RUD Limburg-Noord Kwaliteit met perspectief Analyse van de kwaliteitscriteria 2.1 in Limburg-Noord Colofon Datum 18 juni 2014 Auteur John Rayer Versie 2.0 Status Definitief Voorliggende rapportage vervangt versie 1.2 van 3 oktober 2013. In voorliggende versie zijn de, destijds ontbrekende, gegevens van de gemeente Venlo en de provincie Limburg aangevuld.
Inhoudsopgave 1 Inleiding... 3 1.1 Achtergrond... 3 1.2 Vraagstelling... 4 1.3 Leeswijzer... 5 2 Procescriteria... 6 2.1 Achtergrond... 6 2.2 Resultaten... 7 2.3 Conclusies... 11 3 Criteria voor kritieke massa... 13 3.1 Achtergrond... 13 3.2 Resultaten... 14 3.3 Conclusies... 31 4 Vooruitblik... 33 4.1 Opgaven voor gemeenten en provincie... 33 4.2 Opgaven voor RUD... 34 2
1 Inleiding Voorliggende rapportage vervangt versie 1.2 van 3 oktober 2013. In voorliggende versie zijn de, destijds ontbrekende, gegevens van de gemeente Venlo en de provincie Limburg aangevuld. De gegevens van andere gemeenten die in versie 1.2 waren opgenomen zijn mogelijk verouderd, maar niet meer aangepast. Voorliggende versie heeft alleen tot doel de gegevens van de vijftien gemeenten en provincie als totaal te presenteren. 1.1 Achtergrond Landelijke ontwikkelingen In 2009 zijn in de zogenaamde package deal afspraken gemaakt tussen de VNG, IPO, VROM en de Unie van Waterschappen over de verdergaande professionalisering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (VTH-taken) binnen het omgevingsrecht. Onderdeel van dit pakket aan afspraken is de ontwikkeling van kwaliteitscriteria waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving moeten voldoen. Dit is een van de maatregelen, naast de invoering van de Regionale Uitvoeringsdiensten en decentralisatie van taken. Met de kwaliteitscriteria 1 wordt getracht de kwaliteit van de processen, organisatie en haar medewerkers te borgen. De status van de kwaliteitscriteria is tot heden nog die van een referentiekader (zachte norm). De kwaliteitscriteria voor het proces van toezicht en handhaving zijn momenteel al opgenomen in het Besluit Omgevingsrecht (hoofdstuk 7) en hebben daarmee al een wettelijke status. Recent is aan alle gemeenten en provincies gevraagd om de zelfevaluatietool van de kwaliteitscriteria in te vullen. Doel van de tool is om (per gemeente, regio, provincie en landelijk) inzicht te krijgen in de mate waarin ieder van de overheden voldoet aan de gestelde eisen. Dit geldt dus voor alle VTH-taken in het omgevingsrecht: zowel de taken die de gemeente/provincie zelf uitvoeren, als de taken die worden uitbesteed of in samenwerking worden georganiseerd. Gelijktijdig is een wetsvoorstel in behandeling om de kwaliteitscriteria 2.1 wettelijk te borgen en per 1 januari 2015 verplicht te stellen voor alle organisaties die uitvoering geven aan de VTH-taken van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht. Daarmee lijkt de status van de kwaliteitscriteria te gaan verschuiven van een zachte naar een harde norm. 1 Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo, Programma Uitvoering met ambitie.nl, 7 september 2012 3
Ontwikkelingen in de regio Per 1 januari 2013 is de RUD Limburg-Noord opgericht. Dit met als doel om (1) de dienstverlening bij de uitvoering van de VTH-taken en (2) de kwaliteit, veiligheid en gezondheid van de leefomgeving te verbeteren. Vanuit deze doelen worden door de RUD diverse initiatieven ondernomen om de uitvoeringskwaliteit te verbeteren. Deze initiatieven komen tezamen in het OverheidsOntwikkelModel (OOM) dat als kapstok voor de kwaliteitsverbetering van de RUD als geheel wordt gezien én een hieruit afgeleid kwaliteitsverbeterplan. Een van de initiatieven om de uitvoeringskwaliteit te verbeteren is het organiseren van de uitvoering van de VTH-taken op een schaalniveau die past bij de complexiteit van de vraagstukken: relatieve eenvoudige vraagstukken op lokaal niveau, complexere zaken bij één of enkele partners binnen de afdeling of mogelijk zelfs binnen de RUD en zeer complexe vraagstukken in samenwerking met andere RUD s. 1.2 Vraagstelling De (kwaliteits)ambities van de gemeenten en provincie binnen de RUD worden ondersteund door de kwaliteitscriteria. Door aan de kwaliteitscriteria te voldoen dienen de taken op een bepaalde schaal georganiseerd te worden. Zolang de kwaliteitscriteria geen wettelijke status hebben bieden zij de partners een norm voor de schaal waarop de taken georganiseerd kunnen worden. Het is vervolgens aan de partners om de realiteit van deze norm te bepalen en daarmee de wenselijkheid om de taken op deze schaal uit te voeren. Zodra de kwaliteitscriteria bij wet worden bepaald, leiden zij direct tot een minimum schaalniveau voor de uitvoering van taken. Gezien de complexiteit en interpretatieruimte van de kwaliteitscriteria heeft het managementteam (MT) van de RUD Limburg-Noord opdracht gegeven aan Arena Consulting om de gemeenten in Limburg-Noord en de provincie Limburg te ondersteunen bij het invullen van de zelfevaluatietool van de kwaliteitscriteria. Daardoor hoefde niet iedere partner te beschikken over uitgebreide kennis van de tool en de kwaliteitscriteria én werd de zelfevaluatietool op een eenduidige wijze ingevuld om een uniform beeld op het niveau van de RUD als geheel te kunnen maken. Daarnaast heeft afstemming met de netwerk-rud s in Overijssel plaatsgevonden, zodat landelijk de meting aan de kwaliteitscriteria bij de netwerk-rud s op eenzelfde wijze gebeurde. In voorliggende rapportage zijn de resultaten van de zelfevaluaties gebundeld. Daarnaast zijn aanbevelingen geformuleerd voor de onderdelen waaraan niet voldaan wordt. 4
1.3 Leeswijzer De kwaliteitscriteria bestaan formeel uit drie delen: de procescriteria, de criteria voor kritieke massa en de criteria voor inhoudelijke kwaliteit en prioriteiten. Laatstgenoemde criteria zijn geïntegreerd in de procescriteria. De analyse van de resultaten van de procescriteria en de criteria voor kritieke massa komen achtereenvolgend in de hoofdstukken 2 en 3 aan bod. In hoofdstuk 4 wordt een vooruitblik gemaakt met aanbevelingen voor zowel de bevoegde gezagen als de RUD. 5
2 Procescriteria 2.1 Achtergrond De basis voor de kwaliteitscriteria ligt in een systeem van planning en controle en wordt aangeduid met de big 8. Deze dubbele regelcyclus vormt de basis voor een adequate uitvoering van de VTH-taken. De eerste regelcyclus is de strategische regelcyclus, die een strategie baseert op prioriteiten en doelen en waarbij de strategie wordt vertaald in een uitvoeringsprogramma en organisatie om uitvoering te geven aan dit programma. Het programma en de organisatie vormen ook de schakel met de tweede cyclus, de operationele regelcyclus. In deze cyclus wordt de werkwijze (protocollen, instructies) bepaald en wordt uitvoering gegeven aan de geprogrammeerde activiteiten. Na monitoring van de voortgang, aanscherping van programma en organisatie en evaluatie van de strategie wordt de big 8 gesloten met het vaststellen van nieuwe prioriteiten en doelen. De cyclus kan dan opnieuw doorlopen worden. De criteria bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria zijn dan ook van toepassing op ieder bevoegd gezag. Het maakt daarbij niet uit of de taken nu in eigen huis worden verzorgd, in samenwerking of worden uitbesteed: ieder bevoegd gezag dient zelf de kaders te stellen en te borgen. In voorliggende rapportage is verondersteld dat de procescriteria niet van toepassing zijn op uitvoeringsdiensten (zoals de RUD); zij verzorgen immers de uitvoering onder regie (binnen kaders) van de bevoegde gezagen en behoeven daardoor niet over eigen beleid, probleemanalyse, uitvoeringsprogramma e.d. te beschikken. Daarnaast is in de zelfevaluatie een onderscheid gemaakt in drie beleidsvelden: milieu, bouwen en ruimtelijke ordening. Een deel van de criteria heeft betrekking op één of enkele van deze beleidsvelden, een deel heeft betrekking op alle drie beleidsvelden. 6
2.2 Resultaten In de kwaliteitscriteria wordt (naast het onderscheid in de drie beleidsvelden) een onderscheid gemaakt in vergunningverlening en toezicht/handhaving. De resultaten van de gemeente Mook en Middelaar hebben betrekking op 1 juli 2012. 2 De resultaten van de overige gemeenten en de provincie op 1 juli 2013. In onderstaande tabellen worden vier kleuren gebruikt: groen: de gemeente/provincie voldoet volledig. oranje: de gemeente/provincie voldoet niet aan één of meerdere elementen, maar er zijn maatregelen getroffen zodat de organisatie binnen een jaar voldoet. rood: de gemeente/provincie voldoet niet aan één of meerdere elementen en er zijn (nog) geen maatregelen getroffen waardoor de organisatie binnen een jaar kan voldoen. geel: de gemeente/provincie voldoet niet, want het criterium is niet toepasbaar of bruikbaar binnen de organisatie. Vergunningverlening De mate waarin ieder van de vijftien gemeenten en de provincie voldoet aan de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening is in onderstaande drie tabellen weergegeven. De eerste tabel heeft betrekking op milieu, de tweede op bouwen en de derde op ruimtelijke ordening. 2 Door Mook en Middelaar heeft in 2012 een grondige analyse plaatsgevonden op basis van de kwaliteitscriteria 2.0. Een nieuwe analyse werd niet zinvol geacht; in voorliggende rapportage zijn de resultaten van 2012 opgenomen. 7
Milieu Een aantal elementen van de procescriteria ten aanzien van de vergunningverlening milieu is bij vrijwel alle gemeenten en de provincie op orde. Dit geldt bijvoorbeeld voor de objectieve criteria van toetsing van milieuaanvragen en de uitvoeringsondersteunende voorzieningen. Een probleemanalyse gericht op de vergunningverlening, doelstellingen en bijbehorende indicatoren voor vergunningverlening milieu en een systeem van monitoring blijven achter. De gemeenten Maasgouw, Echt-Susteren en Roerdalen hebben de ambitie uitgesproken in 2013 de wijze van verantwoording, probleemanalyse, prioriteitstelling, toetsing, monitoring, vergelijking en kwaliteitsborging op elkaar af te stemmen en te verbeteren. Bouwen 8
Voor het beleidsveld bouwen gelden vergelijkbare resultaten als voor milieu. Met name ten aanzien van de rapportage over de inzet en resultaten van vergunningverlening bouw en evaluatie hiervan wordt bij de gemeenten minder voldaan dan over de inzet en resultaten van vergunningverlening milieu. Dit terwijl voor de vergunningverlening bouwen door meerdere gemeenten en de provincie (dan bij vergunningverlening milieu) doelstellingen zijn geformuleerd en prioriteiten zijn bepaald. Ruimtelijke ordening De resultaten bij de vergunningverlening ruimtelijke ordening zijn vrijwel volledig gelijk aan de resultaten van vergunningverlening bouwen; in vrijwel alle gemeenten wordt de beleidsvoering en uitvoering van beide taken door dezelfde medewerkers verricht binnen dezelfde (beleidsmatige) kaders. Toezicht/handhaving De procescriteria voor toezicht/handhaving zijn al opgenomen in het Besluit Omgevingsrecht (hoofdstuk 7). Zij hebben daarmee al vanaf 1 oktober 2010 een wettelijke status. Ook voor de resultaten van de vijftien gemeenten en de provincie zijn onderstaande drie tabellen opgenomen. 9
Milieu Met name de prioriteitstellingen, strategieën, uitvoeringsprogramma s en protocollen zijn vrijwel bij alle gemeenten en de provincie aanwezig. Aandachtspunten voor gemeenten zijn de systematiek voor kwaliteitsborging, de monitoring en de verantwoording. Bouwen 10
Voor toezicht en handhaving binnen het beleidsveld bouwen is (in lijn met de vergunningverlening bouwen) met name de rapportage en verantwoording beperkt bij gemeenten ontwikkeld. Periodieke rapportage over de inzet en vooral de resultaten van het toezicht en de handhaving bouwen vindt beperkt door gemeenten plaats. Net als bij de vergunningverlening milieu zijn de prioriteitstelling, de strategieën en de uitvoeringsondersteunende voorzieningen adequaat. Ruimtelijke ordening Net als bij de vergunningverlening ruimtelijke ordening zijn het toezicht en de handhaving van de ruimtelijke ordening vrijwel volledig gelijk aan de resultaten van toezicht en handhaving bouwen; ook hiervoor geldt dat in vrijwel alle gemeenten de beleidsvoering en uitvoering van beide taken door dezelfde medewerkers wordt verricht binnen dezelfde (beleidsmatige) kaders. 2.3 Conclusies Bovenstaande tabellen tonen dat de procescriteria voor toezicht en handhaving milieu vanaf de professionalisering van de milieuhandhaving (2003) goed tussen de oren zitten. De grote hoeveelheid groen visualiseert dit. Deze professionaliseringsslag heeft (met het Besluit Omgevingsrecht) doorgewerkt bij het toezicht en de handhaving bouwen en ruimtelijke ordening; ook hier wordt door veel gemeenten aan een groot aantal procescriteria voldaan. 11
De grootste winst is in de regio te behalen bij de procescriteria vergunningverlening. Met name de elementen probleemanalyse (gericht op de vergunningverlening), doelstellingen, bijbehorende indicatoren voor vergunningverlening en een systeem van monitoring dienen in veel gemeenten nog ontwikkeld te worden en onderdeel te worden voor het reguliere proces. De provincie voldoet aan vrijwel alle eisen voor vergunningverlening. De kwaliteitsborging, alsmede de vergelijking en auditing en de verantwoording van inzet en resultaten komt zowel bij de vergunningverlening als het toezicht en de handhaving voor verbetering in aanmerking. Een beperkt aantal gemeenten en de provincie heeft deze onderdelen goed op orde. 12
3 Criteria voor kritieke massa 3.1 Achtergrond Uitgangspunt voor het leveren van kwaliteit is volgens de kwaliteitscriteria het beschikbaar hebben van vakmanschap. Dit vakmanschap is in de criteria voor kritieke massa uitgewerkt in termen van voldoende opleiding, ervaring en kennis. Naast deze kwalitatieve aspecten is de kwantiteit (hoeveelheid) van belang. 1. Medewerkers die activiteiten uitvoeren, dienen dit voldoende frequent te doen (voldoende vlieguren ). Deze frequentie is uitgedrukt in delen van een fte (met name 1/3 of 2/3 deel). Medewerkers die bepaalde type activiteiten voor 2/3 deel van een fte dienen uit te voeren, dienen hier dus op jaarbasis (gemiddeld) zo n 900 uren aan te besteden. 2. Organisaties die de betreffende activiteiten uitvoeren, dienen minimaal twee (en in enkele gevallen meer) medewerkers in huis te hebben die voldoen aan (1) de kwalitatieve eisen (opleiding, ervaring en kennis) én (2) de eis voor frequentie van de activiteiten. Een van de uitgangspunten van de kwaliteitscriteria voor kritieke massa is, dat als een organisatie een bepaalde taak heeft, dat deze taak ook door een minimaal aantal medewerkers met een minimaal benodigde opleiding en ervaring uitgevoerd moet worden. Dit staat geheel los van: de aard en het aantal activiteiten binnen de gemeente/provincie, de complexiteit van de (bebouwde) fysieke omgeving en de aantallen te verwachten meldingen, aanvragen, controles, overtredingen, klachten en dergelijke. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat, als een gemeente één monument binnen de gemeentegrenzen heeft, deze gemeente voor de uitvoering van de monumenttaken (excl. archeologie) moet beschikken over minimaal 4 medewerkers op HBO niveau die gemiddeld 900 uren per jaar aan de VTH-taken van cultuurhistorie besteden. Indien de gemeente niet over deze medewerkers beschikt voor de uitvoering van deze taken (wat op basis van het werkpakket volledig logisch is), dan voldoet de gemeente niet aan dit criterium. Resultaat is dat de gemeente moet zoeken naar een schaalniveau waarop de taken belegd kunnen worden en waarmee wel voldaan wordt. Voor 26 verschillende deskundigheden zijn de benodigde opleidingen, ervaringen, kennis en frequenties van taakuitvoering op detailniveau in de kwaliteitscriteria uitgewerkt. In diverse deskundigheden wordt onderscheid gemaakt in clusters van activiteiten. 13
Bij de analyse van de criteria voor kritieke massa is per cluster van activiteiten / deskundigheid primair gekeken naar de omvang (in uren) van de activiteiten die worden uitgevoerd. Indien voor een bepaalde activiteit bijvoorbeeld twee medewerkers nodig zijn die ieder 900 uren besteden en de organisatie besteedt jaarlijks 500 uren aan de activiteiten, dan wordt niet voldaan. Op het moment dat de omvang (in uren) niet op peil is, kan ook niet meer voldaan worden aan de overige onderdelen (opleiding, ervaring, kennis en frequentie). Op het moment dat de omvang voldoende is, is gekeken of de activiteiten niet te verdeeld zijn over verschillende medewerkers. 3 Indien beiden conform de kwaliteitscriteria zijn, dan is een positieve waardering gegeven. Dit betekent dus dat in onderliggende analyse niet is gekeken naar opleiding, ervaring en kennis van individuele medewerkers. Hiervoor wordt door een aantal organisaties een EVP-traject doorlopen. Met dit traject wordt per medewerker bekeken of met het opbouwen van een portfolio (van werkervaring, opleidingen en kennis) voldaan wordt aan de kwaliteitscriteria. In onderliggende analyse is zodoende geen verdieping op medewerkerniveau gemaakt. Een positieve beoordeling (groen vakje) betekent dus dat de betreffende organisatie in potentie kan voldoen aan de kwaliteitscriteria, omdat de organisatie voldoende uren aan de betreffende deskundigheid besteedt én de activiteiten niet te verdeeld zijn over medewerkers. Of de organisatie daadwerkelijk voldoet, is afhankelijk van de opleiding, ervaring, kennis en frequentie van individuele medewerkers. Een verdieping op persoonsniveau (bijvoorbeeld met een EVP-traject) is nodig om te bepalen of de organisatie ook hieraan voldoet. 3.2 Resultaten De 26 deskundigheden zijn verdeeld in 5 delen: generieke deskundigheden, juridische deskundigheden, specialistische deskundigheden milieu, specialistische deskundigheden bouw en specialistische deskundigheden ruimtelijke ordening. 3 Daarbij is, gebaseerd op landelijke interpretaties, met een bepaalde marge (grijs gebied) rekening gehouden. Indien de frequentie-eis bijvoorbeeld 2/3 is, impliceert dit een jaarlijkse inzet van minimaal 900 uren. Ook medewerkers/organisaties die 700 uren besteden zijn positief beoordeeld, terwijl dit volgens de letter van de kwaliteitscriteria niet mogelijk is. 14
In onderstaande tabellen zijn de resultaten van de organisaties in Limburg-Noord opgenomen. De resultaten van de gemeente Mook en Middelaar hebben betrekking op 2012. 4 Als gevolg van grote organisatieveranderingen zijn de gegevens van Venlo, Echt- Susteren, Maasgouw en Roerdalen, alsmede voor de MER over 2014 als uitgangspunt genomen. De resultaten van de overige gemeenten en de provincie zijn gebaseerd op de situatie in 2013. In onderstaande tabellen worden de volgende kleuren gebruikt: wit: de organisatie voert de betreffende activiteiten niet of niet zelf uit. groen: de organisatie besteedt voldoende uren aan de betreffende deskundigheid én de activiteiten zijn niet te verdeeld over medewerkers. oranje: de organisatie besteedt onvoldoende uren aan de betreffende deskundigheid én/of de activiteiten zijn te verdeeld over medewerkers, maar er zijn maatregelen getroffen zodat de organisatie binnen een jaar voldoet. paars: de organisatie heeft de betreffende activiteiten uitbesteed, maar nog geen verklaring van de uitvoerende partij ontvangen dat deze voldoet aan de criteria. rood: de organisatie voldoet niet en er zijn (nog) geen maatregelen getroffen waardoor de organisatie binnen een jaar kan voldoen. geel: de organisatie voldoet niet, want het criterium is niet toepasbaar of bruikbaar binnen de organisatie. De RUD en de MER zijn als aparte uitvoeringsorganisaties gezien; indien een gemeente een bepaalde taak in een uitvoeringsorganisatie belegt, dan hoeft de betreffende gemeente niet zelf (individueel) te voldoen, maar dient de uitvoeringsorganisatie (in het geheel) te voldoen. Dit geldt bijvoorbeeld voor het toezicht milieu klasse II en III, die door alle gemeenten in de RUD belegd is. Dit impliceert ook dat de gemeente wel moet voldoen aan de kritieke massa voor de achterblijvende taken. Bij de deskundigheid toezicht milieu gaat dit bijvoorbeeld over het toezicht op inrichtingen die niet onder de basistaken vallen. Doordat, door het netwerkconstruct, medewerkers zowel werkzaamheden voor de RUD kunnen uitvoeren als (achterblijvende) werkzaamheden voor de gemeente, kan dit tot een discutabele beoordeling leiden: een medewerker die 900 uren per jaar toezicht houdt op basistaken voor de RUD en 450 uren per jaar toezicht op achterblijvende taken, voldoet wel als persoon. Als organisatie voldoet de gemeente niet omdat onvoldoende uren aan de betreffende deskundigheid besteed worden. 4 Door Mook en Middelaar heeft in 2012 een grondige analyse plaatsgevonden op basis van de kwaliteitscriteria 2.0. Een nieuwe analyse werd niet zinvol geacht; in voorliggende rapportage zijn de resultaten van 2012 opgenomen. 15
Generieke deskundigheden 1. Casemanagen Door vijf organisaties worden bovengenoemde activiteiten niet uitgevoerd. De drie MER gemeenten hebben deze activiteiten belegd in de MER. Voor de RUD behoren deze activiteiten niet tot de basistaken. Bij de overige organisaties zijn (ook) complexe situaties met betrekking tot casemanagement van toepassing (bijv. meervoudige aanvragen). De gemeenten Beesel en Bergen voldoen momenteel niet. Vergunningverlening bouwen en RO 16
De kwaliteitscriteria maken onderscheid in drie blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 5.200 hebben. Daarbij is geen onderscheid gemaakt in formatie voor complexe en eenvoudige vergunningverlening. Doordat de RUD op dit moment alleen de vergunningverlening bouwen en RO verzorgt voor zo n 220 voormalige en huidige provinciale inrichtingen wordt niet voldaan aan de criteria. Vergunningverlening milieu De RUD verzorgt voor alle gemeenten en de provincie de verlening van alle vergunningen milieu en toetsing van OBM s. Hiervoor heeft de RUD als geheel voldoende kritieke massa. De gemeenten verzorgen binnen deze deskundigheid alleen de afhandeling van meldingen; vijf gemeenten doen dit voldoende frequent om aan de eisen van robuustheid te voldoen. Toezicht en handhaving bouwen en RO 17
Door vijf gemeenten en de provincie worden deze activiteiten niet zelf uitgevoerd. Bij de toedeling van de formatie is geen onderscheid gemaakt in formatie voor complexe en eenvoudige zaken. Doordat de RUD vanaf 1-1-2014 alleen het toezicht bouwen en RO verzorgt voor zo n 38 provinciale inrichtingen wordt niet voldaan aan de criteria. Toezicht en handhaving milieu De RUD verzorgt voor alle gemeenten en de provincie het toezicht milieu op de inrichtingen onder het basistakenpakket. Hiervoor heeft de RUD als geheel voldoende kritieke massa. Het toezicht op de BRZO inrichtingen is elders belegd. De gemeenten verzorgen binnen deze deskundigheid alleen het toezicht milieu bij de achterblijvende inrichtingen. Vijf gemeenten en de MER doen dit voldoende frequent om aan de eisen van robuustheid te voldoen. Toezicht en handhaving bodem 18
De bovengenoemde activiteiten zijn, met uitzondering van de gemeente Venlo als Wbb bevoegd gezag gemeente, volledig belegd in de RUD. De RUD voert deze activiteiten voldoende frequent uit om te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Toezicht en handhaving groene wetten De gemeenten die individueel toezicht houden op de Flora- en faunawet en Natuurbeschermingswet voldoen niet aan de kwaliteitscriteria. Door samenwerking in MERverband voldoen Echt-Susteren, Maasgouw en Roerdalen aan de betreffende criteria. Ook de provincie voldoet door de inzet van hun groene brigade. Juridische deskundigheden Behandelen juridische aspecten vergunningverlening 19
Van de vergunningverlening die in de RUD belegd is, verzorgt de RUD de afhandeling van zienswijzen. Daarnaast verzorgt de RUD voor de provincie de afhandeling van bezwaar en beroep. Jaarlijks is dit een te beperkt aantal procedures en formatie om te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria voor deze deskundigheid. Naast de RUD wordt door drie gemeenten (allen in de afdeling Noord) niet voldaan. Behandelen juridische aspecten handhaving Binnen deze deskundigheid verzorgt de RUD de afhandeling van bezwaar en beroepsprocedures voor de provincie als bevoegd gezag. De hiermee gepaard gaande tijdsinzet is te beperkt om als RUD te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Behandelen juridische aspecten afwijkingsbesluiten 20
De kwaliteitscriteria maken onderscheid in drie blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 900 hebben. Daarbij is geen onderscheid gemaakt in formatie voor complexe en eenvoudige zaken. De RUD verzorgt voor een beperkt deel van het inrichtingenbestand de afhandeling van afwijkingsbesluiten: dit betreft immers alleen zo n 220 voormalige en huidige provinciale inrichtingen. Ketentoezicht Het ketentoezicht is door alle gemeenten en de provincie (als basistaak) in de RUD belegd. Door de RUD wordt komende periode een plan van aanpak uitgewerkt (inclusief capaciteitsraming) om invulling te geven aan deze taak. Buitengewone opsporing milieu, welzijn en infrastructuur 21
Door zeven gemeenten en de MER worden bijzondere opsporingsambtenaren in Domein II ingezet. Twee van deze gemeenten doen dit voldoende frequent om te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Specialistische deskundigheden bouw Bouwfysica De kwaliteitscriteria maken onderscheid in drie blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 2.600 hebben. Daarbij is geen onderscheid gemaakt in formatie voor complexe en eenvoudige zaken. In essentie betreft deze deskundigheid de bijdrage die door specialisten bouwfysica geleverd wordt. Door de opbouw van de kwaliteitscriteria is de inzet van specialismen (specialistisch toetsen van het bouwbesluit) deels meegeteld bij de deskundigheid Vergunningverlening bouwen en RO. Zo voldoet een medewerker die 900 uren per jaar 22
toetst op daglichttoetreding, rookgasafvoer en ventilatie (allen in het kader van het bouwbesluit) aan beide criteria. Doordat de RUD deze specialistische taak alleen uitvoert voor de vergunningverlening van de 220 voormalige en huidige provinciale inrichtingen en het toezicht van de 38 huidige provinciale inrichtingen, voldoet de RUD als organisatie niet aan de kwaliteitscriteria voor dit specialisme. Brandveiligheid De kwaliteitscriteria maken onderscheid in twee blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 1.800 hebben. Daarbij is geen onderscheid gemaakt in formatie voor complexe en eenvoudige zaken. Twee gemeenten, de MER en de RUD voeren bovengenoemde activiteiten uit. De overige gemeenten hebben de activiteiten veelal bij de Veiligheidsregio belegd. Doordat de RUD deze specialistische taak alleen uitvoert voor de vergunningverlening van de 220 voormalige en huidige provinciale inrichtingen en het toezicht van de 38 huidige provinciale inrichtingen, voldoet de RUD als organisatie niet aan de kwaliteitscriteria voor dit specialisme. 23
Constructieve veiligheid Vijf gemeenten besteden deze taak uit aan een marktpartij. Van de tien gemeenten die deze taak alleen of in samenwerking uitvoeren, voldoen drie gemeenten aan de kwaliteitscriteria voor deze deskundigheid. Doordat de RUD deze specialistische taak alleen uitvoert voor de vergunningverlening van de 220 voormalige en huidige provinciale inrichtingen en het toezicht van de 38 huidige provinciale inrichtingen, voldoet de RUD als organisatie niet aan de kwaliteitscriteria voor dit specialisme. Bouwakoestiek De kwaliteitscriteria maken onderscheid in twee blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 1.800 hebben. Daarbij is geen onderscheid 24
gemaakt in formatie voor complexe en eenvoudige zaken. In essentie betreft deze deskundigheid de bijdrage die door specialisten bouwakoestiek geleverd wordt. Door de opbouw van de kwaliteitscriteria is de inzet van specialismen (specialistisch toetsen van het bouwbesluit) deels meegeteld bij de deskundigheid Vergunningverlening bouwen en RO. Drie gemeenten besteden deze deskundigheid uit. Van de overige gemeenten voldoen er twee aan de kwaliteitscriteria. Doordat de RUD deze specialistische taak alleen uitvoert voor de vergunningverlening van de 220 voormalige en huidige provinciale inrichtingen en het toezicht van de 38 huidige provinciale inrichtingen, voldoet de RUD als organisatie niet aan de kwaliteitscriteria voor dit specialisme. Sloop en asbest Het milieutoezicht op sloop bij bedrijven en instellingen is belegd bij de RUD. Iedere gemeente en de MER verzorgen zelf het milieutoezicht bij particulieren en het bouwtoezicht tijdens de sloop. Ook de beoordeling van meldingen behoort tot het takenpakket van de gemeenten en de MER. Zeven gemeenten hebben onvoldoende formatie voor deze activiteiten om te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria. Specialistische deskundigheden milieu Afvalwater (indirecte lozingen) 25
De activiteiten voor de deskundigheid afvalwater zijn deels door de gemeenten bij het waterschap belegd. Ongeveer de helft van de gemeenten voert een aantal van bovengenoemde activiteiten zelf uit. Op de schaal van de RUD is voldoende werkaanbod om aan de kwaliteitscriteria te voldoen. De RUD voldoet aan de kwaliteitscriteria als de betreffende activiteiten ondergebracht (gebundeld) worden bij minimaal twee personen. Bodem, bouwstoffen en water De kwaliteitscriteria maken onderscheid in drie blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 1.800 hebben. Drie gemeenten voldoen met hun achterblijvende taken aan de kwaliteitscriteria. Voor de basistaken voldoet de RUD. De RUD voldoet aan de kwaliteitscriteria als de betreffende activiteiten ondergebracht (gebundeld) worden bij minimaal twee personen. 26
Externe veiligheid De kwaliteitscriteria maken onderscheid in zes blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 3.600 hebben. De RUD voldoet aan de kwaliteitscriteria als de betreffende activiteiten ondergebracht (gebundeld) worden bij minimaal drie personen. Geluid 27
De kwaliteitscriteria maken onderscheid in drie blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 2.700 hebben. Daarbij is geen onderscheid gemaakt in formatie voor complexe en eenvoudige zaken. De RUD voldoet aan de kwaliteitscriteria als de betreffende activiteiten ondergebracht (gebundeld) worden bij minimaal drie personen. Trillingsonderzoeken (activiteit 10) worden bij vrijwel alle gemeenten uitbesteed; voor deze activiteit is uitvoering op mogelijk een provinciale of landsdelige schaal nodig. Groen en ecologie De kwaliteitscriteria maken onderscheid in twee blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 2.700 hebben. De RUD voert de werkzaamheden momenteel te beperkt uit om te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria. 28
Luchtkwaliteit De kwaliteitscriteria maken onderscheid in drie blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 3.600 hebben. Emissiemetingen en geuronderzoeken (activiteit 6) worden bij vrijwel alle gemeenten uitbesteed; voor deze activiteit is uitvoering op mogelijk een provinciale of landsdelige schaal nodig. Specialistische deskundigheden ruimtelijke ordening Stedenbouw en inrichting openbare ruimte 29
De kwaliteitscriteria maken onderscheid in drie blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 2.700 hebben. Stedenbouwkundige en inrichtingsplannen worden door zes gemeenten uitbesteed. Exploitatie en planeconomie Door twee gemeenten worden deze activiteiten volledig uitbesteed aan een marktpartij. De MER en de RUD voeren deze activiteiten momenteel niet uit. Cultuurhistorie 30
De kwaliteitscriteria maken onderscheid in vijf blokken met activiteiten. Formeel moet voldaan worden aan de kwaliteitseisen per activiteitenblok. Door de nauwe samenhang van de activiteiten is gekeken naar het geheel en voldoen organisaties die voor alle activiteiten een omvang in uren van tezamen minimaal 4.500 hebben. Alleen Roermond en Venlo voldoen voor alle activiteiten aan de kwaliteitscriteria. 3.3 Conclusies Het pallet aan kleuren (en daarmee de wijze waarop taken zijn belegd in en buiten de organisaties) is zeer divers. Het onderstaande totaaloverzicht laat dit ook zien. Op zich niet verrassend dat met name de milieuspecialismen voor de achterblijvende taken bij gemeenten rood scoren. Het betreft veelal incidentele taken die door de gemeentelijke organisatie worden verzorgd bij de ruimtelijke ontwikkelingen en inrichtingen die niet in het basistakenpakket behoren. Een aantal gemeenten wenst de verdere regionalisering van de overige VTH-taken te onderzoeken en heeft dit ook zodanig in de zelfevaluatie opgenomen; dit leidt met name tot de oranje cellen. Daarbij wordt opgemerkt dat een rode score kan betekenen dat voor één of meerdere onderdelen van een deskundigheid wel voldaan wordt. In paragraaf 3.2 is de score van ieder van de onderdelen weergegeven. 31
Een positieve beoordeling (groen vakje) betekent dat de betreffende organisatie in potentie kan voldoen aan de kwaliteitscriteria, omdat de organisatie voldoende uren aan de betreffende deskundigheid besteedt én de activiteiten niet te verdeeld zijn over medewerkers. Of de RUD of gemeenten daadwerkelijk voldoen, is afhankelijk van de opleiding, ervaring, kennis en frequentie van individuele medewerkers. Een verdieping op persoonsniveau (bijvoorbeeld met een EVP-traject) is nodig om te bepalen of de organisatie ook hieraan voldoet. De RUD voldoet aan de generieke en voornaamste specialistische milieudeskundigheden. Voor de specialistische milieutaken zal echter wel nog een regionale bundeling (specialisatie) plaats moeten vinden, omdat de betreffende activiteiten momenteel door veel verschillende medewerkers (gedeeld) worden uitgevoerd. Voor de bouwgerelateerde taken in de RUD, alsmede de juridische deskundigheden, voldoet de RUD op dit moment niet. Een uitbreiding van deze activiteiten van andere bevoegde gezagen is wenselijk om ook voor deze deskundigheden voldoende kritieke massa te kunnen organiseren. 32
4 Vooruitblik 4.1 Opgaven voor gemeenten en provincie Met voorliggende analyse is een beeld ontstaan van de individuele en gezamenlijke opgaven, spiegelend aan de kwaliteitscriteria 2.1. De kwaliteitscriteria zijn nog niet in de wet verankerd; gezien de landelijke signalen dat dit wel op korte termijn gaat gebeuren en (nog belangrijker) dat de kwaliteitscriteria passen binnen de doelstellingen van de gemeenten en provincie bij de vorming van de RUD (kwaliteitsverbetering van de VTHtaken) is een serieuze overweging van de vervolgstappen van groot belang. Ten eerste dient ieder bevoegd gezag bewust te worden van de resultaten van de zelfevaluatie. Het rondje dat langs de gemeenten en provincie is gemaakt voor het invullen van de zelfevaluatietool heeft hierin ook bijgedragen. Bij deze bewustwording hoort ook de urgentie: hoe belangrijk vinden we het om tot een kwaliteitsverbetering op basis van de kwaliteitscriteria te komen? Zijn er mogelijk nog andere criteria die (mogelijk méér dan de kwaliteitscriteria 2.1) bepalen wat de norm is voor de uitvoering? Zo heeft een aantal gemeenten in het verleden een bewuste keuze gemaakt voor integrale vergunningverlening en integraal toezicht door generalisten. De beweging die met de kwaliteitscriteria is ingezet naar specialismen lijkt hier dwars op te staan. In termen van de vaker benoemde metafoor van de gezondheidszorg: we creëren oogartsen en hartchirurgen, maar vergeten onze huisartsen. Met de huidige status van de kwaliteitscriteria (zachte norm) is er nog geen directe noodzaak om de principiële keuzen uit het verleden te herzien. Ditzelfde geldt ook voor de inzet van deeltijders die door hun beperktere inzet niet (kunnen) voldoen aan de kwaliteitscriteria. Bereidt wel alvast voor op een mogelijke wettelijke verankering. Dit kan bijvoorbeeld door: tezamen met de deeltijders in overleg te gaan over een oplossing (bijvoorbeeld toegroei naar specialistische functie waar 1/3 frequentie-eis voor geldt) en over een organisatievorm na te denken waarbij de generalisten naast de specialisten inzetbaar blijven en bijdragen aan een VTH-kwaliteitsverbetering. Ten tweede dient beoordeelt te worden of een groen vakje ook daadwerkelijk betekent dat de gemeente of provincie voldoet; in voorliggende analyse is immers niet op individueel (medewerkers) niveau gekeken of de medewerker over voldoende opleiding, kennis, ervaring en frequentie beschikt. Een positieve beoordeling (groen vakje) betekent dat de organisatie voldoende uren aan de deskundigheid besteedt en de activiteiten niet te verdeeld zijn over medewerkers. Om ook op individueel niveau te kunnen bepalen of de medewerkers (en daarmee de organisatie) voldoen, kan gebruik worden gemaakt van het EVP traject. 33
Iedere gemeente en de provincie is in het kader van de zelfevaluatie gevraagd om een verbeterplan op te stellen. Een format voor een verbeterplan is beschikbaar op de website van Infomil. In het verbeterplan beschrijft ieder bevoegd gezag welke stappen gezet worden om te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Uit voorliggende notitie zijn een aantal mogelijke stappen te herleiden: zoek de gemeenten op die voldoen op onderdelen uit de procescriteria; deel ervaringen en maak slim gebruik van de goede uitwerkingen van anderen. bekijk welke procescriteria in gezamenlijkheid opgepakt kunnen worden. De kwaliteitsborging, alsmede de vergelijking en auditing en de verantwoording van inzet en resultaten komt zowel bij de vergunningverlening als het toezicht en de handhaving bij vrijwel iedereen voor verbetering in aanmerking. overweeg (voor in ieder geval de deskundigheden waar niet voldaan wordt) een opschaling van de taakuitvoering, zodanig dat voldaan wordt aan de kwaliteitscriteria. Dit betekent niet per definitie het buiten de deur zetten van de taken, maar (zeker in het kader van de netwerkgedachte) ontwikkelen van de sterke punten van individuele medewerkers en organisaties, alsmede uitwisseling van kennis en kunde. Op diverse dossiers wordt in de regio al samengewerkt in de geest van de kwaliteitscriteria: specialistische controles van meerdere gemeenten worden ondergebracht bij één of enkele toezichthouders, ketentoezicht wordt gezamenlijk opgepakt, vergunningaanvragen en OBM van specifieke branches komen bij één organisatie terecht. Het zijn praktijkvoorbeelden die aantonen dat een wettelijke verankering van de kwaliteitscriteria niet nodig is; specialisatie en uitwisseling vindt in een professionele organisatie bottom-up plaats. 4.2 Opgaven voor RUD De vijftien gemeenten en de provincie Limburg hebben momenteel alleen de basistaken in de RUD Limburg-Noord belegd. Om ook in de toekomst de continuïteit van de Wabo brede VTH- taakuitvoering te kunnen garanderen, is in de bestuurlijk vastgestelde toekomstvisie een verbreding van het takenpakket van de RUD voorzien. Een verbreding is van twee zijden wenselijk: 1. Gemeenten kunnen op de huidige schaal niet voldoen aan de kwaliteitscriteria voor de achterblijvende taken; opschaling is de oplossing om te voldoen. Dit geldt zowel voor de achterblijvende milieutaken, maar ook voor de overige Wabo brede VTHtaken. De RUD kan het vehikel zijn om de taakuitvoering op het juiste schaalniveau te beleggen. 34
2. Voor een aantal activiteiten heeft de RUD nog te weinig kritieke massa. Dit geldt met name voor de Wabo brede generieke en specialistische taken (vooral bouwen en RO) en de juridische advisering. Dit zijn momenteel provinciale basistaken. Uitbreiding door verbreding van het (basis)takenpakket van gemeenten helpt om de uitvoering van deze activiteiten ook robuust te krijgen. Bij de deskundigheden waar de RUD groen scoort is duidelijk dat de RUD voldoende uren aan de deskundigheid besteedt en de activiteiten niet te verdeeld zijn over medewerkers. Net als bij de gemeenten is een verdieping op medewerkersniveau nodig om te kunnen bepalen of de RUD daadwerkelijk voldoet aan de opleiding, kennis, ervaring en frequentie eisen (die op persoonsniveau gelden). Indien de kwaliteitscriteria per 1-1-2015 bij wet verankerd zijn, zal de RUD dus zelf voldoende kritieke massa georganiseerd moeten hebben (bijvoorbeeld door uitbreiding van het takenpakket) óf afspraken met uitvoeringsorganisaties (bijvoorbeeld één of enkele gemeenten, ander samenwerkingsverband of adviesbureau) moeten maken (die zelf voldoen aan de kwaliteitscriteria) voor de uitvoering van de taken in opdracht van de RUD. De kwaliteitscriteria voor kritieke massa vereisen ook een strategische personeelsplanning. Door (landelijke) veranderingen van het werkaanbod (bijvoorbeeld minder vergunningverlening door deregulering) is een toekomstig beeld van het werkaanbod wenselijk. De (toekomstige) capaciteit dient hierop afgestemd te worden. Ditzelfde geldt ook voor de inzet van het EVP: een bewaking is raadzaam om te voorkomen dat een groot aantal medewerkers door de gemeenten en provincie geschoold wordt op een bepaalde deskundigheid, terwijl hier (regionaal) de behoefte afneemt. De RUD kan een rol spelen in het regionaal afstemmen van (toekomstig) werkaanbod en capaciteit. Ten aanzien van de procescriteria kan de RUD een faciliterende rol vervullen: de bestaande overlegvormen, de nieuwe website en de contacten die de afgelopen periode zijn aangehaald kunnen gebruikt worden om de goede voorbeelden met elkaar te delen (en te verbeteren) en de ontbrekende uitwerkingen met elkaar te ontwikkelen. 35