Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1994 1995 24 045 Decemberverslag 1994 van de Algemene Rekenkamer Nr. 6 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN Vastgesteld 6 april 1995 De algemene commissie voor de Rijksuitgaven 1 heeft een aantal vragen gesteld aan de minister voor Ontwikkelingssamenwerking over het Decemberverslag 1994 van de Algemene Rekenkamer. De minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 5 april 1995. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt. De voorzitter van de commissie, Van Rey De griffier van de commissie, Hubert 1 Samenstelling: Leden: Schutte (GPV), De Korte (VVD), Van Rey (VVD), voorzitter, Terpstra (CDA), Smits (CDA), ondervoorzitter, Reitsma (CDA), Ter Veer (D66), De Jong (CDA), Ybema (D66), Witteveen- Hevinga (PvdA), Hillen (CDA), Van Heemst (PvdA), Leerkes (Unie 55+), Van Wingerden (AOV), Rabbae (GroenLinks), Noorman-den Uyl (PvdA), Vreeman (PvdA), Liemburg (PvdA), H. G. J. Kamp (VVD), Zonneveld (CD), Hoogervorst (VVD), Van der Ploeg (PvdA), Bakker (D66), Van Walsem (D66), Hofstra (VVD). Plv. leden: Van der Vlies (SGP), Van Erp (VVD), Hessing (VVD), Van de Camp (CDA), Van der Linden (CDA), Wolters (CDA), Schimmel (D66), Heerma (CDA), Roethof (D66), Van Zuijlen (PvdA), Boers-Wijnberg (CDA), Duivesteijn (PvdA), Van Dijke (RPF), Hendriks (HDRK), Rosenmöller (GroenLinks), Vliegenthart (PvdA), Adelmund (PvdA), Van Zijl (PvdA), Remkes (VVD), Marijnissen (SP), B. M. de Vries (VVD), Van Gelder (PvdA), Giskes (D66), Van Rooy (CDA), Verbugt (VVD). 5K0920 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat s-gravenhage 1995 Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 1995, 24 045, nr. 6 1
1 Wordt het MIDAS aangepast, opdat het in de toekomst ook «volledige financiële informatie over programmahulp» zal kunnen verschaffen? Het MIDAS is het documentair informatiesysteem over OS-activiteiten dat financiële gegevens overneemt uit het FOS, het financieel informatiesysteem van het DGIS. Behoudens categorie V (Hulp aan de Nederlandse Antillen en Aruba) en VI (Overige uitgaven ten laste van OS) worden financiële gegevens in het MIDAS getoond op geaggregeerd niveau. Het FOS registreert de goedgekeurde OS-activiteiten die zijn gecommitteerd. Het MIDAS registreert bovendien alle OS-activiteiten (inclusief ramingen) die in de voorbereidingsfase zitten (de pipeline). De activiteiten zijn in het MIDAS ingedeeld naar Project, Programmahulp en Bijdragen. Het MIDAS kan de financiële gegevens omtrent activiteiten, die op basis van de definitie programmahulp als zodanig zijn geclassificeerd, volledig weergeven. Eventuele problemen t.a.v. de volledigheid van de informatie op het gebied van programmahulp liggen op het gebied van interpretatie van de definitie; aan een verduidelijking en aanscherping hiervan wordt gewerkt. Ook is het mogelijk dat onvolledigheid van de informatie het gevolg is van het feit dat de activiteit abusievelijk als project is aangemerkt. Om dit probleem op te lossen wordt een aanvullende procedure geïntroduceerd die de controle van de in te voeren velden vastlegt om zodoende de kwaliteit van de informatie verder te verhogen. 2 Hoe komt het dat de bedragen via programmahulp worden uitgegeven per jaar zo verschillen (zie tabel)? Heeft dit te maken met de ongunstige beleidsomgeving in de ontvangende landen, de geringe sturing die aan programmahulp wordt gegeven of ligt het aan de aard van de programmahulp? Vergelijk bevindingen van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde. De genoemde tabel omtrent de omvang van programmahulp is samengesteld uit verschillende bronnen met aanvullende informatie van het departement, (PROS incl. leningen tot 1990, FOS tot 1992 en Midas over 1993). Dit geeft al aan dat de genoemde tabel tot doel heeft een indicatie te geven van het volume aan programmahulp. Dat blijkt ook uit het rapport van de Algemene Rekenkamer zelf. Wellicht dat in 1996, drie jaar na inwerkingtreding van het MIDAS een trend vastgesteld kan worden omdat dan gewerkt wordt met dezelfde databases. Overigens blijkt uit de rapportage over programmahulp voor SPA (special programme of action for Afrika) geen daling van «fast disbursing aid». Echter die steekproef bevat andere landen dan het Algemene Rekenkamer-onderzoek nl. de regio van Sub-Sahara Afrika. In het algemeen zijn de kasplafonds in Cat II landenprogramma s verlaagd in de periode 1992 en 1993, waardoor programmahulp is teruggelopen in absolute bedragen, echter niet als percentage van het kasplafond. Verder verschillen de cijfers in de tabel om incidentele en/of landenspecifieke redenen. In de LBP 1992 tot 1995 zijn streefpercentages aangegeven voor programmahulp gebaseerd op een beoordeling van de sociaal-economische beleidsomgeving per jaar. In sommige landen is de kwaliteit van beleid sterk achteruit gelopen zoals in Kenya, in andere landen juist verbeterd zoals in India in 1992 en Zimbabwe in 1992. In sommige landen is de financieringsbehoefte voor betalingsbalanssteun niet meer aanwezig, zoals bijv in Bangladesh na 1992. Het Algemene Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 1995, 24 045, nr. 6 2
Rekenkamerrapport gaat daar in detail op in. Dit komt uiteraard zowel tot uitdrukking in het volume programmahulp als in de verdeling per land. Een tweede factor is dat in een aantal gevallen een verschuiving in het type programmahulp werd aangekondigd in de Landenbeleidsplannen. De omschakeling kostte meer tijd dan was voorzien. In Pakistan bijv. heeft het tot 1993 geduurd voordat begrotingssteun aan het «Social action programme project» tot stand kwam. Voorts is de conditionaliteit van hulp een verklarende factor. In een aantal gevallen is programmahulp in 1993 teruggelopen vanwege gebeurtenissen gerelateerd aan gestelde condities van de hulp. M.b.t. tot India werd bijv. de tweede tranche van 50 mln voor cofinanciering met de Wereldbank van het «Social safety net»-programma, hoewel voorzien voor 1993, pas vrijgegeven per half 1994 omdat de Wereldbank van mening was dat aan de gestelde condities op sociaal gebied nog niet was voldaan. In India speelt bovendien het teruglopen van het kasplafond sterk, evenals het incidenteel verlenen van schuldverlichting (zie Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde rapport India 1994. 3 Wordt aan bepaalde landen importsteun gegeven zonder dat er sprake is van de koppeling aan een monetair beleid van dat land gericht op de overgang naar een vrijere markteconomie en het opheffen van het verschil in officiële marktkoers? Zo ja, welke landen zijn dit? En kan hierbij een toelichting gegeven worden? De meeste landen waar Nederland hulp aan verstrekt voeren een structureel aanpassingsprogramma (SAP) uit. Momenteel wordt dan ook geen programmahulp gegeven aan landen zonder dat sprake is van een koppeling aan hervorming van monetair beleid en beleid gericht op opheffen verschil tussen officiële en marktkoers. Een uitzondering was wellicht Egypte, waar vanaf 1975 tot 1992 programmahulp werd verstrekt ook al hield het land vast aan een vaste wisselkoers. Besprekingen met IMF omtrent het hervormingsbeleid zijn in volle gang. Een akkoord is van belang voor schuldenreductie-besprekingen in het kader van de Club van Parijs. Echter ook dit land ontvangt momenteel geen programmahulp meer, omdat er geen voorzienbare financieringsbehoefte («finance gap») voor deviezen bestaat. 4 Kunt u nader ingaan op de door de Rekenkamer geuite zorg omtrent de beschikbaarheid van adequate programma s voor begrotingssteun? In een aantal Landenbeleidsplannen van 1992 tot 1995 is een overgang aangekondigd naar sectorale begrotingssteun. Het is tot nog slechts weinig mogelijk gebleken dit voornemen uit te voeren. Dit was niet zozeer te wijten aan het ontbreken van voorstellen, maar meer aan de kwaliteit van de voorgestelde programma s. In Tanzania was een teleurstellende institutionele capaciteit en in Kenya een verslechtering in beleidsomgeving de verklarende factor. In Pakistan is het voornemen in 1993 wel uitgevoerd en werd begrotingssteun via het SAPP gecofinancierd. Een andere reden voor vertraging is dat nog geen uitgewerkt instrumentarium voor de formulering van sectorale begrotingssteun beschikbaar was. Het is een nieuw instrument, waarmee nog weinig ervaring is opgedaan. Hierin wordt binnenkort voorzien door de publikatie van een handleiding over sectorale begrotingssteun (te verschijnen in 1995). Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 1995, 24 045, nr. 6 3
Over de periode 1992 tot 1994 zijn voorbeelden van verstrekken begrotingssteun: India 100 mln over 2 jaar voor het social safety net Pakistan 20 mln aan het social action programme project Kaapverdië 10 mln voor 4 jaar aan het onderwijsprogramma Uganda 7,5 mln aan hervorming van het overheidsapparaat en 7,3 mln aan demobilisatie van soldaten Oudere voorbeelden van begrotingssteun zijn Chili FOSIS voor 20 mln en Bolivia FSE en FIS voor 37,5 mln. 5 Hoe wordt begrotingssteun, met name voor sociale sectoren, geconditioneerd om te voorkomen dat structurele substitutie en hulpverslaving in de hand worden gewerkt? Ware het in dat verband toch niet beter de hulp te richten op of te verbinden aan rendabele structurele investeringen? In de jaren tachtig zijn de begrotingen voor sociale investeringen in «human resources» onder zware druk komen te staan, omdat overheden door de crisis gedwongen werden begrotingstekorten op orde te brengen. Beleidsafspraken over sociale uitgaven gekoppeld aan het beschikbaar stellen van extra financiële middelen maken het momenteel de overheid mogelijk extra uitgaven in bepaalde programma s binnen de sociale sectoren te realiseren. Beleidsafspraken omtrent de relatie met eigen inspanningen van het land voor een bepaald sociaal programma staan centraal bij de toepassing van het instrument sectorale begrotingssteun. IJkpunten van voortgang kunnen zowel betrekking hebben op de output van het programma als op de inpact van het programma. De duurzaamheid van de donorinterventie vormt daarbij een belangrijk punt van overweging. Afspraken over een oplopende eigen bijdrage (van de overheid) aan het betreffende programma gedurende haar looptijd zijn een zinvolle indicator van de betrokkenheid van de overheid bij het programma en een aanwijzing met betrekking tot de mogelijkheid van continuering van het programma op eigen kracht. In de jaren tachtig ontvingen overheden veelal invoersteun (in de vorm van goederenleveranties) om importen mogelijk te maken ten behoeve van het op peil houden van (industriële) produktiecapaciteit. In de huidige situatie waarin veel landen over gegaan zijn op marktconforme handelsen deviezenallocatiesystemen kunnen diezelfde bedrijven eenvoudig en via de markt zelfstandig importeren. Het probleem is tegenwoordig dientengevolge vooral de algemene beschikbaarheid van deviezen, niet de specifieke beschikbaarheid voor bepaalde projekten. Donoren zoals Nederland kunnen deviezen beschikbaar stellen die via het vrije deviezenallocatiesysteem aan de particuliere sector worden verkocht. Dat wordt door donoren als de meest effectieve allocatie van deviezen ten behoeve van rendabele investering beschouwd. 6 Welke (houdbare) garantie kan de minister geven dat het prijsverhogende effect van partiële ontbinding (tot 35% voor kunstmestleveranties) «nauwelijks meer» zal voorkomen? Welke uitzonderingen worden hierbij wel toegestaan? In het geval van partieel ontbonden hulp (d.w.z. leverantie vanuit Nederland of de «eligible source countries») zal er, daar de internationale concurrentiestelling beperkt is, sprake kunnen zijn van een licht prijsverhogend effect afhankelijk van het soort goederen. Een garantie dat het Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 1995, 24 045, nr. 6 4
prijsverhogend effect van partiële ontbinding «nauwelijks meer» zal voorkomen is dan ook niet te geven. In opdracht van de regering is in 1993 een onderzoek uitgevoerd door het Nederlands Economisch Instituut (NEI) naar het effect van binding/ ontbinding op de prijsvorming van goederenleveranties (de zgn. microstudie ontbinding) de studie heeft 42 leveranties onderzocht waarbij er 23 partieel ontbonden waren en 11 ontbonden; in 8 gevallen was er sprake van gebonden hulp. In de 8 gevallen waarbij de hulp formeel gevonden was bestaat er, aldus het NEI, aanwijzing dat de prijzen veelal hoger waren dan voor vergelijkbare produkten in een «vrije markt»- situatie, in het geval van de partieel ontbonden hulptransacties lag het verschil veel beneden de 10%. De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde gaat in het nog lopende onderzoek omtrent kunstmesthulp in op het ook door de Algemene Rekenkamer geciteerde NEI-rapport inzake prijsvorming in het geval van Pakistan. De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te velde concludeert dat de gesignaleerde prijsverschillen voor een groot deel verklaard kunnen worden door het feit dat het hier speciale kunstmestsamenstelling betrof die geproduceerd werden op basis van bijzondere vereisten/specificaties, waarbij een vergelijk met de wereldmarktprijzen voor hetzelfde produkt niet zonder meer mogelijk is. 7 Hoe en door wie wordt de rentabiliteit beoordeeld en gewaardeerd bij steun aan investeringsprogramma s voor nieuwe produktiecapaciteit? De rentabiliteit van een investeringsprogramma wordt door het betrokken land of door de Wereldbank beoordeeld. Nederland gaat uit van deze beoordeling. Het accent ligt in deze zinsnede overigens niet op het verlenen van programmahulp aan een investeringsprogramma. De zinsnede in de nota «Een wereld van Verschil» is bedoeld om een onderscheid aan te geven tussen programmahulp via «commodity importprogrammes» (CIP) voor bestaande produktiecapaciteit d.w.z. te beperken tot ruwe grondstof en intermediaire goederen, versus een CIP voor de vergroting van produktiecapaciteit door middel van de leverantie van kapitaalgoederen voor bepaalde (landenspecifieke) bedrijfstakken. De CIP s waren gericht op in principe rendabele bedrijven. Daarbij is de verwachting dat dit op lange termijn effect zal hebben op groei- en verdelingsaspecten, ofschoon de effecten in de nota «Een Wereld van Verschil» niet verder worden gespecificeerd, zoals de Algemene Rekenkamer ook stelt in haar rapport. 8 Kan de overbodige leverantie van kunstmest aan Bangladesh tot en met 1991 nader worden toegelicht en de mogelijke invloed daarbij van de (partiële) binding van deze hulp en de wens tot exporteren van Nederlandse leveranciers? Wat is er met de aan Bangladesh geleverde, overbodige kunstmest (ad f 20 miljoen) gedaan? Er moet onderscheid gemaakt worden tussen de kunstmestleveranties tot 1991 via de overheidskanalen die volgens het Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde rapport kunstmest doelmatig waren en de laatste leverantie van 1992 aan de particuliere sector. De laatste leverantie wordt niet beschouwd als overbodig, maar kwam te laat in het seizoen door verwikkelingen met de tendering en problemen tijdens het rapport. De Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 1995, 24 045, nr. 6 5
kunstmest is vervolgens enkele maanden opgeslagen en alsnog naar verkooppunten gedistribueerd voor het eerstvolgende seizoen. Overigens is de leverantie van kunstmest niet voortgekomen uit de wens van het Nederlandse bedrijfsleven tot exporteren, aangezien de Nederlandse bedrijven alle te duur zijn bevonden voor TSP leveranties. De leverantie is ten goede gekomen aan een ontwikkelingsland van de lijst van zgn. «eligible source country» (ESC) in de eigen regio die de TSP kosteneffectief kon leveren (o.a. Indonesië). Indien zou zijn afgezien van de eis van partiële binding had de internationaal goedkoopste leverancier (de USA) de goederen kunnen leveren. 9 Hebben de criteria in de concept-handleiding programmahulp betrekking op het macro-economische en sociale beleid en de institutionele capaciteit van de ontvangende landen, zoals reeds door de Rekenkamer voorgesteld? Zo neen, waarom niet? Zo ja, kunt u nader ingaan op de inhoud van deze criteria? Worden dezelfde criteria ook gebruikt bij het beoordelen van de vraag of er überhaupt programmahulp moet komen? De beoordelingscriteria in de handleiding programmahulp hebben betrekking op financieringskloof, macro-economisch en sociaal beleid 1,op behoorlijk bestuur en institutionele capaciteit. Het keuzemodel voor programmahulp, zoals weergegeven in annex 2 van de handleiding programmahulp, is een toetsingsinstrument voor de beslissing om programmahulp te verlenen en het bepalen van de keuze voor de vorm van programmahulp. Het keuzemodel wordt gebruikt als toetsingsmoment vooraf nl. bij beoordeling van beleid in het betreffende land zoals vastgelegd in de Landenbeleidsplan en jaarplannen. De procedures omtrent gebruik van het keuzemodel zullen nader worden uitgewerkt in het handboek ontwikkelingssamenwerking voor de posten (HOP). 10 Houdt grote nadruk op de beleidsdialoog en beleids-conditionering bij begrotingssteun in dat deze geïntensiveerd worden? Zo ja, hoe zijn de nadelige gevolgen daarvan voor het «ownership» van de betreffende ontwikkelingslanden te voorkomen? Een grotere invloed van beleidsdialoog maar ook grotere mate van afstemming op andere donoren hoeft niet te betekenen zwaardere conditionering en hoeft juist niet ten koste te gaan van «ownership». In de meest recente initiatieven voor donorcoördinatie wordt een grote plaats ingeruimd voor betreffende ministeries en instanties in het ontvangende land. [Zie ODA paper «focus on the budget» of SIDA «Sector programme assistance».] Bij sectorale begrotingssteun aan de sectorbeleidsanalyse en afspraken over ijkpunten centraal in de formulering van voorstellen. Veelal initieert en coördineert het betreffende ministerie dergelijke studies. 11 en 12 Wat zijn de resultaten van de eerdere overweging van de aanbeveling om vast te leggen hoe en hoe vaak evaluaties zullen worden uitgevoerd? Vindt u momenteel geen toetsing plaats van vooraf overeengekomen monitoring indicatoren? Zo neen, waarom niet? 1 Monetaire beleid, begrotingsbeleid, begrotingsallocaties, hervorming financiële sector, investeringsklimaat en stimulering reële sector e.d. In de nieuwe richtlijnen omtrent monitoring en evaluatie zal eveneens aan monitoring van programmahulp aandacht worden besteed. Bij meerjarige programmahulp zullen ijkpunten van voortgang worden opgenomen in de beoordeling van volgende tranches. Momenteel is Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 1995, 24 045, nr. 6 6
staand beleid om jaarlijks het sociaal economisch beleid te beoordelen en tot een besluit omtrent verlenen van verdere programmahulp te komen. Evaluatie is dan minder automatisch in de procesgang ingebouwd dan bij projektfinanciering die veelal meerjarig is. 13 Heeft de erkenning dat terugkoppeling van evaluatie naar beleid wellicht onvoldoende is geweest ook gevolgen voor het aantal eigen evaluaties? Eigen bilaterale evaluaties van programmahulp worden van minder belang naarmate meer in donoroverleg gefinancierd wordt. Wel is van belang dat er meer macro-economische expertise ingezet wordt bij de reguliere monitoring die plaatsvindt op de overeengekomen ijkpunten van voortgang, bijv. voor vrijgave van een volgende tranche, door de ambassade en door de betreffende adviseurs op het departement. Bovendien is van belang dat eigen adviseurs uit het DGIS apparaat regelmatig deelnemen aan multi-donor evaluaties ter versterking van het institutioneel geheugen i.p.v. te leunen op externe adviseurs. Terugkoppeling van evaluaties naar beleid zal in de nieuwe procedures over monitoring en evaluatie aan de orde komen. 14 Het belang van de toetsing ex-ante en ex-post wordt onderschreven. Maar deze of/of benadering herbergt natuurlijk al ruimte voor mislukkingen en ondoorzichtigheid in de hulp in een weerbarstige werkelijkheid. Is het mogelijk een ex-post toetsing aan een ex-ante te koppelen? Anders gezegd zijn beide toetsingen niet complementair? Uit het rapport kan worden opgemaakt dat zo n koppeling belangrijk kan zijn voor het versterken van het institutioneel geheugen op het departement. De toetsing ex-ante in het jaarplan en landenbeleidsplan van de beleidsomgeving d.m.v. het keuzemodel voor programmahulp dient inderdaad geactualiseerd te worden in een financieringsvoorstel voor een bepaalde bedrag en bepaalde vorm van programmahulp in de identificatie fase (het Idmo) en de beoordelingsfase (het Bemo). Daar kan echter hetzelfde formulier voor gebruikt worden, zoals ook in het HOP zal worden uitgewerkt. Onder toetsing ex-post wordt echter verstaan de deelname aan reviews en multi donor-evaluaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 1995, 24 045, nr. 6 7