Persoon die presenteert - functietitel 3 september NRW Ontbijtsessie Ladder Duurzame Verstedelijking
De Ladder: vloek of zegen?
Programma Door Mireille Groet Artikel 3.1.6 lid 2 BRO: Ladder voor duurzame verstedelijking door Anneke Franken van Bloemendaal Detailhandel in Europa: Vestigingseisen voor winkels in Europees perspectief door Iskander Haverkate Ervaring Gemeente Den Haag door Rick Zijderveld Datum, locatie
De ladder voor duurzame verstedelijking NRW ontbijtsessie 3 september 2015 Mireille Groet
Retail en de Ladder Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Laddergesprekken Jurisprudentie Onderzoek PBL Praktijksignalen Integratie ladder in Omgevingswet - Besluit kwaliteit leefomgeving Wat gaat goed en wat zijn discussie- en knelpunten? Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Wat gaat goed De ladder is hulpmiddel voor een concrete invulling van een goede ruimtelijke ordening De ladder agendeert de discussie over ruimtelijke gevolgen van krimp en leegstand De ladder dwingt tot het maken van scherpe keuzes in tijden van afnemende groei De ladder maakt duidelijk dat regionale afstemming nodig is, en bevordert regionale en lokale visievorming Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Discussie- en knelpunten Onduidelijkheid over reikwijdte van begrippen zoals actuele regionale behoefte, nieuwe stedelijke ontwikkeling, bestaand stedelijk gebied; Flexibel en globaal bestemmen; Transformatie en herbestemming; Regionale samenwerking; Relatie Bro en provinciale verordeningen. Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Hoe verder? Knelpunten oplossen Ladder in Bro en handreiking verbeteren (uiterlijk begin 2017); Oplossingen samen met overheden en stakeholders; In 2018 (nieuwe) Ladder in Omgevingswet (Bkl); Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Oplossingsrichtingen (1) Onderwerp Begrippen (en toepassings-bereik) Flexibel en globaal bestemmen Transformatie en herbestemmen Oplossingsrichting In ieder geval: verduidelijking, kennisdeling, good practices (bv kleinschalige ontwikkeling) Opties: definities aanpassen, toepassingsbereik beperken bv. bij andere stedelijke voorzieningen In ieder geval: toepassing verduidelijken Opties: onderzoeksfasering (detailniveau) en vrijstelling tijdelijke voorzieningen In ieder geval: kennisdeling, good practices Opties: saldering mogelijk maken, uitzonderen van (deel van) sociale en culturele voorzieningen Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Oplossingsrichtingen (2) Onderwerp Regionale samenwerking en afstemming Ladder en visievorming Oplossingsrichting In ieder geval: verduidelijking in handreiking en uitdragen belang; Opties: borgen van regionale samenwerking, versterken rol provincies Optie: Ladder meer richten op fase visievorming Rijks- en provinciale ladders Optie: getrapte Ladder / instructie aan Provincies om Ladder(gedachte) verder uit te werken Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Dilemma s Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Artikel 3.1.6 lid 2 BRO: Ladder voor duurzame verstedelijking Anneke Franken van Bloemendaal (Gijs Heutink Advocaten)
Inhoudsopgave Toepassingsbereik Ladder Ruimtelijke besluiten Nieuwe stedelijke ontwikkeling ( NSO ) De treden van de Ladder Trede 1: Actuele regionale behoefte Behoefte en detailhandel Trede 2: Herstructurering/transformatie Trede 3: Mobiliteit Vragen/opmerkingen
Toepassingsbereik Ladder ruimtelijke besluiten Bestemmingsplan Inclusief daarin opgenomen binnenplanse ontheffing, uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid Wijzigingsplan & uitwerkingsplan (Hoofddorp centrum) NB flexibiliteitsinstrumenten moeten zowel bij opneming in de planregels als bij toepassing van de bevoegdheid (uitwerking, wijziging of ontheffing) worden onderzocht Provinciale verordening Uitgebreide omgevingsvergunning Kruimelvergunning in beginsel niet, maar zie artikel 4.1 Wro
Toepassingsbereik Ladder NSO (1) Ladder doorlopen bij nieuwe stedelijke ontwikkeling: nieuwe ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen Jurisprudentie, geen sprake van NSO: enkele gebouwen voor verblijfsrecreatie (Wylerbergermeer) uitbreiding van een supermarkt met 400 m2 (Meerssen) tien woningen, tenzij samenhang met groter woningbouwproject (salami-tactiek, Berkel-Pijnacker) Jurisprudentie, wel sprake van NSO: Eėn supermarkt (De Striene; Aldi Echt-Susteren; Stappegoor) Veertien woningen (Woningbouw Elsloo, maar let op, Landgoed De Utrecht: geen woningbouwlocatie)
Toepassingsbereik Ladder NSO (2) NSO bij ontwikkeling van enige omvang, zowel voor wat betreft: nieuw ruimtebeslag (nieuwbouw); als functiewijziging sec (Bodegraven-Reeuwijk: plan voorziet niet in een zodanige functiewijziging dat om die reden sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling ) Maar let op recente uitspraken functiewijziging sec: geen NSO (Groenekan; Ierse pond) Ook als geen bebouwing wordt gerealiseerd: wijziging van weiland in parkeerterrein is nieuw ruimtebeslag dus nieuwe stedelijke ontwikkeling (Long stay parking) Bij conserverende bestemmingen geen sprake van NSO (Hoofddorp Centrum, ook bij niet gerealiseerde planologische mogelijkheden, ArenAPoort West)
De treden van de Ladder Artikel 3.1.6 lid 2 Bro De drie treden van de Ladder: 1 actuele regionale behoefte aan nieuwe stedelijke ontwikkeling? Zo ja: 2 voorzien in behoefte door herstructurering/transformatie bestaand stedelijk gebied? Zo nee: 3 ontwikkeling nieuw stedelijk gebied: voorwaarden voor locatie en ontsluiting
Trede 1: Actuele regionale behoefte Trede 1: de vraag naar de actuele regionale behoefte Behoefte bepalen aan de hand van kwantitatieve (voldoende marktruimte?) en kwalitatieve (behoefte aan specifiek soort ontwikkeling?) elementen NB: Ladder is motiveringsvereiste: in toelichting besluit motiveren hoe de afweging t.a.v. ruimtegebruik is gemaakt, geen vooraf bepaald resultaat
Trede 1: Behoefte en detailhandel (1) Behoefte: aanbod moet worden afgewogen tegen de vraag Aanbod: fysieke en geplande aanbod (hierin zit ook de onbenutte plancapaciteit in bestemmingsplannen in de regio, (Makado)) Vraag: koopstromenonderzoeken, bevolkingsgroei/krimp, ruimtelijke structuur winkelgebieden, leegstand (Zwanenburg, Shellterrein) Als fysieke of geplande aanbod in de regio de vraag overstijgt is in beginsel geen sprake van een actuele regionale behoefte (Makado, Bedrijventerrein Doornspijk) Desondanks kan vernieuwing en versterking nodig zijn om aanbod aan te passen waardoor bezoekersaantallen en daarmee de vraag zal toenemen (Zaanstad: komst Ikea, Groningen: komst Bauhaus)
Trede 1: Behoefte en detailhandel (2) Cijfermatige onderbouwing behoefte vereist: enkele feit dat ondernemers zich willen vestigen is onvoldoende (Makado, Kempenbaan West) Verwijzen naar ambities uit beleid is onvoldoende (Centrum-Blerick) NB geldend beleid moet wel worden betrokken in belangenafweging, als uit beleid volgt dat sprake is van overaanbod (Zwanenburg) Relevante onderzoeksgebied: het verzorgingsgebied van de nieuwe stedelijke ontwikkeling (welk regionaal schaalniveau past bij ontwikkeling waar plan in voorziet) Regionale afstemming vereist (Doornspijk-De Glinde) Afstemming door colleges gemeenten in het onderzoeksgebied Elke functie worst case berekenen (probleem bij flexibele bestemmingen?)
Trede 1: Behoefte en detailhandel (3) Plan moet geen zodanige (structurele) leegstand tot gevolg hebben dat dit tot een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de regio leidt (Ekkersrijt, Vlijmen, Makado, Sterrenburg) NB: Leegstandseffect en behoefte dienen ruimtelijke (en geen economische) afwegingen te zijn Ladder is instrument om te komen tot zorgvuldig ruimtegebruik, om te voorkomen dat aantasting van het woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat ontstaat door planologische overcapaciteit (Saronix, Vlijmen, Wijk bij Duurstede) De gemeente heeft bij deze afweging een zekere vrijheid
Trede 2: Herstructurering/transformatie (1) Trede 2: is de ontwikkeling te accommoderen in bestaand stedelijk gebied? Bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur Geen onderscheid tussen bebouwd en onbebouwd stedelijk gebied. Jurisprudentie: ook een kassengebied (Berkel-Pijnacker) of onbebouwd gebied (Smakkelaarsveld) nog niet gerealiseerde planologische mogelijkheden (Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid) Agrarisch gebied binnen bebouwing is geen bestaand stedelijk gebied (Bunderse Hoek Veghel)
Trede 2: Herstructurering/transformatie (2) Trede 2 vergt inventarisatie van beschikbare en geschikte locaties in onderzoeksgebied (regionale afstemming) Motiveren waarom eventuele beschikbare geschikte locaties binnen bestaand gebied inhoudelijk, financieel of juridisch niet haalbaar zijn (Torensteepolder) Bij onderzoeken alternatieve locaties mag rekening worden gehouden met voorkeur aanvrager of initiatiefnemer voor een locatie (ruimte, bereikbaarheid en parkeercapaciteit) (Stappegoor 2013, XL-supermarkt) Trede 2 vergt niet dat een supermarkt wordt gevestigd d.m.v. hergebruik bestaande winkelpanden, in casu voormalige school- en bedrijfslocatie (De Striene)
Trede 3: Mobiliteit Trede 3, ontwikkeling in nieuw stedelijk gebied: mobiliteit als centrale overweging Nieuwe ontwikkeling moet passend ontsloten zijn: er moet sprake zijn van adequate en efficiënte vervoer- en mobiliteitsoplossingen (Nieuw Reijerwaard, zie ook Kempenbaan West) Grootschalige ontwikkelingen: via weg en OV Kleinschalig: via weg, fiets of OV
Vragen/opmerkingen Voor vragen: anneke@gijsheutinkadvocaten.nl +31 6 19 35 22 77
Detailhandel in Europa Vestigingseisen voor winkels in Europees perspectief Iskander Haverkate (Gijs Heutink Advocaten)
Vrijheid van vestiging, Dienstenrichtlijn Uitgangspunt, zie ook HvJ EU C-400/08: Verplichte vergunning beperkt altijd vrije vestiging; Dus geen vergunning vereist tenzij: Gerechtvaardigd wegens dwingende redenen van algemeen belang; Zie ook artikel 9 Dienstenrichtlijn; Toepasselijkheid Dienstenrichtlijn: relevant? ABRvS 8 oktober 2014: Lansingerland
Vergunningsvoorwaarden Zie ook artikel 10 Dienstenrichtlijn: Moeten willekeur voorkomen; Zijn niet-discriminatoir; Gerechtvaardigd wegens dwingende redenen; Evenredig met dwingende reden; Duidelijk, objectief, vooraf kenbaar en Transparant en toegankelijk.
Dwingende redenen algemeen belang Zie HvJ EU C-400/08 voor vestiging winkels: Ruimtelijke ordening; Milieubescherming; Consumentenbescherming; Vergunningplicht winkels gerechtvaardigd: Controle en handhaving achteraf ongeschikt.
Dwingende redenen algemeen belang Louter aanvoeren ruimtelijke ordening niet genoeg; Strenge eisen aan onderbouwing van: Gevreesde gevolgen; Noodzaak van beperkingen; Nauwkeurige analyse vereist;
Verboden eisen Artikel 14, lid 5 en 6 Dienstenrichtlijn: Toepassing economische criteria; Economische behoefte of marktvraag; Beoordeling van economische gevolgen; (in)directe betrokkenheid concurrenten; HvJ EU in C-400/08: zuiver economisch zijn: Onderzoek naar vestigingsdichtheid en Onderzoek impact op bestaande winkels
Nederlandse vestigingseisen Zonder meer verboden zijn: Beperkingen o.g.v. gebrek aan marktruimte; Beperkingen wegens te grote impact; Beperkingen wegens bescherming bestaande winkels; Hoogstwaarschijnlijk verboden: Branchering, tenzij gerechtvaardigd wegens dwingende redenen van algemeen belang.
Retail Action Plan Europese Commissie Mededeling EC 8.6.2012 COM (2012) 261 final; Detailhandel valt onder Drl, zero-tolerance; Mededeling EC 31.1.2013 COM (2013) 36 final; Evenwichtige aanpak, rekening houdend met: duurzame ontwikkeling en Kwaliteit leefomgeving stad en platteland; Onderzoek naar vestigingseisen lidstaten; Vervolgstappen, harmonisatie;
Overwegingen HvJ EU C-400/08 Daarentegen moet worden vastgesteld dat de ( ) verplichting om voor de afgifte van een dergelijke vergunning rekening te houden met de aanwezigheid van commerciële voorzieningen in het betrokken gebied en het effect van een nieuwe vestiging op de commerciële structuur van dat gebied, betrekking heeft op de gevolgen voor de bestaande handel en de structuur van de markt, en niet op consumentenbescherming. Hetzelfde geldt voor de ( ) verplichting, in het kader van de procedure voor de afgifte van die vergunning, om een rapport over de vestigingsdichtheid te laten opstellen, dat bindend is wanneer het negatief is en negatief moet zijn indien de vestigingsdichtheid groter is dan een bepaalde waarde. Dienaangaande zij vastgesteld dat die bepalingen inhouden dat maxima voor de vestigingsdichtheid en het effect op de bestaande detailhandel worden toegepast, waarboven geen grote en/of middelgrote winkelbedrijven mogen worden geopend. Aangezien dergelijke overwegingen zuiver economisch zijn, kunnen zij ( ) geen dwingende reden van algemeen belang vormen.
Aanbevelingen Houd niet zo star vast aan branchering; Houd het simpel; Geef jezelf beleidsmatig ruimte om af te wijken; Weiger alleen wegens dringende redenen; Wees niet bang voor precedentwerking; Beperk het onderzoek tot toename van leegstand; Zoek naar flexibiliteit voor leegstandsgebieden; Weigering van nieuwe initiatieven lost leegstand elders niet op!
Vragen/opmerkingen Voor vragen: iskander@gijsheutinkadvocaten.nl +31 6 12 06 46 42
NRW-ontbijtsessie Ladder voor Duurzame Verstedelijking 3 september 2015 Rick Zijderveld Gemeente Den Haag 5 maart 2015
Ervaringen vanuit gemeentelijk perspectief De wereld vóór de ladder Gemeentelijk en regionaal beleid leidend Toetsing aan dit beleid pas vanaf 2.000 m2, middels onderbouwing marktruimte (m.n. DPO). Leegstand werd hierin niet specifiek betrokken Discussie: Uitbreidingen binnen winkelgebieden < 2.000 m2 geen discussie PDV bij marktruimte en passend binnen lokaal- regionaal beleid geen discussie Provincie volgt over het algemeen advies REO Alleen discussie over nieuw PDV- GDV en FOC buiten beleid 39
Ervaringen vanuit gemeentelijk perspectief De wereld mét de ladder Ladder en provinciaal beleid leidend Uitgebreidere onderbouwing, ladder treden; marktruimte maar ook leegstand en provinciale winkelstructuur Regionaal- en lokaal beleid naar de achtergrond Meer inzicht in werking markt door noodzaak uitgebreidere onderbouwing Discussie: Met regio; zoals voorheen; toets op regionale beleidsuitgangspunten Met provincie; van 1 m2 tot m2 kan onderbouwing nodig zijn, zeker met locaties die niet tot de provinciale hoofdwinkelstructuur behoren Per project ladder doorlopen Meer regel dan uitzondering; procederen bij Raad van State 40
Ervaringen vanuit gemeentelijk perspectief Conclusies Niet toetsing aan breed lokaal en regionaal maatwerkbeleid is uitgangspunt, maar toetsing per plan aan ladder en provinciaal beleid Goed om wildgroei tegen te gaan, maar schiet doel voorbij: o Onduidelijkheid over definities en eisen o Te veel op detail; vaak ook bij kleine uitbreiding onderbouwing nodig o Regio s en gemeenten met goed beleid lijden onder deze bewijs- en onderzoeklast o Gewenste dynamiek kan worden gefrustreerd; te veel denken vanuit bedreiging en te weinig uit kansen o Leegstand heeft verschillende gezichten! Tegenhouden nieuwe ontwikkelingen/dynamiek lost leegstand lang niet altijd op o Wordt overwegend gekeken naar aanbod/leegstand, maar niet naar behoefte consument en nieuwe trends o Doel van economische versterking en structuurverbetering is uit beeld en is getransformeerd naar een juridische discussie 41
Ervaringen vanuit gemeentelijk perspectief Aanbevelingen Toets op gezond regionaal/lokaal ruimtelijk beleid (en ook economisch m.b.t. leegstand). Stel dit voor bepaalde periode gezamenlijk vast. Monitor planontwikkeling. Alleen bij afwijking op beleid toetsen = ladder Lokaal waar het lokaal kan en boven-lokaal waar het moet; hierbij alleen toetsen bij projecten met boven-lokaal effect vanaf 2.000 m2 Moet ook gaan over economische versterking en kansen (kwantitatief en kwalitatief!) en niet alleen over de bedreigingen. Ook bij overaanbod kan een nieuw project van toegevoegde waarde zijn! Rijk en provincie moeten op hoofdlijnen kaders aangeven, maar niet op de stoel van de regio s en gemeenten gaan zitten 42
43 De Haagse werkwijze
44 Meten is weten en gaat niet alleen om leegstand
Detailhandelsbeleid Den Haag Beleid: Consequent beleid, al jaren lang Detailhandelsbeleid, Detailhandelsmonitor, Actieprogramma Vinger aan de pols.; minder, maar wel beter en herijking hoofdwinkelstructuur = kiezen 10 gouden regels 45
Tot slot Zie de Ladder meer als geschikt instrument voor een optimale functionele regionale programmering dan een verplicht nummer. Pas dan komt de methodiek echt goed tot zijn recht. De Ladder biedt zowel voordelen voor de overheid als private partijen.