Notitie over Uitvoeringsakkoord Verhoogde Asielinstroom 23 mei 2016 1
1. Inleiding Op 28 april 2016 hebben het kabinet en de VNG een onderhandelaarsakkoord Uitwerking Verhoogde Asielinstroom gesloten. Dit akkoord betreft een uitwerking van het dat op 27 november 2015 is gesloten door bovengenoemde partijen. De afspraken in dit uitwerkingsakkoord gaan met name over de financiële gevolgen van de extra toename van vergunninghouders in de gemeenten. Met deze afspraken willen ze de integratie en participatie van vergunninghouders bevorderen door in te zetten op onderwijs, werk en gezondheidsbevordering. Leden van de VNG kunnen reageren op de ledenraadpleging tot en met 1 juni 2016. Het gaat in de ledenraadpleging om een gewogen stemming. In bijgevoegde notitie worden de gevolgen van het uitwerkingsakkoord in beeld gebracht. 2. Afspraken per beleidsveld 2.1 Wonen o Afbouwen crisisnoodopvang door realisatie van minimaal 500 extra noodopvangplekken per veiligheidsregio worden gerealiseerd: voor 1 februari 2016 is planvorming gereed voor realisatie van 2500 extra opvangplekken per provincie. o Het belang van een snelle doorstroom van vergunninghouders van asielzoekerscentra naar huisvesting in gemeenten is benadrukt. Als overbrugging hiervan zijn twee regelingen in werking getreden: het gemeentelijk versnellingsarrangement (GVA) en een subsidieregeling huisvestingsvoorziening. o Regionale regietafels worden opgericht. o Er zijn geen wijzigingen t.o.v. het. o Toekomstige wijziging Huisvestingswet: de regel dat vergunninghouders voorrang krijgen bij het aanbieden van passende woonruimte zal worden geschrapt. Gehandhaafd blijft dat gemeenten moeten voldoen aan de wettelijke taakstelling. Gemeenten krijgen de bevoegdheid om in de huisvestingsverordening een voorrangsregel op te nemen voor deze doelgroep. In de praktijk zal er daarom geen verschil optreden. Vergunninghouders kunnen blijvend met voorrang worden gehuisvest. Het uitwerkingsakkoord leidt niet tot wijzigingen. Als de taakstelling jaarlijks blijft toenemen, zal dit leiden tot een grotere krapte op de sociale woningmarkt bij regulier woningzoekenden. Gemeente IJsselstein kent een aantal nieuwbouwprojecten waarin ook sociale huurwoningen worden gebouwd. De huur die gevraagd wordt voor deze woningen zit aan de bovengrens van wat voor sociale huur gevraagd kan worden. Wanneer deze woningen worden opgeleverd, wordt verwacht dat dit leidt tot de gewenste doorstroming. Statushouders zijn immers aangewezen op het goedkopere deel van de sociale huurwoningmarkt. Daarom is het wenselijk dat er meer goedkopere huurwoningen aan de woningvoorraad worden toegevoegd. Dit is nodig om te blijven voldoen aan de opgelegde taakstelling. Om de woningmarkt ook voor regulier woningzoekenden toegankelijk te maken/houden, is het wenselijk om ook voor deze doelgroep te bouwen. 2.2 Onderwijs o Onderzocht wordt welke maatregelen er op maat getroffen kunnen worden om leegstaande gebouwen geschikt te maken voor voortgezet onderwijs of om noodlokalen te bouwen. 2
o o Voor leerlingenvervoer kan de hogere instroom leiden tot hogere druk op het budget, wanneer kinderen met status in de gemeente verblijven. Er is afgesproken dat de aard en omvang van dit probleem wordt verkend en in overleg wordt een passende oplossing gezocht. Peuters van vergunninghouders kunnen in aanmerking komen voor Voor- en Vroegschoolse Educatie. Er vindt vooralsnog geen financiële compensatie op dit beleidsveld plaats. o Er is een tijdelijke huisvestingsregeling in het leven geroepen om ervoor te zorgen dat leerlingen zonder verblijfsstatus en verblijvend in een kortstondige noodopvang deel kunnen nemen aan het voortgezet onderwijs. Deze treedt met terugwerkende kracht - per 1 augustus 2015 in werking en eindigt per 1 augustus 2017. o Leerlingenvervoer, voor- en vroegschoolse educatie (vve) en schakel- en taalklassen zijn ook belangrijke thema s in dit akkoord. Voor de financiering van het leerlingenvervoer en vve wordt gewezen op het principe geld volgt vergunninghouder. Het borgen van de kwaliteit van taal- en schakelklassen vindt plaats via de reguliere bekostiging. Hierbinnen is aanvullende 135 miljoen beschikbaar gesteld vanwege de hoge asielinstroom. In het worden voor onderwijs geen middelen beschikbaar gesteld. Dit is jammer, aangezien uit de praktijk blijkt (het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs) dat de rijksbijdrage voor onderwijshuisvesting lang niet altijd voldoende is om de werkelijke kosten te dekken. Op dit moment worden in IJsselstein kinderen van statushouders op de reguliere basisscholen opgevangen. Als er een grote groep leerlingen binnenkomt met behoefte aan taalonderwijs zal het onderwijsaanbod in ieder geval op de basisscholen anders georganiseerd moeten worden. Dit zal waarschijnlijk tot extra kosten voor de gemeente leiden. Voor wat betreft leerlingen op het voortgezet onderwijs is er in IJsselstein geen taalvoorziening. De voorziening in Utrecht is vol. Er wordt gezocht naar een nevenlocatie van deze voorziening binnen de Lekstroom gemeenten. Nieuwegein is hiervoor in de lead. Schoolbesturen krijgen hiervoor de middelen. 2.3 Maatschappelijke begeleiding en inburgering o Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatschappelijke begeleiding. o Deze vergoeding is verhoogd van 1.000 naar 2.370 in 2016 en 2017.SZW en VNG stellen aan welke doelen deze middelen besteed mogen worden. o Hiermee kunnen gemeenten praktische hulp bieden bij aan vergunninghouders, maar is er ook ruimte voor begeleiding met het oog op participatie en integratie o De participatieverklaring wordt een verplicht deel van het inburgeringsexamen. Hoe dit vorm gaat krijgen en welke rol de gemeente hierin heeft, vergt nog nadere uitwerking. o De tijdelijke verhoging van het budget wordt structureel en zal ook gelden en zal ook gelden voor 2018 en verder. o De participatieverklaring moet worden ingevoerd. Vergunninghouders blijven zelf verantwoordelijk voor hun inburgeringsproces. Gemeenten gaan, mede vanuit hun rol in de maatschappelijke begeleiding van inburgeringsplichtigen, de ondersteuning bij het inburgerings- en integratietraject op elkaar afstemmen zodat een meer integrale en effectieve aanpak mogelijk wordt. Gemeenten moeten hiervoor beschikken over de noodzakelijke gegevens rond het inburgeringsproces van de vergunninghouder. In IJsselstein ontvangt de stichting Vluchtelingenwerk Midden Nederland (VWMN) subsidie voor maatschappelijke begeleiding van statushouders. 3
De stichting heeft inmiddels een aanvullende subsidieaanvraag ingediend voor maatschappelijke begeleiding met het oog op de participatieverklaring. Er wordt nog door de gemeente nagedacht hoe invulling te geven aan de participatieverklaring. 2.4 Werk en inkomen o Het doel van de Participatiewet, alle mogelijkheden benutten om mensen via regulier werk te laten participeren, geldt ook voor de nieuwe groep vergunninghouders. o Het kabinet stelt extra middelen beschikbaar hiervoor aan gemeenten (landelijke compensatie: 50 miljoen). o Ook asielzoekers die nog wachten op een vergunning en nog niet aan het werk kunnen, kunnen integreren en participeren door het doen van vrijwilligerswerk, opleiding of stage. De gemeente heeft een rol in het vraag en aanbod bijeen brengen. o Er wordt een screeningssystematiek ontwikkeld om in een vroeg stadium van de asielopvang de benodigde informatie over onder ander competenties, diploma s, werkervaring etc. in kaart te brengen met het oog op toeleiding naar onderwijs en werk. Voor de uitwerking hiervan wordt door het Rijk en gemeenten elk twee maal 2 miljoen beschikbaar gesteld. o Het principe geld volgt vergunninghouder wordt geïntroduceerd. De genoemde middelen zijn vrij besteedbaar. Hierbij geldt dat een bedrag wordt uitgekeerd aan een gemeente per een in die gemeente geplaatste vergunninghouder. Hoe de regeling er precies uit komt te zien wordt nog nader uitgewerkt. o Er is sprake van een extra financiële mogelijkheid in de vorm van een ESF-subsidie. In het uitwerkingsakkoord wordt het principe geld volgt vergunninghouder geïntroduceerd. Hierop wordt nader ingegaan bij paragraaf 2.6 financiën. Het is een positieve ontwikkeling is dat vluchtelingen in een vroeg stadium gescreend worden op competenties, diploma s etc. Op deze manier kunnen statushouders versneld en effectief toe geleid worden naar een baan, opleiding, stage of vrijwilligerswerk. Voorheen werden eerst huisvesting en een uitkering geregeld en was arbeidsparticipatie het sluitstuk van het hele traject. 2.5 Wmo, jeugdhulp en gezondheidszorg o Gemeenten zijn verantwoordelijk voor taken op het terrein van publieke gezondheidszorg, jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning. o Er is brede aandacht voor de kwaliteit en beschikbaarheid van (algemene) voorzieningen in gemeenten voor alle inwoners (geen verdringing) en het grensvlak tussen gemeentelijke verantwoordelijkheid en het (curatieve) zorgdomein. o Er wordt gesproken over de rol van jeugdgezondheidszorg (JGZ). En er is aandacht voor de uitdaging waar gemeenten op middellange termijn mee te maken gaat krijgen op het gebied van Jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning als gevolg van de extra asielinstroom. Inzet is vooral gericht op het ontwikkelen van preventieactiviteiten. Financiële compensatie blijft uit. o Voor gemeenten is een belangrijke taak weggelegd om de preventieve opgave binnen het sociaal domein te regisseren. o Het is van belang dat vluchtelingenkinderen en gezinnen snel en op tijd in beeld zijn omdat ze vaak een periode gekend hebben waarin weinig tot geen aandacht was voor (preventieve) gezondheid. o Er moet rekening mee gehouden worden dat een deel van de kinderen ook na plaatsing in de gemeenten extra ondersteuning nodig heeft vanuit de JGZ dan wel jeugdhulp (outreachende aanpak onder andere vanuit de wijkteams). 4
o o o Extra aandacht voor infectieziektebestrijding is van belang. Een impuls wordt gegeven aan preventie om gemeenten te helpen de lokale preventienetwerken in te richten en van instrumentarium te voorzien om zo (complexere) zorgvragen op de langere termijn te voorkomen. Gemeenten krijgen de opdracht te komen tot een lokale integrale aanpak voor preventie ten behoeve van de gezondheid van vergunninghouders. Er komt een ondersteuningsprogramma voor gemeenten gericht op signalering, voorlichting en preventie. In 2016 wordt hier 3 miljoen voor beschikbaar gesteld en in 2017 4 miljoen. Het uitwerkingsakkoord leidt niet tot wijziging. Het uitwerkingsakkoord zet sterk in op preventie. De uitwerking van het ondersteuningsprogramma zal moeten uitwijzen hoe het maatregelenpakket zich verhoudt tot het beschikbaar gestelde budget. 2.6 Financiën De verhoogde asielinstroom brengt voor gemeenten op korte termijn met zich mee dat de uitstroom van asielzoekerscentra (AZC s) moet worden versneld om ruimte te maken en op den duur zal het aantal statushouders dat via taakstellingen moet worden gehuisvest toenemen. Beide brengt dus een groter aantal te huisvesten statushouders met zich mee. De financiële gevolgen zijn dan ook te splitsen in het regelen van huisvesting en het hebben van inwoners die recent en via een asielprocedure in Nederland zijn gearriveerd. In beide gevallen is het effect primair een gevolg van volume. Want zowel met het huisvesten als met de overige kosten van het opnemen van mensen met deze achtergrond hebben gemeenten al ervaring en er is in de budgetten rekening mee gehouden. Alleen niet in de omvang die nu wordt verwacht. Naast extra kosten, die op verschillende terreinen gemaakt worden en die hierboven bij de inhoudelijke paragrafen zijn beschreven, zijn er ook aanvullende inkomsten voor gemeenten: - Het bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom (27 november 2015) met maatregelen op de terreinen opvang, huisvesting, participatie en maatschappelijke begeleiding; - Het uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom (28 april 2016) met nadere afspraken over onderwijs, zorg, werk en integratie; De hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds is afhankelijk van diverse grootheden die veranderen als er statushouders in de gemeente worden gehuisvest: o Sociaal: inwoners, eenouderhuishouden, innwoners: jongeren < 20 jaar, inwoners: ouderen > 64 jaar, inwoners: ouderen >74 en < 85 jaar, huishoudens met laag inkomen, bijstandsontvangers, uitkeringsontvangers, minderheden en huishoudens o Fysiek: oppervlakte bebouwing en woonruimten Toch zal dit in principe geen verhoging van de inkomsten met zich mee brengen. Omdat alle gemeenten meer statushouders gaan huisvesten nemen voor iedere gemeente deze grootheden toe. Maar het totaal van de bijdragen aan gemeenten blijft gelijk (afgezien van toevoegingen die hieronder zijn beschreven). Bij toename van maatstaven voor alle gemeenten wordt de uitkeringsfactor zodanig verlaagd dat het product van deze twee voor de gemeenten gemiddeld hetzelfde blijft. De huidige begrotingen voor IJsselstein en Montfoort zijn nog gedimensioneerd op de geleidelijke instroom van statushouders. De extra taakstellingen en de verwachte verdere toename daarvan hebben nog niet geleid tot wijzigingen in budgetten. Hieraan ligt zowel de onzekerheid ten grondslag over wat er op de gemeenten af gaat komen, de onduidelijkheid over de extra kosten die dat met zich meebrengt als de wetenschap dat er ook compenserende inkomsten tegenover staan. Op grond hiervan is het vooralsnog als budgettair neutrale toekomstige ontwikkeling alleen inhoudelijk gemeld in de kadernota. 5
In het bestuursakkoord zijn maatregelen genomen die doorstroom van statushouders naar huisvesting in gemeenten moeten bevorderen en versnellen: het gemeentelijk versnellingsarrangement (GVA), de subsidieregeling huisvestingsvoorziening en de introductie van een financiële verrekensystematiek. Het GVA is een huisvestingsvergoeding die gemeenten ontvangen voor gehuisveste vergunninghouders ( 50 per volwassene en 25 per kind per week). De huisvestingsvoorziening is een bijdrage die het Rijk per gehuisveste vergunninghouder betaalt aan de verhuurder ( 6.250 bij onzelfstandige huisvesting, 112,50 bij zelfstandige huisvesting). Deze regeling is gericht aan alle verhuurders. Verder wordt er een budget beschikbaar gesteld voor maatschappelijke begeleiding per vergunninghouder. In het bestuursakkoord is dit voor 2016 en 2017 verhoogd van 1.000 naar 2.370. In het uitwerkingsakkoord is nu opgenomen dat deze maatregel structureel geldt. Voor 2016 en 2017 wordt in het uitwerkingsakkoord voor integratie en participatie van vergunninghouders jaarlijks 70 miljoen en dus in totaal 140 miljoen additioneel beschikbaar gesteld, plus 7 miljoen voor gezondheidsbevordering en preventie. In het uitwerkingsakkoord staat dat voor de jaren 2015 tot en met 2017 er voor de gemeenten als gevolg van de verhoogde asielinstroom 353 miljoen beschikbaar komt. Deze middelen zijn voor gemeenten beschikbaar voor extra inspanningen op de gebieden van werk/integratie, zorg en onderwijs voor vergunninghouders. Van deze extra middelen is 108 miljoen al in de septembercirculaire uitgekeerd aan gemeenten. Voor 2016 en 2017 is een verhoogd accres verwerkt, maar niet als zodanig gecommuniceerd (!) Er zal dus nog 197 miljoen beschikbaar komen voor gemeenten ( 70 voor 205, 80 voor 2016 en 47 voor 2017). De extra middelen worden uitgekeerd volgens de formule geld volgt vergunninghouder en zijn vrij besteedbaar. Er wordt dus een bedrag uitgekeerd aan een gemeente per een in die gemeente geplaatste vergunninghouder. Dit betreft het resterende deel (dus 353-108 = 245 miljoen), dat nog niet is uitgekeerd, plus de 140 miljoen aan participatiebudget. Dit geld zal in een aparte uitkering worden ondergebracht. Tot slot wordt er een schuif toegepast in tijd als compensatie voor de extra kosten voor bijstandsuitkeringen. In 2016 krijgen gemeenten 85 miljoen (waarvan reeds 50 eerder beschikbaar is gesteld) en in 2017 90 miljoen extra. Dit moet vanaf 2018 in acht jaarlijkse termijnen worden terugbetaald. Dit is een inter-temporele tegemoetkoming, als voorfinanciering die nodig is omdat in het macrobudget geen rekening is gehouden met verhoogde instroom. Zonder succesvolle integratie en participatie zal dit in 2018 voor extra uitgaven zorgen, omdat dit terugbetaald moet worden zonder dat er kostenbesparing of compensatie tegenover staat. Met de 500 miljoen ( 353 + 140 + 7) die beschikbaar zijn gesteld is voor de gemeenten een belangrijk deel van de financiële zorg weg genomen. Er zal echter nog een deel door de gemeente zelf betaald moeten worden en omdat nog onduidelijk is om hoeveel het per statushouder gaat en hoeveel en in welke fasering de statushouders in de gemeente gehuisvest gaan worden draagt het bij aan de risico s die gemeenten lopen. Dit zal impact moeten hebben op de risico analyses van de gemeenten. Wat zorgwekkend is aan de beide overeenkomsten tussen het Rijk en de VNG is dat de kosten voor gemeenten voor een belangrijk deel een structurele component hebben, terwijl de extra middelen incidenteel zijn omdat ze alleen gelden tot en met 2017. 6