA sporadisch uitgevoerd. De recent gepubliceerde MKBA-leidraad (CPB en PBL 2013) is ook breder van opzet en tevens van toepassing op MKBA s van andere beleidsterreinen. In de loop van deze tijd zijn er diverse aanpassingen geweest in de berekeningswijze. Een overzicht van methodische aanpassingen en de effecten daarvan is gepresenteerd in Rienstra (2015a). Het uitvoeren van een MKBA voor een infrastructuurproject staat nu eigenlijk niet meer ter discussie zo blijkt ook uit de interviews: het is standaardinformatie die gegenereerd wordt tijdens de MIRT-verkenning of bij andere grote infrastructuurprojecten en investeringen van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Bij het aanbieden van de nieuwe MKBA-leidraad is aangegeven dat MKBA s voortaan in beginsel standaard aan de Tweede Kamer aangeboden zullen worden (Ministerie van Financiën 2013). MKBA en de besluitvorming: overzicht eerdere bevindingen Er is sinds het uitkomen van de OEEI-leidraad veel gezegd over de rol van MKBA in de besluitvorming. De evaluatie in 2002 geeft aan dat de MKBA ervoor zorgt dat de discussie zakelijker en gestructureerder wordt (BCI 2002; Ministerie van VenW 2003). Ook de Commissie Duivesteijn benadrukt het belang van een MKBA als middel om nut en noodzaak van een project aan te tonen (Tweede Kamer2004). Maar toch zijn er ook gevoelens van onvrede over de rol en het strategisch gedrag van partijen, onder meer bij de vraagstelling en de beoordeling (Mouter 2014; Beukers 2015). Annema et al. (2007) schatten in dat ongeveer de helft van de eerste dertien MKBA s invloed op de besluitvorming hebben gehad. Wellicht opvallend is dat het advies van de Commissie Elverding (2008) niet ingaat op de MKBA en de rol daarvan. De ervaring leert hoe dan ook dat de rol van de MKBA in de besluitvorming per project verschilt. Zoals in alle leidraden en werkwijzers rond OEI en MKBA aangegeven wordt, is de MKBA in theorie een instrument dat dient ter ondersteuning en niet ter vervanging van de besluitvorming. Dit geldt ook voor andere instrumenten en rapportages als de milieueffectrapportage. Uiteindelijk komt een besluit tot stand in een beleidsmatig proces - per project is dit verschillend (Rienstra 2008). Naast de MKBA kunnen tal van andere argumenten en redenen de doorslag geven bij een beslissing. Ook het rapport van de Commissie Duivesteijn (Tweede Kamer 2004) benadrukt dit. Dit kan gaan om een 'visie', herverdelingsargumenten tussen regio's maar ook de beleidsmatige/politieke context. De 'functie' van de MKBA is dan opnieuw om de discussie te verzakelijken (Savelberg et al. 2008). In theorie kan de MKBA diverse functies in het besluitvormingsproces vervullen: 1. Aantonen nut en noodzaak van een project. 2. Optimaliseren van het project. 3. Prioriteren van projecten en alternatieven.
Sytze Rienstra 5 4. Beoordelen van alternatieven ten behoeve van selectie voorkeursalternatief, of doorgaan of stoppen -besluit. Hoewel de MKBA daar formeel niet voor bedoeld is, kan in de praktijk de MKBA ook gebruikt worden om reeds voorgenomen beleid te legitimeren. De MKBA wordt dan uitgevoerd in de hoop en verwachting dat de uitkomst het voorgenomen besluit ondersteunt. In praktijk blijkt dat bij het vooraf plannen van het proces deze rol vaak niet vastgelegd wordt (Mouter 2014). Afhankelijk van de voortgang van het proces vervult de MKBA dan al dan niet een van deze rollen. Uit de inventarisatie van Rienstra (2008) van 46 MKBA s van projecten waarover besluitvorming is geweest, blijkt dat het saldo of de hoogte van de b-k verhouding 3 niet aantoonbaar invloed heeft op de uiteindelijke beslissing al dan niet door te gaan met het project: over vrijwel alle projecten wordt een besluit genomen om door te gaan (of naar de volgende fase van besluitvorming of realisatie). Positieve MKBA s leiden vrijwel allemaal tot een besluit om door te gaan, voor MKBA s met een negatief saldo geldt dit voor twee derde van de projecten. Een kanttekening hierbij is overigens wel dat een besluit om niet door te gaan veelal minder expliciet (en vaak in een voorfase van de formele besluitvormingsprocessen) genomen kan worden. Verder blijkt uit deze analyse dat bij grote projecten (>1 miljard euro) het besluit veelal in overeenstemming is met de MKBA-uitkomst: een negatief saldo leidt tot een besluit om te stoppen, een positief saldo tot besluit om door te gaan. Bij kleinere projecten uiteindelijk vrijwel altijd een besluit om door te gaan genomen. Dit blijkt ook uit de analyse van Koopmans (2010) - die aangeeft dat van de projecten groter dan een half miljard euro aan investeringskosten waarbij het CPB betrokken was altijd de uitkomst van de MKBA gevolgd is. Dit wil overigens niet zeggen dat de MKBA de besluitvorming niet beïnvloedt bij kleinere projecten. Immers, de MKBA kan ook bijdragen aan de selectie van het voorkeursalternatief, het afvallen van alternatieven tijdens het proces of optimaliseren van projectalternatieven (fasering, kleinere scope). In de gesprekken is ook genoemd dat de MKBA wellicht juist in een eerder stadium een belangrijke rol zou moeten vervullen bij het optimaliseren of selecteren van kansrijke varianten en alternatieven. Mouter (2014) geeft aan dat sinds 2008 de MKBA een belangrijkere rol is gaan spelen in de besluitvorming. Dit blijkt volgens hem onder meer uit debatten in de Tweede Kamer waar de MKBA veel vaker ter sprake komt (NRC 2014). Als reden hiervoor wordt het beperkte budget voor infrastructuur genoemd: er moet meer geselecteerd worden. De 3 Baten-kosten verhouding. De baten worden gedeeld door de kosten, als de uitkomst groter dan 1 is, is het saldo van de in geld uitgedrukte posten positief. Bij een verhouding lager dan 1 is dit saldo negatief.
6 De invloed van maatschappelijke kosten-batenanalyses op de besluitvorming MKBA-uitkomst is dan een argument in dit selectieproces. Het belang van de MKBAuitkomst wordt ook genoemd in het regeerakkoord van het huidige kabinet. Andere experts die geïnterviewd zijn, geven overigens aan dat de uiteindelijke rol niet wezenlijk veranderd is en dat dit nog steeds sterk verschilt per project. Toetsing Bij het aanbieden van de OEEI-leidraad werd aangegeven dat het CPB of uitvoerder of toetser van de MKBA zou zijn dit mede omdat het in deze tijd de MKBA alleen verplicht was voor zeer grote projecten. Omdat er steeds meer MKBA s kwamen van ook kleinere projecten verviel de vaste rol van het CPB: men had niet de capaciteit en wens om deze rol te vervullen voor alle projecten. Bij de evaluatie in 2002 werd de vraag opgeroepen of er een permanente toetsingscommissie zou moeten komen voor alle MKBA s. Ook Mouter (2014) heeft dit recent voorgesteld. Dit zou kunnen leiden tot een meer formeel traject à la de commissie voor de m.e.r. Omdat dergelijke formele procedures niet als aantrekkelijk werden beschouwd is dit niet van de grond gekomen. Voor zogeheten speciale rijksprojecten is toetsing verplicht genoemd in de aanvulling op de OEI-leidraad. Vaste procedures of voorschriften zijn er echter verder niet. Uit de gesprekken blijkt dat de kwaliteit van MKBA's van infrastructuur in de loop der tijd verbeterd is. De experts geven als verklaring dat er steeds meer overeenstemming is tussen kennisinstituten en adviesbureaus over de wijze waarop een MKBA wordt uitgevoerd. Ook zijn rekenmethoden gestandaardiseerd en zijn veel kengetallen in overleg vastgesteld, zodat er minder discussie over is. In praktijk worden voor veel MKBA s van grotere projecten formele toetsen uitgevoerd. Vaak worden hieraf vooraf met een betrokken instituut (bij infrastructuur meestal KiM of CPB 4 ) afspraken gemaakt. In praktijk wordt soms ook ad hoc laat in het proces een formele toets gevraagd. In praktijk beslist de opdrachtgever van de MKBA bij wie een toets gevraagd wordt. Bij kennisinstituten als KiM en CPB zijn hier geen kosten voor de opdrachtgever aan verbonden, indien een marktpartij gevraagd wordt uiteraard wel. Mouter (2014) benadrukt daarbij dat niet alleen de kwaliteit van de toets, maar ook de geloofwaardigheid (oftewel door stakeholders gevoelde onafhankelijkheid) belangrijk is voor de acceptatie van de MKBA. Naast een inhoudelijke beoordeling kunnen de toetsen ook een belangrijke rol hebben bij de totstandkoming van de MKBA. De aankondiging van de toets kan disciplinerend werken bij uitvoering en keuze van de consultant. Sommige auteurs wijzen op het gevaar dat een marktpartij de neiging kan hebben de analyse zo te manipuleren dat een door de opdrachtgever (die betaalt) gewenste uitkomst tot stand komt. De toets kan dan ook helpen de rug recht te houden (Koopmans 2010; Mouter 2014). Als dit het geval is, zou de uitkomst van een MKBA die getoetst wordt gemiddeld genomen vaker een negatievere uitkomst laten zien, dan een MKBA die niet getoetst is. 4 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Centraal Planbureau.
Sytze Rienstra 7 3 De database Er is een database gemaakt op basis van de volgende criteria 5 : Het betreft MKBA s in opdracht van het Rijk (inclusief Rijkswaterstaat, ProRail of andere organisaties op nationaal niveau) van wegen, spoorwegen, waterwegen en havenprojecten die uitgevoerd zijn tot de zomer van 2014. Voor projecten waar meerdere MKBA s van zijn uitgevoerd is de laatste geselecteerd. In sommige MKBA-rapporten zijn meerdere projecten geanalyseerd. Deze zijn afzonderlijk meegenomen. Per project is één alternatief meegenomen. Indien er meer alternatieven in de MKBA zijn opgenomen is het voorkeursalternatief meegenomen, indien bekend. Anders is een representatief alternatief gekozen (bijvoorbeeld met een min of meer gemiddelde uitkomst). Er wordt uitgegaan van de ontwikkelingen in een hoog en een laag economisch groeiscenario als de effecten onder meerdere scenario s doorgerekend zijn. 6 Als er één scenario doorgerekend is, is dat beschouwd als hoog scenario. Voor ieder project is bepaald of er een doorgaan of stoppen -besluit genomen is. Een besluit om door te gaan betekent dat besloten is het project toe te laten tot de volgende MIRT-fase, of dat tot aanleg besloten is. De resultaten van de MKBA zijn kritiekloos overgenomen, er is dus niet gecorrigeerd indien bijvoorbeeld een toets tot andere resultaten komt. Hier is voor gekozen omdat in het algemeen de uitgevoerde MKBA als input in de besluitvorming is gebruikt. Er wordt hieronder wel een analyse gemaakt van de beoordelingen van toetsen die uitgevoerd zijn. In totaal zijn er 67 MKBA s meegenomen, waarvan 29 weg-, 17 spoorweg-, 13 binnenvaart- en 8 havenprojecten. Op deze MKBA s zijn 18 gepubliceerde toetsen uitgevoerd (door CPB of KiM). In Rienstra (2015 en 2015a) worden de uitkomsten van de MKBA s geanalyseerd. In iets meer dan de helft van de MKBA s een b-k verhouding van boven de 1. Havenprojecten scoren het meest positief (een van de acht MKBA s scoort negatief), gevolgd door wegen die in ruim twee derde van de gevallen een verhouding boven de 1 laat zien. Rond de 55% van de waterweg- en 75% van de spoor-mkba s laten een score beneden de '1' zien. Het percentage positieve en negatieve MKBA s komt grofweg overeen met de eerder genoemde analyses van Annema et al. (2012) en Rienstra (2008), hoewel deze studies 5 De gehanteerde criteria wijken af van de selectie van Rienstra (2008) en Annema e.a. (2012). 6 In veel recente MKBA s heeft dit betrekking op het Global Economy en Regional Communities scenario zoals opgesteld door de planbureaus. Bij goederenvervoerprojecten worden veelal afwijkende scenario s gebruikt. De scenario s variëren onder meer wat betreft economische groei en demografische ontwikkelingen. Bij minder recente MKBA s is zeker bij personenvervoer MKBA s veelal één scenario ( European Coordination ) doorgerekend. Dit had met name te maken met de beschikbaarheid van data uit de gebruikte verkeersmodellen.
8 De invloed van maatschappelijke kosten-batenanalyses op de besluitvorming andere criteria hanteerden bij het verzamelen van de MKBA s en scores. Er lijkt daarmee geen trend zichtbaar naar sterk andere uitkomsten in de loop der tijd. In totaal zijn er van de onderzochte projecten 50 beslissingen om door te gaan en 17 besluiten om te stoppen genomen. Bij spoorprojecten zijn er relatief veel beslissingen genomen om te stoppen, bij wegen gaat het om ongeveer een kwart van de projecten. Bij alle geanalyseerde havenprojecten is een beslissing om door te gaan genomen, bij waterwegen is dit in één geval niet gebeurd. Ook deze bevindingen zijn komen grofweg overeen met de analyse van Rienstra (2008). Het aandeel beslissingen te stoppen lijkt derhalve behoorlijk stabiel. 4 Confrontatie uitkomst MKBA en het genomen besluit Onderstaande figuur geeft aan in hoeverre de richting van het besluit overeenkomt met de uitkomst van de MKBA. In totaal komt in ruim 60% van de gevallen de richting van het genomen besluit overeen met de uitkomst van de MKBA. In 45% van de gevallen is er sprake van een beslissing door te gaan en een b-k verhouding boven de 1. In 15% van de gevallen is er een stop -besluit gecombineerd met een negatieve b-k verhouding. In bijna 30% wordt er een doorgaan -beslissing genomen ondanks de uitkomst van de MKBA, in bijna 10% van de gevallen valt een stop -besluit ondanks een positieve b-k verhouding. Bij waterwegen en in mindere mate spoorprojecten wordt er relatief vaak een beslissing om door te gaan genomen terwijl de b-k verhouding negatief is. Figuur 2 Type besluit, de fase van de besluitvorming gerelateerd aan de b-k verhouding (hoog scenario; n=15-39-13)
Sytze Rienstra 9 Figuur 2 maakt duidelijk dat in de 'voorfase' in meer dan twee derde van de gevallen een stop -beslissing genomen is. Dit is overigens niet representatief voor alle beslissingen in deze fase. Lang niet in alle gevallen wordt een MKBA (in opdracht van het Rijk) opgesteld. Ook zal er bij projecten waar een beslissing om door te gaan genomen is veelal in een latere fase nog een MKBA opgesteld worden. De eerste MKBA is dan niet meenomen in de analyse. In de verkenningsfase is bij 20% van de projecten, en in de planstudiefase in geen enkel geval, een stop -besluit genomen. In de voorfase volgt bovendien twee derde van de beslissingen de richting van de b-k verhouding. Voorzichtig kan geconcludeerd worden als de MKBA-uitkomst een rol speelt, dit met name in de voorfase is. Dit wil overigens niet zeggen dat de MKBA geen rol speelt in de andere fases: de MKBA kan ook een rol spelen bij de alternatievenkeuze en bij het optimaliseren van alternatieven. Eenzelfde analyse is uitgevoerd waarbij de MKBA s zijn opgedeeld naar grootte van de investering. Uit figuur 3 blijkt dat over relatief kleine projecten tot 250 miljoen aan investeringskosten vrijwel altijd een beslissing om door te gaan wordt genomen. In drie gevallen werd een stop -besluit genomen, ondanks een b-k verhouding boven de 1. De uitkomst van de MKBA kent dus geen aantoonbare relatie met het genomen besluit. Bij projecten boven de 500 miljoen euro volgt het besluit in veel meer gevallen de uitkomst van de MKBA. Figuur 3 Type besluit, de grootte van de investering gerelateerd aan de b-k verhouding (hoog scenario; n=18-13-8-14-14) Dit komt slechts ten dele doordat er meer MKBA s van projecten met grote investeringen vaker in de voorfase uitgevoerd worden. In totaal valt 22% van de projecten in deze fase. Van de projecten met investeringen boven de 500 miljoen euro geldt dit in 29% van de gevallen.
10 De invloed van maatschappelijke kosten-batenanalyses op de besluitvorming Deze bevindingen sluiten aan bij die van Rienstra (2008) die destijds concludeerde dat dit bij projecten boven de 1 miljard het type besluit de b-k verhouding volgde. Nu, zeven jaar later, blijkt dit nog steeds het geval te zijn. Uit Rienstra (2015) blijkt verder dat er geen duidelijk verschil is in de uitkomst van MKBA s van projecten binnen of buiten de Randstad. Ook is er geen duidelijk verschil tussen nationale projecten versus projecten die een internationale verbinding vormen. 5 De invloed van de toets Er zijn in totaal 18 gepubliceerde toetsen op de MKBA s uitgevoerd door het CPB of het KiM. Het betreft met name spoor- (8) en wegenprojecten (6). Op waterweg- en haven MKBA s zijn twee toetsen bekend. Als sec naar opmerkingen over de plausibiliteit van de uitkomst van de berekening wordt gekeken is het oordeel van toetsen overwegend positief (Rienstra 2015a). Bij wegen, waterwegen en havens is altijd sprake van een positief oordeel over de plausibiliteit. Bij spoorwegen zijn de toetsen kritischer. Er is hierbij niet direct een trend waarneembaar dat dit in de loop der tijd positiever of negatiever wordt wel worden in meer recente toetsen eerder de vervoerprognoses voor personenvervoer ter discussie gesteld. Uit de gesprekken is gebleken dat gestelde vragen en conceptversies van de toets in diverse gevallen tot aanpassingen hebben geleid van de MKBA en daarmee van de toets. Het eindoordeel zegt dus zeker niet alles over de rol bij de totstandkoming van de MKBA. Verder gaan de toetsen veelal altijd in op diverse andere aspecten. Dit betreft vaak meer gedetailleerdere of specifieke oordelen of uitspraken. In onderstaande figuur is globaal aangegeven welke aspecten de toetsen al dan niet beoordelen en wat dit oordeel is. Dit laatste is vanzelfsprekend een enigszins subjectieve exercitie, omdat een soms genuanceerde kwalitatieve uitspraak hard gescoord wordt (oordeel is positief of negatief). Figuur 4 Aspecten die al dan niet in de toets beoordeeld zijn (n=18) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Geen oordeel Opmerkingen Positief
Sytze Rienstra 11 De toetsen geven veelal niet expliciet een oordeel over alle aspecten. Over de diverse aspecten kan verder het volgende aangegeven worden: Nulalternatief: in ruim 80% van de gevallen wordt geen oordeel uitgesproken over het nulalternatief. Alleen bij twee van de acht toetsen op spoorprojecten worden expliciet kanttekeningen geplaatst bij de aannames in het nulalternatief. Alternatieven: in bijna 80% van de gevallen wordt ingegaan op de alternatieven. In veel gevallen wordt aangegeven dat er wellicht verdere optimalisaties mogelijk zijn of dat uitstel van (een deel van) de investeringen wellicht aantrekkelijk is. Ook wordt vaak aangegeven dat er de facto sprake is van meerdere deelprojecten, waarvan de kosten en baten niet afzonderlijk inzichtelijk zijn gemaakt. In andere toetsen wordt aangegeven dat de keuze van de selectie (oftewel de trechtering in eerdere fases) niet duidelijk is beargumenteerd. Ook wordt de vraag soms opgeroepen of er geen andere typen (bijvoorbeeld benuttings) maatregelen zijn om het probleem op te lossen. Scenario s: in een derde van de gevallen worden er opmerkingen gemaakt bij de uitgangspunten van de macro-scenario s waaronder de projecten doorgerekend zijn. Bij wegenprojecten is dit niet het geval: de scenario s zijn dan standaard voorgeschreven. Bij goederenprojecten zijn vaak specifieke scenario s gebruikt, die ter discussie gesteld worden. Bij spoor worden meer recent ook de vervoerprognoses in de scenario s van het personenvervoer ter discussie gesteld. Gevoeligheidsanalyses: in een aantal toetsen wordt aangegeven dat er relatief veel onzekerheden zijn vanwege aannames omtrent technische ontwikkelingen of de realisatie van andere projecten. Deze zijn niet altijd uitgewerkt in gevoeligheidsanalyses en/of bandbreedtes waardoor naar de mening van de opsteller relevante beslisinformatie ontbreekt. Deze opmerkingen worden zowel bij wegen als spoor MKBA s gemaakt. Probleemanalyse: deze krijgt beperkt aandacht, hoewel dit in algemene evaluaties van MKBA s altijd als een belangrijk issue gezien wordt. Presentatie: in een aantal gevallen wordt aangegeven dat de presentatie niet geheel voldoet aan de richtlijnen of dat er beter met bandbreedtes gewerkt had kunnen worden. Ook hiervoor is weinig aandacht terwijl er in de evaluaties wel veel aandacht aan gegeven wordt. Per saldo zijn de toetsen derhalve het meest kritisch op de keuze van de alternatieven en bij spoor- en goederenprojecten op de doorgerekende scenario s. De andere aspecten leiden tot minder kritiek. Als naar de uitkomst van de MKBA gekeken wordt valt op dat MKBA s waarop een toets is uitgevoerd gemiddeld een vrijwel gelijke b-k verhouding laten zien dan MKBA s waar dit niet het geval is. Een disciplinerende werking, zoals gesuggereerd door Koopmans (2010) en Mouter (2014), wordt via de hoogte van de b-k verhouding dus niet aangetoond.
12 De invloed van maatschappelijke kosten-batenanalyses op de besluitvorming 6 Samenvatting en conclusies De MKBA is in de afgelopen vijftien jaar een standaardinstrument geworden bij analyses van infrastructuurinvesteringen. Alle evaluaties geven aan dat de MKBA de discussie rond projecten heeft verzakelijkt doordat er volgens een voorgeschreven methodiek een kwantitatieve economische analyse van een project plaatsvindt. Het heeft wel een aantal jaren geduurd voordat dit het geval was. Ook bleek er in de praktijk veel discussie en methodeontwikkeling nodig om tot een min of meer gestandaardiseerde aanpak te komen. Voor het toepassen van de MKBA in andere beleidsvelden zal waarschijnlijk hetzelfde gelden. De publicatie van de algemene MKBA-leidraad is dan ook met name een formele start van dit proces. Als sec naar de MKBA-uitkomst en de relatie met het genomen besluit gekeken wordt, blijkt dat in veel gevallen de richting van het besluit overeenkomt met de uitkomst als gekeken wordt naar analyses onder een hoog groeiscenario. Bij een negatief saldo onder een laag scenario wordt veelal toch een beslissing tot doorgaan genomen. Verder lijkt de MKBA-uitkomst in een vroege fase van besluitvorming een grotere invloed te hebben op het besluit dan in latere fases. In deze latere fases kan de MKBA wel van belang zijn voor de keuze van alternatieven en het optimaliseren ervan, de (politieke) beslissing om het project te realiseren is dan echter al veelal genomen. Daarnaast zal in praktijk met name in latere fases van de besluitvorming het instrument ook ingezet worden met als doel voorgenomen beleid te legitimeren. De uitkomst van de MKBA zal dan niet alsnog resulteren in een stop -beslissing. Ook valt op dat over projecten met een relatief laag investeringsbedrag vrijwel altijd een besluit tot doorgaan genomen wordt, ongeacht de uitkomst van de MKBA. Bij projecten met een hoog investeringsbedrag lijkt de MKBA-uitkomst meer van belang te zijn en wordt sowieso vaker een stop -besluit genomen. Toetsen bevestigen veelal de plausibiliteit van de uitkomst van de MKBA. Alleen bij spoorprojecten is er geregeld sprake van een negatief of neutraal oordeel. Ze zijn met name kritisch op de keuze van de alternatieven, en verder op de gekozen scenario s voor de vervoerprognoses bij met name goederen- en spoorprojecten. MKBA s waarop een toets is gepubliceerd, scoren wat betreft uitkomst ongeveer gelijk aan de overige MKBA s. Er is in die zin geen disciplinerende werking aantoonbaar. Wel wordt aangegeven dat toetsen veelal invloed hebben gedurende het onderzoeksproces: gestelde vragen en concepten kunnen de MKBA beïnvloeden. Uiteindelijk kent uiteraard elk project zijn eigen dynamiek en politiek-beleidsmatige context. De invloed van de MKBA zal dan ook in alle gevallen anders zijn. De rol verschilt per project en wordt vaak pas in de loop van het proces duidelijk. Soms komt de MKBA nauwelijks ter sprake, soms wordt deze prominent door voor- of tegenstanders van een project gebruikt. In andere beleidsvelden zal dit niet anders zijn.
Sytze Rienstra 13 Auteur Sytze Rienstra (e-mail: srienstra@syconomy.nl) is zelfstandig consultant werkzaam bij Syconomy en Hogeschooldocent Mobiliteit bij Windesheim Flevoland. Literatuur Annema, J.A., C. Koopmans en B. van Wee, 2007, Evaluating Transport Infrastructure Investments: The Dutch Experience with a Standardized Approach, Transport Reviews, vol. 27(2): 125-150. Annema, J.A., K. Frenken en C. Koopmans, 2012, Twaalf jaar maatschappelijke kosten-batenanalyse van transportprojecten: 106 rapporten geanalyseerd, paper Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk. BCI, 2002, Evaluatie OEEI-leidraad, Nijmegen. Beukers, E., 2015, Shaking up the Cost Benefit Analysis Process, PhD thesis UvA: Amsterdam. Commissie Elverding, 2008, Sneller en Beter, Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Den Haag. CPB en NEI, 2000, Evaluatie van Infrastructuurprojecten; leidraad voor kosten-batenanalyse, Den Haag. CPB en PBL, 2013, Leidraad voor MKBA, Den Haag. Koopmans, C., 2010, Kosten en baten van het Centraal Planbureau; verleden, heden en toekomst, TPEdigitaal, vol. 4(3): 19-30. Ministerie van Financiën, 2013, Kabinetsbrief bij de algemene MKBA Leidraad, 6 december 2013, Den Haag. Ministerie van VenW, 2003, Evaluatie van de OEEI leidraad, brief aan Tweede Kamer met kenmerk DBS 2003/436, Den Haag. Mouter, N., 2014, Cost-Benefit Analysis in Practice, PhD thesis Trail, Delft. NRC, 2014, Goed te gebruiken als bullshitdetector, 3 juni 2014. Rienstra, S.A., 2008, De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag. Rienstra, S.A., 2015, Inventarisatie KBAs Transportinfrastructuur 2001-2014, rapport in opdracht van de ministeries van IenM en Financiën, Syconomy, Amsterdam. Rienstra, S.A., 2015a, Infrastructuur MKBAs 2001-2014; Trends en methodische aanpassingen, Tijdschrift Vervoerwetenschappen, vol. 51(4): 87-106. Savelberg, F., A. t Hoen en C. Koopmans, 2008, De schijntegenstelling tussen visie en kostenbatenanalyse, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag. Tweede Kamer, 2004, Onderzoek naar infrastructuurprojecten, Vergaderjaar 2004 2005 29 283, no. 6, Rapport van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI; 'Commissie Duivesteijn'), Den Haag.