Regionale samenwerking sociaal domein, handreiking over belangrijkste keuzes Casus Fryslan 1
Regionale samenwerking sociaal domein, handreiking over belangrijkste keuzes - Casus Fryslan 2 3
Inhoud 1. Inleiding 6 2. Inhoudelijke vraagstukken bij samenwerking 9 2.1 Inleiding 3 2.2 Vraagstuk 1: schaal van taakuitvoering 9 2.2.1 Algemeen 9 2.2.2 Casuïstiek Fryslân 11 2.3 Vraagstuk 2: democratische verantwoording en controle 15 2.3.1 Algemeen 15 2.3.2 Casuïstiek Fryslân 18 2.4 Vraagstuk 3: juridische vormgeving 19 2.4.1 Algemeen 19 2.4.2 Casuïstiek Fryslân 20 2.5 Vraagstuk 4: duur samenwerkingsafspraken 24 2.5.1 Algemeen 24 2.5.2 Casuïstiek Fryslân 24 2.6 Vraagstuk 5: verdeling van kosten 25 2.6.1 Algemeen 25 2.6.2 Casuïstiek Fryslân 26 2.7 Vraagstuk 6: inrichting opdrachtgeverschap 27 2.7.1 Algemeen 27 2.7.2 Casuïstiek Fryslân 28 3. Reflecties 31 4 5
Inleiding In het kader van de drie decentralisaties in het sociale domein is een veelvoud aan taken en bevoegdheden overgegaan naar de Nederlandse gemeenten. Gemeenten pakken deze taken deels lokaal, deels ook (boven)regionaal op, bijvoorbeeld waar het specialistische zorg betreft. Hiervoor hebben gemeenten samenwerkingsverbanden opgericht om voldoende uitvoeringskracht te realiseren. In 2013 en 2014 hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de VNG ondersteuning aangeboden aan gemeenten bij de inrichting van hun samenwerking. Zo zijn onder meer drie ambassadeurs voor intergemeentelijke samenwerking ingezet en is een Ondersteuningsteam Decentralisaties (OTD) opgericht dat gemeenten ondersteunt. 1 Voor deze handreiking is gebruik gemaakt van de ervaringen die de 24 Friese gemeenten hebben opgedaan bij het vormgeven van hun samenwerking op het terrein van jeugd, maatschappelijke ondersteuning en participatie. Naast de uitwerking van bovenstaande vragen komen in de handreiking de gemaakte keuzes van de friese gemeenten aan bod, evenals de ervaringen van enkele betrokkenen. Kort samengevat bestaat deze samenwerking eruit dat de gemeente Leeuwarden voor de 23 overige gemeenten (en zichzelf) de inkoop voor een aantal taken uit de Jeugdwet 3 en de Wmo 4 organiseert en uitvoert, inclusief de daarvoor benodigde beleidsvoorbereiding. Verder voert Leeuwarden de beleidsvoorbereiding uit voor die onderdelen uit de Participatiewet waar dat wettelijk verplicht is of bestuurlijk gewenst. 5 Bijzonder aspect is dat deze samenwerking is geformaliseerd in een centrumregeling op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), zeker omdat het gaat om een centrumregeling met 24 deelnemers. De voorliggende handreiking is ook een vorm van inhoudelijke ondersteuning voor gemeenten. Deze handreiking gaat dieper in op een aantal vragen waar gemeenten tegen aanlopen bij vormgeving van hun samenwerking: 1. Hoe organiseren gemeenten de ondersteuning dicht bij de burger en hoe hangt dit samen met het doel om schaalvoordelen te behalen? 2. Welke (rechts)vorm vormt een adequate basis voor gemeenten om in samen te werken? En wat betekent de samenwerking en de keuze voor (rechts)vorm voor de rol van het college en de raad? Hoe gaan gemeenten om met het (vermeende) democratisch deficit? 3. Welke mogelijkheden zijn er om kosten voor samenwerking te verdelen en wat zijn daarbij de relevante overwegingen? 2 En hoe regel je als gemeente dat je een aantal jaar kunt aanzien hoe de samenwerking in de praktijk werkt en de gestelde doelen worden gehaald, zonder er definitief aan vast te zitten? 4. Hoe kun je als gemeenten de opdrachtgeversrol (regionaal) invullen? Wat is daarbij de rol voor bestuurders? En is er een positie en rol voor de gemeentesecretarissen? 1 Voor meer informatie de kamerbrief Gemeentelijke samenwerkingsverbanden sociaal domein en ambassadeurs regionale samenwerking, 3 februari 2014, Ministerie van BZK. Het OTD blijft als onderdeel van het programma Gemeenten van de Toekomst in ieder geval in de eerste helft van 2015 ook nog functioneren. Deze handreiking is in opdracht van het OTD door KokxdeVoogd ontwikkeld. 2 Het vraagstuk van de kosten- en risicoverevening maakt geen onderdeel uit van deze handreiking. 3 Residentiële zorg inclusief gesloten zorg, Jeugdbescherming, Jeugdreclassering, Spoedeisende zorg, Jeugd GGZ, Jeugd AWBZ intramuraal, Behandeling en vervoer, Pleegzorg. 4 Beschermd wonen, maatschappelijke opvang en vrouwenopvang, AMHK (vanaf 1 januari 2015: Veilig thuis ). 5 In ieder geval de beleidsvoorbereiding over de besturing van het Werkbedrijf, inclusief inzet van instrumenten op het terrein van beschut werk, garantiebanen, loonwaardebepaling, loonkostensubsidie en social return on investment (SROI). 6 7
Leeswijzer In hoofdstuk 2 van deze handreiking worden de hiervoor genoemde vragen uitgewerkt door middel van een algemene beschrijving van een aantal vraagstukken, inclusief enkele handreikingen hoe dit vraagstuk op te pakken in concrete gevallen. Vervolgens wordt een korte beschrijving gegeven van de uitwerking door de Friese gemeenten in het kader van hun samenwerking bij de decentralisaties. Hoofdstuk 3 bevat enkele algemene reflecties over de vraagstukken. Het gaat dan om reflecties die van belang kunnen zijn voor gemeenten die samenwerken op het terrein van de decentralisaties. De handreiking bevat ook nog enkele persoonlijke reflecties van enkele vertegenwoordigers van de Friese gemeenten. 2. Inhoudelijke vraagstukken bij samenwerking 2.1 Inleiding Hieronder werken we de vragen uit die zijn benoemd in hoofdstuk 1 in de volgende deel vraagstukken: 1. Schaal van taakuitvoering bij samenwerking 2. Democratische verantwoording en controle bij vorm van samenwerking 3. Juridische vormgeving van samenwerking 4. Duur van de samenwerking 5. Verdeling van kosten bij samenwerking 6. Inrichting relatie opdrachtgever-opdrachtnemer bij samenwerking De uitwerking vindt telkens plaats op dezelfde wijze. Eerst wordt een algemene beschrijving gegeven van het vraagstuk, inclusief enkele handreikingen hoe op te pakken in concrete gevallen. Vervolgens wordt een korte beschrijving gegeven van de uitwerking door de Friese gemeenten in het kader van hun samenwerking bij de decentralisaties. 2.2 Vraagstuk 1: schaal van taakuitvoering 2.2.1 Algemeen De decentralisaties hebben plaatsgevonden naar alle afzonderlijke gemeenten. Om voldoende uitvoeringskracht te realiseren, heeft het kabinet de gemeenten gevraagd de uitvoering van de decentralisaties (op onderdelen) op een groter schaalniveau te beleggen. Dit heeft geleid tot de vraag welke taken gemeenten zelf kunnen uitvoeren en op welke taken gemeenten beter kunnen gaan samenwerken met andere gemeenten. Bij beantwoording van die vraag is het van belang een onderscheid te maken naar de aard van de taken die dat gemeenten uitvoeren. Voor de vraag of gemeenten willen samenwerken en in welke vorm dan, is het belangrijk of het gaat om bijvoorbeeld een beleidsrijke of juist beleidsarme taak. 6 In dit kader zijn gemeentelijke taken grofweg in te delen in drie categorieën: 6 Zie voor meer achtergronden de handreiking Intergemeentelijke samenwerking toegepast, te vinden via: https://www.vng.nl/ onderwerpenindex/bestuur/gemeentelijke-samenwerking/nieuws/handreiking-intergemeentelijke-samenwerking-toegepast of http://gemeentenvandetoekomst.nl/item/handreiking-intergemeentelijke-samenwerking-toegepast. 8 9
a) Bedijfsvoeringstaken. Het gaat om ondersteunende administratieve taken, die in de meeste gevallen zijn belegd bij de gemeentesecretaris of een directeur bedrijfsvoering. Het college van B&W is daarvoor politiek verantwoordelijk en is verantwoording schuldig aan de raad. b) Uitvoeringstaken. Het belangrijkste verschil met bedrijfsvoeringstaken is dat bij uitvoeringstaken publiekrechtelijke bevoegdheden komen kijken. Onder uitvoering valt bijvoorbeeld het afgeven van beschikkingen. Voor deze taken is in beginsel het college van B&W bevoegd en verantwoordelijk en verantwoording schuldig aan de raad. c) Beleidsbepalende taken. Het gaat hierbij om het bepalen van wijze waarop de uitvoerings- en bedrijfsvoeringstaken worden uitgevoerd. Zowel het college van B&W als de gemeenteraad hebben hierbij een rol. Het kan gaan om bevoegdheden van het college waarop de raad toezicht houdt vanuit zijn kaderstellende rol. Het kan ook gaan om eigen bevoegdheden van de raad om beleidskeuzes te maken, bijvoorbeeld de bevoegdheid om verordeningen op te stellen. Ten aanzien van de beleidsbepalende taken geldt in het algemeen dat dit taken zijn die het gemeentebestuur het minst snel zal overlaten aan een andere gemeente of in een samenwerkingsverband zullen onderbrengen. Voor uitvoeringstaken en bedrijfsvoeringstaken geldt dat in mindere mate. In het licht van het voorgaande is het bij de gedecentraliseerde taken belangrijk om scherp onderscheid te maken tussen taken. Gaat het om beleidsbepalende taken, dan is samenwerking niet vanzelfsprekend, juist vanwege de couleur locale die gemeenten aan hun beleid willen meegeven. Dit zijn immers taken die door alle gemeenten uitgevoerd moeten kunnen worden. Voor bedrijfsvoerings- en uitvoeringstaken geldt dat sommige taken goed op lokaal niveau kunnen worden uitgevoerd. Bij uitvoeringstaken bijvoorbeeld als warm contact tussen gemeente en burger wenselijk is. Ook kunnen taken vanwege kwaliteit, kosten en kwetsbaarheid soms beter op regionaal of misschien wel bovenregionaal niveau worden uitgevoerd. Daarbij kan worden gedacht aan taken op het terrein van inkoop. Om de gewenste scherpte aan te kunnen brengen in de verschillende taken helpt het om niet alleen naar de taken van de beoogde samenwerking te kijken, maar ook naar de functie. Voor de decentralisaties betekent het dat je niet alleen onderzoekt op welke taken je als gemeenten wilt samenwerken, maar ook onderzoekt wat de functie van de samenwerking zou moeten zijn. Gaat het bijvoorbeeld alleen om het organiseren en uitvoeren van de benodigde inkoopprocessen? Of gaat de samenwerking ook echt taken uitvoeren, zoals het stellen van indicaties? En laat je als gemeente de samenwerking het beleid voorbereiden, afstemmen of ook echt vaststellen? Als duidelijk is op welke taken gemeenten willen samenwerken en duidelijk is welke functies de samenwerking daarbij heeft, kan de volgende stap worden gezet. Namelijk het beantwoorden van de vraag in welke vorm de samenwerking gestalte krijgt; zie paragraaf 2.3. 2.2.2 Casuïstiek Fryslân De samenwerking in Fryslân heeft betrekking op de volgende taken: Veilig thuis 7 en Werkbedrijf 8, omdat samenwerking op deze taken wettelijk verplicht is. Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang, Vrouwenopvang, omdat de geldstromen voor uitvoering van deze taken nog enkele jaren via de gemeente Leeuwarden als centrumgemeente lopen. Taken uit de Jeugdwet 9, waarbij het gaat om dure vormen van zorg en/of specifieke kennis nodig is van de inkopende partij. Door gezamenlijk op te trekken willen de Friese gemeenten hun krachten bundelen en efficiënter en effectiever inkopen. Concreet wilden de Friese gemeenten dat de gemeente Leeuwarden de inkoopprocessen voor de taken uit de Jeugdwet en Wmo gaat organiseren en uitvoeren. Volgens de meeste gemeenten was het vanuit oogpunt van effectiviteit logisch dat de gemeente Leeuwarden daarmee ook een rol zou krijgen in de voorbereiding van het beleid van die taken. De gemeenten stelden wel als voorwaarde dat de gemeente Leeuwarden het beleid gezamenlijk ging voorbereiden met de deelnemende gemeenten. Ook wilden zij dat in die gezamenlijkheid rekening kan worden gehouden met de specifieke situatie van gemeenten. Ten aanzien van de taken uit de Participatiewet ging het concreet om de besturing van het Werkbedrijf, inclusief de inzet van (re-integratie) instrumenten. De gemeenten wilden voor deze taak alleen op de functie beleidsvoorbereiding samenwerken. In feite is dit een voortzetting van de al bestaande samenwerking in de arbeidsmarktregio. 10 7 Het Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling als bedoeld in artikel 4.1.1, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning. 8 De taak als bedoeld in artikel 10a van de Wet SUWI. 9 Residentiële zorg inclusief gesloten zorg, Jeugdbescherming, Jeugdreclassering, Spoedeisende zorg, Jeugd GGZ, deel Jeugd AWBZ, Pleegzorg en Wmo begeleiding van opvangcliënten. 10 Het is expliciet niet de bedoeling dat de samenwerking een wijziging aanbrengt in het huidige takenpakket van de in Fryslân aanwezige (intergemeentelijke) sociale diensten en/of SW-bedrijven. 10 11
De functie organiseren en uitvoeren van inkoopprocessen kan vervolgens nog verder worden geconcretiseerd, waarbij uiteindelijk vijf deelfuncties werden onderscheiden die de gemeente Leeuwarden uitvoert voor de Friese gemeenten: Bepalen van inkoopstrategie. De gemeente Leeuwarden gaat op basis van de door gemeenten geformuleerde uitgangspunten de te volgen inkoopstrategie bepalen, gaat daarover overleggen en gaat deze afstemmen met de deelnemende gemeenten. Beleidsvoorbereiding vs. beleidsafstemming Beleidsafstemming heeft betrekking op het maken van afspraken op bestuurlijk niveau over aspecten van beleid. Daarmee onderscheidt het zich van beleidsvoorbereiding, dat op ambtelijk niveau plaatsvindt. Onderstaande figuur laat deze samenwerking nog eens zien: Uitvoeren van inkoopproces. Vervolgens gaat de gemeente Leeuwarden een bestek en/of een subsidie uitvraag vaststellen, in afstemming met de deelnemende gemeenten. De gemeente Leeuwarden gaat namens de deelnemende gemeenten met de zorgaanbieders onderhandelen en sluit ten slotte de (mantel)contracten of verleent beschikkingen op naam van de individuele gemeenten. Gemeente Leeuwarden Regie. De gemeente Leeuwarden gaat regie voeren op de zorgaanbieders en stuurt desgewenst bij. Deze regievoering heeft betrekking op de uitvoering in het algemeen en niet op individuele gevallen. Cliënt COLLEGE B&W Gebiedsteams /wijkteams Collectief opdrachtgeverschap Centrumgemeente constructie Monitoren en verantwoorden. De gemeente Leeuwarden zal van de zorgaanbieders managementinformatie ontvangen en zal deze analyseren ten behoeve van beleidsdoelstellingen, prestatie-indicatoren en de beoordeling van de mate van nakoming. De deelnemende gemeenten zullen hierover rapportages ontvangen van de gemeente Leeuwarden. 1 2 Administratief beheer. De gemeente Leeuwarden gaat de facturen van de zorgaanbieders voor geboden zorg beoordelen op de contractuele afspraken, gaat deze aan de zorgaanbieder betalen en zal maandelijks een verzamelfactuur sturen aan de betreffende gemeente. Zorgaanbieders Kort samengevat: de gemeente Leeuwarden gaat het beleid voorbereiden, gaat op basis daarvan de inkoopstrategie bepalen, gaat inkoopprocessen organiseren en uitvoeren en zal zorgdragen voor de administratieve processen die bij het beheren van de contracten en/ of subsidierelaties komen kijken. De afzonderlijke gemeenten zijn inhoudelijk en financieel volledig verantwoordelijk voor de uitvoering van de genoemde taken op individueel niveau door middel van de inzet van wijkteams en gezinsregisseurs. 12 13
De eerste dimensie speelt zich af tussen de cliënt, de gemeente en de zorgaanbieders. In de figuur is dit dimensie 1. In deze dimensie beoordelen gebiedsteams en/of wijkteams of een cliënt in aanmerking komt voor zorg. Deze teams en/of de cliënt kiezen bij welke van de door de gemeente Leeuwarden geselecteerde zorgaanbieders zij de zorg willen afnemen. Het contact over de concrete behandeling van de cliënt verloopt rechtstreeks tussen de gemeente en de betreffende zorgaanbieder; de gemeente beoordeelt ook de geleverde zorg in een concreet geval. De gebiedsteams en/of wijkteams blijven dus onder verantwoordelijkheid van het college van de betreffende gemeente werken. De tweede dimensie speelt zich af tussen de gemeenten, de gemeente Leeuwarden en de zorgaanbieders. In de figuur is dit dimensie 2. De 24 gemeenten hebben de gemeente Leeuwarden de opdracht gegeven om namens hen en in goed overleg en afstemming met hen zorg in te kopen en het bijbehorende beleid voor te bereiden. De gemeente Leeuwarden onderhandelt vervolgens namens de 24 gemeenten met zorgaanbieders en zal (mantel) overeenkomsten sluiten en/of beschikkingen verlenen. Ten aanzien van de administratieve aspecten van de dienstverlening zal de gemeente Leeuwarden regie gaan voeren op de zorgaanbieders. Verder zal de gemeente Leeuwarden de prestaties van de zorgaanbieders monitoren en daarover rapporteren aan de afzonderlijke gemeenten. Tot slot zal de gemeente Leeuwarden de declaraties van de zorgaanbieder beoordelen op de overeengekomen afspraken. De gemeente Leeuwarden gaat de facturen betalen en doorsturen aan de afzonderlijke gemeenten, die voor betaling aan de gemeente Leeuwarden moeten zorgen. Aandachtspunt: samenwerking van twee kanten Het gekozen ontwerp kan alleen goed functioneren als de gemeente Leeuwarden als uitvoerder de overige gemeenten tijdig en proactief betrekt bij uitvoering van haar opgedragen taken. Tegelijkertijd moeten de gemeenten hun opdrachtgevende rol op alle niveaus serieus vormgeven, door onder meer aanwezig te zijn bij de relevante overleggen en zorg te dragen voor afstemming binnen de eigen organisatie. Jaap Glas, Programmamanager Sociaal Domein De Friese Meren over de samenwerking tussen de Friese gemeenten: De programmamanagers in Fryslân hebben gezamenlijk nagedacht over de rol die de gemeente Leeuwarden als uitvoeringsorganisatie zou moeten vervullen. Voor hen lag de nadruk op het letterlijk regelen van zaken die al langer gezamenlijk werden gedaan en van nieuwe taken die, gelet op de aard en omvang, provinciaal opgepakt worden. De gemeente Leeuwraden wordt daarmee in feite een verlengstuk van de gemeenten op het gebied van inkoop en het voeren van een goede financiële administratie. Die administratie moet leiden tot het kunnen monitoren en verantwoorden van de aan zorg bestede middelen aan de individuele gemeenten. Daarbij hebben wij naast dit belang van de gemeenten scherp gekeken naar de belangen van inwoners én aanbieders. Zij moeten geen last ervaren van de manier waarop gemeenten dit organiseren. Het proces om tot deze regeling te komen vroeg solidariteit en flexibiliteit. Ondanks dat onze eigen gemeente een andere vorm voorstond dan nu is gekozen, erkennen wij het belang van de gezamenlijkheid en hebben daarom toch ingestemd met deze opzet. We zullen actief participeren in de verschillende overlegvormen die de regeling vraagt en samen optrekken om zo grootschalig kleinschaligheid te organiseren. 2.3 Vraagstuk 2: democratische verantwoording en controle 2.3.1 Algemeen Het tweede vraagstuk dat speelt bij intergemeentelijke samenwerking is de vraag naar de positie van de raad in het licht van democratische verantwoording en controle. In het algemeen hangt de positie van de raad primair af van de vraag in welke vorm de samenwerking gestalte krijgt en in tweede instantie van de juridische vormgeving ervan (zie paragraaf 2.4). Bij intergemeentelijke samenwerking staan gemeenten voor de keuze hoe hun samenwerking vorm te geven: Gaan de gemeenten alleen hun taakuitvoering onderling afstemmen (afstemming)? 14 15
Gaat één van de gemeenten de taak uitvoeren voor de andere gemeenten (netwerk)? Richten de gemeenten een zelfstandige organisatie op die de taak voor alle gemeenten uitvoert? Er kan ook sprake zijn van een mix van samenwerkingsvormen. Bijvoorbeeld als afstemming plaatsvindt ten aanzien van het beleid en vervolgens één gemeente op basis van dat beleid, voor en namens de andere gemeenten, belast is met de uitvoering van één of meer taken. is belast met de uitvoering van de taak of taken ten behoeve van de gemeenten onder toezicht en verantwoordelijkheid van diezelfde gemeenten. De raad komt daarmee in de meeste gevallen behalve bij een zogenaamde raadsregeling - op afstand te staan de zelfstandige organisatie, waarmee geen directe informatieen verantwoordingsrelatie ontstaat. Op hoofdlijnen samengevat kan worden geconstateerd dat logischerwijs - met toename van intensiteit van samenwerking de positie van de raad verandert. Bij alle vormen van samenwerking is er een informatie- en verantwoordingsrelatie tussen raad en het eigen college, maar de afstand tot de uitvoering van de taken wordt groter. De keuze voor één van deze vormen wordt bepaald op basis van de intensiteit en de doelen van de samenwerking. Soms is afstemming over het gebruik van bevoegdheden en wijze van uitvoering van taken voldoende om het doel van de samenwerking te bereiken. Naar mate de samenwerking intensiever wordt komen de netwerkconstructie en de zelfstandige organisatie in beeld. Hier is van belang dat de positie van de raad verschilt per hiervoor genoemde vorm: Bij samenwerking in de vorm van afstemming verandert de positie van de raad niet. De informatie- en verantwoordingsrelatie tussen raad en college verandert niet ten opzichte van de situatie waarin de betreffende gemeente niet zou samenwerken. Bij samenwerking in de vorm van een netwerk verandert de positie van de raad zeer beperkt. De informatie- en verantwoordingsrelatie tussen raad en college verandert niet, zolang de afzonderlijke gemeenten bevoegd blijven ten aanzien van beleid en budget. Het is wel zo dat de afzonderlijke raden geen informatieen verantwoordingsrelatie hebben met het college dat de taak uitvoert voor de andere gemeenten. De raad kan dus wel het eigen college maar niet het college van de gemeente die de taken uitvoert, aanspreken op de wijze van uitvoering. Het college kan zich daarbij niet verschuilen achter het feit dat de uitvoering door een andere gemeente gebeurt. Bij samenwerking in de vorm van een zelfstandige organisatie verandert de positie van de raad. Kenmerkend voor de vorm van samenwerking is namelijk het bestaan van een orgaan waarin de deelnemende gemeenten vertegenwoordigd zijn en/of de aanwezigheid van een nieuwe rechtspersoon waarin de deelnemende gemeenten institutioneel vertegenwoordigd zijn. De zelfstandige organisatie Aandachtspunt 1: netwerksamenwerking en Europees aanbestedingsrecht Een eerste aandachtspunt is nog het Europese aanbestedingsrecht. Uitvoering van taken van gemeenten door een andere gemeente is in beginsel aanbestedingsplichtig. Het Europees aanbestedingsrecht kent enkele uitzonderingen voor de situatie waarin overheden met elkaar samenwerken: 1) de zogenaamde inbestedingsconstructie en 2) het horizontaal publiek-publiek samenwerken ( dwarsbesteden ). Van belang is dat bij het vormgeven van samenwerking in een netwerkconstructie geen beroep kan worden gedaan op de eerste uitzondering, omdat geen rechtspersoon ontstaat waarop de deelnemende gemeenten toezicht kunnen houden als ware het hun eigen dienst. Dat betekent dat gebruik gemaakt moet worden van de tweede uitzondering het dwarsbesteden. Dwarsbesteden is bedoeld om samenwerking mogelijk maken te maken op zogenaamde directe openbaar belang taken, zonder dat de samenwerkende overheden een rechtspersoon moeten oprichten. Bij elke netwerkconstructie is daarmee de vraag of de taken die zij uitvoert voor de andere gemeenten van direct openbaar belang zijn of niet. En aangezien die vraag niet in het algemeen te beantwoorden is, en het antwoord altijd afhangt van de omstandigheden van het geval, bestaat er bij een netwerkconstructie altijd onzekerheid of de constructie aanbestedingsproof is of niet. Het voorgaande kan in de praktijk een reden zijn om de samenwerking toch vorm te geven met een zelfstandige organisatie, omdat daarbij de eerste uitzondering kan worden ingeroepen. 16 17
Aandachtspunt 2: BTW Het tweede aandachtspunt is de BTW. In beginsel is bij dienstverlening van de ene overheidsorganisatie aan een andere zoals in een netwerksamenwerking sprake van de plicht om BTW in rekening te brengen, zeker als sprake is van betaling van een vergoeding voor geleverde prestaties. In het algemeen zijn er twee vrijstellingsconstructies: De zogenaamde koepelvrijstelling die gebruikt kan worden voor samenwerkingsvormen die overheden samen besturen. NB: die kan bij netwerksamenwerking dus niet gebruikt worden. De zogenaamde kosten voor gemene rekening constructie kan in veel gevallen worden gebruikt bij een netwerksamenwerking. Voor het kunnen toepassen van deze vrijstellingen is het niet van belang of de samenwerking publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk wordt vormgegeven. Wel is gewensom altijd overleg met de belastinginspecteur te hebben om in een concreet geval toestemming te krijgen om een van de vrijstellingen te mogen hanteren. 2.4 Vraagstuk 3: juridische vormgeving 2.4.1 Algemeen Samenwerking in de vorm van een netwerk kan publiek- en privaatrechtelijk worden vormgegeven. Publiekrechtelijk kan worden gedacht aan een enkelvoudige of meervoudige centrumregeling, gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Privaatrechtelijk aan een dienstverleningsovereenkomst, gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek (BW). 11 In beginsel 12 kent de wet geen voorkeur voor publiek- of privaatrechtelijk vormgeving van netwerksamenwerking. Een belangrijk verschil tussen publiek- en privaatrechtelijke vormgeving is de (juridische) positie van de gemeenteraad bij de totstandkoming ervan: Bij publiekrechtelijke vormgeving heeft de gemeenteraad toestemmingsrecht op grond van artikel 1, tweede lid van de Wgr. Dit houdt in dat het college toestemming nodig heeft van de raad om een centrumregeling aan te mogen gaan. De raad kan die toestemming onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Als de raad geen toestemming geeft, dan kan het college de centrumregeling niet treffen. 2.3.2 Casuïstiek Fryslân In Fryslân is gekozen voor samenwerking in de vorm van een netwerk. De gemeente Leeuwarden gaat voor alle Friese gemeenten de inkoopprocessen voor de taken uit de Jeugdwet en Wmo organiseren en uitvoeren. Vanuit een oogpunt van effectiviteit heeft de gemeente Leeuwarden ook een rol gekregen in de voorbereiding van het beleid van die taken. Voor de taken uit de Participatiewet blijft de samenwerking beperkt tot beleidsvoorbereiding. In feite is dit laatste een voortzetting van de al bestaande samenwerking in de arbeidsmarktregio. Voor de positie van de raden van de Friese gemeenten is het van belang dat de afzonderlijke gemeenten in deze samenwerkingsvorm inhoudelijk en financieel volledig verantwoordelijk zijn en blijven voor de uitvoering van genoemde taken op individueel niveau richting de burger. Daardoor is de verhouding tussen de raden en colleges van de deelnemende gemeenten niet gewijzigd. Ook de informatie- en verantwoordingsrelatie over de uitvoering van de taken door de gemeente Leeuwarden blijft zoals die was. Ieder afzonderlijk college is verantwoording schuldig aan zijn eigen raad, ook al voert de gemeente Leeuwarden die taken uit. Bij privaatrechtelijke vormgeving bijvoorbeeld in de vorm van een (dienstverlenings)overeenkomst - geldt de zogenaamde voorhangprocedure bij ingrijpende gevolgen, zoals opgenomen in artikel 169, vierde lid van de Gemeentewet. Het college heeft echter geen toestemming nodig van de raad om de dienstverleningsovereenkomst te sluiten. Voor het overige lijken de centrumregeling en de dienstverleningsovereenkomst op elkaar. De Wgr en het BW kennen weinig inhoudelijke bepalingen, waardoor de centrumregeling en de dienstverleningsovereenkomst in beginsel vormvrij zijn. De Wgr schrijft, anders dan het BW, wel voor dat afspraken moeten worden gemaakt over beëindiging van de centrumregeling. 11 In de eerder genoemde handreiking Intergemeentelijke samenwerking toegepast wordt ook beschreven hoe de samenwerkingsvormen afstemming en zelfstandige organisatie juridisch kunnen worden vormgegeven. 12 De wetgever kent in beginsel een voorkeur voor publiekrechtelijke vormgeving van samenwerking en organisaties (vgl. art. 160 lid 2 Gemeentewet; art. 3 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen). In rechtspraak wordt er van uitgegaan dat, wanneer de wet niks zegt, zowel publiek- als privaatrecht kan worden gekozen zolang met de privaatrechtelijke weg maar geen publiekrechtelijke waarborgen worden doorkruist. Of daarvan bij samenwerking in de vorm van een netwerk sprake is, is nog niet uitgemaakt in een rechtszaak. 18 19
In beide constructies is het van belang afspraken te maken over onderwerpen als taken, verantwoording, financiering, geschillen, overleg, wijziging duur en wijze en gevolgen van (tussentijdse) beëindiging. In de praktijk is het bij de keuze tussen de publiek- en privaatrechtelijke vormgeving van belang te realiseren dat aan de Wgr en de daarop gebaseerde rechtsvormen een negatief imago kleeft. Dit negatieve imago lijkt te zijn ontstaan door het feit dat veel gemeenschappelijke regelingen eigen organisaties hebben en een eigen bestuur en het gevoel van gemeenteraden dat zij op afstand van die regelingen zijn komen te staan. Daarbij speelt vaak een rol dat de governance niet goed ontworpen is of dat er in de praktijk niet naar gehandeld wordt. Anders dan nogal eens wordt verondersteld, kent juist de Wgr in tegenstelling tot het privaatrecht instrumenten voor democratische verantwoording en controle. Zeker met de recente wijziging van de Wgr, die de positie van de gemeenteraad bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden versterkt, bijvoorbeeld door introductie van de kadernota waarmee de raad vroegtijdig financiële en beleidsmatige informatie krijgt voor het volgende kalenderjaar. Specifiek voor samenwerking in een centrumregeling geldt daarbij nog dat geen eigen organisatie en/of bestuur hoeft te worden opgetuigd. 2.4.2 Casuïstiek Fryslân Ook in Fryslân bestaat een sterk negatief sentiment over rechtsvormen die zijn gebaseerd op de Wgr. Een aantal gemeenten was daarom tegen publiekrechtelijke vormgeving. Enkele van deze gemeenten hebben daarom destijds voorgesteld de samenwerking vorm te geven door het sluiten van 23 individuele en identieke privaatrechtelijk dienstverleningsovereenkomsten. Andere gemeenten waren juist voorstander van publiekrechtelijke vormgeving omdat die aansluit op de bestaande praktijk, zoals de recent vormgegeven samenwerking op ICT-terrein tussen de gemeente Leeuwarden als centrumgemeente en een aantal andere Friese gemeenten. Ook de gemeente Leeuwarden was voorstander van publiekrechtelijke vormgeving. Voor Leeuwarden was daarbij van belang dat openbare belangen indien mogelijk via publiekrechtelijke weg moeten worden behartigd. Dit ligt ook vast in een door de Leeuwardense raad vastgesteld beleidskader verbonden partijen. Het feit dat de centrumregeling geen eigen bestuur en/of uitvoeringsorganisatie zou krijgen, zou de weerstand moeten wegnemen die bij verschillende gemeenten leefde tegen de rechtsvorm van een gemeenschappelijke regeling. Om een besluit te kunnen nemen, is destijds een afwegingskader opgesteld, aan de hand waarvan de afzonderlijke gemeenten hun voorkeur kenbaar konden maken. In dit afwegingskader werden de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vormgeving op een aantal punten met elkaar vergeleken. Het afwegingskader is hieronder opgenomen: Aspect Publiekrechtelijke vormgeving Privaatrechtelijke vormgeving Naam Centrumregeling (Dienstverlenings)overeenkomst Wettelijk kader Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr); kent anders dan totstandkoming weinig inhoudelijke bepalingen ( vormvrij ), ook Burgerlijk Wetboek (BW); kent weinig inhoudelijke bepalingen, de overeenkomst is in beginsel vormvrij. waar het zaken als uittreding of wijziging betreft. Contractspartijen Colleges van burgemeester en wethouders Gemeenten (college beslist tot, burgemeester vertegenwoordigt) Te regelen inhoudelijke onderwerpen Het is aan te raden in een centrumregeling in ieder geval de volgende onderwerpen te regelen: Taken Verantwoording Financiering Geschillen Overleg Wijziging Duur Wijze en gevolgen van (tussentijdse) beëindiging Aansprakelijkheid Het is aan te raden in een (dienstverlenings)overeenkomst in ieder geval de volgende onderwerpen te regelen: Taken Verantwoording Financiering Geschillen Overleg Wijziging Duur Wijze en gevolgen van (tussentijdse) beëindiging Aansprakelijkheid 20 21
Aspect Publiekrechtelijke vormgeving Privaatrechtelijke vormgeving Positie van de raad bij besluitvorming (Tussentijdse) beëindiging Verhouding tot beleid Leeuwarden Verhouding tot beleid wetgever/rechter Toestemmingsrecht (art. 1 lid 2 Wgr); het college heeft toestemming nodig van de raad; toestemming kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang; bij nee van de raad, kan de gemeenschappelijke regeling niet worden getroffen Artikel 9 lid 1 Wgr schrijft voor dat de regeling bepalingen moet bevatten over beëindiging. Het artikel schrijft niet voor wat geregeld moet worden. Publiekrechtelijke vormgeving past binnen het beleid van de gemeente Leeuwarden. Uitgangspunt van dat beleid is dat openbare belangen langs publiekrechtelijk weg geborgd moeten worden. Publiekrechtelijke vormgeving van een centrumconstructie past daarmee ook binnen de huidige praktijk van de gemeente Leeuwarden (bijv. ICT centrumconstructie). De wetgever kent in beginsel een voorkeur voor publiekrechtelijke vormgeving van samenwerking en organisaties (vgl. art. 160 lid 2 Gemeentewet; art. 3 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen). In rechtspraak wordt er van uitgegaan dat, wanneer de wet niks zegt, zowel publiek- als privaatrecht kan worden gekozen zolang met de privaatrechtelijke weg maar geen publiekrechtelijke waarborgen worden doorkruist. Of daarvan sprake is, is nog niet uitgemaakt in een rechtszaak. Voorhangprocedure bij ingrijpende gevolgen voor gemeente (art. 169 lid 4 Gemeentewet); het college heeft geen toestemming nodig van de raad; bij nee van de raad kan de dienstverleningsovereenkomst toch gesloten worden, er ontstaat mogelijk wel een politiek probleem Het BW schrijft niets voor over beëindiging, er kan dus van alles geregeld worden. Privaatrechtelijke vormgeving past niet binnen het beleid van de gemeente Leeuwarden, aangezien uitgangspunt is dat openbare belangen langs publiekrechtelijk weg geborgd moeten worden. Uit de inventarisatie onder de gemeenten bleek vervolgens n dat het overgrote deel de voorkeur had voor publiekrechtelijke vormgeving van de afspraken. Ruud Goeman, gemeentesecretaris Het Bildt over de keuze voor de centrumregeling als rechtsvorm: Het afwegingskader heeft er zeker aan bijgedragen dat de vormgevingsvraag geobjectiveerd kon worden. Het enkele feit dat de Centrumregeling op de Wgr is gebaseerd zorgde voor beeldvorming: wéér een bestuurslaag erbij. Dat valt dus mee, maar het sentiment zegt mij wel iets over de staat van onderhoud van het Huis van Thorbecke. Aandachtspunt: toedeling van bevoegdheden aan een samenwerkingsverband Voor de toedeling van bevoegdheden aan een samenwerkingsverband bestaan twee mogelijkheden. Dit zijn mandaat en delegatie. Mandaat is de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan (het college) een besluit te nemen (art. 10:1 Algemene wet bestuursrecht). Bij mandaat kan de mandaatgever de bevoegdheid ook altijd nog zelf uit blijven oefenen (art. 10:7 Algemene wet bestuursrecht). Ook kan de mandaatgever de gemandateerde per geval of in het algemeen instructies geven over de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid en verschaft de gemandateerde aan de mandaatgever als hij daarom verzoekt inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheid (art. 10:6 Algemene wet bestuursrecht). Delegatie is het overdragen door een bestuursorgaan (het college) van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent (art. 10:13 Algemene wet bestuursrecht). Cruciaal verschil tussen beide is zodoende dat in geval van mandaat namens de mandaatgever wordt besloten, en in geval van delegatie op eigen titel. Bij de keuze voor een centrumregeling is het alleen mogelijk besluiten in mandaat toe te bedelen aan de centrumgemeente, delegatie is uitgesloten. Bij rechtsvormen, bijvoorbeeld een openbaar lichaam op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen is ook delegatie mogelijk (naast mandaat). 22 23
2.5 Vraagstuk 4: duur samenwerkingsafspraken 2.5.1 Algemeen 13 Een andere reden voor het negatieve imago van een gemeenschappelijke regeling is dat je er als gemeenten nooit meer van afkomt. Dat gevoel ontstaat doordat veel gemeenschappelijke regelingen voor onbepaalde tijd worden aangegaan en dat uittreding alleen tegen (hoge) kosten mogelijk is. Net als overigens bij privaatrechtelijke contracten moet in een gemeenschappelijke regeling de duur van de samenwerking worden vastgelegd. In feite zijn er twee keuzes: de regeling wordt voor bepaalde of onbepaalde tijd getroffen. Een gemeenschappelijke regeling die voor bepaalde tijd wordt getroffen kent feitelijk een horizonbepaling. Dit betekent dat de gemeenschappelijke regeling komt te vervallen op het moment dat deze niet wordt verlengd door de deelnemende gemeenten (of ten minste een vooraf benoemde meerderheid van deelnemers). Dit sluit goed aan de bij gedachte van het sluiten van een overeenkomst, waar de bepaling van de duur in beginsel ook vrij is. Wanneer een zelfstandige organisatie of organisatieonderdeel wordt opgericht, dan kan het vanuit oogpunt van efficiency minder voor de hand liggen een gemeenschappelijke regeling voor bepaalde tijd te treffen. Een horizonbepaling zou er in dat geval toe kunnen leiden dat geen langdurige verplichtingen kunnen worden aangegaan met personeel of andere contractspartijen, zoals zorgaanbieders. Voor privaatrechtelijke rechtspersonen is daarom ook voorgeschreven dat deze voor onbepaalde tijd worden opgericht. Daarnaast kan de continuïteit van zorgverlening een reden zijn om te kiezen voor samenwerking voor onbepaalde tijd. 2.5.2 Casuïstiek Fryslân In Fryslân hebben de gemeenten gekozen voor de volgende, gedifferentieerde set van afspraken over de duur van de samenwerkingsafspraken: 1. Uitgangspunt is dat de samenwerking voor onbepaalde tijd is aangegaan. De taken waarvoor regionale samenwerking wettelijk verplicht is (AMHK en afspraken Werkbedrijf) zijn bij de gemeente Leeuwarden ondergebracht voor zo lang de wetgever samenwerking vereist. Voor de taken op het terrein van Jeugd en Wmo geldt de samenwerkingsafspraak voor inkoop voor de jaren 2015, 2016 en 2017. De keuze voor drie jaar is mede ingegeven vanwege de continuïteit van zorg voor de burgers. 13 Zie ook paragraaf 6.2 van de eerder genoemde handreiking Intergemeentelijke samenwerking toegepast. 2. In 2016 zal een evaluatie plaatsvinden ten behoeve van besluitvorming in uiterlijk het laatste kwartaal van 2016 over het al dan niet continueren van de gemaakte afspraken per 1 januari 2018. Zo wordt de continuïteit van de taakuitvoering rondom inkoop van de betreffende taken geborgd en weten de gemeenten en ook Leeuwarden als uitvoerder tijdig hoe de taakuitvoering daarna verloopt: of door Leeuwarden of weer door gemeenten zelf (taakterugname). 3. Als optie geldt daarbij expliciet dat de gemeente Leeuwarden vanaf 2018 voor de gemeenten die dat willen de taken op het terrein van Jeugd en Wmo blijft uitvoeren. Gemeenten die besluiten per 1 januari 2018 niet langer deel te nemen aan samenwerking op Jeugd en Wmo dragen de frictiekosten, indien en voor zover die ontstaan voor de gemeente Leeuwarden doordat zij niet langer participeren in dat deel van de centrumregeling. Van belang is nog dat aanvullende afspraken zijn gemaakt over het beperken van frictiekosten. De gemeente Leeuwarden zal op de twee beleidsterreinen Jeugd en Wmo, behoudens mogelijk op het onderdeel AMHK, geen inkoopcontracten en/of beschikkingen verlenen die langer lopen dan twee jaar. Om dezelfde reden za; de gemeente Leeuwarden zoveel mogelijk werken met tijdelijke contracten voor het aan te trekken personeel. Deze twee beheersmaatregelen zijn ingezet om het ontstaan van frictiekosten eind 2017 te voorkomen en, als deze toch ontstaan, ze maximaal te beperken. 2.6 Vraagstuk 5: verdeling van kosten 2.6.1 Algemeen Bij intergemeentelijke samenwerking worden kosten gemaakt. Bijvoorbeeld voor oprichting en instandhouding van de samenwerking, maar ook voor de kosten die gepaard gaan met uitvoering van de aan de samenwerking opgedragen taken. Deze kosten worden in de meeste gevallen verdeeld op basis van een verdeelsleutel. 14 Een goede verdeelsleutel voldoet idealiter aan de volgende kenmerken: Eenvoud Eerlijk Eenduidig (niet voor meerdere uitleg vatbaar) 14 Samenwerkingen waarbij kosten op basis van nacalculatie d.w.z. via afrekening op daadwerkelijke gemaakte kosten per deelnemer blijken in de praktijk schaars te zijn. 24 25
Exogeen (niet beïnvloedbaar door betrokken partijen) Meetbaar Opgemerkt zij dat het kenmerk eerlijk subjectief is. Dit begrip is daarom goed te operationaliseren via de causaliteit met de kostenveroorzakers van de apparaatskosten. De kostenveroorzaker voor apparaatskosten is de omvang van het primaire proces. De omvang van het primaire proces is afhankelijk van werklastbepalende factoren voor dit primaire proces. Dit maakt dat een eerlijke verdeelsleutel per organisatie verschilt omdat de primaire processen verschillen. Voor de verdeling van de apparaatskosten die samenhangen met de uitvoering van de drie decentralisaties kunnen in theorie de volgende verdeelsleutels worden gehanteerd: 1. Aantal inwoners van de gemeente 2. Aantal cliënten in zorg van de gemeente 3. Aantal zorgaanbieders die actief zijn in de gemeente 4. Aantal mutaties in gegevens cliënten in zorg van de gemeente 5. Gelijk aandeel in de kosten per gemeente 6. Percentage van het totaalbudget van de gemeente voor de taak uit de meicirculaire 2014 De kosten die gemaakt gaan worden in het kader van de dienstverlening worden verdeeld op basis van cliëntenaantallen. In een eerder stadium hadden de Friese gemeenten ook nog nagedacht over een kostenverdeelsleutel waarbij oprichtings- en instandhoudingskosten door de 24 gemeenten zouden worden gedeeld op basis van 1/24 ste deel per gemeente. Uit berekeningen bleek echter dat een dergelijke verdeling voor kleinere gemeenten zou leiden tot een absoluut en relatief hoge bijdrage. Overigens is het zo dat de grotere gemeenten in de gekozen verdeelsleutel juist relatief meer bijdragen. De grotere gemeenten hebben dit geaccepteerd om zo de kleinere gemeenten te kunnen ontzien. 2.7 Vraagstuk 6: inrichting opdrachtgeverschap 2.7.1 Algemeen Voor het goed inrichten van een samenwerking is het van belang te realiseren dat de partijen betrokken bij samenwerking een eigen belang hebben. Dit komt tot uiting in de relatie opdrachtgever opdrachtnemer. In een netwerksamenwerking is de gemeente die de taak uitvoert voor de andere gemeenten zowel opdrachtnemer als opdrachtgever: Verdeelsleutel 1 tot en met 4 zijn van gelijke orde omdat ze een relatie hebben met de werklast. Verdeelsleutel 6 gaat uit van de aanname dat het geld voor de betreffende taak dat op een hoger niveau is verdeeld (rijksniveau) een ratio achter die verdeling kent die geaccepteerd wordt en kan worden overgenomen. Daarmee is bij deze verdeelsleutels een verband tussen de verdeelsleutel en de mate waarin de deelnemers profijt hebben van de samenwerking. Verdeelsleutel 5 heeft geen directe relatie met de werklast, maar gaat uit van de gedachte dat alle gemeenten evenveel baat hebben bij de oprichting en instandhouding van de samenwerking. Hierbij staat solidariteit voorop; niet het profijtbeginsel. 2.6.2 Casuïstiek Fryslân De gemeenten in Fryslân hebben gekozen voor een tweeledige kostenverdeelsleutel: De kosten die gemaakt gaan worden in het kader van de oprichting en instandhouding van het samen-werkingsarrangement worden door de 24 gemeenten gedeeld naar rato van inwoneraantal; en Opdrachtnemer richting de overige gemeenten; Opdrachtgever richting zichzelf. Als opdrachtnemer is de netwerkgemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de opdracht van de deelnemende gemeenten. De overige gemeenten zijn allemaal gezamenlijk of individueel - opdrachtgever richting de netwerkgemeente. Uit dien hoofde zijn deze gemeenten verantwoordelijk voor het geven van een (gezamenlijke) opdracht aan de netwerkgemeente voor het uitvoeren van de op te dragen taken. Bij goede vormgeving van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zijn twee vragen relevant. De eerste vraag is of het opdrachtgeverschap gezamenlijk of individueel vormgegeven wordt: 26 27
Bij individueel opdrachtgeverschap ontstaat tussen de netwerkgemeente en elke gemeente een afzonderlijke opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, met specifieke afspraken. Bij collectief opdrachtgeverschap ontstaat tussen de netwerkgemeente en de gemeenten gezamenlijk een (geharmoniseerde) set van afspraken die voor alle gemeenten geldt. Voordeel van individueel opdrachtgeverschap is een grote mate van vrijheid voor de opdrachtgevers. Die kan namelijk met de netwerkgemeente onderhandelen over de condities als prijs en kwaliteit. Maar het is maar de vraag of de samenwerking efficiënt en transparant zal zijn als elke gemeente andere afspraken maakt met de netwerkgemeente. Dat kan er voor pleiten om te kiezen voor collectief opdrachtgeverschap. Daarmee is dit in feite een afweging tussen maatwerk en efficiëntie. Van belang is daarom bij vormgeving van het opdrachtgeverschap te betrekken wat ook alweer het doel was van de samenwerking. De tweede vraag is of het opdrachtgeverschap bestuurlijk en/of ambtelijk wordt ingevuld. Belangrijkste vraag hierbij is of de samenwerkende gemeenten de onderwerpen in de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie direct bestuurlijk willen maken of niet. Indien dat niet wenselijk is, ligt het voor de hand om het opdrachtgeverschap ook ambtelijk in te vullen. In dat geval kan ambtelijk worden opgelost wat ambtelijk kan, en bestuurlijk wat bestuurlijk moet. Daarnaast kan zo bestuurlijke drukte worden voorkomen, omdat het niet meer nodig zal zijn dat bestuurders voor elk onderwerp met elkaar om de tafel gaan zitten. Vraag is vervolgens hoe het bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgeverschap vorm te geven. De gemeenten kunnen daarbij kiezen voor het instellen van een afzonderlijk orgaan eventueel gebaseerd op de Wgr - met daarin de betrokken portefeuillehouders of ambtenaren. Ook kan worden gekeken of ter voorkoming van (extra) bestuurlijke drukte gebruik kan worden gemaakt van een al bestaand gremium waarin de betrokken portefeuillehouders of ambtenaren elkaar treffen. Dit zal afhangen van de specifieke regionale situatie. 2.7.2 Casuïstiek Fryslân In Fryslân hebben de gemeenten er voor gekozen het opdrachtgeverschap op twee niveaus vorm te geven: bestuurlijk en ambtelijk. De benodigde afstemming over afspraken in het kader van de relatie tussen de gemeente Leeuwarden (opdrachtnemer) en de 24 gemeenten (opdrachtgevers) zal gebeuren in het portefeuillehoudersoverleg Sociaal Domein van de Vereniging van Friese Gemeenten (VFG). Bij behandeling van onderwerpen die de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer raken, zal een extra vertegenwoordiger van de gemeente Leeuwarden in de rol van opdrachtnemer aanschuiven. Zo is geen nieuw overleggremium gecreëerd en is onnodige bestuurlijke drukte voorkomen. Aanvullend op dit bestuurlijke overleg is een overleg van secretarissen ingesteld, waarin een afvaardiging van de vier tot zes gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten participeert. Dit overleg richt zich op de dienstverlening en bedrijfsvoering van de uitvoeringsorganisatie. Het treedt verder op als klankbord voor de gemeentesecretaris van de gemeenten Leeuwarden in zijn rol als opdrachtnemer tegenover de 23 gemeenten over ontwikkelingen binnen de uitvoeringsorganisatie die relevant zijn voor de gemeenten. Het overleg van de gemeentesecretarissen toetst of de gemeente Leeuwarden binnen de afgesproken (financiële) kaders werkt en de dienstverleningsafspraken die gemaakt zijn (kwaliteit en tijdigheid) nakomt. Het bewaakt verder dat tijdig en adequaat aan de gemeenten wordt gerapporteerd over de uitvoering. Daarnaast bewaakt het secretarissenoverleg dat de gemeenten hun opdrachtgevende rol en betrokkenheid in hun eigen organisatie ambtelijk en bestuurlijk goed organiseren, omdat deze van groot belang is voor het welslagen van de samenwerking. Ruud Goeman, gemeentesecretaris Het Bildt: Lokale transformatie en vernieuwing van aanbod vraagt om mei-inoar oparbeidzje, om goede verbinding tussen de uitvoeringsorganisatie en het lokale (sociale) domein. Gemeentesecretarissen kunnen bij uitstek voor die verbinding zorgen. Daarvoor is wel gemeenschappelijke beeldbepaling nodig: wat is de opgave, hoe organiseren we die zo effectief en efficiënt mogelijk? Dit vraagt om investering in eigen en collectieve kennis van het terrein waarop de samenwerking zich richt, ook al was het maar om dezelfde taal te spreken en vraagstukken in hun context te kunnen plaatsen. Bijzonder bij vormgeving van het opdrachtnemerschap is dat de gemeentesecretaris van Leeuwarden een dubbele rol heeft. Hij is zowel opdrachtnemer richting de Friese gemeenten als opdrachtgever richting zijn eigen ambtelijke organisatie. Gelet op deze dubbele rol heeft de gemeente Leeuwarden gekozen voor een interne rollenscheiding van opdrachtgever en opdrachtnemer. 28 29
Nadere uitwerking interne rollenscheiding De taakuitvoering voor de Friese gemeenten wordt organisatorisch ondergebracht binnen de dienst Welzijn. De gemeentesecretaris van Leeuwarden treedt extern naar de deelnemende gemeenten op als opdrachtnemer. Uit dien hoofde is hij aanspreekbaar op de dienstverlening door de gemeente Leeuwarden. De gemeentesecretaris laat zich bij uitoefening van zijn rol als opdrachtnemer tegenover de 23 gemeenten en interne opdrachtgever naar de dienst Welzijn ondersteunen door de concernstaf. Intern is de gemeentesecretaris opdrachtgever naar de directeur van de dienst Welzijn. Deze dienst is verantwoordelijk voor de uitvoering. De directeur Welzijn is verantwoordelijk voor de inhoud, kwaliteit en tijdigheid van de dienstverlening en het bewaken van het budget voor de uitvoeringskosten. De directeur rapporteert aan de gemeentesecretaris over de geleverde prestaties op de afgesproken diensten en de financiële kaders. Zo kan laatstgenoemde zijn rol als opdrachtnemer tegenover de deelnemende gemeenten inhoud geven. De directeur Welzijn laat zich ondersteunen door het hoofd van de unit Bedrijfsvoering. Reindert Hoek, gemeentesecretaris van Leeuwarden, over deze constructie: Voor mij is het belangrijk dat de dubbele rol van Leeuwarden helder is gescheiden. Leeuwarden is opdrachtnemer tegenover de deelnemende gemeenten, maar is zelf, gelijk aan de andere 23 gemeenten, ook opdrachtgever richting de uitvoering. Door te kiezen voor een interne rollenscheiding kan ik mijn rol als opdrachtnemer richting de andere gemeenten waarmaken, terwijl ik intern opdrachtgever ben naar mijn eigen organisatie die de dienstverlening gaat doen, waarvoor de verantwoordelijkheid bij de directeur van de dienst Welzijn ligt. Prettig vind ik het daarbij dat de secretarissen van de andere gemeenten ervoor hebben gekozen een overleg in te stellen dat als klankbord voor mij wil optreden. Zo kunnen we samen zorgen voor een goede uitvoering van de aan Leeuwarden opgedragen taken in de dagelijkse praktijk en kunnen we het bestuurlijk overleg in positie houden voor beleidsinhoudelijke kwesties. Door gerichte samenwerking zonder complexe overlegpatronen is zo de dienstverlening aan de burgers van Fryslân geborgd. Reflecties Op basis van het voorgaande kunnen we vijftal reflecties maken die van belang kunnen zijn voor gemeenten die samenwerken op het terrein van de decentralisaties. 1. Organiseren van grootschalige kleinschaligheid De samenwerking tussen de Friese gemeenten laat zien dat organiseren volgens het principe van de grootschalige kleinschaligheid mogelijk is. Administratieve processen zijn grootschalig georganiseerd in Fryslân op een schaal van 24 gemeenten omdat dat doelmatig is, kwetsbaarheid van de uitvoering vermindert en de kwaliteit ervan verbetert. Het contact met het gezin en/of klant blijft lokaal uitgevoerd worden. Lokaal wordt ook bepaald welke zorg verleend gaat worden. Voor deze taken is juist kleinschaligheid, dichtbij en in persoonlijk contact met het gezin en de cliënt, van belang. Deze wijze van organiseren sluit daarmee ook goed aan bij de doelstelling van het kabinet met de decentralisaties, kort samengevat: bevoegdheden en geld naar de lokale colleges, (verplichte?) samenwerking in de uitvoering. 2. Positie raden en democratisch deficit Niet elke samenwerking leidt automatisch tot een democratisch deficit. Het lijkt een paradox te zijn, maar aan de positie van de raden is in de Friese samenwerking niets veranderd. Omdat het college van iedere afzonderlijke gemeente bevoegd blijft ten aanzien van beleid en budget, wijzigt de verhouding tussen de raad en het college niet. Ook de informatie- en verantwoordingsrelatie over de uitvoering van de taken door de gemeente Leeuwarden blijft zoals die was; ieder afzonderlijk college blijft verantwoordelijk en moet over de uitvoering verantwoording afleggen aan zijn raad, ook al voert de gemeente Leeuwarden die taken uit. Dit stelt eisen aan de informatievoorziening door in dit geval de gemeente Leeuwarden aan de overige gemeenten. Aangezien er geen nieuwe organen zijn gekomen speelt het vraagstuk van democratische legitimatie in die zin niet. De raden moesten hun colleges wel vooraf toestemming geven voor het aangaan van de centrumregeling. 3. Vermijden bestuurlijke drukte mogelijk bij vormgeving samenwerking De indruk bestaat dat intergemeentelijke samenwerking altijd leidt tot meer bestuurlijke drukte. In dat licht zouden gemeenten kunnen onderzoeken of zij gebruik kunnen maken van al bestaande en in de praktijk goed functionerend overleggremia. Dat in het Friese geval gebruik is gemaakt van een orgaan van een privaatrechtelijke vereniging is in dit geval geen punt, omdat er geen beslissingsbevoegdheid aan wordt toegekend; deze blijft bij de colleges. De gemeenten zullen het gebruiken als een afstemmingsplatform. Het is zo vooral een zeer praktische oplossing om meer bestuurlijke drukte te vermijden. 30 31