Aanvullend deskundigenoordeel noodoverloopgebieden

Opdrachtgever: Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat Generaal Water Aanvullend deskundigenoordeel noodoverloopgebieden J.P.M. Dijkman, H.J.M. Ogink, F. Klijn en H. van der Most augustus 2003 Q3570

Inhoud 1 Ten geleide... 1 1.1 Achtergrond... 1 1.2 Vragen... 1 1.3 Materiaal... 2 1.4 Verantwoording... 2 2 Antwoorden op de gestelde vragen... 3 2.1 Vraag 1: Adequate werking?... 3 2.2 Vraag 2: Ruimtelijke consequenties?... 6 2.3 Vraag 3: Consequenties voor bewoners?... 8 2.4 Vraag 4: Invloed Duitsland?... 10 2.5 Vraag 5: Waar en wanneer een Rijnoverstroming?... 11 i

1 Ten geleide 1.1 Achtergrond Op verzoek van het Directoraat Generaal Water van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft vanuit haar rol als onafhankelijk onderzoeksinstituut een aanvullend deskundigenoordeel geformuleerd inzake noodoverloopgebieden. Aanleiding voor dit deskundigenoordeel zijn de vele, vaak tegenstrijdige en door belangentegenstellingen gekleurde opvattingen over nut, noodzaak, urgentie, maatschappelijke haalbaarheid, kosteneffectiviteit en algehele wenselijkheid van het concept alsook over de door de Commissie Noodoverloopgebieden (Commissie Luteijn) voorgestelde locaties. Het deskundigenoordeel is opgesteld door medewerkers van WL, mede op basis van informatie die is geleverd door een groot aantal instanties in binnen- en buitenland. De verantwoordelijkheid voor de wijze waarop deze informatie is gebruikt ligt volledig bij de opstellers van dit rapport. Zij hopen dat het rapport voldoende duidelijk antwoord geeft op de gestelde vragen en hopen dat het zal bijdragen aan een zorgvuldige besluitvorming over noodoverloopgebieden langs Rijn en Maas. 1.2 Vragen Het deskundigenoordeel gaat in op de volgende vijf vragen, die ons expliciet door de opdrachtgever zijn gesteld: 1. Kan het concept noodoverloopgebieden in voldoende mate werken bij Rijn en Maas om een overstromingsramp te voorkomen? (staven met voorbeelden van recente overstromingsrampen zoals bij de Elbe en andere ervaringen uit het buitenland) 2. Wat zijn de ruimtelijke consequenties van noodoverloopgebieden? 3. Wat zijn de consequenties voor de bewoners van noodoverloopgebieden en welke zekerheden moeten aan hen worden geboden (met name ten aanzien van schadevergoedingen)? 4. Wat is de situatie in Duitsland bij de Rijn voor en na 2015 en op welke wijze beïnvloedt dit de situatie in Nederland? 5. In welke situaties kan een overstroming van de Rijn plaats vinden en op welke locaties, gegeven de huidige situatie en na realisatie van Ruimte voor de Rivier (16.000 m 3 /s veilig afvoeren) en in beide gevallen daarbij meenemend de situatie in Duitsland bij de Rijn? Drie van deze vragen zijn algemeen, twee hebben specifiek betrekking op de Rijn. 1

1.3 Materiaal Bij het opstellen van het deskundigenoordeel zijn onderstaande rapporten als uitgangspunt gebruikt: het advies van de Commissie Noodoverloopgebieden met bijlagen; de aanvullende kosten-batenanalyse die is opgesteld door het RIZA; en de second opinion met betrekking tot de kosten-batenanalyse van het Centraal Planbureau (CPB). 1.4 Verantwoording Het deskundigenoordeel is opgesteld door WL (ir. J.P.M. Dijkman (projectleider), ir. H.J.M. Ogink, dr. F. Klijn en ir. H. van der Most), mede op basis van bijdragen van deskundigen uit het binnenland en ervaringsdeskundigen uit het buitenland. Er is getracht de gestelde vragen hier kernachtig te beantwoorden, maar achtergronden en recente opvattingen zijn uitgebreid verwoord in een (losse) toelichting. De volgende deskundigen van buiten WL hebben bijdragen geleverd en/of informatie aangedragen: Prof. mr. P.J.J. van Buuren (Universiteit Utrecht), deskundig op het terrein van staats- en bestuursrecht, met daarbij speciale aandacht voor schaderegelingen; Dipl. Ing. H. Engel (Bundesanstalt für Gewässerkunde, Duitsland), deskundig op het gebied van hoogwaterbeheer in Duitsland en betrokken bij de werkzaamheden van de Internationale Commissie voor de Bescherming van de Rijn; Dr. A. Petrascheck (Bundesamt für Wasser und Geologie, Zwitserland), deskundig op het gebied van hoogwaterbeheer; Dr. N.G. Camp huis (Agence de Loire, Frankrijk), deskundig op het terrein van hoogwaterbeheer van de Loire; Ing. J. Heylen (België), deskundig op het gebied van hoogwaterbeheer in België; en Mr. C.N. Strauser en Mr. J.R. McCormick Jr. (USA), deskundig op het gebied van het hoogwaterbeheer langs de Mississippi. Voorzover zij schriftelijke bijdragen hebben geleverd (er is gevraagd om een essay te schrijven), zijn deze integraal in de toelichting opgenomen. Vanuit WL hebben drs. P. Baan, dr. ir. F.L.M. Diermanse, ir. H.J. Verheij en dr. P. Reggiani bijgedragen aan de beantwoording van de vragen. Wij danken de bovengenoemde personen voor hun bijdragen aan de werkzaamheden. Tevens spreken wij onze dank uit voor de voortvarende wijze waarop tal van inhoudelijke vragen onzerzijds zijn beantwoord door ir. E.H. van Velzen, ir. R. Slomp, mw. dr. ir. R.M. Lammersen, ing. R. van der Veen, drs. J.M. Kind (allen RWS-RIZA), ing. J.J.W. Seijffert (RWS-RIKZ) en ir. P. Huisman (RWS-RIZA en TU Delft). 2

2 Antwoorden op de gestelde vragen 2.1 Vraag 1: Adequate werking? Vraag 1 luidt: Kan het concept noodoverloopgebieden in voldoende mate werken bij Rijn en Maas om een overstromingsramp te voorkomen? (staven met voorbeelden van recente overstromingsrampen zoals bij de Elbe en andere ervaringen uit het buitenland) Indien het concept noodoverloopgebieden wordt geïnterpreteerd als de intentie om (1) door bewuste inundatie de waterstanden in de grote rivieren zodanig te verlagen dat geen ongecontroleerde overstroming optreedt op een onvoorspelbare plaats en met onbeheersbare instroomhoeveelheid (Russisch roulette met mogelijk zeer grote gevolgen), dan kunnen noodoverloopgebieden significant bijdragen aan de beheersing van een overstromingsramp. Deze significante bijdrage is mogelijk bij zowel Rijn als Maas, maar er kan nooit een volledige garantie worden gegeven dat niet toch ergens een ongecontroleerde overstroming (met naar schatting een zeer kleine kans) kan optreden door: een andere oorzaak dan een bovenmaatgevend hoogwater; overschrijding van de capaciteit van de noodoverloopgebieden; en/of een onvoldoende functioneren van het stelsel van noodoverloopgebieden. Om de vergelijking van de Commissie Noodoverloopgebieden met een airbag aan te halen: ook airbags beschermen niet bij ieder ongeluk (wel frontale botsingen, geen zelfontbranding; lees: wel bovenmaatgevende waterstanden, geen bezwijken van een sluisdeur), en ook airbags kunnen weigeren. Noodoverloopgebieden zijn bedoeld voor bovenmaatgevende waterstanden. Ze beogen om in het kader van rampenbeheersing (1) het overstroomde gebied ruimtelijk te beperken (minder schade) en (2) de instroomhoeveelheid en aldus de waterdiepte in de polder te beperken (minder schade dan bij een doorbraak en ongebreidelde groei van de bres). In die zin kunnen ze worden beschouwd als een zeer bescheiden vorm van compartimentering van dijkringen, waarvan het hoofddoel is overstromingsschade beperkt te houden tot één of enkele compartimenten. Maar de idee achter noodoverloopgebieden is dat niet het gehele gebied hoeft te worden gecompartimenteerd, maar dat slechts enkele compartimenten worden gerealiseerd en met voorrang worden geïnundeerd via een inlaatwerk, waarbij ze hydraulisch geacht worden te werken als retentiegebied (bovenstroomse berging van de top van een afvoergolf). Het principe dat gecontroleerde overstroming in beginsel te verkiezen is boven een ongecontroleerde overstroming wordt door ons onderschreven. 3

Of noodoverloopgebieden in de toepassingspraktijk in voldoende mate werken, kan worden beschouwd vanuit twee gezichtspunten: vanuit (1) een hydraulisch goede werking (technisch in voldoende mate) of vanuit (2) de maatschappelijke doelrealisatie van risicoverkleining tegen aanvaardbare kosten (maatschappelijk in voldoende mate). Ad 1: We menen, mede gezien ervaringen in het buitenland en technische analyses, dat een hydraulisch voldoende werking kan worden gerealiseerd. Daarvoor is nodig dat: de noodoverloopgebieden voldoende groot en/of voldoende in aantal zijn (capaciteit); de gebieden op de juiste plaats liggen; en de instroom voldoende snel en beheersbaar is (adequate inlaatwerken met voldoende regelbereik). In dit verband constateren we dat het advies van de Commissie Noodoverloopgebieden voor de Rijn noodoverloopgebieden voorstelt met een slechts beperkte bergingscapaciteit (200 miljoen m 3 ). De argumentatie voor deze beperking overtuigt niet. Naar onze mening verdient het vanuit hydraulisch oogpunt de voorkeur: meer gebieden te reserveren (mede in het licht van onze voorkeur voor een eenvoudige uitvoering van benodigde werken; zie hierna), waaronder wellicht gebieden langs de afzonderlijke Rijntakken; de volgorde van inundatie van te voren vast te leggen (met het oog op de potentiële overstromingsschade bijvoorbeeld eerst Rijnstrangen, dan Ooijpolder, dan verder), ook omdat dit duidelijkheid schept aan de bewoners en de kans op acceptatie vergroot. Ervaringen in met name Hongarije, de VS en Duitsland wijzen op een adequaat hydraulisch functioneren van stelsels van retentie- en noodoverloopgebieden. In Frankrijk is sprake van retentie en déversoirs (bergende stroming, een soort brede groene rivieren), die eveneens naar wens functioneren, en in Italië van retentiegebieden. Bij de recente overstromingen in Polen (Oder) en Duitsland (Elbe) is gebleken dat ook onbedoelde en geforceerde dijkdoorbraken tot een beoogde waterstandsverlaging meer benedenstrooms leidden. In Hongarije wordt op grond van goede ervaringen met het 14 keer inzetten van de 11 bestaande noodoverloopgebieden de aanwijzing van nieuwe noodoverloopgebieden overwogen (30 locaties in studie). In Frankrijk wordt een dijkbreuk dermate gevaarlijk geacht dat men alsnog de bouw van een overlaat overweegt voor 3 van de 4 resterende vals (bedijkte delen van de vallei) langs de Midden-Loire die nog geen inlaatwerk hebben (op een totaal van 33). Ad 2: Gezien de maatschappelijke kosten-batenanalyses die zijn uitgevoerd en verkennende berekeningen onzerzijds menen we dat de maatschappelijke rentabiliteit van noodoverloopgebieden op dit moment alleen met voldoende zekerheid geldt voor varianten waarbij de noodzakelijke werken zeer bescheiden worden uitgevoerd: een goedkoop inlaatwerk, bijvoorbeeld in de vorm van een verborgen inlaat (drempel met zandplug in dijk) is bij de huidige overstromingskansen vrijwel altijd rendabel, vooral omdat ongecontroleerde bresgroei hiermee wordt voorkomen; een beperkte (deels nieuwe, c.q. versterkte) ruimtelijke begrenzing kan rendabel zijn indien zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande dijken (goedkope uitvoering), maar is dat pas overtuigend als de overstromingskansen hoger zijn dan 1/1250 per jaar; 4

bescherming van bestaande bebouwingskernen is slechts rendabel in enkele bijzondere gevallen en moet ons inziens van geval tot geval beoordeeld worden; voor noodoverloopgebieden (in tegenstelling tot retentiegebieden 1 die frequenter worden ingezet) verdient een vorm van schadevergoeding in plaats van beschermende maatregelen vanuit maatschappelijke kosten-batenverhouding in het algemeen de voorkeur (we onderkennen dat er andere redenen kunnen zijn om een dergelijke bescherming toch te willen). Deze conclusies zijn gebaseerd op de constatering dat er grote onzekerheden bestaan ten aanzien van zowel kosten (sterk afhankelijk van locatie en aannames) als baten (berekende risicovermindering direct afhankelijk van de verminderde kans op overstroming elders en die is in kwantitatieve zin zeer onzeker). Dat betekent dat naar onze mening de kosten ruim tegen de baat (verminderd risico) zouden moeten opwegen om een beslissing tot aanwijzing en eventuele inrichting van noodoverloopgebieden te rechtvaardigen. We menen ook dat de kosten van door de Commissie Noodoverloopgebieden onderzochte locaties onnodig hoog uitvallen door de gemaakte ontwerpkeuzen, onder meer ten aanzien van de ruimtelijke begrenzing met grotendeels nieuwe dijken rondom. Indien noodoverloopgebieden alleen worden ingezet voor bovenmaatgevende afvoeromstandigheden kunnen we de schatting van de Commissie Noodoverloopgebieden bevestigen dat er zo n 0,08% kans per jaar is dat er één ingezet moet worden. Dat geldt na 2015 (zie het antwoord op vraag 4) en afgezien van de gevolgen van klimaatverandering voor het optreden van extreme hoogwaters. Maar indien wordt gekozen voor een vooraf vastgelegde volgorde van inundatie van noodoverloopgebieden is de kans dat meer gebieden moeten worden gebruikt en/of dat ze geheel vol komen te staan beduidend kleiner. Anno 2003 is op basis van de huidige werklijn 2 de kans dat noodoverloopgebieden ingezet moeten worden evenwel aanzienlijk groter (zie het antwoord op vraag 4), omdat de rivieren nog niet verruimd zijn. Als per direct noodoverloopgebieden voor de Rijn beschikbaar zouden zijn, is de kans op gebruik naar schatting 0,16% per jaar, dat is circa 2% over de periode 2003-2015. Behalve bovenmaatgevende afvoeren kunnen er ook andere redenen zijn om noodoverloopgebieden in te zetten. Te denken valt aan afwijkingen in de afvoerverdeling over de Rijntakken of opstuwing door hydraulisch ruwe begroeiing in de uiterwaarden of plotselinge obstakels. Dat zou de kans op daadwerkelijk gebruik kunnen vergroten. Anderzijds kan het gebruik van de waakhoogte van dijken of het toepassen van zandzakken als noodmaatregel de kans op gebruik weer verkleinen. Verkennende berekeningen wijzen uit dat de onzekerheden in de afvoerverdeling op de splitsingspunten en in de hydraulische ruwheid slechts een marginaal effect hebben op de kans op overschrijding van de huidige maatgevende waterstanden op de Waal en de Neder- Rijn/ Lek. Langs de IJssel kan het effect wèl significant zijn. Om de onzekerheid in de 1 Met retentiegebieden wordt hier gedoeld op structurele maatregelen voor hoogwaterbescherming langs de rivieren. 2 De werklijn geeft het statistisch verband tussen afvoer bij Lobith en kans van optreden; de werklijn wordt iedere 5 jaar getoetst, waarbij de hoogwaters van de laatste 5 jaar worden toegevoegd. Bij de laatste herziening in 2001 is de maatgevende afvoer van 15.000 naar 16.000 m 3 /s verhoogd en is tevens de kans van optreden van een 15.000 m 3 /s hoogwater groter geworden. 5

afvoerverdeling te verkleinen kan men één of meer regelwerken op de splitsingspunten overwegen. In verband met de grote gevoeligheid van de IJssel voor een afwijkende afvoerverdeling wordt aanbevolen een noodoverloopgebied langs de bovenloop van in ieder geval deze Rijntak aan te wijzen. We merken op dat de vraag betrekking heeft op het concept noodoverloopgebieden. We hechten eraan te stellen dat het denken over noodoverloopgebieden in onze ogen een eerste praktische uitwerking is in de richting van een compartimentering van (gevaarlijk grote) dijkringen en een differentiatie van normen voor overstromingsfrequentie. Ze vormen slechts een bescheiden stap in de richting van een robuuster systeem van bescherming tegen hoogwaters. In die zin vinden we het jammer dat (1) de opdracht aan de Commissie Noodoverloopgebieden beperkt was en tot een navenant smalle taakopvatting heeft geleid (nut en noodzaak van noodoverloopgebieden; geen andere/ verdergaande oplossingsrichtingen) en (2) heeft geleid tot locatievoorstellen voor een minimaal benodigd aantal gebieden waarbij geen compartimentering van de Betuwe wordt gerealiseerd (door bijvoorbeeld een dijk langs het Amsterdam-Rijnkanaal of bij Kesteren). Juist de Betuwe is de grootste dijkring in het rivierengebied, waarvan compartimentering ons inziens het meest gewenst is. Vingeroefeningen betreffende de kosten-batenverhouding suggereren dat grensoverschrijdende noodoverloopgebieden in het grensgebied (Duffelt-Ooijpolder) wel eens kosteneffectiever zouden kunnen zijn dan uitsluitend Nederlandse maatregelen. We bevelen aan hiernaar samen met Nordrhein-Westfalen onderzoek te verrichten. We hebben waargenomen dat men in Frankrijk en ook in andere landen dermate hecht aan de mogelijkheid om vlak bij de plaats waar een eventuele dijkbreuk dreigt de waterstand te kunnen beheersen zonder een bres te hoeven forceren, dat men daar in beginsel over voldoende inlaatwerken ( breekpennen ) wenst te beschikken. Vanuit dat voornamelijk hydraulisch oogpunt zou men ook in Nederland noodoverloopgebieden op meer plaatsen kunnen overwegen. Tenslotte wijzen we er op dat de aanwijzing van noodoverloopgebieden de rivierbeheerder niet ontheft van de verantwoordelijkheid al het redelijke te doen om te voorkomen dat noodoverloopgebieden moeten worden ingezet voor bovenmaatgevende waterstanden door andere oorzaken dan hoge rivierafvoeren (bijv. afwijkende afvoerverdeling, hydraulische ruwheid, ijsdammen). 2.2 Vraag 2: Ruimtelijke consequenties? Vraag 2 luidt: Wat zijn de ruimtelijke consequenties van noodoverloopgebieden? De kans dat noodoverloopgebieden daadwerkelijk onder water zullen worden gezet is ons inziens niet zo groot dat een aanwijzingsbesluit de planologische betekenis hoeft te hebben dat aan het grondgebruik beperkingen worden opgelegd. De mogelijkheden tot bouwen volgens van kracht zijnde bestemmingsplannen kunnen in beginsel behouden blijven. Ook herziening van bestemmingsplannen waarbij nog nieuwe mogelijkheden worden geopend, 6

behoeven niet per definitie planologisch onaanvaardbaar te zijn, maar beperkingen liggen meer voor de hand. Gemeenten en provincies zullen in hun ruimtelijk beleid rekening moeten houden met de aanwijzing als noodoverloopgebied, zoals zij dat ook hebben moeten doen met bijvoorbeeld de aanwijzing van de ecologische hoofdstructuur (EHS). Ingrijpende ontwikkelingen (bijvoorbeeld een woonwijk of een industrieterrein) die nog omkeerbaar zijn, kunnen in het licht van het aanwijzingsbesluit worden heroverwogen. In dat kader kunnen bestemmingsplannen mogelijk worden herzien met als doel nog niet gerealiseerde bouwinitiatieven te herroepen of te beperken. Eventuele schade die grondgebruikers hierdoor lijden, vloeit dan overigens niet rechtstreeks voort uit de aanwijzing tot noodoverloopgebied, maar is het gevolg van besluitvorming als bedoeld in artikel 49 van de WRO. Voor zover activiteiten dienen te wijken of bestaande planologische mogelijkheden dienen te worden herzien, bieden de Onteigeningswet en het bestaande artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) een voldoende basis voor vergoeding van schade. De gevolgen van aanwijzing voor het toekomstige gebruik van een gebied (wonen, werken en recreatie) zijn tot nu toe slechts beperkt onderzocht. Bovendien zijn de uitspraken in onderzoeksrapporten over de gevolgen van een aanwijzingsbesluit voor het gebruik betrekkelijk speculatief. Nu zijn de betreffende gevolgen ook moeilijk te voorspellen, omdat vergelijkbare situaties of gebieden niet direct voorhanden zijn. De mogelijke ontwikkelingen die in de rapporten worden onderkend lopen uiteen van een terugloop van economische activiteiten tot het aantrekkelijker worden als groen woongebied. In een studie naar de mogelijke gevolgen voor de Tieler- en Culemborgerwaard is bijvoorbeeld onderzocht wat de gevolgen zouden kunnen zijn van een (hypothetische) aanwijzing tot noodoverloopgebied. Daarbij is onder meer gekeken naar waardevermindering van onroerend goed, naar mogelijke stagnatie van economische ontwikkeling en naar veranderingen in het investeringsklimaat en de investeringsbereidheid. Hoewel het moeilijk te kwantificeren effecten betreft, laat deze studie zien dat het om significante effecten kan gaan. Voor gebieden als Rijnstrangen en Ooijpolder met een (veel) geringer aantal inwoners en beperktere economische activiteiten dan de Tieler- en Culemborgerwaard, zullen deze gevolgen in verhouding een stuk kleiner zijn. Mits er geen sterke planologische beperkingen worden opgelegd aan een aan te wijzen noodoverloopgebied en aannemende dat zich niet op korte termijn een hoogwaterprobleem voordoet dan zullen naar verwachting de gevolgen van een aanwijzing tot noodoverloopgebied binnen een aantal jaren vervagen ten opzichte van de gevolgen van andere maatschappelijke ontwikkelingen. 7

2.3 Vraag 3: Consequenties voor bewoners? Vraag 3 luidt: Wat zijn de consequenties voor de bewoners van noodoverloopgebieden en welke zekerheden moeten aan hen worden geboden (met name t.a.v. schadevergoedingen)? Consequenties voor bewoners Bij mogelijke consequenties voor bewoners van de aanwijzing, de inrichting en het gebruik van noodoverloopgebieden gaat het om mogelijke prijsdaling van onroerend goed, veranderingen in het landschap, verminderde perspectieven voor economische ontwikkeling, vrees voor overstroming en schade, gevoelens van ontreddering en onmacht bij evacuatie, e.d. Het advies van de Commissie Luteijn gaat in op deze gevolgen voor de bewoners van noodoverloopgebieden. Hetzelfde geldt voor enkele achtergrondstudies bij het advies. De analyse van die gevolgen is echter niet diepgaand. Het onderzoek naar deze gevolgen is niet toegespitst op de voorgestelde gebieden noch uitgevoerd in samenspraak met de bewoners van die gebieden. Men zou kunnen stellen dat de verschillende typen mogelijke gevolgen in advies en achtergrondstudies aandacht hebben gekregen. Voor de beoordeling van nut en noodzaak van noodoverloopgebieden en voor een globale locatiekeuze is een dergelijke analyse ons inziens ook toereikend. Pas wanneer het erom gaat ontwerp en inrichting van een noodoverloopgebied nader uit te werken is diepergaand onderzoek nodig naar de gevolgen voor bewoners. Dat is te meer belangrijk omdat zich dan nog tal van keuzen voordoen die grote repercussies kunnen hebben voor de bewoners. Dit geldt bijvoorbeeld bij de keuze voor het wel of niet omkaden van bebouwingskernen. Bij de verdere uitwerking van inrichting en gebruik gaat het er dan ook om de consequenties voor bewoners in nauw overleg met die bewoners concreet in beeld te brengen en te bezien op welke manier de negatieve gevolgen verkleind en/of gecompenseerd kunnen worden. Bij die compensatie zal het vooral gaan om een adequate en ruimhartige schaderegeling. We wijzen er in dit verband met nadruk op dat wanneer de noodzaak tot inzet van noodoverloopgebieden zich voordoet, dit niet betekent dat alle noodoverloopgebieden tegelijk en tot grote diepte worden geïnundeerd. Veeleer zal één gebied beperkt worden ingezet. Dat heeft forse invloed op de kans dat een tweede noodoverloopgebied wordt ingezet, en het betekent tevens dat de inundatiediepte en de overstromingschade in veel gevallen beperkt zullen blijven. Dit punt is ons inziens in de communicatie over het advies van de Commissie Luteijn onderbelicht gebleven. Schadevergoeding De aanwijzing, inrichting en inzet van noodoverloopgebieden leidt tot verschillende vormen van schade voor de bewoners van het gebied. Allereerst gaat het om aanwijzingsschade, dat is de schade die ontstaat door waardedaling van onroerende zaken als direct gevolg van het besluit om een gebied tot noodoverloopgebied aan te wijzen. Als onderdeel daarvan kan inrichtingsschade worden onderscheiden: schade als gevolg van inrichtingsmaatregelen zoals de eventuele aanleg van dijken rond bestaande bebouwingskernen. Ten tweede is de 8

inundatieschade belangrijk, dat is de schade die het gevolg is van het daadwerkelijk onder laten lopen van het gebied. In het buitenland wordt verschillend met deze schaden omgegaan. In de USA heeft men langs de Mississippi voor gronden die weinig frequent worden geïnundeerd gekozen voor een afkoopsom, waarmee de rivierbeheerder het recht heeft verkregen op inundatie zonder verdere schadevergoeding (flow easement). In Frankrijk wordt overstromingsschade vergoed door verzekeringsmaatschappijen met herverzekering door de overheid, mits de overstroming officieel wordt erkend als catastrophe naturelle. Voor Nederland onderschrijven we de alom verbreide opvatting dat aanwijzing en inzet van noodoverloopgebieden adequate schaderegelingen vereisen. Voor aanwijzingsschade en schade door daadwerkelijk gebruik dienen aparte regelingen in de wet te worden opgenomen. Tussen beide regelingen zal naar verwachting verband bestaan. Een goede regeling van inundatieschade, waarbij alle belanghebbenden alle materiële schade volledig vergoed krijgen, zal tot een belangrijke vermindering van de aanwijzingsschade kunnen leiden. Bij de schaderegeling voor de inundatieschade is ook belangrijk dat belanghebbenden niet zal worden tegengeworpen dat zij bij het doen van investeringen rekening hadden moeten houden met de kans op inundatie. Een goede regeling van inundatieschade zal het ontstaan van aanwijzingsschade overigens niet volledig kunnen voorkomen. Voor de vaststelling van de aanwijzingsschade kunnen verschillende grondslagen worden gehanteerd. De Commissie Luteijn stelt voor de vergoeding van aanwijzingsschade te baseren op een abstracte schadeberekening. De toepassing van deze methode voor de aanwijzingschade bij noodoverloopgebieden zal echter op problemen stuiten. Door de vele onzekerheden kunnen taxateurs de ernst en de omvang van deze schade onvoldoende beoordelen. Ook in verband met de belangen van de bewoners wordt sterk aanbevolen dit uitgangspunt te heroverwegen en uit te gaan van een systeem van concrete schadeberekening. Bij dit systeem wordt schade pas vergoed indien bij vervreemding van een object concreet sprake blijkt te zijn van schade als gevolg van de ligging van het object in een noodoverloopgebied. Voor de inrichtingsschade geldt dat deze kan worden behandeld en vergoed op basis van artikel 49 WRO. Behalve van materiële schade zal bij aanwijzing en vooral bij gebruik van noodoverloopgebieden sprake zijn van immateriële schade: gederfde levensvreugd, emotionele pijn als gevolg van een ontruiming of het verlies van een zaak met vooral affectieve waarde. Het vergoeden (werkelijk goed maken) van dit soort immateriële schade in geval van inundatie is per definitie moeilijk en geen traditie in Nederland. De wetgever zou wel kunnen besluiten tot een soort tegemoetkoming door het toekennen van een forfaitair bedrag voor geleden immateriële schade in geval van evacuatie en inundatie. Het erkennen van deze gevoelschade zal er mogelijk toe bijdragen dat de maatschappelijke acceptatie van aanwijzing en gebruik toeneemt. Bij aanwijzing behoeft niet apart rekening te worden gehouden met immateriële schade. Het is niet uit te sluiten dat sommigen gekweld zullen worden door al dan niet tijdelijke gevoelens van onbehagen of zelfs angsten. Die gevoelens zijn echter niet financieel te vergoeden. Voor zover de markt die gevoelens vertaalt in een waardedaling van gronden of opstallen, komen die wel voor vergoeding in aanmerking. 9

2.4 Vraag 4: Invloed Duitsland? Vraag 4 luidt: Wat is de situatie in Duitsland bij de Rijn voor en na 2015 en op welke wijze beïnvloedt dit de situatie in Nederland? Als de dijken in het gehele Rijnstroomgebied oneindig hoog zouden zijn, zou een afvoer van 19.000 m 3 /s of meer bij Lobith ons land kunnen binnenstromen. In de praktijk wordt de Rijnafvoer die Nederland kan bereiken vrijwel uitsluitend bepaald door de afvoercapaciteit van de Niederrhein in Duitsland: wanneer stroomt daar de dijk over? Er werd tot voor kort vanuit gegaan dat de maximale afvoer die de Duitse Niederrhein kan verwerken, kleiner was dan de afvoer die de waterkeringen langs de Rijntakken in Nederland op dit moment veilig kunnen afvoeren (zo n 15.000 m 3 /s) en dat deze situatie pas zou veranderen als het Duitse dijkversterkingsprogramma zou zijn afgerond (naar huidige verwachting rond het jaar 2015). Dat zou betekenen dat een beslissing over noodoverloopgebieden langs de Rijn uitstel zou dulden. Recent en deels nog lopend onderzoek wijst naar onze stellige overtuiging uit dat de maximale afvoer die de Duitse Niederrhein op dit moment kan verwerken echter al beduidend groter is: tenminste 16.000 m 3 /s. Het verschil met de door de Commissie Luteijn aangehouden schatting is terug te voeren op verschillende interpretaties van het begrip Leistungsfähigkeit, verschillende oordelen over de implicaties van de in Duitsland geldende waakhoogte en aannames over het gebruik van zandzakken en/of hoogwaterschermen bij de grote steden. Dat de Niederrhein een grotere afvoer kan verwerken betekent dat we nu al rekening moeten houden met afvoeren tot ruim 1000 m 3 /s boven waar de Nederlandse Rijndijken op zijn gedimensioneerd. We menen dan ook dat er geen reden is om besluitvorming over voorzieningen voor bovenmaatgevende afvoeren op de Rijn uit te stellen. Ze zijn juist nu extra urgent, omdat de statistische kans op nu al meer dan 15.000 m 3 /s ongeveer 0,16 % per jaar is, dat is veel hoger dan voorgeschreven in de Wet op de Waterkering. Deze kans wordt weer kleiner door de voorgenomen verruiming van de Rijntakken, maar die vergt nog tot 2015 hetgeen we gezien de ingrijpendheid van de maatregelen overigens alleszins redelijk achten. Wij bevestigen dat op grond van de huidige inzichten rond 2015 met een fysiek maximale afvoer van ongeveer 18.000 m 3 /s vanaf de Niederrhein rekening moet worden gehouden. Ook deze bovengrens is bepaald door de hoogte van de dijken in Duitsland. Na 2015 zal de maximale afvoercapaciteit van de Duitse Niederrhein naar verwachting alleen maar verder toenemen, maar die van de Nederlandse Rijntakken door verdergaande rivierverruiming mogelijk ook. Dat betekent dat de benodigde bergingscapaciteit in noodoverloopgebieden steeds verandert. Het principe van noodvoorzieningen voor bovenmaatgevende waterstanden blijft te allen tijde geldig, alleen de waarschijnlijke frequentie van gebruik zal steeds aan wijzigingen onderhevig zijn. In dat verband is ook klimaatverandering relevant, omdat deze zou kunnen betekenen dat bovenmaatgevende afvoeren met een toenemend hogere frequentie optreden. 10

Ook afvoeren die in Duitsland tot het overlopen en/of bezwijken van dijken zouden leiden vergen aandacht vanuit Nederland. Aannemende dat ook in Duitsland dijkbreuk kan optreden, moet rekening worden gehouden met water dat binnendijks naar Nederland stroomt, hetzij via de Duffelt en Ooijpolder (en dan naar verwachting pas weer over de dijk bij Nijmegen na een zodanige vertraging dat de top van de hoogwatergolf op de rivier al is gepasseerd), hetzij via de Oude IJssel naar het IJsseldal (en dan met de kans dat meer dijkringen worden getroffen). De idee dat bij de huidige dijkhoogten water van de Rijn via de Niers naar de Maas zou kunnen stromen, lijkt inmiddels een misvatting. Of voor dergelijke situaties noodoverloopgebieden de meest geëigende oplossing vormen (dan wel andersoortige calamiteitenvoorzieningen) verdient nader onderzoek. 2.5 Vraag 5: Waar en wanneer een Rijnoverstroming? Vraag 5 luidt: In welke situaties kan een overstroming van de Rijn plaats vinden en op welke locaties, gegeven de huidige situatie en na realisatie van Ruimte voor de Rivier (16.000 m 3 /s veilig afvoeren) en in beide gevallen daarbij meenemend de situatie in Duitsland bij de Rijn? Wanneer en waar zal een overstroming met dijkdoorbraak plaatsvinden, nu en in de toekomst. Op de onzekerheden die beantwoording van deze vraag in principe onmogelijk maken is in een achtergrondrapport bij het advies van de Commissie Luteijn uitgebreid ingegaan. Deze onzekerheden zijn zó groot dat een bevredigend antwoord haast onmogelijk is. Oorzaken Deskundigen menen dat de belangrijkste oorzaken van het falen van een dijk overlopen en overslag zijn (NB: falen van een dijk wil in de civieltechnische vakwereld nog niet zeggen dat deze bezwijkt en een overstromingsramp optreedt). Overschrijding van de maatgevende waterstand kan worden veroorzaakt door een bovenmaatgevende afvoer, een afwijkende afvoerverdeling bij de splitsingspunten, een verhoogde hydraulische ruwheid van de begroeiing in de uiterwaarden, wind, ijsdammen, e.d. Opmerking: de Commissie Luteijn stelt dat noodoverloopgebieden kunnen worden beargumenteerd vanuit bovenmaatgevende afvoeren, maar ook kunnen worden gebruikt als door andere oorzaken bovenmaatgevende waterstanden ontstaan. Eenzelfde redenering wordt in Hongarije gevolgd, waar men reeds ervaring heeft met de inzet van noodoverloopgebieden. Plaats De andere oorzaken van bovenmaatgevende waterstanden spelen pas een rol als er in ieder geval al sprake is van zeer hoge rivierstanden. Er moet dus een hoge rivierafvoer zijn. Het ligt dan ook voor de hand dat een overstroming het meest waarschijnlijk is waar de Rijn Nederland binnenkomt, d.w.z. in de nabijheid van de splitsingspunten (bovenstroomse delen van Waal, Neder-Rijn en IJssel). 11

Verschillen in dijkhoogten die voortvloeien uit dijkverzwaring in verschillende perioden (gebaseerd op verschillende maatgevende afvoer) kunnen ons inziens onvoldoende indicatie geven over de waarschijnlijkste plaats van een dijkbreuk. Daarvoor spelen teveel onzekere factoren een rol: zetting, onderhoud, gebruik van zandzakken, e.d. We verwijzen in dit verband naar enerzijds de verantwoordelijkheid van de waterschappen om te voldoen aan hun wettelijke verplichtingen in deze (met 5-jaarlijkse toetsing), en anderzijds naar het lopende project Veiligheid Nederland in Kaart, waarbij de zwakke plekken in de bestaande waterkeringen worden getraceerd. De resultaten van dit laatste project zullen in de komende jaren beschikbaar komen. Kans De kans (waarschijnlijkheid) op een overstroming wordt op dit moment vooral bepaald door de kans op een overschrijding van de maatgevende afvoer, maar ook door alle andere genoemde oorzaken van hoge waterstanden en bezwijken van dijken. Wind, ijs en dergelijke vergroten de kans op een overstroming; de overhoogte, dijkbewaking en het gebruik van zandzakken verkleinen deze weer. Over het totale effect van factoren die de kans vergroten en factoren die deze verkleinen kan niet met zekerheid een uitspraak worden gedaan. Wij menen dat de kans op overstroming orde 1/1000 is (en niet een orde groter of kleiner, dus niet 1/100 of een 1/10000). Een nauwkeuriger schatting van de kans achten we niet verantwoord. De schatting van de Commissie Luteijn inzake de frequentie van gebruik van een noodoverloopgebied (ongeveer 1/1250 ofwel 0,08% per jaar) is daarmee in beginsel van de juiste orde (zie echter het antwoord op vraag 1). De recente verandering van de maatgevende afvoer voor de Rijn van 15.000 naar 16.000 m 3 /s deed de kans op overschrijding van de maatgevende waterstand van de ene dag op de ander stijgen van 1/1250 naar ongeveer 1/600. Dat is nog steeds orde 1/1000 (en het is slechts statistiek). Na uitvoering van de rivierverruimende maatregelen (in het kader van Ruimte voor de Rivieren) zal deze weer 1/1250 per jaar zijn. Dat de maatgevende afvoer zo snel kan veranderen - en daarmee de kans van optreden van hoogwaters van een bepaalde omvang - illustreert mede hoe groot de onzekerheden zijn, waarop onze bescherming tegen hoogwater is gebaseerd. Het vormt ons inziens een reden temeer om te streven naar robuuste oplossingen voor de omgang met hoogwaters, veeleer gebaseerd op kennis van de werking van het riviersysteem dan op statistisch bepaalde kansen op basis van krap 100 jaar meten. De invloed van de situatie in Duitsland is bij vraag 4 besproken. 12