Raadsvoorstel 2005/10255 Instellen Raadsonderzoek n.a.v. grondexploitaties Datum 12 april 2005 Voorbereidingscommissie raadsonderzoek Steller C.E.M. Bottenheft Onderwerp Indiener Collegevergadering Raadsvergadering 21 april 2005 Inleiding Op 24 maart 2005 heeft de gemeenteraad van Haarlemmermeer gedebatteerd over de vraag of een raadsonderzoek op basis van artikel 155 van de Gemeentewet ingesteld zal worden naar aanleiding van de tmpg (tussenrapportage Meerjarenperspectief Grondexploitaties) 2004. Besloten is tot het benoemen van een voorbereidingscommissie die binnen drie weken een voorstel doet aan de raad met: - een verordening raadsonderzoek; - een advies aan de raad m.b.t. het doen van onderzoek; - onderzoeksvragen; - planning waarbij uitgangspunt is dat de rapportage op 30 september 2005 gereed is; - budget. Door middel van dit raadsvoorstel brengt de voorbereidingscommissie verslag uit van haar werkzaamheden en doet zij een voorstel aan de raad. Aangezien de verordening los staat van een eventueel onderzoek naar aanleiding van de tmpg 2004, is deze in een afzonderlijk raadsvoorstel opgenomen. Verslag werkzaamheden voorbereidingscommissie De voorbereidingscommissie is tussen 24 maart en 14 april zes keer bijeen gekomen. Daarnaast is op verzoek van de voorbereidingscommissie in een seniorenoverleg gesproken over kandidaten voor een onderzoekscommissie. De ambtelijke ondersteuning is verzorgd door de raadsadviseur/plv. griffier. Ten behoeve van het formuleren van de onderzoeksvragen heeft de voorbereidingscommissie extern ondersteuning ingehuurd in de vorm van bureau Jacques Necker uit Utrecht. Op basis van haar werkzaamheden stelt de voorbereidingscommissie de raad voor een onderzoek in te stellen op basis van artikel 155 van de Gemeentewet. Het onderzoek richt zich in eerste instantie op grondexploitaties maar zal breder getrokken worden als de geconstateerde oorzaken van de problemen met betrekking tot grondexploitaties daar aanleiding toe geven. Daarom zal gesproken worden van een raadsonderzoek naar aanleiding van grondexploitaties.
Volgvel 2 Voor wat betreft de onderzoeksvragen, planning, werkwijze en budget van dit onderzoek heeft de voorbereidingscommissie een plan van aanpak opgesteld. Naast de taken zoals vastgesteld op 24 maart heeft de voorbereidingscommissie ook waar mogelijk de werkzaamheden van een onderzoekscommissie voorbereid. Deze voorbereidingen hebben onder meer betrekking op het regelen van faciliteiten voor de onderzoekscommissie. Daarnaast is een voorselectie gedaan voor het inhuren van een extern bureau dat onderzoek uit kan voeren. Voorstel aan de raad 1. Op basis van artikel 155 van de Gemeentewet een raadsonderzoek Naar aanleiding van Grondexploitaties in te stellen; 2. Het Plan van aanpak raadsonderzoek naar aanleiding van grondexploitaties vast te stellen, inclusief de kostenraming die daarin is opgenomen; 3. Te benoemen tot lid van de onderzoekscommissie naar aanleiding van grondexploitaties: Mevrouw P. de Jonge en de heren S. Bak, P. van Groenigen, C. Groothand, J.A. Hekstra, P.J. van der Jagt, H. Kuipers, B.V.L. Ottens; 4. Te benoemen tot commissiegriffier van de onderzoekscommissie naar aanleiding van grondexploitaties: Mevrouw C.E.M. Bottenheft; 5. Te benoemen tot plaatsvervangend commissiegriffier van de onderzoekscommissie naar aanleiding van grondexploitaties: De heer M.J.E.M. van Dam. Voorbereidingscommissie Raadsonderzoek, P.J. Boerman W.P.J. Gaykema P. van Groenigen J.A. Hekstra A. Koster H. Kuipers J.J. Nobel B.V.L. Ottens Bijlage(n) Plan van aanpak raadsonderzoek naar aanleiding van grondexploitaties
Volgvel 3 Plan van aanpak Raadsonderzoek naar aanleiding van grondexploitaties Inleiding De gemeenteraad van Haarlemmermeer heeft op 21 april 2005 besloten tot het instellen van een raadsonderzoek naar aanleiding van grondexploitaties op basis van artikel 155 van de Gemeentewet. Aanleiding hiertoe was de Tussenrapportage Meerjarenperspectief Grondexploitaties (tmpg) 2004. In dit Plan van Aanpak is vastgelegd: a. wat de doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen van het raadsonderzoek zijn; b. op welke wijze en volgens welke planning het raadsonderzoek wordt uitgevoerd; c. op welke wijze de onderzoekscommissie vanuit de raad wordt samengesteld en wat haar taak is; d. hoe de ondersteuning van deze onderzoekscommissie wordt geregeld, zowel voor wat betreft externe als ambtelijke ondersteuning; e. een raming van de kosten om het onderzoek op de vastgelegde wijze uit te voeren. a. Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen Doelstelling. Het doel van het onderzoek is volgens de raad in de eerste plaats leren en verbeteren. Leren begint met inzicht. De raad wil inzicht krijgen in de problematiek die aan de orde is en in de oorzaken en achtergronden van ontstane problemen. Die oorzaken hebben te maken met de grondexploitatie als zodanig, maar ook met informatievoorziening ten behoeve de raad. In bredere zin kan ook de werking van control binnen de gemeentelijke organisatie een oorzaak zijn. Hetzelfde geldt voor de cultuur van de organisatie. Het onderzoek is volgens de raad dan ook uitdrukkelijk gericht op het functioneren van de gemeentelijke organisatie als geheel. Probleemstelling. De raad wil door middel van het onderzoek antwoord krijgen op de vraag of de informatie over de grondexploitatie juist en volledig is en wil weten hoe het komt dat de geraamde resultaten in korte tijd zo sterk zijn gedaald. Daarnaast moet het onderzoek uitwijzen wat in bredere zin de kwaliteit is van de informatievoorziening ten behoeve van de raad en hoe het college, managers en controllers hun rol invullen om deze kwaliteit te garanderen. In de formulering van de doelstelling en de probleemstelling wil de raad tot uitdrukking brengen, dat het niet alleen te doen is om het functioneren van het grondbedrijf en het Project Management Bureau, maar ook om de werking van het control systeem van de gemeentelijke organisatie. Daarbij speelt een belangrijke rol de wijze waarop de uitvoering van grote projecten is georganiseerd, met name hoe daarbij de verantwoordelijkheden tussen projectleiding en lijnorganisatie liggen. Niet alleen structuurkenmerken zijn in het onderzoek van belang, maar ook kenmerken van de manier van werken en kenmerken van de verhoudingen tussen organisatieonderdelen en tussen de ambtelijke organisatie, het college en de raad.
Volgvel 4 Onderzoeksvragen De probleemstelling wil de raad graag uitgewerkt zien aan de hand van de volgende deelvragen. 1. Is de informatie aan de raad over de grondexploitatie begrijpelijk, juist en volledig? De eerdergenoemde tussenrapportage 2004 geeft de stand van zaken aan. Belangrijkste conclusie is dat de netto contante waarde van de grondexploitaties in korte tijd is gedaald van 140 naar 20 miljoen euro. Het college heeft zelf een onderzoek gedaan naar de oorzaken daarvan. Het rapport daarover (bijgevoegd) geeft enig inzicht, maar is cijfermatig weinig onderbouwd. Het onderzoek moet aan het licht brengen hoe de berekeningen in elkaar zitten, wat daarbij de aannames zijn, of deze aannames reëel zijn, etc. De raad moet kunnen begrijpen hoe deze complexe materie in elkaar zit. Verder wil de raad er zeker van zijn dat bij het doen van uitgaven de regels van het budgetrecht voldoende zijn nageleefd en dat de lasten, baten en balansmutaties rechtmatig zijn verantwoord. Het onderzoek rond deze vraag zal deels bestaan uit het beoordelen van onderzoek door anderen, waaronder ook door de accountant, deels uit eigen onderzoek en waarneming. Uit dit onderdeel van onderzoek wordt duidelijk welke problemen er zijn rond informatievoorziening en de verslaglegging op het gebied van grondexploitatie. 2. Is de raad op tijd geïnformeerd? Het is van belang dat de raad op een zodanig tijdstip informatie krijgt dat er nog wat te bespreken of te sturen valt. De raad wil graag expliciet antwoord op de vraag of hij tijdig is geïnformeerd. Daaronder ligt de vraag of het college tijdig is geïnformeerd. Alleen als de raad én tijdig én volledig is geïnformeerd kan deze zijn sturende en controlerende rol naar behoren invullen. Om te kunnen begrijpen hoe het college en de raad worden geïnformeerd is inzicht nodig in de werking van ambtelijke processen en procedures. Daarover handelen de vragen 3 en 4. 3. Wat is de kwaliteit van control in de gemeentelijke organisatie? Control betreft het geheel van maatregelen dat erop is gericht de organisatie en de bedrijfsvoering beheersbaar te maken en feitelijk te beheersen. Dat beheersen heeft als doel het voldoen aan normen op het gebied van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Dit soort normen geldt voor elke organisatie. In dit verband vindt de raad het ook van belang aandacht te geven aan het in de organisatie ingevoerde kwaliteitsbeleid (is dit voldoende toegespitst op het grondbedrijf en het projectmanagement, zijn er afspraken over kwaliteit, zijn de kaders daarvan duidelijk en wordt daaraan getoetst?). De basis van goed functioneren ligt in de kwaliteit van de administratieve organisatie en de interne controle. Daarbij hoort ook de vraag of de diverse administraties/registraties toereikend zijn in verband met de beoogde kwaliteitsdoelen. De jaarlijkse rapportage van de accountant geeft aan in hoeverre de administratieve organisatie en de interne controle voldoende zijn en waar eventueel de risico s zitten. In zijn rapportage over 2004 maakt de accountant een aantal kritische opmerkingen over de inrichting van de controlfunctie, over de kwaliteit van de interne controle, over de projectorganisatie en over de kwaliteit van de rapportage inzake de uitvoering van de programmabegroting. In het onderzoek ziet de raad deze opmerkingen graag uitgediept. Daarbij is ook aandacht nodig voor de verschillen tussen begroting en de rekening. Uit de rekening 2003 blijken grote overschrijdingen.
Volgvel 5 4. Wat zijn de sterke en zwakke punten in de informatievoorziening aan het college en aan de raad en hoe zijn die te verklaren? Bij de eerste drie vragen ligt het accent op de wat vraag (wat speelt er en wat is precies het probleem). Bij het zoeken naar antwoorden op de wat vraag komt automatisch de waarom vraag op. Deze waarom vraag wil de raad graag verder uitgediept zien. De oorzaken van de in kaart gebrachte problemen zullen complex zijn. De raad wil graag een analyse, waaruit blijkt waar de kern van de problemen zit en hoe de diverse deelproblemen met elkaar samenhangen. Het gaat hier niet alleen om de informatievoorziening zelf, maar ook om de verantwoordelijkheden die er achter zitten en om de control mechanismen die de nodige garanties moeten creëren. Ook kan het gaan om de wijze waarop binnen de organisatie wel of niet wordt samengewerkt of in nog ruimere zin om de organisatiecultuur. Daarnaast kunnen ook harde administratief technische oorzaken aan de problemen ten grondslag liggen. 5. Is de problematiek die hier speelt specifiek voor Haarlemmermeer? Kijken bij anderen kan prikkels opleveren tot leren. De raad wil graag weten in hoeverre de in Haarlemmermeer spelende problemen ook elders aan de orde zijn en welke oplossingen daar zijn gekozen. 6. Zijn de door het college voorgestelde verbeteringsmaatregelen juist en voldoende? De antwoorden op de vragen 1 tot en met 4 geven inzicht in de aard van de problematiek en in de achterliggende oorzaken. Op basis van dit inzicht kan worden onderzocht of de verbetermaatregelen die tot nu toe door het college zijn voorgesteld, voldoende zijn om op langere termijn gewenste oplossingen te genereren. Ook hier is het weer van belang het functioneren van de gemeentelijke organisatie als geheel in beschouwing te nemen. De raad wijst in dit verband ook op het streven naar meer klantgerichtheid. b. Werkwijze en planning Zo spoedig mogelijk na het instellen van het raadsonderzoek wordt een aanvang gemaakt met het uitvoeren van dossieronderzoek en deskresearch. Op basis daarvan kunnen informatieve en verkennende gesprekken gevoerd worden met betrokkenen. Van het onderzoek dat op deze wijze plaatsvindt, wordt een rapportage aan de raad opgesteld die voldoet aan de volgende eisen: de rapportage kan als op zichzelf staand document als basis dienen voor openbaar raadsdebat; de rapportage is uiterlijk 30 september 2005 beschikbaar voor raadsleden. Tijdens het uitvoeren van het onderzoek zoals hierboven omschreven, kan de onderzoekscommissie besluiten tot het houden van openbare verhoren zoals omschreven in de Gemeentewet. Gebeurt dit niet, dan is de rapportage die uiterlijk 30 september 2005 voor de raad beschikbaar is, een eindrapportage van het onderzoek. Wordt wel besloten tot het houden van openbare verhoren, dan is deze rapportage een tussenrapportage waarop bovenstaande eisen van toepassing blijven.
Volgvel 6 Als de onderzoekscommissie het besluit neemt openbare verhoren te houden, dan wordt de raad zo spoedig mogelijk over dit besluit geïnformeerd waarbij ook wordt aangegeven wat de redenen voor dit besluit zijn geweest. De onderzoekscommissie start direct na het nemen van het besluit met de voorbereidingen voor de verhoren zodat de extra tijd die het onderzoek in beslag zal nemen tot een minimum beperkt kan blijven. De onderzoekscommissie informeert de raad vervolgens zo spoedig mogelijk over de planning voor het vervolg van onderzoek waarbij in elk geval wordt vermeld op welke datum de eindrapportage van het onderzoek inclusief de openbare verhoren beschikbaar zal zijn voor de raad. Voor het voeren van informatieve en verkennende gesprekken zal de onderzoekscommissie voorafgaand aan het eerste gesprek een protocol vaststellen. Hierin wordt in elk geval geregeld op welke wijze en termijn betrokkenen worden uitgenodigd, welke rechten en plichten betrokkenen en leden van de onderzoekscommissie hebben, op welke wijze en door wie een gesprek wordt gevoerd, hoe verslaglegging plaatsvindt, hoe terugkoppeling van de gesprekken plaatsvindt en op welke wijze informatie uit gesprekken gebruikt kan worden. c. Onderzoekscommissie Het onderzoek zal worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid en aansturing van een commissie uit de raad. Deze commissie zal bestaan uit één vertegenwoordiger van elke fractie die in de raad vertegenwoordigd is. Zoals in de verordening op het onderzoeksrecht van de raad is vastgelegd, zal deze commissie uit haar midden een voorzitter, een plaatsvervangend voorzitter en een secretaris benoemen. Deze drie raadsleden fungeren als dagelijks bestuur van de onderzoekscommissie. De onderzoekscommissie heeft als hoofdtaak zorg te dragen voor een zorgvuldige en voortvarende uitvoering van het onderzoek op de wijze zoals in dit Plan van Aanpak is omschreven. d. Ondersteuning Voor het uitvoeren van het inhoudelijke onderzoek en het opstellen van de rapportage die op 30 september voor de raad beschikbaar moet zijn, zal de onderzoekscommissie een extern bureau inschakelen. De opdracht die hiertoe wordt verstrekt, beperkt zich vooralsnog tot het onderzoek exclusief eventuele openbare verhoren. Als besloten wordt tot het houden van openbare verhoren, zal de onderzoekscommissie besluiten of, en zo ja welke, ondersteuning daarvoor wordt ingeschakeld. De commissiegriffier en diens plaatsvervanger zoals bedoeld in de verordening op het onderzoeksrecht van de raad, worden benoemd vanuit de griffie. De commissiegriffier is verantwoordelijk voor de ondersteuning van de onderzoekscommissie en wordt aangestuurd door de onderzoekscommissie. Voor ondersteuning vanuit de griffie is 1 fte beschikbaar. Onder verantwoordelijkheid van de commissiegriffier kunnen ook andere medewerkers ten behoeve van de ondersteuning van de onderzoekscommissie worden ingezet. e. Kostenraming In de Gemeentewet is vastgelegd dat het college de kosten voor een onderzoek die de raad in een jaar verwacht te maken, in de eerstvolgende begroting opneemt. Voor het onderzoek zoals hierboven omschreven, betreft dit een bedrag van 108.500 euro. Hierin zijn nog geen
Volgvel 7 posten opgenomen voor het inhuren van een extern onderzoeksbureau en voor eventuele openbare verhoren. Voor deze posten kan op een later moment een voorstel aan de raad worden voorgelegd. De kostenraming is als volgt opgebouwd: Voorbereidingskosten 3500 Verslaglegging 8000 Huisvesting/inrichting 45.000 Catering/vergaderkosten 2000 Kopiëren, druk/verzendkosten 1000 Ambtelijke ondersteuning 40.000 Onkosten getuigen/deskundigen 4000 Overig (bijv. lectuur, training) 5000 TOTAAL 108.500 Vastgesteld in de openbare vergadering van 21 april 2005. De griffier, De voorzitter, dr. M.J.E.M. van Dam mr. A.Ph. Hertog
Volgvel 8 Raadsbesluit 2005/10255 Onderwerp Instellen Raadsonderzoek naar aanleiding van grondexploitaties De raad van de gemeente Haarlemmermeer; gelezen het voorstel van de voorbereidingscommissie raadsonderzoek van 12 april 2005 nummer 2005/10255; besluit: 6. Op basis van artikel 155 van de Gemeentewet een raadsonderzoek Naar aanleiding van Grondexploitaties in te stellen; 7. Het Plan van aanpak raadsonderzoek naar aanleiding van grondexploitaties vast te stellen, inclusief de kostenraming die daarin is opgenomen; 8. Te benoemen tot lid van de onderzoekscommissie naar aanleiding van grondexploitaties: Mevrouw P. de Jonge en de heren S. Bak, P. van Groenigen, C. Groothand, J.A. Hekstra, P.J. van der Jagt, H. Kuipers, B.V.L. Ottens; 9. Te benoemen tot commissiegriffier van de onderzoekscommissie naar aanleiding van grondexploitaties: Mevrouw C.E.M. Bottenheft; 10. Te benoemen tot plaatsvervangend commissiegriffier van de onderzoekscommissie naar aanleiding van grondexploitaties: De heer M.J.E.M. van Dam. Vastgesteld in de openbare vergadering van 21 april 2005. De griffier, De voorzitter,