Jurisprudentie omgevingsrecht en bestuursprocesrecht: ladder voor duurzame verstedelijking. Anneke Franken en Hans Koolen 25 juni 2015

Transcriptie

1 Jurisprudentie omgevingsrecht en bestuursprocesrecht: ladder voor duurzame verstedelijking Anneke Franken en Hans Koolen 25 juni 2015

2 Inhoudsopgave Achtergrond Ladder Inhoud Ladder Toepassingsbereik Ladder: Ruimtelijke besluiten Nieuwe stedelijke ontwikkeling ( NSO ) Trede 1: Actuele regionale behoefte Trede 2: Herstructurering/transformatie Trede 3: Mobiliteit Relativiteitsbeginsel Bestuurlijke lus / vernietiging

3 Achtergrond Ladder Einde aan tijd van groei (bevolkingskrimp, internetverkoop, leegstand) Ladder voor duurzame verstedelijking als instrument voor zorgvuldig ruimtegebruik en tegengaan leegstand Toepassen bij besluiten die nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken

4 Inhoud Ladder Artikel lid 2 Bro De drie treden van de Ladder: 1 actuele regionale behoefte aan nieuwe stedelijke ontwikkeling? Zo ja: 2 voorzien in behoefte door herstructurering/transformatie bestaand stedelijk gebied? Zo nee: 3 ontwikkeling nieuw stedelijk gebied: voorwaarden voor locatie en ontsluiting NB: Ladder is motiveringsvereiste: in toelichting besluit motiveren hoe de afweging t.a.v. ruimtegebruik is gemaakt, geen vooraf bepaald resultaat

5 Toepassingsbereik Ladder ruimtelijke besluiten Bestemmingsplan inclusief daarin opgenomen uitwerkingsplicht, wijzigingsbevoegdheid en binnenplanse ontheffing Wijzigingsplan & uitwerkingsplan (artikel lid 3 Bro, Hoofddorp Centrum) Provinciale verordening (artikel lid 3 Bro) Uitgebreide omgevingsvergunning (artikel 5.20 Besluit omgevingsrecht) Kruimelvergunning (2.12 lid 1 onder a ten tweede Wabo) in beginsel niet

6 Toepassingsbereik Ladder NSO (1) Ladder doorlopen bij nieuwe stedelijke ontwikkeling: nieuwe ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen Indien geen NSO, geen toepassing Ladder Jurisprudentie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), geen sprake van NSO: enkele gebouwen voor verblijfsrecreatie (Wylerbergermeer) Uitbreiding van een bedrijfsgebouw met 400 m2 (Enter-Dorp) uitbreiding van een supermarkt met 400 m2 (Meerssen) tien woningen, tenzij samenhang met groter woningbouwproject (salamitactiek, Berkel-Pijnacker)

7 Toepassingsbereik Ladder NSO (2) Jurisprudentie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), wel sprake van NSO: Eėn supermarkt (De Striene, zie ook Aldi Echt- Susteren, Stappegoor) Een supermarkt en uitbreiding van bestaande supermarkt (Aldi Echt-Susteren) Veertien woningen (Woningbouw Elsloo)

8 Toepassingsbereik Ladder NSO (3) Lijn Afdeling: NSO bij ontwikkeling van enige omvang, zowel voor wat betreft: nieuw ruimtebeslag (nieuwbouw, Zuivelhoeve Hengelo, zie ook Kempenbaan West 2013 ); als functiewijziging sec (Bodegraven-Reeuwijk: plan voorziet niet in een zodanige functiewijziging dat om die reden sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling ) Ook als geen bebouwing wordt gerealiseerd: wijziging van weiland in parkeerterrein is nieuw ruimtebeslag dus nieuwe stedelijke ontwikkeling (Long stay parking) Bij conserverende bestemmingen geen sprake van NSO (Marktcentrum Etten-Leur, zie ook Wijk bij Duurstede, Hoofddorp-Centrum)

9 Trede 1: behoefte (1) Trede 1: de vraag naar de actuele regionale behoefte Behoefte bepalen aan de hand van kwantitatieve (voldoende marktruimte?) en kwalitatieve (behoefte aan specifiek soort ontwikkeling?) elementen

10 Trede 1: behoefte (2) Behoefte: aanbod moet worden afgewogen tegen de vraag Aanbod: fysieke en geplande aanbod (hierin zit ook de onbenutte plancapaciteit in bestemmingsplannen in de regio, (Makado)) Vraag: koopstromenonderzoeken, bevolkingsgroei/krimp, ruimtelijke structuur winkelgebieden, leegstand (Zwanenburg, zie ook Shellterrein) Als fysieke of geplande aanbod in de regio de vraag overstijgt is in beginsel geen sprake van een actuele regionale behoefte (Makado, zie ook Bedrijventerrein Doornspijk) Desondanks kan vernieuwing en versterking nodig zijn om aanbod aan te passen waardoor bezoekersaantallen en daarmee de vraag zal toenemen (Zaanstad: komst Ikea, zie ook Groningen: komst Bauhaus)

11 Trede 1: behoefte (3) Onderbouwing behoefte: cijfermatige onderbouwing vereist: enkele feit dat ondernemers zich willen vestigen is onvoldoende (Kempenbaan West, zie ook Makado) Verwijzen naar ambities uit beleid is onvoldoende (Centrum-Blerick) NB geldend beleid moet wel betrokken worden in belangenafweging, als uit beleid volgt dat sprake is van overaanbod (Lidl Zwanenburg) Relevante onderzoeksgebied: het verzorgingsgebied van de nieuwe stedelijke ontwikkeling (welk regionaal schaalniveau past bij ontwikkeling waar plan in voorziet, Makado) Regionale afstemming vereist (Doornspijk-De Glinde) Elke functie worst case berekenen (Amstelstation e.o.; probleem bij flexibele bestemmingen?)

12 Trede 1: behoefte (4) Plan moet geen zodanige (structurele) leegstand tot gevolg hebben dat dit tot een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de regio leidt (Vlijmen, zie ook Ekkersrijt, Makado, Sterrenburg) NB: Leegstandseffect is ruimtelijke afweging: Ladder is instrument om te komen tot zorgvuldig ruimtegebruik, om te voorkomen dat aantasting van het woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat ontstaat door planologische overcapaciteit (Vlijmen, zie ook Saronix, Wijk bij Duurstede) De gemeente heeft bij deze afweging een zekere vrijheid

13 Trede 1: behoefte en woningen Behoefte per woningtype inzichtelijk maken (Kazerneterrein Ede) Behoefte aantonen aan de hand van regionale beleidsdocumenten waaraan concrete marktonderzoeken ten grondslag liggen (Jazz City, zie ook Elsloo) Behoefte kan niet worden aangetoond d.m.v. internet enquête: objectieve cijfermatige gegevens zijn vereist (regionale demografische ontwikkelingen en ontwikkeling regionale woningvoorraad) Enkele feit dat veel woningen te koop staan betekent niet dat er geen behoefte is (Hazersweg Ouddorp) Stelling dat behoefte is achterhaald door de crisis gaat doorgaans niet op (Centrumplan Mill)

14 Trede 2: herstructurering / transformatie (1) Trede 2: is de ontwikkeling te accommoderen in bestaand stedelijk gebied? Bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen bebouwd en onbebouwd stedelijk gebied Jurisprudentie: ook een kassengebied (Berkel-Pijnacker), ook onbebouwd gebied (Smakkelaarsveld) en nog niet gerealiseerde planologische mogelijkheden (Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid) Agrarisch gebied binnen bebouwing is geen bestaand stedelijk gebied (Bunderse Hoek Veghel)

15 Trede 2: herstructurering / transformatie (2) Trede 2 vergt inventarisatie van beschikbare en geschikte locaties in onderzoeksgebied (bestuurlijke afstemming) Motiveren waarom eventuele beschikbare geschikte locaties binnen bestaand gebied inhoudelijk, financieel of juridisch niet haalbaar zijn (Torensteepolder) Bij onderzoeken alternatieve locaties mag rekening worden gehouden met voorkeur aanvrager of initiatiefnemer voor een locatie (ruimte, bereikbaarheid en parkeercapaciteit) (Stappegoor) Trede 2 vergt niet dat een supermarkt wordt gevestigd d.m.v. hergebruik bestaande winkelpanden, in casu voormalige school- en bedrijfslocatie (De Striene)

16 Trede 3: mobiliteit Trede 3, ontwikkeling in nieuw stedelijk gebied: mobiliteit als centrale overweging Nieuwe ontwikkeling moet passend ontsloten zijn: er moet sprake zijn van adequate en efficiënte vervoers- en mobiliteitsoplossingen (Nieuw Reijerwaard, zie ook Kempenbaan West) Grootschalige ontwikkelingen: via weg en OV Kleinschalig: via weg, fiets of OV

17 Relativiteitsbeginsel Relativiteitsvereiste: beroepsgrond kan alleen doel treffen bij schending rechtsregel die strekt tot bescherming van belang van appellant Ladder beoogt leegstand te voorkomen en beschermt dus ook belang van concurrenten (Bauhaus Groningen) Concurrent kan beroep doen op ladder indien hij aannemelijk maakt dat ontwikkeling leidt tot een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening kan leiden tot relevante leegstand (Thermen Berendonck) Stichting met als doel het belang van het voorkomen van planologisch ongewenste versnippering kan ook beroep doen op ladder (De Dollard)

18 Onderzoeken en contra-expertise Contra-expertise: gemotiveerd bestrijden juistheid en uitgangspunten, d.m.v. contra-expertise (Bodegraven-Reeuwijk) aantonen dat onderzoek raad zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat de raad zich daarop niet mocht baseren (Bauhaus Groningen, zie ook Ekkersrijt)

19 Bestuurlijke lus / vernietiging Bestuurlijke lus: mogelijkheid om hangende beroepsprocedure het bestuursorgaan de gelegenheid te bieden om gebreken in het bestreden besluit te herstellen, in plaats van dit besluit meteen te vernietigen (artikel 8:51a e.v. Algemene wet bestuursrecht) Toepassing bestuurlijke lus bij schending Bro, eventueel gecombineerd met een (zeer) eenvoudig te repareren ander gebrek (Sprokkelenburg) Is echter naast schending Bro sprake van strijd met: Artikel 3:2 of 3:46 Awb; Provinciale verordening dan vaak geen toepassing bestuurlijke lus (Makado, zie ook Vermuntsche Heeren) Eventueel vernietiging met instandhouding rechtsgevolgen (omgevingsvergunning Aldi Echt-Susteren)

20 Vragen Voor vragen: hans@gijsheutinkadvocaten.nl