WIE WATER DEERT, DIE WATER KEERT, WATER KEREN MOET JE LEREN Een onderzoek naar de geleerde lessen van het Hoogheemraadschap van Delfland bij recente crises. COMMANDEURSSCRIPTIE Leergang MCDm/Commandeursopleiding 1999-2001 Opgesteld door: Martin Evers Voorjaar 2000
VOORWOORD Deze commandeursscriptie is tot stand gekomen in het kader van mijn deelname aan de 2 e Leergang Master of Crisis- and Disastermanagement. De scriptie biedt toegang tot het commandeursexamen dat aan het eind van het 1 e jaar van de leergang zal worden gehouden. De scriptie sluit aan bij mijn binnenlandstage die ik in januari 2000 bij het Hoogheemraadschap van Delfland te Delft heb gelopen. De resultaten van deze stage, verwoord in het stageverslag, zijn bij het opstellen van deze scriptie benut. Zoals de titel van de scriptie tracht duidelijk te maken, gaat de scriptie in op de vraag of en hoe organisaties leren van (de voorbereiding) op crisissituaties. Het Hoogheemraadschap van Delfland heeft daarbij voor mijn onderzoek een aantal voordelen. De organisatie is een overheidsorganisatie die temidden van rijksoverheid, provincie en gemeenten functioneert. De organisatie is de afgelopen twee jaar getroffen door een drietal feitelijke crises en heeft daardoor nauw moeten samenwerken met de Hulpverleningsregio Haaglanden, mijn toenmalige werkgever. Dat ik daarnaast stamhouder ben van een geslacht van watermolenaars ( sinds 1795 ), zegt iets over mijn affiniteit met het onderwerp water(beheersing); daarvoor hoef je niet per se van koninklijke bloeden te zijn. Op het risico dat ik hierbij mensen vergeet te noemen, gaan mijn oprechte dank en complimenten uit naar de volgende personen. In de eerste plaats naar alle personeelsleden van het Hoogheemraadschap van Delfland die mij, op welke wijze dan ook tijdens mijn stage en daarna hebben geholpen. Speciaal wil ik hierbij Jan van der Kolff, (Sectorhoofd Waterkeringen) mijn stagebegeleider noemen. Met hem kon ik steeds openhartig en zonder terughoudendheid van gedachten wisselen. Jacques Bouwman en Ton Pex ((senior) medewerkers beheer en onderhoud), met wie ik een kamer en regelmatig mijn gedachten mocht delen. Vervolgens gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleider Menno van Duin, die niet alleen als mijn klankbord bij het opstellen van deze scriptie heeft gefungeerd. Ook is zijn promotie-onderzoek Van rampen leren bij mijn onderzoek als theoretisch kader gebruikt. Mijn vrouw en kinderen bedank ik voor hun steun tijdens mijn onderzoek, er waren momenten dat ik er even niet voor hen kon zijn. Tenslotte noem ik mijn grootvader, Dirk Evers sr. (*1905) gewezen watermolenaar van de Neckermolen te Wormerland. Aan hem draag ik deze scriptie op. Pagina 2
SAMENVATTING Deze scriptie gaat in op de vraag in hoeverre het Hoogheemraadschap van Delfland heeft geleerd van drie recente crises en wat daarvan de invloed is geweest op de preparatie. Als theoretisch kader wordt gebruik gemaakt van het promotie-onderzoek van van Duin, Van rampen leren. Het onderzoek is vooral gebaseerd op archiefonderzoek en gesprekken en een interview gehouden tijdens een binnenlandstage van de leergang MCDm (1999-2001). Het onderzoek wijst uit, dat Delfland van de recente crises heeft geleerd. Gezien de korte tijd sinds de drie crises, is nog niet waarneembaar in hoeverre hier sprake is van structureel of van symbolisch leren. Voor zover van leren sprake is, strekt dit zich wel uit vanaf pro-actie tot en met de crisisbestrijding zelf, dus over het hele spectrum. Het onderzoek doet een aantal aanbevelingen aan Delfland om optimaal van leren te kunnen profiteren. Aanbevolen wordt om de organisatorische verankering van de crisisvoorbereiding te verbeteren. Ook wordt aanbevolen de afstemming met de algemeen bestuurlijke keten te verbeteren. Tenslotte wordt aanbevolen het leren leren sterk te stimuleren. Pagina 3
INHOUDSOPGAVE Pagina 4
1. INLEIDING Het in deze scriptie beschreven onderzoek heeft plaatsgevonden in het kader van mijn deelname aan de 2 e Leergang Master of Crisis- and Disastermanagement. Het in de vorm van een scriptie vervatte onderzoek geeft toegang tot het Commandeursexamen aan het einde van het eerste jaar van de leergang. Mijn stageverslag Wie water deert, die water keert 1 over de voorbereiding van het Hoogheemraadschap van Delfland op crises, sloot ik af met een citaat uit een toespraak van sir Winston Spencer Churchill: Nothing concentrates the mind better than the prospect of drowning. Churchill sprak deze gedenkwaardige woorden tot het Britse Lagerhuis, naar aanleiding van de watersnoodramp die ons land in 1953 had getroffen. Aansluitend bij deze Churchilliaanse oneliner, gaat deze scriptie in op de vraag: How to keep the minds concentrated on the prospect of drowning? De centrale vraag van het onderzoek dat ten grondslag ligt aan deze scriptie luidt dan ook: In hoeverre heeft het Hoogheemraadschap van Delfland geleerd van de drie recente crises en wat betekent dit voor de preparatie? Deze centrale vraag valt uiteen in een aantal deelvragen, te weten: Wat is de rol van Delfland voor, tijdens en na de onderzochte crises? Op welke wijze heeft Delfland kennis verworven van de betreffende crises? Hoe probeert Delfland na de crises aanpassingen te realiseren en maatregelen te nemen? Hoe probeert Delfland de verworven kennis te verspreiden naar andere overheden? Mondiaal gezien is sprake van een enorme toename van het aantal door meteorologische en/of klimatologische omstandigheden veroorzaakte natuurrampen. Dit type rampen veroorzaakt in toenemende mate schade en slachtoffers, de kerststorm die over Frankrijk en Zuid-Duitsland raasde mag hierbij als sprekend voorbeeld dienen. Maar ook ons land is (watersnood 1953, wateroverlast 1995/1998/1999) en zal niet aan rampen ontkomen waarvan de primaire oorzaak bij het weer ligt. De vraag of de optredende weersomstandigheden een door de mens te beïnvloeden oorzaak hebben, valt overigens buiten het bestek van dit onderzoek. Het weer wordt in dit onderzoek als een gegeven beschouwd. Tot nu toe lijkt het erop, dat de overheden zich vooral hebben voorbereid op de ramptypen die hun oorzaak vinden in industrie en/of transport en niet zozeer op natuurrampen. Bij de voorbereiding op natte natuurrampen spelen de waterschappen een belangrijke en ook bijzondere rol. Het is hierdoor interessant om te zien op welke wijze een sector-verantwoordelijke overheid (een waterschap) zich niet alleen op dit soort ramptypen heeft voorbereid; maar ook daadwerkelijk een drietal crises heeft meegemaakt en daarvan lessen heeft geleerd. 1 Evers M, pagina 20 Pagina 5
Daarmee is het onderzoek niet alleen relevant voor degenen die bij waterschappen belast zijn met enige verantwoordelijkheid ten aanzien van de voorbereiding op crises, maar uitdrukkelijk ook voor degenen die een gelijksoortige verantwoordelijkheid hebben bij de operationele diensten, de gemeentelijke en regionale brandweren in het bijzonder. Het onderzoek is direct na het beëindigen van mijn binnenlandstage, dus begin februari 2000, gehouden. De gebeurtenissen naderhand, zowel binnen als buiten het Hoogheemraadschap van Delfland (verder Delfland te noemen), zijn in deze scriptie niet betrokken. Een uitzondering heb ik gemaakt voor het door het NIBRA gepubliceerde onderzoek naar de Melasseramp. Dit onderzoek komt terug in één van de capita selecta, onderwerpen die raken aan het onderzoek en die in impressie in tekstkaders zijn opgenomen. Na deze inleiding wordt eerst ingegaan op de gevolgde onderzoeksmethode. Hierbij komt onder andere aan de orde welke methode is gehanteerd en welke bronnen zijn geraadpleegd. Aansluitend wordt ingegaan op het bij het onderzoek gebruikte theoretisch kader en de daarmee gepaard gaande beperkingen en voordelen. Vervolgens komen de organisatie van Delfland, de crises die Delfland hebben getroffen en de wijze van voorbereiding op crises aan de orde. In de paragraaf Resultaten komt naar voren wat het onderzoek aan inzichten, gegevens en informatie heeft opgeleverd. De resultaten worden vervolgens vervat in conclusies, die op hun beurt weer leiden tot aanbevelingen. Er wordt afgesloten met een aantal (minder) relevante stellingen. Pagina 6
2. ONDERZOEKSMETHODE Aan deze scriptie ligt uiteraard een onderzoek ten grondslag. In dit hoofdstuk beschrijf en verantwoord ik de toegepaste onderzoeksmethode. Deze verantwoording van de onderzoeksmethode bestaat niet alleen uit het beantwoorden van de waarom-vraag, ook de voor- en nadelen van de gekozen onderzoeksmethode, breng ik aan de orde. Teneinde voor de lezer een zo objectief mogelijk beeld te krijgen, stel ik ook mijn persoonlijke rol en de invloed daarvan op het onderzoek aan de orde. 2.1 BESCHRIJVING ONDERZOEKSMETHODE De gekozen onderzoeksmethode volgt direct uit de door mij gevolgde binnenlandstage. Tijdens deze stage heb ik onderzocht op welke wijze Delfland zich heeft voorbereid op crises. Aangezien Delfland recentelijk een drietal crises heeft meegemaakt, was het voor mij goed mogelijk gebruik te maken van de hierdoor beschikbare casuïstiek. Dit heb ik gedaan door bestudering van de verslagen en evaluatierapporten van deze crises, zoals deze in het goed gedocumenteerde archief van Delfland beschikbaar zijn. Daarnaast heb ik een literatuuronderzoek gepleegd. Dit onderzoek was vooral gericht op de regelgeving en op de casuïstiek en literatuur van andere natte rampen die ons land recentelijk hebben getroffen. Naast deze documenten- en literatuurstudie, heb ik een groot aantal individuele gesprekken met medewerkers van Delfland gehouden. Zonder het doel van deze, vaak informele, gesprekken expliciet te vermelden, ben ik zo veel te weten gekomen over de cultuur en mores van de organisatie. Tenslotte heb ik een plenair interview gehouden met de verantwoordelijken voor crisisvoorbereiding en beheersing binnen Delfland. Daarbij waren zowel bestuurders als ambtenaren aanwezig (zie bijlage I). 2.2 WAAROM DEZE ONDERZOEKSMETHODE? Bij dit type onderzoek is en blijft de keuze van een onderzoeksmethode arbitrair. Er bestaat simpelweg geen blauwdruk voor een juiste aanpak, zoals bijvoorbeeld voor een onderzoek naar de toename van de gemiddelde leeftijd van Eéndagsvliegen wel het geval zou kunnen zijn. Aangezien van Duin s Van rampen leren als theoretisch kader dient, is het voor de hand liggend dezelfde onderzoeksmethode te kiezen. Van Duin schrijft dat zijn onderzoek hoofdzakelijk is gebaseerd op schriftelijke stukken. 1 Hoofdzakelijk, onduidelijk in zijn studie blijft waar de hoofdzaak begint en waar de bijzaak een rol speelt. Daarom heb ik gekozen voor een duidelijk onderscheid. De paragrafen 4.1 t/m 4.6 zijn volledig op de bestudering van documenten en/of literatuur gebaseerd. Vanaf hoofdstuk 5 zal ik, steeds onder uitdrukkelijke vermelding, ook gebruik maken van de door mij gehouden gesprekken en het plenair interview. Zoals eerder vermeld, heb ik de individuele gesprekken vooral gebruikt om een beeld van de organisatie, als plaats waar mensen samen werken en/of samenwerken, te verkrijgen. De alledaagse praktijk binnen een organisatie laat zich nu eenmaal niet in een glossy videopresentatie of gelikte bedrijfsfolder vastleggen. 1 Duin M.J. van, Van rampen leren, pagina 5 Pagina 7
Het lag in eerste instantie in mijn bedoeling om afzonderlijke individuele interviews te houden. Door een misverstand bij het plannen kwam er een plenaire interview uit de bus. 2.3 VOOR- EN NADELEN VAN DE ONDERZOEKSMETHODE Zoals hiervoor opgemerkt, sluit de onderzoeksmethode aan bij de methode die is gevolgd in het theoretisch kader (van Duin). Vanuit het oogpunt van vergelijkbaarheid is dit ongetwijfeld een voordeel. Gelijke onderzoeksmethoden leiden tot onderling vergelijkbare onderzoeken en onderzoeksresultaten. Een nadeel van deze methode is gelegen in het feit dat de studie vooral is gericht op documenten, waarvan al te gemakkelijk wordt verondersteld dat zij een objectieve weergave van feiten en omstandigheden bieden. Vele documenten hebben een vorm en inhoud die tot stand is gekomen op basis van een gewenste uitkomst. RAMPONDERZOEK: MORE IS LESS Uit de resultaten van de Parlementaire Enquête inzake de Vliegramp in de Bijlmermeer is één ding wel gebleken, over elkaar heen tuimelende onderzoeken verschaffen, in plaats van de gewenste duidelijkheid, slechts een toenemende onduidelijkheid. Bij de vuurwerkramp in Enschede lijkt, bij eerste waarneming, deze les duidelijk geleerd. Er werd snel een zware onderzoekscommissie ingesteld, de diverse deelonderzoeken door de diverse onderzoeksinstellingen en inspecties worden gecoördineerd (door de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding), een duidelijke deadline is gesteld. Daarmee is nog allerminst bewezen dat de lessen van de Bijlmer werkelijk zijn geleerd. De belangen zijn groot en niet altijd parallel, de coördinerende taak van de Inspectie Brandweer en Rampenbestrijding lijkt weinig gezagsvol en ons land kent (gelukkig) scheiding der machten en een (zeer) vrije en onafhankelijke pers. Hopelijk zal blijken dat het belang van de getroffenen en de burgers van Enschede en dit land voorop zal blijven staan en we voortaan kunnen concluderen: Less is more. Er is wel sprake van een significant verschil met het door van Duin gehouden onderzoek. De factor tijd is bij dit onderzoek van een volstrekt andere dimensie. Waar van Duin gebeurtenissen heeft onderzocht uit een verder verleden, soms tot 30 jaar terug, gaat dit onderzoek over tamelijk recente gebeurtenissen. De tijdgrens ligt hier maximaal 2 jaar terug. Het feitelijk leren is derhalve nog moeilijk waarneembaar. Hooguit is een begin van leren waarneembaar. Leren is immers een proces van zien, denken, doen en communiceren. Een langdurig proces, zeker voor grotere organisaties. Het onderzoek zou ook kunnen hebben bestaan uit het interviewen van betrokkenen bij de cases en betrokkenen bij de crisisvoorbereiding. Voordeel van deze methodiek zou zijn geweest, dat door de onderzoeker zelf een objectief beeld zou kunnen worden gededuceerd uit de verzameling subjectieve beelden van de geïnterviewden. Daarin ligt tegelijkertijd het nadeel, het objectieve beeld moet worden gevormd door een, per definitie, subjectieve onderzoeker. Bovendien gebaseerd op getuigenissen van feiten die langere tijd achter ons liggen, en waarvan de vraag gerechtvaardigd is of het werkelijk getuigenissen zijn of veel meer meningen die naderhand gevormd zijn. Hiermee is de brug geslagen naar mijn eigen rol. Tijdens de drie beschreven crises en tot en met de binnenlandstage, was ik hoofd Operatiën van de Hulpverleningsregio Haaglanden. Uit dien hoofde was ik eerstverantwoordelijke voor de generieke planning van het grootschalig brandweer- en multidisciplinair optreden. Ik heb er dus steeds met mijn neus bovenop gezeten. Het nadeel van de korte tijdsbegrenzing is wellicht Pagina 8
geneutraliseerd door mijn zeer directe waarneming. Mijn directe waarneming wellicht vertroebeld door mijn eigen, toenmalige, positie. Pagina 9
3. THEORETISCH KADER Als theoretisch kader bij deze scriptie heb ik de studie Van rampen leren van van Duin uit 1992 gebruikt. Aangezien van Duin slechts de man-made-disasters, de rampen met een technologische oorzaak, heeft onderzocht en in deze scriptie nadrukkelijk ook de God-made-disasters aan de orde komen, is een nadere nuancering van het theoretisch kader noodzakelijk. Dit hoofdstuk ga ik eerst in op het gebruikte theoretisch kader. Vervolgens worden door mij kanttekeningen bij het theoretisch kader geplaatst, die voor mijn onderzoek noodzakelijk zijn. 3.1 TWEE DIMENSIES, DRIE NIVEAU S Van Duin herkent in zijn onderzoek twee dimensies in de oorzaken van rampen. 1 Elk van deze dimensies kent drie niveau s, het micro-, het meso-, en het macroniveau. Deze zes entiteiten zijn van belang, aangezien zij de punten vormen waarop een organisatie van rampen zou kunnen leren. De eerste dimensie van oorzaken van rampen heeft te maken met onvolkomenheden in de preventie, zoals menselijk falen, slordigheden en normale rampen. In deze eerste dimensie wordt tot het micro-niveau vooral het menselijk falen gerekend. Het meso-niveau heeft hier vooral betrekking op het organisatorisch falen. Het macro-niveau heeft betrekking op de normale rampen. De tweede dimensie van oorzaken van rampen heeft te maken met problemen bij de preparatie op mogelijke rampen en de besluitvorming en het feitelijk handelen tijdens een rampsituatie. Ook in deze dimensie heeft het micro-niveau betrekking op menselijk falen, maar nu dus tijdens het feitelijk optreden. Het meso-niveau heeft hier betrekking op de factoren van het niveau van organisaties en beleid. Op het macro-niveau gaat het hier over zaken als ontkenning van het kunnen ontstaan van een bepaald ramptype, het ontberen van een organisatie ter bestrijding van een ramp en het tekortschieten van voorbereiding, planning en slagkracht op het betreffende ramptype. 3.2 REDUCTIE VAN ZES NAAR DRIE ENTITEITEN De hierboven kort weergegeven zes entiteiten zijn niet alle bruikbaar bij mijn onderzoek. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te voeren. In de eerste plaats heeft van Duin uitsluitend man-made-disasters onderzocht. Daarbij is uiteraard het micro-niveau, het menselijk handelen, als oorzaak relevant. Vooral in de eerste dimensie, waarin het menselijk handelen een zeer directe relatie heeft, of althans kan hebben, met de oorzaak van de ramp. Bij geen van de door mij onderzochte crises speelt het menselijk handelen, als oorzaak voor of verergering van de ramp, een rol van enige importantie. Ook in de tweede dimensie, het menselijk handelen bij het bestrijden van de crisissituaties, is hiervan geen sprake. In de tweede plaats richt mijn onderzoek zich vooral op de rol van de organisatie die het Hoogheemraadschap van Delfland vormt. Delfland weliswaar in zijn bestuurlijke, historische en culturele omgeving, maar vooral toch Delfland. Ook binnen de verantwoordelijkheden van Delfland vinden normale crises eenvoudigweg plaats. 1 Duin M.J. van, Van rampen leren, pagina 231 e.v. Pagina 10
Geen van de drie onderzochte crises verdient het predikaat normale crisis, zodat het macro-niveau van de eerste dimensie evenmin relevant is. Samengevat houdt bovenstaande in, dat mijn onderzoek zich vooral richt op het meso-niveau van de beide door van Duin beschreven dimensies, alsmede het macro-niveau van de tweede dimensie. Pagina 11
4. ORGANISATIE EN CRISES Delfland is een waterschap ingevolge de Waterschapswet. Het waterschap is dé overheidsinstantie die belast is met de waterstaatkundige zorg in een toegewezen gebied, het beheersgebied. Delfland is één van de oudste waterschappen, het is opgericht in 1289 door Floris V. Naast Delfland kent ons land nog zo n 60 waterschappen. 4.1 DE TAKEN 1 Delfland heeft drie primaire taken, te weten: De zorg voor de waterkering (de meest oorspronkelijk taak van de waterschappen); De zorg voor de waterbeheersing; De zorg voor de (oppervlakte)waterkwaliteit. Het beheersgebied van Delfland wordt begrensd door de Noordzee, de Nieuwe Waterweg en de lijn Rotterdam, Zoetermeer en Wassenaar. In dit gebied van 41.000 ha, wonen, werken en recreëren ongeveer 1,25 miljoen mensen en zijn zo n 40.000 bedrijven gevestigd. Delfland is hiermee het dichtstbevolkte en meest bedrijvige gebied van Nederland. Tot 1976 waren in het beheersgebied nog 60 polderbesturen verantwoordelijk voor het waterbeheer in de onderliggende polders. Thans berust deze verantwoordelijkheid geheel bij Delfland. 4.2 HET BESTUUR 2 Het bestuur van Delfland (en van de andere waterschappen) lijkt veel op dat van een gemeente. Aan het hoofd staat de dijkgraaf, een vergelijkbare functie met die van burgemeester. De dijkgraaf wordt door de Kroon benoemd en is daarmee een orgaan van Staat. De dijkgraaf is voorzitter van het dagelijks en van het algemeen bestuur. Het hoogste orgaan in Delfland is de Verenigde Vergadering (42 zetels), een gekozen bestuursvorm vergelijkbaar met de gemeenteraad. De leden van de Verenigde Vergadering, die de titel van hoofdingeland dragen, worden steeds gekozen voor een periode van vier jaar. Deze verkiezingen berusten op het principe van belang-betalingzeggenschap; met andere woorden: wie belang heeft bij het werk van het waterschap moet bijdragen in de kosten (waterschapsbelasting), waaruit zeggenschap in de vorm van stemrecht, zowel actief als passief, voortvloeit. De 42 zetels in de Verenigde Vergadering zijn in een bepaalde vaste verhouding over de categorieën belanghebbenden verdeeld. Bij de waterschapsverkiezingen wijzigen deze onderlinge verhoudingen niet, maar wordt vastgesteld wie namens een bepaalde categorie zitting neemt in de Verenigde Vergadering. Opvallend is dat de hoofdingelanden zich nauwelijks langs de lijnen van de politieke partijen binden, maar dat de verzuiling vooral vanuit de belangencategorieën vorm krijgt. De hoofdingelanden kiezen uit hun midden de leden van het dagelijks bestuur, dat het College van Dijkgraaf en Hoogheemraden (vergelijkbaar met College van B & W) wordt genoemd. De leden van het dagelijks bestuur 1 Hoogheemraadschap van Delfland, Nederland, Waterland, Delfland 2 Hoogheemraadschap van Delfland, Nederland, Waterland, Delfland Pagina 12
dragen dus de titel van Hoogheemraad. Het College functioneert volgens het principe van collegiaal bestuur. Daarmee is de bestuursvorm van de waterschappen dus een monistische bestuursvorm. 4.3 DE ORGANISATIESTRUCTUUR 1 Delfland heeft in mei 1998 een reorganisatie doorgemaakt. De huidige organisatie is toegesneden op de eerder benoemde primaire taken. Deze taken worden vanuit een viertal sectoren uitgevoerd (zie organogram). De ondersteunende taken zijn ondergebracht in vijf afdelingen. Door de reorganisatie is het aantal hiërarchische lagen van vier naar drie teruggebracht. Het aantal formatieplaatsen bedraagt thans 345. Organisatiestructuur Delfland Directie Directeur (secretaris) Directeur (ingenieur) Belastingen Facilitaire Zaken Financien en Control Algemene Zaken Nieuwbouw en Groot Onderhoud Sector Waterkeringen Sector Afvalwater Sector Peilbeheer Sector Integraal Waterbeheer Voor de reorganisatie was sprake van een gemengde organisatievorm. De primaire taken waren in drie districten ondergebracht, terwijl op centraal niveau sprake was van een aantal (invloedrijke) stafafdelingen. 4.4 DE WETGEVING EN JURIDISCHE KADERS 2 De samenvatting van de wetgeving en juridische kaders vindt hier plaats tegen de achtergrond van het onderzoeksonderwerp. Het is vanzelfsprekend dat Delfland met veel andere wetten en juridische kaders te maken heeft. De juridische kaders die voor de algemene bestuurlijke keten (Rijk, Provincie, Gemeente) gelden ten aanzien van de (voorbereiding op de) rampenbestrijding, worden hier als bekend verondersteld. Waterschappen worden, ingevolge de Waterschapswet 1998, artikel 1 en 2, ingesteld door Provinciale Staten en hebben de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding. Teneinde deze taken te kunnen uitvoeren, mag een waterschap verordeningen en reglementen maken. Delfland heeft de geboden en verboden ondergebracht in Delflands Algemene Keur. 1 Evers M, hoofdstuk 2 2 Crisis Onderzoek Team Universiteit van Leiden, Extreme regen 1998, hoofdstuk 3 Pagina 13
De Wet op de Waterkeringen 1998 bepaalt in artikel 16 dat waterschappen verplicht zijn tot het houden van oefeningen. Op deze bepaling bestaat geen toezicht. Enige verdere wettelijke bepaling tot voorbereiding op crises ontbreekt. In 1992 heeft de Unie van Waterschappen (de landelijke vereniging van waterschappen) wel het initiatief genomen en een blauwdruk calamiteitenplan uitgegeven. De wetgever heeft bijzondere voorzieningen getroffen voor het dagelijks bestuur en de voorzitter van het waterschap in geval van dringend of dreigend gevaar. Deze bevoegdheden zijn neergelegd in de Waterschapswet 1998 en hebben de status van bestuursdwang. Belangrijkste voorzieningen zijn: de bevoegdheid van de voorzitter tot het geven van machtiging tot binnentreding; de bevoegdheid van het dagelijks bestuur tot het nemen van maatregelen die het nodig oordeelt, desnoods met afwijking van voorschriften anders dan bij de Grondwet geregeld; de bevoegdheid van de daartoe door de voorzitter aangewezen leden van het bestuur tot inbezitneming in geval van watersnood; de bevoegdheid van het dagelijks bestuur de inwoners van het waterschap tijdelijk tot het verrichten van persoonlijke diensten op te roepen en/of te verplichten tot het beschikbaar stellen van voertuigen en werktuigen. Naast deze specifieke en zeer vergaande bevoegdheden voor het waterschap, behoudt de burgemeester, in gevolge de Wet Zware Ongevallen en Rampen, het opperbevel bij zware ongevallen en rampen. Dit houdt in, dat de burgemeester het bevoegd gezag van het waterschap een aanwijzing kan geven om diens bevoegdheden (actief) uit te oefenen. De aspect-verantwoordelijke overheid gaat hier als het ware voor op de sectorverantwoordelijke overheid. OPENBAAR BESTUUR: CONCURRENTIE IN DE POLDER Het Nederlands polderlandschap staat model voor de rest van de wereld. Alsof cultuur en historie van onze Zeven Provinciën en onze Steden en Staten zomaar geëxporteerd kunnen worden naar verre buitenlanden, waar de geur van kruitdamp en/of van bananen nog maar juist is weggetrokken. In het poldermodel is concurrentie tussen overheden heel normaal, een strategie voor gedegen en evenwichtig bestuur zelfs. De wereld van de waterschappen is wellicht zelfs ontstaan vanuit deze concurrentie-overwegingen. De Steden, noch de Staten waren klaarblijkelijk in staat het waterbeheer te regelen. Het waren vrije - en herenboeren die hier het voortouw namen om hun landerijen tegen de telkens wederkerende vloeden te beschermen. Zo is, tussen de aspect-verantwoordelijke overheden Rijk, Provincie en Gemeente, de sectorverantwoordelijke overheid het Waterschap terechtgekomen. De aloude Gemeentewet van Thorbecke heeft dit ongemoeid gelaten en feitelijk bestendigd. Een poldermodel om polders te kunnen besturen. Pagina 14
4.5 DE CRISISVOORBEREIDING 1 Zoals hierboven beschreven, ontbreekt het Delfland aan enige wettelijke titel op basis waarvan de crisisvoorbereiding plaats zou moeten vinden. Van oudsher heeft Delfland de beschikking over een zogeheten dijkleger, met als taak de bewaking en beveiliging van de (primaire) waterkeringen. Optreden en organisatie van het dijkleger zijn beschreven in het draaiboek voor het dijkleger dat elk jaar wordt vastgesteld. In maart 1999 is door de Verenigde Vergadering het Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland 2 vastgesteld. De voorbereiding van het plan is gestart in september 1996. Bij de ontwikkeling van het plan hebben het eerder vermelde initiatief van de Unie van Waterschappen, alsmede de (bijna) crises van waterstaatkundige aard in ons land (1993, 1995, 1998), ongetwijfeld een positieve invloed gehad. Bij het opstellen van het calamiteitenplan heeft Delfland tweemaal een concept schriftelijk ter commentaar bij de overige betrokken overheden en organisaties ingediend. Het meest inhoudelijk (en naar later ook zou blijken treffend) is de schriftelijke reactie van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland:..., waarbij wij de indruk hebben dat het (plan) vooral op de interne organisatie van het Hoogheemraadschap is gericht. (...) Uit het plan blijkt niet in hoeverre dit is afgestemd met rampen- en rampbestrijdingsplannen van de gemeenten... De situaties waarin (...) deze samenwerking (met de provincie en de gemeenten) vorm gegeven wordt, hebben wij niet uit het plan kunnen afleiden. GS hebben het kennelijk niet opportuun geacht om, in dit stadium, op dit punt nader overleg te entameren en hebben volstaan met een boekhoudkundige afdoening. Naast deze wijze van schriftelijke terugkoppeling, hebben in deze periode functionarissen van Delfland geparticipeerd in een aantal door de Hulpverleningsregio Haaglanden georganiseerde bestuurlijke oefeningen. De functie die het calamiteitenplan voor Delfland heeft, zou overeen moeten komen met de functie die de gemeentelijke rampenplannen voor de inliggende gemeenten hebben. Dit is niet het geval, het calamiteitenplan is in belangrijke mate gebaseerd op het landelijke model van de Unie van Waterschappen. Daarmee wordt de aansluiting met de voorbereiding binnen de algemene bestuurlijke keten gemist. Uitgaande van het feit dat Delfland een sector-verantwoordelijke overheid is, die werkzaam is op het grensvlak van provinciale en gemeentelijke overheden, zou deze aansluiting meer dan wenselijk zijn. In het calamiteitenplan wordt een vijftal calamiteiten genoemd waarvoor calamiteitenbestrijdingsplannen moeten worden vastgesteld. Tot nu toe zijn drie van deze bestrijdingsplannen en een draaiboek voor inzet van het dijkleger vastgesteld. In de voorbereiding op de crisisbeheersing zijn de aspecten pro-actie, preventie, preparatie vooral gericht op het maken van de juiste technisch-inhoudelijke keuzes voor dito problemen. De gehouden oefeningen waren vooral oefeningen gericht op het maken van de juiste keuzes en niet op het samenwerken met andere diensten en overheden. 1 Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie calamiteit DSM-Gist te Delft, hoofdstukken 3 en 5 2 Hoogheemraadschap van Delfland, Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland Pagina 15
4.6 DE CRISES 1 Delfland is de afgelopen anderhalf jaar getroffen door een drietal crises waarvoor, conform het calamiteitenplan 2, een aanpak volgens fase 3 (de hoogste staat van opschaling voor Delfland) noodzakelijk was. Deze crises en de bijbehorende evaluaties zijn hieronder in kort bestek geschetst. Medio september 1998 werd het beheersgebied van Delfland getroffen door zeer extreme regenval. De bemalingscapaciteit en -systematiek schoten tekort, waardoor zeer omvangrijke wateroverlast optrad in met name het Westland. Naast de enorme inzet van de operationele diensten, bestreed Delfland deze crisis volgens fase 3 van het dan nog concept-calamiteitenplan. Een evacuatie van een polder kon door de gezamenlijke inzet van Delfland en de operationele diensten op het nippertje worden voorkomen. Al tijdens de crisis kreeg Delfland te maken met felle kritiek op het (vermeende) bemalingsbeleid en werd openlijk de vraag gesteld in hoeverre Delfland hierop adequaat was voorbereid. Hoewel het evaluatierapport 3 vooral waterstaattechnisch van aard is, wordt onderkend dat het beter kunnen beheersen van crises uiteenvalt in technische en in organisatorische maatregelen. De rol van het dijkleger, tot dan toe beperkt tot de primaire waterkeringen (duinen en rivierdijken), wordt uitgebreid met de overige waterkeringen. Daarnaast worden enkele intern organisatorische aspecten in de sfeer van mensen en middelen voor verbetering vatbaar geacht. Delfland erkent in het rapport dat richting de andere overheden en instanties niet steeds voldoende eenduidig is gecommuniceerd. Anderzijds wordt geconstateerd dat aan Delfland niet steeds bekend was welke crisiscentra, met welke taken en bevoegdheden, actief waren. De indruk bestaat dat het er teveel waren. Verder wordt geconcludeerd dat tot de organisatorische maatregelen ook het uitwerken en opstellen van calamiteitenbestrijdingsplannen, alsmede het oefenen en gebruiken ervan, in samenwerking met andere instanties behoort. De eerste (interne) oefening, onder begeleiding van de brandweerregio, stond gepland voor 29 juli 1999. Op 27 juli 1999 bezweek op een fabrieksterrein in Delft een opslagtank met Melasse (stroopachtig suikerwater). In de loop van 29 juli bleek dat de gevolgen, zoals eerder was verondersteld, niet tot het fabrieksterrein beperkt bleven. De Melasse was niet alleen in het oppervlaktewater terechtgekomen, met als gevolg massale vissterfte; ook de rioolwaterzuiveringsinstallatie Houtrust te Den Haag werd geconfronteerd met de stroopachtige substantie, waardoor de goede werking van de installatie voor langere tijd (maanden) bedreigd werd. Delfland was wederom genoodzaakt fase 3 af te kondigen, nu voor twee samenhangende maar wel verschillend van aard zijnde crises. Crises overigens waarbij de operationele diensten slechts marginaal een rol speelden. Zoals valt te begrijpen werd de geplande oefening afgeblazen. 1 Evers M, hoofdstuk 4 2 Hoogheemraadschap van Delfland, Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland, hoofdstuk 1 3 Hoogheemraadschap van Delfland, De hevige regenval op 13 en 14 september 1998 en de gevolgen daarvan voor Delflands waterstaat Pagina 16