Aan: Kees Kappetijn, Kappetijn Safety Specialists BV De Waele 2, 33332 RS, Zwijndrecht (06 51819151) (www.keeskappetijn.nl) Van: Peter Wilms, Aarts De Jong Wilms & Goudriaan Public Economics BV (APE) Lange Voorhout 92-94, 2514 EJ, Den Haag (070 3114853) (www.ape.nl) Bet: Verslag interview d.d. 2 april 2013 t.b.v. opdracht Min V&J inzake werking artikel 31 WVr Dat: 7 april 2013 Onderstaande tekst is een weergave van de uitgewisselde informatie uit het interview dat Peter Wilms op 2 april had met Kees Kappetijn, met toevoegingen zoals op 7 april uitgewisseld. 1. Achtergrond Kees Kappetijn Kappetijn is vanaf 1 augustus 2012 zelfstandig adviseur. Daarvoor was hij vanaf 1992 verbonden aan de Brandweer Rotterdam, waarna hij in 1998 overstapte naar het bedrijfsleven en negen jaar werkzaam was bij Adviesbureau Van Dijke en vanaf 2007 bij Falck. Bij brandweer Rotterdam heeft hij onder meer het beleid met betrekking tot artikel 13 Brandweerwet 1985 mede vormgegeven (bedrijfsbrandweer), is hij betrokken geweest bij de tientallen aanwijs-procedures voor bedrijven in het industriegebied (met name de juridische merites) en de oprichting van de Gezamenlijke Brandweer. In zijn huidige positie is hij betrokken bij de organisatievraagstukken, samenwerkingsverbanden en bedrijfsbrandweerprocedures aan twee kanten: de bedrijven (advisering over rapportages) en het bevoegd gezag (toetsing). 2. Selectie bedrijven, scenario s en rapportage Het selecteren en uitwerken van geloofwaardige scenario s in een bedrijfsbrandweerrapportage is geen exacte wetenschap. Het gaat hierbij vooral om expertise bij de betrokken partijen t.a.v. industriële incidentscenario s en operationele bestrijdingsconcepten en respect voor de wederzijdse inbreng. Waar dit ontbreekt wordt Kappetijn vaak in het proces betrokken ( als trekker die de ritssluiting kan sluiten en zo nodig de tandjes van de rits synchroniseert ). De stelling van de VNCI dat het ontbreekt aan helderheid van de definitie welke bedrijven in aanmerking komen voor een bedrijfsbrandweer moet worden genuanceerd. Het gaat hier om een getrapte discussie. Er zijn in Nederland ruim 430 BRZO bedrijven. Tezamen met de ARIE bedrijven en enkele andere in aanmerking komende bedrijven (kerninrichtingen) bedraagt het totaal ruim 500. De hoge drempelbedrijven in de BRZO moeten allemaal sowieso een Veiligheidsrapportage maken, waar in deel 3 de geloofwaardige scenario s en de scenario s voor de rampenbestrijding zijn benoemd. Bedrijfsbrandweerscenario s moeten voldoen aan drie criteria: reëel en typerend, schade effecten buiten de poort, deëscaleer-baar door operationele maatregelen ( beetpakbaar door brandweermaatregelen ). Van deze criteria is reëel en typerend nog niet erg hard gedefinieerd, maar Kappetijn tekent hierbij aan dat deze onduidelijk in de afgelopen 20 jaar kennelijk niet geleid heeft tot rechtszaken. Er zijn tot nu toe vijf rechtszaken gevoerd over aanwijzingen bedrijfsbrandweer: - 2002 ECT&RSC: betwistten ten principale jegens aanwijzing uit 1998 dat zij onder artikel 13 Brandweerwet vielen. Rechter heeft stelling van ECT/RSC verworpen en geoordeeld dat containeroverslagbedrijven ook onder art 13 konden vallen; 1
- 2003 Sasol Servo: stelde dat aanwijzing niet automatisch impliceerde dat zij dienden te beschikken over een operationele organisatie waarvan elke brandweerman de volledige rijksbrandweeropleidingen moest hebben afgerond. Rechter is meegegaan in de stelling dat bedrijf opleidingen ook kon opknippen ; - 2006 Arkema: betwistte dat gemeente Vlissingen de reeds aanwezige operationele capaciteiten buiten de bedrijfsbrandweer had meegewogen in haar aanwijsbeslissing. Rechtbank is hierin meegegaan; - 2007 Pro-rail (6 Rijnmondse spooremplacementen): tot en met Raad van State betwist dat zij onder de werkingssfeer van artikel 13 vielen. Raad van State heeft aanwijzing zowel qua formaliteiten als qua inhoud in stand gehouden; - 2009 RSST/Uniport/APM: betwistten (vergelijkbaar als in 2002) ten principale dat zij onder artikel 13 Brandweerwet vielen. Rechtbank is meegegaan in standpunt van de bedrijven, maar Raad van State heeft alsnog standpunt van Rotterdam gehonoreerd. Raffinaderijen in Rotterdam hebben wel aanwijzingen voor 14 man, Chemelot (Limburg) heeft een aanwijzing voor 19 man, met zelfs een coördinerend officier van dienst. In veel bedrijfsbrandweerrapporten komen de scenarioanalyses uit op een inzet van een eerste brandweerteam van 5/6 man. Dit is in Nederland de kleinst mogelijke gestandaardiseerde integrale bluseenheid van een brandweer met één voertuig. Kennelijk hebben bedrijven en overheden er samen gevoel bij dat dit in veel situaties de benodigde sterkte moet zijn. Het aparte daarvan is dat die sterkte in het verleden is bepaald als standaard voor overheids-brandweerzorg. De wetgever heeft die standaard nadrukkelijk niet voor bedrijven willen opleggen, omdat elk bedrijf zijn eigen processen, stoffen, risico s en incidentenaanpak heeft. Kappetijn ervaart dat het verschil maakt wie de driver is achter het opstellen van een bedrijfsbrandweerrapportage: als de brandweercommandant de driver is wordt vaker de beschikbare capaciteit van de bedrijfsbrandweer beschreven (aanbodgericht), als een directielid of QESH-manager van een bedrijf het proces leidt wordt vaak kritischer gekeken naar wat nodig is (vraaggericht). Bij een BRZO-bedrijf in het westen van het land zou de ingediende bedrijfsbrandweerrapportage in eerste instantie leiden tot een aanwijzing van 12 man, buiten het voeren van een gericht beleid om preventieve stationaire installaties te intensiveren. Op voorstel van Kappetijn is de gemeente als toenmalig bevoegd gezag teruggegaan naar het bedrijf, waardoor scenario s in beeld kwamen waar in de uitwerking rekening was gehouden met de aanwezige stationaire voorzieningen, waardoor minder capaciteit van een brandweerteam nodig was. 3. Oorzaken van de achterstand aanwijzingen bedrijfsbrandweer: - Onder artikel 13 was er voor het bevoegd gezag geen verplichting, gemeenten konden van bedrijven een rapportage vragen, maar moesten dan zelf een vermoeden hebben dat er sprake kon zijn van een bijzonder gevaar voor de openbare veiligheid - discussie binnen gemeente tussen de economische en de veiligheidsbelangen (vestiging van nieuwe bedrijven vs complexe/veeleisende vergunningen); - kennis en attitude binnen gemeente (vermoeden we hier een issue, of is er voldoende vertrouwen in bestaande en zichtbaar aanwezige capaciteiten). De gemeente Rotterdam was in oktober 1991 de eerste gemeente die de verplichting tot rapportage voor bedrijfsbrandweerzorg grootschalig executeerde. In andere haven- en industriegebieden als Vlissingen, Terneuzen en Amsterdam is pas verder in de jaren 2000 structureel werk gemaakt van de aanwijstool. In Moerdijk is aanwijzen als integraal proces jegens alle lokale BRZO-bedrijven gestart rond 2010. Kappetijn heeft ervaren dat economische belangen zijn genoemd als factor om 2
bedrijven (of clusters daarvan) niet eerder met deze tool te confronteren. Evenzogoed echter is de beschikbare kwaliteit van brandweerzorg aan overheidskant genoemd als factor om aanwijzingen niet stevig te willen positioneren. Als je van een bedrijf vraagt om de boel op orde te brengen, mag je die orde immers ook bij de overheid verwachten. In Delfzijl speelde bijvoorbeeld dat het chemiepark al jaren een bedrijfsbrandweer had, ook toen de verplichting op basis van een aanwijzing nog niet bestond. Een aantal jaren terug is onderzocht of bij investering in vaste stationaire voorzieningen de sterkte van de bedrijfsbrandweer (de zogenaamde Operationele Basis Sterkte / OBS) terug kon. Na analyse bleek dat niet te kunnen, waarna de aanwijsprocedure is afgerond en een definitieve beschikking is afgegeven. Kappetijn heeft de ervaring dat als de brandweer een inhoudelijke analyse heeft gemaakt van de keuze en uitwerking van de geloofwaardige scenario s, deze door het Wabo-bevoegd gezag ook worden overgenomen. Het is dan niet zo dat het bevoegd gezag nog andere belangen bij de afweging betrekt. Als de artikel 31 adviseurs van de regionale brandweer (van de Veiligheidsregio) eenmaal hun analyse van een bedrijfsbrandweerrapportage en de geselecteerde en uitgewerkte scenario s hebben gemaakt en tot een oordeel zijn gekomen over een eventuele bedrijfsbrandweer-noodzaak, dan neemt het bevoegd gezag Wabo dat oordeel ook over. Sterker (en daar dient zich een knelpunt in de uitvoeringspraktijk aan), in de wettelijke regeling van artikel 31 zit een rolwisseling: waar de brandweer doorgaans adviseur is in een Wabo-traject, is bevoegd gezag voor milieu (naast I- SZW voor arbeidsveiligheid en de gemeente voor lokale veiligheid) wettelijk adviseur in een aanwijstraject. Deze wettelijke rollen worden echter zeer beperkt ingevuld. Gemeenten weten niet wat ze ermee aan moeten (dat wisten ze al niet toen het nog artikel 13 Brandweerwet was en ze er als bevoegd gezag direct zelf over gingen), de I-SZW (voormalig AI) vult de adviesrol niet tot nauwelijks in en de milieudienst/provincie weet niet goed wat ze er mee aan moeten, omdat ze hun ding al hebben gedaan in de milieuvergunning. 4. Verschillen in uitvoering Kappetijn kent grote verschillen in de praktijk van artikel 31, zeker in de tijd van artikel 13 Brandweerwet, waar de gemeenten nog het bevoegd aanwijsgezag waren. Hij verwijst naar Zeeland waar een integrale inhaalslag heeft plaatsgevonden en de relevante bedrijven zijn beoordeeld op eventuele artikel 13-plicht. Maar daarna wordt in het inspectieveld weinig meer gedaan. Tijdens BRZO-inspecties wordt aandacht gegeven aan de bedrijfsbrandweer, maar daar is in de lokale verbinding, op operationeel niveau waar de samenwerking moet plaatsvinden weinig meer van te merken. Zo ebt hoogwaardige kennis, opgedaan in de afgiftefase, in de beheersituatie langzaam maar zeker weer weg. Datzelfde geldt voor het hanteren van vooraf gestelde beleidskaders. Regio Rotterdam doet dat breed, inhoudelijk doordacht en consequent in alle fasen van het aanwijsproces, elders wordt gemakkelijker gekoerst op consensus over de inhoud van de aanwijzing. Zeker in de afgelopen jaren, nu de veiligheidsregio s in oktober 2010 het bevoegd aanwijsgezag zijn geworden, verandert dat snel en trekken regio s naar elkaar toe. 5. PPS-en Kappetijn is betrokken geweest bij de oprichting van de Gezamenlijke Brandweer (GB) in Rotterdam (operationeel in 1998). De GB verzorgt operationele brandweerdiensten vanuit de publieke en industriële verantwoordelijkheid. De GB 3
kent inmiddels 7 kazernes met 60 deelnemende bedrijven. Van deze bedrijven is het grootste deel ook aangewezen, een minderheid is vrijwillig lid. De aangewezen bedrijven (ca 45) zouden zonder GB allen een eigen kazerne op het terrein moeten hebben. Daarnaast zou Rotterdam vanuit haar publieke verantwoordelijkheid ook vier kazernes moeten exploiteren. De GB is een paar jaar geleden geëvalueerd. De verdeelsleutel wordt geaccepteerd mede door de grote transparantie en eenvoud (lidmaatschap kost per aangewezen functie in de aanwijzing ca 40.000 euro, plus een vast bedrag van 40.000 euro). De verdeelsleutel is een aantal jaren geleden aangepast ten gunste van het bedrijfsleven (van 25/75 naar 33/67) omdat het verzorgingsgebied werd uitgebreid met Hoogvliet. Het publieke deel van de taakstelling groeide. In Rotterdam is uitvoering van de operationele taken belegd bij de GB, toezicht en hand-having op naleving van de aanwijzingen berust bij de veiligheidsregio. In Moerdijk is recentelijk een PPS-constructie opgetuigd waarbij de veiligheidsregio de uitvoerende instantie is (de veiligheidsregio exploiteert de brandweerkazerne en borgt de beschikbaar-heid van de afgesproken OBS) en het toezicht berust bij de RUD. Dit lijkt een wat gewrongen constructie die de regio kwetsbaar kan maken. Het lijkt er immers op dat de regio de bedrijven selecteert voor een aanwijzing en ook daadwerkelijk aanwijst, en tegelijk de uitvoering van de brandweerzorg (waartoe ze de bedrijven via de aanwijzing dwingt ) organiseert, en daar de bedrijven deels voor laat betalen. Een ander voorbeeld is AMAS in Amsterdam, een PPS-verband tussen 6 olieopslagbedrijven en 2 veiligheidsregio s. Deze PPS richt zich daar op het grootschalig brandbestrijdings-materiaal dat nodig kan zijn voor tank- en tankputbranden. AMAS richt zich nadrukkelijk niet op het snel beschikbaar hebben van eerste brandweereenheden in geval van ontwikkelende calamiteiten. Op dat punt is AMAS dus niet vergelijkbaar met de GB in Rotterdam. Recentelijk is het Platform Industriële Incidentbestrijding opgericht. Samen met het reeds bestaande LIOGS sluit dit initiatief aan op het Europese initiatief ICE (Intervention in Chemical transport Emergencies: ICE is the pan-european transport emergency response scheme, created by Cefic in 1991 to provide assistance to the public emergency services in case of accidents during the transport of chemical products in Europe ). Deze blauwdruk voor Europa onderscheidt drie niveaus van dienstverlening: - Telefonisch advies door chemisch deskundige of bedrijfsbrandweer van een grote industrie aan lokale brandweer bij ongevallen op weg, rail en/of water; - Advies door een deskundige die op een incidentlocatie ter plaatse wordt gevraagd; - Technische bijstand op locatie met gespecialiseerd materieel/ deskundigheid. Middels het PII kan in het derde niveau van dienstverlening worden voorzien. 6. Toekomstige ontwikkelingen Naar 1 BRZO-RUD? Kappetijn zou een ontwikkeling naar 1 landelijke BRZO-RUD ongewenst vinden. Het gaat bij aanwijzen en aangewezen zijn niet alleen om het formele (papieren) traject, maar ook om het traject daarna (beheerstraject), waar een bedrijfsbrandweer, de lokale overheidsbrandweer en eenheden van de regionale brandweer (meldkamer!) welhaast wekelijks met elkaar bezig zijn in OOT-trajecten, planvorming, procedures etc. Vergeet daarbij niet dat bedrijfsbrandweer en overheidsbrandweer in geval van calamiteiten bijna altijd samen optreden. De aanwijzing is dus niet een stabiel document in de kast dat daar 1x per jaar uit komt als het wordt geïnspecteerd. 4
Organisatie van bedrijfsbrandweerzorg gebeurt buiten, on site, op de binnenplaats, door brandweermensen van bedrijf en overheid. Volgens Kappetijn is het van belang dat dit niet te veel op afstand komt omdat er dynamiek in het proces zit en het noodzakelijk is dat mensen elkaar kennen. In dit geval geldt dat probleem-veroorzakend en probleemoplossend vermogen zo veel mogelijk bij elkaar moeten zitten. Taakoprekking binnen aanwijsverantwoordelijkheid? Een andere belangrijke ontwikkeling is de neiging van veiligheidsregio s om het gebied waar-op ze via een aanwijzing zeggenschap hebben op te rekken. Spanningspunten daarbij zijn: - de mate van invloed op het aanbrengen en onderhouden van stationaire blusvoorzieningen; - het in stand houden van bepaalde gebouwen op een site; - het inrichten van een BBBS (Bedrijfs Brandweer Beheers Systeem) naast het bestaande VBS dat BRZO-bedrijven moeten inrichten. Artikel 31 Wet Veiligheidsregio s en paragraaf 7 van het Besluit Veiligheidsregio s heeft heel scherp gedefinieerd tot waar de aanwijzing reikt. Stationaire voorzieningen, gebouwen en een BBBS hebben daar geen plaats in, die horen in de milieu- of omgevingsvergunning. Dit lijkt een semantische discussie, maar als brandweer en milieudienst onderling anders over zaken denken is het bepaald onhandig als een bedrijf moet werken met ongesynchroniseerde opvattingen. Het denken over oprekking van de taakopvatting door de VR s begint bij de wet: aan welke onderwerpen van een bedrijfsbrandweer mogen eisen gesteld worden? De wet is daar in hoofdstuk 7 van het BVr helder in. Waaraan eisen gesteld mogen worden is limitatief opgesomd in artikel 7 lid 3 onder 5. Het limitatieve karakter van deze opsomming wordt nog eens benadrukt met het woordje slechts. o Het bestuur van de veiligheidsregio kan in de aanwijzing, bedoeld in het eerste en derde lid, slechts eisen stellen aan: a. de geoefendheid en de samenstelling van de bedrijfsbrandweer waarbij de functies genoemd in het Besluit personeel veiligheidsregio s, kunnen worden aangewezen; b. de voorzieningen inzake bluswater, melding, alarmering en verbindingen; c. het blusmaterieel; d. de beschermende middelen; e. de alarmering van en samenwerking met de brandweer en andere hulpverleningsorganisaties, en f. de omvang van het personeel en het materieel van de bedrijfsbrandweer. Wat zie je nu in de nieuwe generatie aanwijzingen (de generatie die sinds het van kracht worden van Wet veiligheidsregio s, en dus bij overgang van gemeente naar regio in oktober 2010) gebeuren? De doelstelling van art 13 (oud) en art 31 (nu) is invloed hebben op de bedrijfsbrandweerorganisatie van een industrieel bedrijf. Bedrijfsbrandweer is gedefinieerd als samenstel van mensen en middelen, inzetbaar tijdens een calamiteit. Met voorzieningen inzake bluswater wordt in de wet het bluswaternetwerk (pompen, pijpen/leidingen en monitoren, kranen en kanonnen) bedoeld. Door de VR-en wordt dit uitgebreid tot alle stationaire installaties die aan de industriële objecten zijn verbonden (denk aan sprinklers, SVM-voorzieningen, gasblusinstallaties etc). Maar deze installaties hebben doorgaans al een plek in de 5
milieuvergunningen. Voorts zie je eisen opdoemen ten aanzien van de borging van de integriteit van gebouwen zoals controlekamers. De opsomming in hoofdstuk 7 benoemt echter geen gebouwen/objecten. En bedrijven worden verplicht om niet alleen spullen en mensen beschikbaar te hebben, maar ook om het functioneren daarvan middels een BedrijfsBrandweerBeheerSysteem aantoonbaar te borgen. Dit terwijl in de wetsbehandeling het afdwingen van een BBBS voor BRZO-bedrijven (die toch al over een VBS moeten beschikken) gemotiveerd terzijde is geschoven. Voorbeelden die ik persoonlijk heb zijn tankopslagbedrijven in Rotterdam en Amsterdam (directe invloed op stationaire installaties en gebouwintegriteit) en BRZObedrijven in Brabant en Groningen (opzet BBBS). Denkbare oplossingen? Voor nieuwe inrichtingen, die voor de start van hun activiteiten een nieuwe set vergunningen moeten aanvragen is het eenvoudig: onderdeel van de gehele procedure hoort een aanwijzingsbeoordeling te zijn. Er is ook niets dat zich daartegen verzet. Uit de aanvraag voor een milieuvergunning blijkt een eventuele BRZO-status, uit de aard van de activiteiten en de organisatie van de bedrijfsprocessen kan een beoordeling gemaakt worden (door het bedrijf zelf!) over eventuele bijzondere scenario s onder vigeur van art 31. Sterker, een BRZO-bedrijf van de hoge drempel moet een VR maken en in deel 3 van het VR horen deze analyses plaats te vinden. De wettelijke regelingen bieden voldoende helderheid over deze gezamenlijke aanpak. Voor de Wabo-vergunning is de veiligheidsregio adviseur aan Wabo-gezag, in het aanwijstraject zijn milieu, ISZW en gemeente adviseur aan de veiligheidsregio. Wie dit anders ziet, creëert bewust een andere, ingewikkelder werkelijkheid dan beoogd door de wetgever (en verwachtingen van bedrijven). Voor bestaande situaties is het ook simpel. Een bedrijf functioneert als zodanig op basis van een geldende milieuvergunning. Aangenomen MOET worden dat een geldende vergunning 100% instemming heeft van alle autoriteiten: Brandweer, I-SZW en Milieudienst. Het wettelijk instrumentarium voorziet er in dat de veiligheidsregio een aanwijsprocedure mag starten, waarover o.a. de milieuautoriteit mag adviseren. Het kan natuurlijk altijd dat er argumenten zijn om (als er toch actuele veiligheidsanalyses worden gemaakt) een aantal veiligheidsissues opnieuw te willen bespiegelen. PGS15 (chemicalienopslag in loodsen) heeft het nodige gedoe gegeven, zoals nu PGS29 (tankopslag onder atmosferische omstandigheden) ook reden is voor gedoe. Maar het spel moet zuiver gespeeld worden en dat zit met name in het bepalen van de uitgangspunten van bepaalde discussies. Voorbeeld: rampenscenario s vallen vanwege hun ontwikkelsnelheid en enorme hulpvraag niet onder artikel 31 (voldoet niet aan criterium de-escaleerbaar), in de milieuvergunning worden die benoemd en geadresseerd als opgave voor de overheid en bedrijf samen om daarvoor plannen te maken. De VR-en neigen er nu naar om toch steeds grotere scenario s te willen beetpakken, om die maar onder artikel 31 te kunnen laten vallen (en daarmee eisen te stellen aan mensen, spullen en faciliteiten die bedrijven beschikbaar moeten hebben). Het zou goed zijn als met name brandweer en milieudienst helder en eenduidig zijn in het bepalen van de uitgangspunten voor dit type discussies. Laatste puntje (en los eind aan de kant van de overheid): onderscheid tussen een bedrijfsbrandweer op basis van artikel 31 WVr en een bedrijfsbrandweer op basis van omgevingsvergunning (via PGS15). Aan dit onderscheid moet wat mij betreft een einde komen, omdat de doelstellingen van wat een bedrijf uiteindelijk moet organiseren (een operationele organisatie) verschillend zijn. Via art 31 wordt bepaald of een bedrijf een bijzonder gevaar voor de openbare veiligheid veroorzaakt. Als dat zo is (er zijn dan geloofwaardige scenario s) kan er sprake zijn van een aanwijzing. De aangewezen bedrijfsbrandweer heeft daarmee ook een heldere doelstelling: voorbereid zijn op de benoemde geloofwaardige scenario s. Omdat die beperkt van aard kunnen zijn, hoeven aard en omvang van de aangewezen brandweer ook niet altijd enorm te zijn. Via PGS kan een bedrijfsbrandweer aanwezig worden verondersteld, als compensatie voor afwezigheid van voldoende brandveiligheidsmaatregelen in een gebouw (adequate compartimentering) of afwezigheid van installaties (geen sprinklers, geen certificering, geen SVM). De taakstelling van dit type bedrijfsbrandweer is veel minder duidelijk, mede omdat er aan die brandweer ook nauwelijks inhoudelijke eisen kunnen worden gesteld (zoals 6
aan de art 31-brandweer wel via art 7.3 lid 5). Waar de art 31-brandweer helder is qua doelstelling en dimensionering is de PGS15-brandweer eigenlijk een ongrijpbare brandweer. En wat we niet kunnen vastpakken is gedoemd om een keer negatief beoordeeld te worden KK 15-9-2013 7