NOTA GRONDBELEID WADDINXVEEN 2012 Afdeling SBO Vastgesteld door de raad op 19 december 2012
Inhoudsopgave Samenvatting... 3 1. Inleiding... 4 2. Relevante beleidskaders voor Grondbeleid... 5 2.1 Rijksbeleid... 5 2.2 Provinciaal / Regionaal beleid... 5 2.3 Gemeentelijk beleid... 6 3. Vormen van Grondbeleid... 7 3.1. Actief Grondbeleid... 7 3.2 Facilitair Grondbeleid... 7 3.3 Vormen van samenwerking... 7 3.4 Grondbeleidskeuze... 9 4. Instrumenten voor grondbeleid... 11 4.1 Verwerving... 11 4.1.1 Minnelijke verwerving... 11 4.1.2 Onteigening... 12 4.2 Beheer van strategisch vastgoed... 12 4.3 Instrumenten voor Facilitair Grondbeleid... 13 4.3.1 Privaatrechtelijk spoor... 13 4.3.2 Publiekrechtelijke Spoor... 14 4.3.3 Keuze in Waddinxveen... 14 2
Samenvatting Grondbeleid is een middel om beleidsdoelstellingen te realiseren. Samenvattend kan worden gesteld dat er twee vormen van grondbeleid zijn: Actief en Facilitair Grondbeleid. Daarbij kan er bij Actief Grondbeleid nog onderscheid worden gemaakt in verschillende samenwerkingsvormen, waarbij de gemeente samenwerkt met andere partijen. In Waddinxveen wordt per geval bepaald welke vorm van grondbeleid en/of welke vorm van samenwerking het beste is om de beleidsdoelstellingen te behalen. Voor zowel Actief als Facilitair Grondbeleid heeft de gemeente instrumenten om het grondbeleid tot een succes te maken. Voor Actief Grondbeleid is dat verwerving; minnelijk of via onteigening. Hoofdlijn is dat verwerving in Waddinxveen plaatsvindt op basis van minnelijke verwerving. Onteigening wordt alleen ingezet als het echt nodig is. Om Facilitair Grondbeleid tot een succes te maken geeft de Wro regels voor kostenverhaal. De hoofdlijn is dat er in Waddinxveen eerst een privaatrechtelijke overeenkomst wordt gesloten met een grondeigenaar voordat de ontwikkeling plaats kan vinden, de anterieure overeenkomst. Het publiekrechtelijke instrument van het exploitatieplan is nog nooit toegepast. Het zal alleen worden toegepast als het niet lukt met alle partijen een anterieure overeenkomst te sluiten en de ontwikkeling prioriteit heeft. 3
1. Inleiding De gemeente Waddinxveen beweegt zich op de grondmarkt zowel in de rol van regisseur als in de rol van ontwikkelaar. Dit gebeurt binnen de kaders van het grondbeleid. Met het toestaan of het juist tegenhouden van bepaald gebruik worden de gebruiksmogelijkheden van grond en de waarde van de grond op de markt beïnvloed. Bij gebiedsontwikkelingen proberen overheden en marktpartijen tot een samenhangende aanpak te komen voor verschillende functies in een gebied, zoals woningbouw, bedrijventerreinen, natuur- en landschapsontwikkeling, waterberging en (openbaar) groen. Het grondbeleid ondersteunt de ruimtelijke ontwikkeling en beleidsdoelen op deze genoemde terreinen. Grondbeleid is daarmee een sturingsmiddel voor de gemeente. Als doelstellingen voor het voeren van grondbeleid kunnen worden genoemd: het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik; het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, exploitanten, eigenaren en overheid; het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik; zeggenschap voor burgers en met name de marktwerking op de grondmarkt het tijdig kunnen realiseren van nieuwe noodzakelijke bouwlocaties; transparantie in het gemeentelijk handelen bij locatieontwikkelingen, zowel naar de interne als externe organisatie; vastleggen van de strategische visie van het huidige en toekomstige grondbeleid. Deze doelstellingen legitimeren de overheid om in te grijpen in de grondmarkt en een regierol voor zichzelf op te eisen. Vanuit de programma s van de verschillende beleidsvelden komt dit in de praktijk tot uiting door de ontwikkeling van plannen. De Nota Grondbeleid 2012 is een strategische nota op hoofdlijnen, die de kaders en uitgangspunten schetst voor het grondbeleid van de gemeente Waddinxveen, voor de periode 2013-2016. Deze Nota Grondbeleid treedt in de plaats van de Nota Grondbeleid die in 2009 door de raad is vastgesteld. In grote lijnen wordt er voortgeborduurd op de beleidslijnen die in de Nota Grondbeleid 2009 zijn uitgezet; er is geen sprake van significante wijzigingen. De Nota Grondbeleid fungeert als een kapstok waaraan toekomstige locatieontwikkelingen worden opgehangen. In de Nota wordt beschreven op welke wijze met de verschillende instrumenten voor grondbeleid wordt omgegaan. Vanuit alle lagen van de overheid bestaat er beleid dat van invloed is op grondbeleid. De beleidsdocumenten die van invloed zijn, worden besproken in hoofdstuk twee. Zoals gezegd treedt de gemeente op het gebied van grondbeleid soms op als ontwikkelaar en soms als regisseur. Bij deze rollen horen twee vormen van grondbeleid: Actief Grondbeleid ( 3.1) en Facilitair Grondbeleid ( 3.2). Bij beide vormen van grondbeleid kunnen verschillende samenwerkingsvormen tussen gemeente en marktpartijen van toepassing zijn. Deze worden beschreven in 3.3 en 3.4. De grondbeleidskeuze in Waddinxveen komt naar voren in 3.5. Bij de verschillende vormen van grondbeleid kunnen verschillende instrumenten worden toegepast. In 4.1 worden de instrumenten voor Actief Grondbeleid beschreven. In 4.2 komen die voor Facilitair Grondbeleid aan de orde. In beide paragrafen komt aan de orde hoe er in Waddinxveen met de instrumenten wordt omgegaan. 4
2. Relevante beleidskaders voor Grondbeleid Alle lagen binnen de overheid stellen beleidskaders vast die van invloed zijn op het grondbeleid. In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van belangrijke beleidsdocumenten van het rijk, de provincie en de gemeente. Het gaat niet om een uitputtend overzicht. 2.1 Rijksbeleid De rijksoverheid richt zich op de nationale belangen zoals de verbetering van de bereikbaarheid. In de afgelopen jaren zijn door de rijksoverheid twee beleidsnota s opgesteld die voor het grondbeleid relevant zijn: - Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte 2012 De Nota Ruimte uit 2005 is vanaf 13 maart 2012 vervangen door de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR), daar staan de plannen in voor ruimte en mobiliteit. De belangrijkste conclusie uit de Nota Ruimte was een delegering naar provincies en gemeenten; de SVIR is in dat opzicht gelijk aan de Nota Ruimte. In de SVIR schetst het kabinet hoe Nederland er in 2040 uit moet zien; concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig. Tot 2028 heeft het kabinet drie rijksdoelen geformuleerd: een aantrekkelijk (internationaal) vestigingsklimaat, het verbeteren van de bereikbaarheid, zorgen voor een leefbare en veilige omgeving met unieke natuurlijke en cultuurhistorische waarden. Het ruimtelijke en mobiliteitsbeleid wordt meer aan provincies en gemeentes overgelaten. In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) staat aan welke regels de gemeenten en provincies moeten voldoen (bijv. wanneer zij een bestemmingsplan opstellen). Hiermee moet rekening worden gehouden bij locatieontwikkelingen. - Nota Grondbeleid 2001 In deze nota is door het Rijk in feite de werkrichting op het gebied van grondbeleid verankerd. In de Nota Grondbeleid geeft het kabinet vorm aan de modernisering van het grondbeleidsinstrumentarium. Het Rijk heeft inmiddels het instrumentarium voor grondbeleid vernieuwd in de Wet ruimtelijke ordening en de hierin opgenomen Afdeling 6.4 Kostenverhaal (met gevolgen voor de onteigeningswet en Wet voorkeursrecht gemeenten). Deze wetten geven gemeenten mogelijkheden daar waar zij geen grondpositie hebben een belangrijke stempel te drukken op de programmering en bekostiging van de voorzieningen in de openbare ruimte. - Staatssteun en aanbesteding Het is de gemeente verboden om staatssteun te verlenen, zonder de goedkeuring van de Europese Commissie. Dit is vastgelegd in verschillende richtlijnen en beleidsdocumenten. Om te voorkomen dat er sprake is van staatssteun hanteert de gemeente bij de verkoop van grond marktconforme prijzen. Wanneer bepaalde leveringen, diensten of werken boven een bepaald drempelbedrag uitkomen, is de gemeente gehouden een aanbestedingsprocedure te volgen. Een zuivere grondverkoop is niet aanbestedingsplichtig. Indien de gemeente niet meer eisen stelt dan het publiekrechtelijk kader toelaat, is de gemeente vrij in de keuze van de koper. Wanneer de gemeente echter meer eisen wenst te stellen dan het publiekrechtelijk kader toelaat, bijvoorbeeld ten aanzien van stedenbouw of woningbouwprogramma, is de gemeente gehouden een selectie- dan wel aanbestedingsprocedure te houden. 2.2 Provinciaal / Regionaal beleid Visie op Zuid-Holland Het provinciaal beleid Visie op Zuid-Holland bestaande uit de Provinciale Structuurvisie met de functiekaart en kwaliteitskaart en de achterliggende Verordening Ruimte en de Uitvoeringsagenda is van invloed op grondbeleid. In deze visie wordt op twee kaarten (functiekaart en kwaliteitskaart) en met een set regels het ruimtelijk beleid van de provincie vormgegeven. De kern van het beleid is het versterken van de samenhang tussen het stedelijk en landschappelijk netwerk, herkenbaarheid en diversiteit. Belangrijkste aspect is de verdeling van het land tussen een stedelijke omgeving (verdichten) en een landelijke omgeving (zo veel mogelijk vrijhouden van nieuwe bebouwing en functies). Dit beleid moet worden meegenomen bij ontwikkelingen in Waddinxveen. 5
Zuidplas Voor het Zuidplasgebied geldt, naast de provinciale structuurvisie, het intergemeentelijke structuurplan RZG Zuidplas. Hierin is het ruimtelijk beleid uiteengezet dat de provincie, de gemeente Rotterdam en de gemeenten binnen het Zuidplasgebied (Gouda, Waddinxveen en Zuidplas) voor dit gebied voor ogen hebben. Op basis van dit beleid worden grondbeleidskeuzes gemaakt. Het verwervingsbeleid is bij de oprichting van de van de gemeente aan de Grondbank RZG Zuidplas overgedragen. Vanaf 1 januari 2011 is de RZG een stallingsbedrijf geworden en dient gemeente zelf voor de verwerving in het rechtsgebied van de RZG te zorgen. 2.3 Gemeentelijk beleid Binnen de gemeente zijn verschillende beleidsdocumenten vastgesteld die invloed hebben op het grondbeleid en de toepassing daarvan. Dit beleid geeft randvoorwaarden voor de uitwerking van locatieen gebiedsontwikkelingen. Het gaat om de volgende beleidsnota s. Deze beleidsnota s zijn te raadplegen via de gemeentelijke website, www.waddinxveen.nl. Structuurvisie Waddinxveen 2030 Het belangrijkste beleidsdocument voor de toepassing van grondbeleid is de structuurvisie Waddinxveen 2030. Hierin worden uitspraken gedaan over mogelijke ontwikkelingen in Waddinxveen. Daarnaast worden in de structuurvisie uitspraken gedaan over kostenverhaal die relevant zijn voor het maken van grondbeleidskeuzes. Sectorale structuurvisies In het verlengde van de structuurvisie kennen we sectorale structuurvisies. Het gaat hier om gebiedsvisies (Transformatie Noordkade, Gebiedsvisie van Bentwoud tot Brug) en visies op specifieke onderwerpen (Woonvisie, Verkeersvisie). Ook in deze visies worden keuzes gemaakt die van invloed zijn op het maken van grondbeleidskeuzes en kostenverhaal. Nota Grondprijs- en uitgiftebeleid 2012 Voor de uitvoering van Actief Grondbeleid en Facilitair Grondbeleid is de Nota Grondprijs- en Uitgiftebeleid 2012 van belang. Deze Nota geeft weer op welke wijze met grondprijzen wordt omgegaan bij gronduitgifte. Vanwege de relatie met gronduitgifte wordt ook het gronduitgiftebeleid in deze Nota opgenomen. Nota Kostenverhaal In de structuurvisie Waddinxveen 2030 is aangegeven, dat de Nota Fonds Bovenwijkse Voorzieningen wordt omgezet in een Nota Kostenverhaal. Hiermee worden alle vormen van kostenverhaal verwerkt in de Nota. Deze Nota is van belang bij de wijze van kostenverhaal bij de verschillende vormen van grondbeleid. Meerjarenprogramma Grondbedrijf en Beheersregeling Grondbedrijf In het grondbedrijf worden de financiële effecten van de keuzen in de projecten ten aanzien van grondbeleid verantwoord. Dit gebeurt in het Meerjarenprogramma Grondbedrijf. Op basis van de Beheersregeling Grondbedrijf adviseert het grondbedrijf over de grondbeleidskeuzes die gemaakt kunnen worden binnen de op dat moment geldende financiële positie van het grondbedrijf. 6
3. Vormen van Grondbeleid Een gemeente heeft de keuze uit twee vormen van grondbeleid: Het Actief Grondbeleid ( 3.1) en het Facilitair Grondbeleid ( 3.2). Bij Actief Grondbeleid kan gebruik worden gemaakt van verschillende samenwerkingsconstructies waarbij de gemeente een meer of mindere actieve rol heeft ( 3.3). De keuze voor een samenwerkingsconstructie hangt met name af van wie de grond in bezit heeft. De grondbeleidskeuze in Waddinxveen komt naar voren in 3.4. 3.1. Actief Grondbeleid In deze vorm van gebiedsontwikkeling kiest de gemeente voor een ondernemende, risicodragende rol bij gebiedsontwikkeling. De gemeente produceert bouwrijpe grond voor uitgifte en richt de openbare ruimte in, al dan niet in samenwerking met andere partijen. Naast het uitvoeren van haar publiekrechtelijke taken, zoals het wijzigen van het bestemmingsplan, gedraagt de gemeente zich hier ook als ondernemer. Doel van actief grondbeleid is onder andere het vergroten van de grip en invloed op de ruimtelijke ontwikkeling. Samenwerkingsconstructies Vaak is bij gebiedsontwikkeling sprake van wederzijdse afhankelijkheid tussen de gemeente en de private partijen om een ontwikkeling tot stand te laten komen. Deze samenwerking kan plaatsvinden in meerdere varianten waarbij de rol van de gemeente zich van volledig actief naar een beperktere, minder risicodragende rol begeeft. 3.2 Facilitair Grondbeleid In deze vorm van gebiedsontwikkeling kiest de gemeente niet voor een ondernemende, maar voor een faciliterende rol. Onder gemeentelijke uitgangspunten en randvoorwaarden en onder het publieke toezicht laat de gemeente de ontwikkeling over aan een particuliere partij. De risico s van door particulieren geïnitieerde gebiedsontwikkeling zijn in principe niet voor de gemeente. De gemeentelijke rol beperkt zich tot de aanleg of afname van voorzieningen van openbaar nut met de mogelijkheid tot het stellen van locatie-eisen. Er is sprake van verplicht kostenverhaal waarvoor de gemeente een overeenkomst met de particuliere partij/grondeigenaar kan sluiten. Bij het ontbreken van een overeenkomst is de gemeente verplicht een exploitatieplan vast te stellen. Ook na vaststelling van een exploitatieplan is kostenverhaal via overeenkomst mogelijk. Als voor aanvragen van de bouwvergunning geen overeenkomst is gesloten, vindt kostenverhaal langs de publiekrechtelijke weg plaats (als voorwaarde bij de bouwvergunning). 3.3 Vormen van samenwerking In het onderstaande schema wordt weergegeven welke vormen van grondbeleid er zijn. Actief Grondbeleid / Samenwerkingsvormen Faciliterend Grondbeleid Vorm Grondbeleid I: Publieke Ontwikkeling II: PPS-Coalitie III: PPS- Alliantie IV: PPS-Alliantie V: PPS-Consessie VI: Private Ontwikkeling Grondexploitatie: Openbaar gebied en Infratructuur Bouwexploitatie: Woningen, Kantoren en Maatschappelijke Voorzieningen Ontwikkeling door: Gemeente Ontwikkelaar Gezamenlijk I: Publieke ontwikkeling Volledige Publieke Ontwikkeling is Actief Grondbeleid in zijn zuiverste vorm. Bij dit model ligt het risico van zowel de grond- als bouwexploitatie geheel bij de gemeente. Dit is een model dat in beperkte mate wordt toegepast. Reden hiervoor is dat weinig gemeenten voldoende financieel vermogen, kennis en capaciteit in huis hebben om de uitvoering van een bouwexploitatie volledig voor eigen rekening te nemen. Een voorbeeld waar dit wel gebeurt, is de bouw van gemeentelijke accommodaties. 7
II: PPS-Coalitie Het PPS-Coalitie model gaat uit van een samenwerking tussen de gemeente en een derde partij. De gemeente heeft de regie en het risico over de grondexploitatie; de derde partij heeft de regie en het risico over de bouwexploitatie. Het PPS-Coalitie-model kan in meerdere subvormen worden gehanteerd. Als de gemeente alle gronden in het gebied in bezit heeft kan uitgegaan worden van het traditionele model: De gemeente ontwerpt en richt de openbare ruimte in en verkoopt kavels aan een zelf te selecteren derde partij die hierna de bouwexploitatie voert. Bij dit model is er minder sprake van samenwerking aangezien de samenwerking slechts bestaat uit de verkoop van een bouwrijpe kavel. Voorbeeld waarbij de gemeente Waddinxveen dit model toepast zijn t Suyt, Coenecoop II en Coenecoop III. Speciale aandacht is er in dit model voor het (Collectief) Particulier Opdrachtgeverschap. Dit is het geval wanneer de bouwrijpe grond direct aan de eindgebruiker wordt geleverd en niet aan een ontwikkelaar/tussenpersoon. Vanuit het Rijksbeleid wordt sterk waarde gehecht aan (C)PO, dit wordt ondersteund door de gemeente Waddinxveen Als de grondeigendommen binnen een bepaald gebied versnipperd zijn, is het bouwclaimmodel goed inzetbaar. Een bouwclaimovereenkomst gaat uit van het principe dat een marktpartij zijn gronden verkoopt aan de gemeente en in de onderhandelingen als tegenprestatie bedingt dat de marktpartij een naar categorie en fasering bepaald aantal woningen mag bouwen op de betreffende locatie. Hierbij worden door de marktpartij normaal de bouwrijp gemaakte kavels gekocht en de beoogde bijdragen betaald. III & IV: PPS-Alliantie Bij het PPS-Alliantie model worden de risico s van de grond- en/of de bouwexploitatie niet verdeeld zoals in het PPS-Coalitie model, maar worden deze risico s gedeeld. Er zijn twee subvormen. In het joint venture model vormt de gezamenlijke grondexploitatie de basis van de samenwerking. Vaak wordt een aparte rechtspersoon opgericht (Gemeenschappelijke Grondexploitatie Maatschappij, CV/BV-constructie). Het voordeel is dat alle grondeigenaren en investeerders in het gebied een inbreng krijgen in de samenwerking. Dit is tevens de meest vergaande vorm van samenwerking met betrekking tot een risicodragende grondexploitatie of planexploitatie. De oprichting van een rechtspersoon biedt het voordeel dat partijen hun aansprakelijkheid kunnen beperken. Bij een risicodragende deelneming in de grondexploitatie worden risico en winstmogelijkheden op de grondexploitatie door partijen gedeeld. Het risico van de vastgoedexploitatie berust bij de marktpartij. Deze samenwerkingsovereenkomst werkt op basis van grondoverdracht tussen partijen van de vanuit de grondexploitatie bouwrijp gemaakte grond en de ondergrond van de openbare voorzieningen. De grondexploitatie kan om fiscale redenen het beste vanuit de gemeente worden gevoerd. Nadere afspraken worden gemaakt over de wijze van planontwikkeling. Alle investeringen worden in de grondexploitatie gebracht. De gemeente en de marktpartij delen in winst en verlies in een tussen partijen te bepalen percentage. Een voorbeeld van deze vorm in de gemeente Waddinxveen is Triangel. Een tweede subvorm is de risicodragende deelneming in de planexploitatie. Hiervan wordt gesproken indien zowel het risico van de grondexploitatie als het risico van de bouwexploitatie door de gemeente en de marktpartij(en) worden gedeeld. Dit komt zelden voor: gemeenten aanvaarden niet snel het commerciële bouwrisico. V: PPS-Consessie Deze overeenkomst gaat uit van een gemeentelijke grondpositie die aan een private partij wordt verkocht met een set aan randvoorwaarden. Binnen deze randvoorwaarden laat de gemeente de gehele ontwikkeling (bouwexploitatie en grondexploitatie) over aan de projectontwikkelaars en aan eventuele andere eigenaren en marktpartijen. Voor de wederpartij is deze vorm van samenwerking interessant omdat het een grote mate van zelfstandigheid bij de planvorming, de uitvoering en het beheersen van het risico geeft. Het risico van de grondexploitatie en de bouwexploitatie ligt bij de marktpartij en niet bij de gemeente. Een voorbeeld van deze vorm in de gemeente Waddinxveen is het project Essengaarde. 8
VI: Private Ontwikkeling Bij een volledige private ontwikkeling beperkt de rol van de gemeente zich enkel tot het vaststellen van een bestemmingsplan en het verlenen van de benodigde vergunningen. Sturing door de gemeente in het project is alleen mogelijk door het wel of niet medewerking verlenen hierin. Het volledige risico van zowel de grond- als bouwexploitatie ligt volledig bij de private ontwikkelaar. Dit is Facilitair Grondbeleid in zijn zuiverste vorm. Voorbeelden voor Waddinxveen zijn Plasrode en Alblas. 3.4 Grondbeleidskeuze Grondbeleid wordt gevoerd om publieke doelen te realiseren. De keuze voor een grondbeleidstrategie voor een project hangt samen met de vraag of de strategie krachtig genoeg is om de publieke doelen te behalen. Voor alle vormen van grondbeleid zijn voordelen en nadelen aan te geven, deze hebben invloed op het maken van de keuze voor een bepaalde vorm van grondbeleid. In het onderstaande schema zijn deze voor- en nadelen weergegeven. Via het grondbedrijf is de kennis gebundeld over het grondbeleid en wordt geadviseerd in de te maken keuzes betreffende het grondbeleid vanuit strategisch, operationeel en financieel oogpunt. De belangrijkste afweging bij de keuze voor de vorm van grondbeleid vindt plaats binnen het financieel kader: voor een project is het van groot belang dat het financieel gedragen kan worden. Actief Grondbeleid Actief Grondbeleid / Samenwerking Facilitair Grondbeleid Voordelen - Voldoende sturing op doelstellingen en planontwikkeling mogelijk - Goede markt- en onderhandelingspositie - Mogelijkheid om ongewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen tegen te gaan - Kostenverhaal via gronduitgifte / overeenkomsten tot kostenverhaal - Verdeling van de risico s - Voldoende mogelijkheden tot sturing - Profijt van elkaars expertise - Weinig risico, de marktpartij draagt het risico; - Gemeente beperkt zich tot het scheppen van de noodzakelijke randvoorwaarden Nadelen - Financiële ruimte nodig - Risico s in preontwikkelingsfase - Veel kennis, kunde en capaciteit vereist - Positieve grondexploitatieresultaten moeten doorgaans worden gedeeld - Gemeentelijke ambities kunnen niet geheel worden gerealiseerd, samenwerken is ook het sluiten van compromissen - Veelvuldige en nauwkeurige afstemming nodig - Beperkte mogelijkheden tot sturing op gemeentelijke doelen, planinvulling en locatieontwikkeling - Minder krachtige markt- c.q. onderhandelingspositie - Geen kostenverhaal via gronduitgifte, alleen via overeenkomst of als financiële voorwaarde bij de bouwvergunning - Weinig invloed op het starten van locatieontwikkelingen In Waddinxveen wordt niet uitsluitend gekozen voor Actief Grondbeleid of Facilitair Grondbeleid. Per geval wordt beoordeeld welke vorm van grondbeleid gekozen wordt. De keuze voor Actief Grondbeleid (en samenwerkingsvormen) of Faciliterend Grondbeleid hangt met name af van de mate van invloed, de hoogte van de te lopen risico s door de gemeente en het huidige grondeigendom. Hieronder is een stroomschema weergegeven waaruit de meest passende vorm van Grondbeleid per geval kan worden bepaald. Deze figuur wordt als leidraad gebruikt om de meest passende vorm van grondbeleid te vinden. In het collegeprogramma is aangegeven dat de gemeente meer aan de markt over wil laten. Een keuze voor een samenwerkingsvorm bij Actief Grondbeleid of Faciliterend Grondbeleid ligt hiermee het meest in lijn. 9
Is de grond gemeenteeigendom? JA DEELS NEE Is er voldoende kennis & capaciteit wat betreft de bouwexploitatie? Hanteert de eigenaar zelfrealisatierecht? Is er een wens tot verregaande invloed op het plan? JA NEE JA JA NEE Is er een wens tot risicoverdeling? Verwerving gronden NEE NEE JA Publieke Ontwikkeling PPS-Coalitie: Traditioneel of PPS-Consessie PPS-Coalitie: Bouwclaimmodel PPS-Alliantie Private Ontwikkeling 10
4. Instrumenten voor grondbeleid Bij de uitoefening van Actief Grondbeleid kan de gemeente zelf gronden verwerven ( 4.1). Hiervoor heeft de gemeente zowel organisatorische als juridische instrumenten tot haar beschikking. Verwerving kan zowel minnelijk ( 4.1.1) als via onteigening ( 4.1.2). in 4.1.3. is beschreven hoe in Waddinxveen met verwerving wordt omgegaan. Eenmaal verworven vastgoed moet worden beheerd tot het moment dat het in ontwikkeling wordt genomen. Hoe Waddinxveen met het beheer van strategisch vastgoed omgaat, komt aan de orde in 4.2. Bij Facilitair Grondbeleid gaat het vooral over kostenverhaal. In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is weergegeven hoe met kostenverhaal moet worden omgegaan. Er zijn twee sporen: een privaatrechtelijk spoor ( 4.3.1) en een publiekrechtelijk spoor ( 4.3.2). In 4.3.3 wordt uiteengezet welke keuzes voor Facilitair Grondbeleid worden gemaakt. 4.1 Verwerving Bij de verwerving wordt onderscheid gemaakt tussen het Actief Grondbeleid, waarbij alle grond binnen een locatie wordt verworven en een strategisch verwervingsbeleid, waarbij selectief grond wordt verworven. Bij strategische verwerving koopt de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming of om doelstellingen uit beleidsnota s zelf te realiseren, grond of behoudt grond in eigendom om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken. Het doel hiervan is het vergroten c.q. versterken van de regierol van de gemeente bij een bepaalde ontwikkeling, die in een bepaalde samenwerking met derden zal worden gerealiseerd. Een andere strategische grondverwerving is aankopen van ruilobjecten binnen het plangebied tot zelfs buiten de gemeentegrenzen. Bij ruilobjecten moet worden gedacht aan vastgoed dat kan worden ingezet voor bijvoorbeeld (agrarische) bedrijfsverplaatsingen. De onderhandelingspositie en daarmee de kans van slagen van verwerving van gronden binnen het plangebied, kan hierdoor aanzienlijk toenemen. De prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn om in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers wanneer de plannen openbaar en concreter worden en projectontwikkelaars zich op de grondmarkt begeven, wordt de grond duurder. Het vroegtijdig verwerven van percelen brengt voor gemeenten wel risico s met zich mee. Het is vaak nog niet zeker of en wanneer de gemeente tot planvorming kan overgaan en of de kosten voor aankoop rente beheer en (tegenwoordig ook) waardevermindering over een langdurige periode in het kader van een grondexploitatie goedgemaakt kunnen worden. In verband met deze risico s wordt bij de aankoop van (strategisch) vastgoed in principe getoetst aan de volgende criteria voor het hebben en houden van vastgoed: - Aangekocht of in bezit met als concreet doel (her)ontwikkeling of het mogelijk maken van (her)ontwikkeling. - Strategisch bezit is dienstbaar aan de ruimtelijk ontwikkelingen zoals omschreven in vastgestelde planologische beleidskaders (zoals een structuurplan, ISP, regionaal of provinciaal beleid). - Periode tussen datum aankoop en feitelijke ontwikkeling is naar verwachting niet langer dan vijf jaar. Uitzonderingen op het 3 e criterium (en in mindere mate criterium 2) zijn mogelijk, mits met goede redenen omkleed en gemotiveerd. 4.1.1 Minnelijke verwerving De eerste manier van verwerving is Minnelijke verwerving. Dat wil zeggen dat de gemeente op eigen initiatief vastgoed aankoopt en de verkoper handelt op vrijwillige basis. Overtuigingskracht en onderhandelingstechniek spelen hierbij een rol. De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is een gemeentelijk instrument ter ondersteuning van de minnelijke verwerving. De vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht wordt gedaan voor een (specifiek) plangebied binnen de gemeentegrenzen. Dit heeft tot gevolg dat de betreffende eigenaren in dat plangebied niet tot verkoop van hun eigendommen mogen overgaan, voordat de betreffende zaak aan de gemeente te koop is aangeboden. De gemeente krijgt daarmee het eerste recht van koop en dus meer grip op de grondmarkt c.q. de ontwikkeling binnen dat plangebied. 11
Het voordeel van het voorkeursrecht is dat anderen, zoals ontwikkelaars, worden buitengesloten om te kunnen verwerven en het remt in enige mate de prijsopdrijving, omdat er geen tegen elkaar opbiedende marktpartijen opereren, waardoor de gemeente bij planrealisatie haar regierol optimaal kan uitvoeren. Het nadeel van het voorkeursrecht is dat er meestal in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling over gronden wordt beschikt met alle gevolgen voor de hiervoor genoemde risico s. Het is zaak het verrassingseffect van de toepassing van de Wvg, afgestemd op termijnen van planologische procedures in het planontwikkelingsproces, zorgvuldig te kiezen. Geheimhouding is wettelijk mogelijk door de openbare voorbereidingsprocedure niet toe te passen. Wanneer de toepassing van de Wvg bij voorbaat uitlekt, bestaat de kans dat de betreffende eigenaren, voorafgaand aan de besluitvorming, snel hun eigendommen van de hand doen, waardoor de gewenste ontwikkeling (gedeeltelijk) kan worden gefrustreerd. De Wvg kent ook haar beperkingen. Ontwikkelaars/eigenaren kunnen onder voorwaarden met succes een beroep doen op zelfrealisatie. 4.1.2 Onteigening Is eigendomsverkrijging via de minnelijke weg niet succesvol, maar staat de noodzaak tot eigendomsverkrijging in het teken van het algemeen belang, dan kan het eigendomsrecht worden onteigend tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. De daadwerkelijke onteigening op grond van de Onteigeningswet kan pas plaats vinden zodra de planologische maatregel, in de meeste gevallen het bestemmingsplan, onherroepelijk is geworden. In dit kader is daarom naast de Onteigeningswet ook de Wro van belang. De onteigeningsprocedure is een ingewikkelde en langdurige procedure en vormt het uiterste middel om tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. Uit jurisprudentie is inmiddels gebleken dat als de betrokken eigenaar bereid en in staat is om de bestemming zelf te realiseren, een onteigeningsprocedure weinig kans van slagen heeft. De rechtvaardiging van onteigening is gelegen in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. Indien voor toepassing van de Onteigeningswet wordt gekozen, moet qua planning rekening worden gehouden met minimaal een periode van 3 jaar voordat over de grond kan worden beschikt. 4.1.3 Toepassing van verwerving in Waddinxveen Met de minnelijke verwerving, de Wvg en de Onteigeningswet heeft de gemeente een set instrumenten in handen, waarmee eigendomsverwerving ter ondersteuning van een gewenste ontwikkeling kan plaatsvinden. Afhankelijk van de urgentie van de gewenste ontwikkeling kan de keuze gemaakt worden voor het (al of niet gecombineerd) toepassen van de genoemde instrumenten. De verwerving in Waddinxveen gebeurt in principe op minnelijke basis. In verband met de ontwikkelingen in de Zuidplaspolder is de Wvg van toepassing geweest op het rechtsgebied van de Grondbank RZG Zuidplas. In het exploitatiegebied van de Triangel is de Wvg van toepassing verklaard en momenteel nog steeds van kracht. Onder de werking van de Wvg zijn inmiddels enkele aankopen op minnelijke wijze in beide gebieden tot stand gekomen. Omdat de Wvg strikte tijdvakken voorschrijft waarin planuitwerking en het RO-traject moeten zijn doorlopen, zal in geval van toepassing van de Wvg voorafgaand aan de van kracht verklaring van de Wvg een helder plan van aanpak en planning te worden vastgesteld. De verwerving op basis van onteigening wordt alleen ingezet als het echt nodig is. De druk om bepaalde grond te verwerven door middel van onteigening hangt niet alleen af van de tegenwerking van de grondeigenaar, maar ook bijvoorbeeld van de tijdsplanning van de ontwikkelingen. Wanneer een bepaalde ontwikkeling op een bepaald moment gereed moet zijn en de minnelijke onderhandeling verlopen moeizaam, dan is het raadzaam om tijdig een onteigeningsprocedure te overwegen en in te zetten. 4.2 Beheer van strategisch vastgoed Aangekocht vastgoed moet worden beheerd tot het ontwikkeld kan worden. De bepalende factor hierbij is tijdige beschikbaarheid van het onroerend goed voor de beoogde ontwikkeling. Derhalve worden alleen 12
kortlopende (huur- of pacht)contracten gehanteerd, zonder dat er rechten ontstaan voor de gebruikers en om de kosten enigszins te beperken. 4.3 Instrumenten voor Facilitair Grondbeleid Een grondeigenaar mag in beginsel zijn eigen perceel ontwikkelen. De gemeente wil daarentegen de ruimtelijke ontwikkeling sturen en streeft naar een goede ruimtelijke kwaliteit en een eerlijke verdeling van de kosten en baten van grondexploitatie. Bij Facilitair Grondbeleid laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere exploitant. Hét instrument voor Facilitair Grondbeleid is de grondexploitatiewet De grondexploitatiewet is onderdeel van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De doelstelling van de Wro is een goede regeling voor kostenverhaal, binnenplanse verevening en de mogelijkheid tot het stellen van locatie-eisen bij particuliere ontwikkelingen. Door de komst van de Wro zijn de nadelen van Facilitair Grondbeleid kleiner geworden. Deze zaken kunnen op grond van de Wro geregeld worden via het privaatrecht (anterieure en posterieure overeenkomst, 4.3.1) en via het publiekrecht (exploitatieplan, 4.3.2). Tot slot wordt aangegeven welke keuze in Waddinxveen wordt gemaakt (4.3.3). 4.3.1 Privaatrechtelijk spoor In de Wro wordt uitgegaan van het primaat van de privaatrechtelijke weg bij locatieontwikkeling. De gemeente moet eerst kijken of het mogelijk is om een privaatrechtelijke grondexploitatieovereenkomst met een ontwikkelaar te sluiten, voordat op het publiekrechtelijke spoor van het exploitatieplan wordt overgegaan. De Wro onderscheidt twee overeenkomsten over grondexploitatie: - De anterieure overeenkomst de overeenkomst die een gemeente sluit met één of meer particuliere eigenaren op het moment dat er (nog) geen exploitatieplan is vastgesteld; - De posterieure overeenkomst de overeenkomst die een gemeente sluit met één of meer particuliere eigenaren, nadat er een exploitatieplan is vastgesteld. Vormt het sluitstuk van het publiekrechtelijk spoor. Zie hieromtrent 4.3.2. Het doel van het sluiten van een grondexploitatieovereenkomst is goede afspraken te maken over de ontwikkeling van een locatie. Het is niet wettelijk verplicht om voorafgaand aan het opstellen van een exploitatieplan te onderhandelen, maar er moet wel beoordeeld worden of het mogelijk is een overeenkomst te sluiten. Anterieure overeenkomst Het sluiten van een anterieure overeenkomst heeft voordelen voor zowel de gemeente als de ontwikkelaar. In de eerste plaats is al in een vroeg stadium het proces helder. Daarnaast is in een vroeg stadium zekerheid over de ontwikkeling van de locatie, de exploitatiebijdrage, het te realiseren programma en de bijzondere locatie-eisen. De gemeente en de ontwikkelaar kunnen maatwerkafspraken maken en zaken regelen waarvoor hoe dan ook een overeenkomst moet worden gesloten, zoals overdracht van gronden. In een anterieure overeenkomst kan de gemeente meer zaken regelen dan in een exploitatieplan of een posterieure overeenkomst (het publiekrechtelijke spoor). Ook kan een bijdrage voor ruimtelijke ontwikkelingen worden overeengekomen. Ook voor de ontwikkelaar heeft de anterieure overeenkomst voordelen. In onderling overleg tussen de gemeente en de ontwikkelaar wordt bepaald wat in de grondexploitatieovereenkomst wordt vastgelegd. De particuliere ontwikkelaar heeft invloed op de inhoud van de overeenkomst, omdat de overeenkomst het resultaat is van onderhandelingen. Bij het exploitatieplan is deze invloed er niet meer. In de anterieure overeenkomst kunnen over de volgende onderwerpen afspraken worden gemaakt: Afspraken over de kosten van de grondexploitatie van de locatie; Planschadekosten Kosten voor bovenwijkse voorzieningen Financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen (bovenplanse verevening) Bepalingen over zekerheidsstelling van betaling Bepalingen over tijdvak en fasering Bepalingen over locatie-eisen Bepalingen over woningbouwcategorieën Bepalingen die verband houden met het doorlopen van planologische en andere procedures Andere inhoudelijke bepalingen en algemene bepalingen 13
Er zijn verschillende soorten overeenkomsten die onder de noemer grondexploitatieovereenkomst vallen: Gronduitgifteovereenkomsten Bouwclaimovereenkomsten PPS-overeenkomsten Concessieovereenkomsten Deze overeenkomsten kunnen zowel anterieur als posterieur worden gesloten. 4.3.2 Publiekrechtelijke Spoor De Wro gaat er van uit dat partijen eerst onderhandelen. Als partijen er niet uitkomen, moet het publiekrechtelijk spoor worden ingezet. Het publiekrechtelijk spoor begint met het opstellen van een exploitatieplan. Een exploitatieplan moet worden opgesteld als het kostenverhaal niet anderszins is verzekerd of als er locatie-eisen moeten worden gesteld. Een exploitatieplan wordt gelijktijdig met een bestemmingsplan of projectbesluit vastgesteld. In het exploitatieplan wordt rechtszekerheid geboden over de aard en de hoogte van de bijdrage die een ontwikkelaar verschuldigd is. Daarnaast kunnen in het plan eisen worden opgenomen voor het bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en de locatie van de bestemmingen sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. Deze laatste twee vallen onder de noemer van locatie-eisen. Als voorwaarde voor het opnemen van locatie-eisen in het exploitatieplan geldt dat de woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan moeten zijn opgenomen, bijvoorbeeld met het aangeven van een bepaald percentage sociale woningbouw in een plangebied. Het bouwen moet dan in overeenstemming met de locatie-eisen plaatsvinden. Het exploitatieplan bevat een exploitatieopzet met een raming van de verwachte kosten en opbrengsten. Het exploitatieplan moet jaarlijks worden herzien, totdat alle werken zijn gerealiseerd. Bij de eindafrekening moeten meevallers boven een drempel van 5% worden terugbetaald. Niet alle kosten kunnen worden verhaald via een exploitatieplan. In het Besluit ruimtelijke ordening van 1 juli 2008 is een Kostensoortenlijst opgenomen. Deze lijst geeft aan welke kosten via een exploitatieplan verhaald kunnen worden. Dit is een limitatieve lijst. Van het exploitatieplan is in Waddinxveen ten tijde van het opstellen van deze Nota nog geen gebruik gemaakt. Posterieure overeenkomst Ook na de vaststelling van het exploitatieplan kunnen een gemeente en een particuliere ontwikkelaar een grondexploitatieovereenkomst sluiten. In zo n posterieure overeenkomst kunnen in beginsel dezelfde afspraken worden gemaakt als in de anterieure overeenkomst. Er gelden echter wel beperkingen van de contractsvrijheid. De gemeente moet bij het sluiten van een posterieure overeenkomst het exploitatieplan in acht nemen. In een posterieure overeenkomst kan geen bovenplanse verevening worden overeengekomen, omdat dit niet in een exploitatieplan kan worden geregeld. Daarnaast kan ook de afwenteling van planschade niet in een posterieure overeenkomst worden geregeld, tenzij hiermee rekening is gehouden bij het opstellen van het exploitatieplan. 4.3.3 Keuze in Waddinxveen Van de mogelijkheden die de Wro biedt voor kostenverhaal kan niet worden afgeweken. De hoofdlijn die in Waddinxveen is gekozen is om bij projecten Facilitair Grondbeleid een anterieure overeenkomst te sluiten. Het gaat hier immers om ontwikkelingen op gronden die niet in eigendom zijn van de gemeente. De ontwikkelaar geeft aan dat hij een perceel wil ontwikkelen. Er zijn wel uitzonderingen denkbaar bij Facilitair Grondbeleid. In sommige gevallen zal de gemeente wel een exploitatieplan vaststellen, bijvoorbeeld als er meerdere particuliere eigenaren zijn, en niet met iedereen een overeenkomst is gesloten en de gemeente wel prioriteit geeft aan de ontwikkeling of wanneer er locatie-eisen worden gesteld. 14