Mr. M.E. Goldsmid * Wetsvoorstel kraken en leegstand Noodzaak wijziging bestaande instrumentarium Zoals verwacht heeft de Tweede Kamer het Initiatiefwetsvoorstel Wet kraken en leegstand op 15 oktober 2009 aangenomen. Het voorstel ligt nu ter behandeling bij de Eerste Kamer. De leden van de CDA-fractie, de VVDfractie en de fracties van de CU en SGP hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Nu deze partijen een meerderheid hebben in de Eerste Kamer is de eerste tendens dan ook dat het wetsvoorstel al dan niet op onderdelen gewijzigd wordt aangenomen. Het lijkt erop dat eventuele wijzigingen betrekking zullen hebben op het voorgestelde instrumentarium ter bestrijding van leegstand, nu dit instrumentarium op meer kritiek stuit dan het voorstel tot algehele strafbaarstelling van kraken. De vraag die telkens weer terug lijkt te keren is of bestaande instrumenten tegen leegstand geen nieuw leven ingeblazen kunnen worden, zodat de uit verschillende hoeken bekritiseerde leegstandverordening overbodig wordt. Op deze vraag, maar ook op de vraag of het huidige instrumentarium ter bestrijding van kraken wijziging behoeft, wordt in dit artikel nader ingegaan. 1. Bestrijding kraken 1.1. Bezwaren bestaande middelen Er zijn verschillende procedurele middelen die ingezet kunnen worden tegen kraken. Daarbij moet gedacht worden aan strafrechtelijke en civielrechtelijke middelen, maar ook aan bestuursrechtelijke middelen. Burgemeester en wethouders kunnen namelijk handhavend optreden indien sprake is van strijdigheid met (gemeentelijke) regelgeving, zoals bij het zonder woonvergunning in gebruik geven of nemen van een bestaand gebouw dat laatstelijk niet werd gebruikt als woonruimte (art. 60 Woningwet). Deze overtreding, maar ook andere overtredingen van voorschriften die betrekking hebben op de staat of het gebruik van een gebouw, kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat burgemeester en wethouders overgaan tot sluiting (en dus ontruiming) van dat gebouw (art. 97 Woningwet). Verder is in artikel 174a Gemeentewet aan de burgemeester de bevoegdheid toegekend een woning te sluiten in het geval dat door gedragingen in die woning de openbare orde rond de woning wordt verstoord, dan wel indien er ernstige vrees is voor het ontstaan daarvan. Bij kraken kan van deze omstandigheden gemakkelijk sprake zijn. Het doel van burgemeester en wethouder is echter niet om een gekraakt pand leeg en ontruimd ter beschikking te stellen aan de eigenaar, maar om overlast tegen te gaan en de veiligheid van mensen en gebouwen te garanderen. 1 Indien er geen sprake is van strijdigheid met (gemeentelijke) regelgeving staat de eigenaar dan ook met lege handen. Gelet hierop bestaat er bij de eigenaar behoefte aan andere mogelijkheden om ontruiming van het gekraakte pand te bewerkstelligen. Het civiele recht komt aan deze behoefte van de eigenaar tegemoet door een mogelijkheid te bieden voor een ontruiming op grond van een onrechtmatige daad van de kraker. In beginsel handelt een kraker immers onrechtmatig jegens de eigenaar van het pand, aangezien de kraker geen toestemming heeft gekregen van de eigenaar om het pand te betreden en/of daar langere tijd te verblijven. De eigenaar kan dan op grond van artikel 5:2 BW ontruiming van zijn pand vorderen. Vaak gebeurt dit in kort geding. Echter, deze vordering zal niet zonder meer worden toegewezen. De eigenaar zal moeten aantonen dat hij een spoedeisend belang heeft en dat de ontruiming niet tot ongerechtvaardigde leegstand zal leiden. 2 Dit houdt in dat de eigenaar aannemelijk moeten maken dat het pand direct na de ontruiming weer in gebruik zal worden genomen. Uit de rechtspraak volgt dat er in beginsel drie manieren zijn om aan te tonen dat er een voldoende spoedeisend belang is: (1) de eigenaar beschikt over een bouwvergunning en kan aantonen dat de werkzaamheden al zijn geoffreerd en in opdracht zijn gegeven aan een aannemer; (2) de eigenaar beschikt over een koop- dan wel huurovereenkomst en (3) de eigenaar beschikt over een verklaring van de opstalverzekering waarin wordt aangegeven dat het pand niet langer verzekerd is zolang er krakers in het pand zitten. Als aanvullende eis geldt zoals gezegd dat er geen leegstand mag optreden na de ontruiming. Eén en ander leidt ertoe dat de eigenaar er allerminst van is verzekerd dat zijn vordering tot ontruiming wordt toegewezen. Omdat aan deze ontruimingsprocedure bovendien de nodige (proces)kosten zijn verbonden voor de eigenaar die hoogstwaarschijnlijk niet verhaald kunnen worden op de krakers, ben ik met de initiatiefnemers van mening dat een strafrechtelijke ontruimingsmogelijkheid * 1. 2. Mr. M.E. Goldsmid is advocaat bij Dirkzwager advocaten & notarissen te Arnhem. Zie H.J. Moné & N. Eeken, Kraken en leegstand: genezen en voorkomen, TBR 2010, 20 Rb. Amsterdam (vzr.) 24 september 2009, LJN BJ9760. 57
wenselijk is. Dit geldt temeer nu de eigenaar als gevolg van kraken geconfronteerd kan worden met een waardevermindering van het pand, maar ook met onverzekerbaarheid en een beperking van de mogelijkheden een nieuwe bestemming te realiseren. Met een strafrechtelijke ontruimingsmogelijkheid kan het eigendomsrecht van een eigenaar beter worden beschermd. 3 Ook omdat dit de eigenaar, in tegenstelling tot de civielrechtelijke ontruiming, niets kost. 1.2. Geen strafrechtelijke ontruimingsmogelijkheid in huidige wetgeving Er is echter thans geen expliciete wettelijke basis voor een dergelijke strafrechtelijke ontruiming van een gekraakt pand. Jarenlang baseerde de politie en het Openbaar Ministerie haar bevoegdheid op artikel 2 Politiewet en artikel 124 RO. In deze artikelen staat opgenomen dat de politie tot taak (heeft) in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde ( ) en dat het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij de wet vastgestelde taken. De eigenaar deed aangifte van overtreding van de artikelen 138 en 429sexies Sr, waarna de politie (op last van het Openbaar Ministerie) overging tot ontruiming van het gekraakte pand. De vraag die telkens terugkeerde was of bevoegdheden van politie en het Openbaar Ministerie altijd een expliciete wettelijke basis behoeven of dat deze bevoegdheden ook op ongeschreven normen gebaseerd konden worden. In de jurisprudentie werd deze vraag telkens verschillend beantwoord. Tot het Zwolsman-arrest 4 was de Hoge Raad van oordeel dat artikel 28 Politiewet (oud) voldoende basis gaf voor politieoptreden ter handhaving van de openbare orde. Weliswaar bevestigde de Hoge Raad in dit arrest nogmaals dat de politie voor zover deze bevoegdheden niet liggen op het gebied van de strafvordering haar optreden kan baseren op artikel 2 Politiewet, maar tekende hierbij wel aan dat daarbij geen inbreuk gemaakt mag worden op in de Grondwet of in eenieder verbindende verdragen neergelegde fundamentele rechten van de burger. Na dit arrest is door krakers veelvuldig aangevoerd dat de bevoegdheid van politie en het Openbaar Ministerie om gekraakte panden te ontruimen ontbreekt, omdat hierbij inbreuk gemaakt zou worden op een fundamenteel recht dat ook krakers toekomt, namelijk het huisrecht (art. 12 lid 1 Grondwet jo. art. 8 lid 1 EVRM 5 ). In de rechtspraak is verschillend geoordeeld over dit standpunt. Zo heeft het Hof Leeuwarden 6, naar welk arrest ik reeds in mijn rubriek in dit tijdschrift (2009-5, p. 141) heb verwezen, onlangs nog de krakers in dit standpunt gevolgd en geoordeeld dat er momenteel geen wettelijke basis is om het huisrecht op strafvorderlijke titel te beperken. Dit terwijl het Hof Amsterdam in een andere zaak 7 oordeelde dat de politie wel degelijk de bevoegdheid heeft om tot strafrechtelijke ontruiming over te gaan. De Hoge Raad heeft echter op 9 oktober 2009 in navolging van het Hof Leeuwarden zoals hiervoor bedoeld uitgemaakt dat een inbreuk op een fundamenteel recht als het huisrecht, dat ook een kraker toekomt, moet berusten op een in de wet voldoende precies omschreven bevoegdheid. Een dergelijke wettelijke bevoegdheid voor strafrechtelijke ontruiming van kraakpanden door de politie ontbreekt volgens de Hoge Raad, zodat het de politie verboden werd om op last van het Openbaar Ministerie over te gaan tot ontruiming. Met dit arrest is een einde gekomen aan alle (rechts)onzekerheid: een wettelijke grondslag voor strafrechtelijke ontruiming ontbreekt in de huidige wetgeving. 1.3. Artikel 551a Sv Evenals de civielrechtelijke weg staat de bestuursrechtelijke weg na het arrest van de Hoge Raad van 9 oktober 2009 nog steeds open voor eigenaren teneinde ontruiming te bewerkstelligen. Gelet op het voorgaande ben ik echter van mening dat deze wegen de eigenaar niet afdoende bescherming bieden en een strafrechtelijke ontruimingsmogelijkheid wenselijk is. Nu het arrest van de Hoge Raad van 9 oktober 2009 de strafrechtelijke ontruiming onder het huidige recht nagenoeg onmogelijk maakt, zal daarvoor een nieuwe wettelijke grondslag geschapen moeten worden. Het door de initiatiefnemers voorgestelde instrumentarium, te weten algehele strafbaarstelling van kraken in combinatie met de bevoegdheid tot ontruiming, zoals neergelegd in het voorgestelde artikel 551a Sv, komt daaraan mijns inziens tegemoet. Met het voorgestelde artikel wordt namelijk in de mogelijkheid voorzien dat woningen en gebouwen die zijn gekraakt op strafrechtelijke titel kunnen worden ontruimd. De eigenaar is dan ook niet meer afhankelijk van de civiele rechter of van burgemeester en wethouders, maar kan door aangifte te doen en zonder noemenswaardige kosten te maken bewerkstelligen dat het pand wordt ontruimd. 2. Bestrijding leegstand 2.1. Voorgestelde leegstandverordening Naast de bestrijding van kraken beogen de initiatiefnemers met de Wet kraken en leegstand ook de huidige 3. 4. 5. 6. 7. 58 Kamerstukken I 2009/10, 31 560, nr. C. HR 19 december 1995, NJ 1996, 249. Op deze twee bepalingen wordt het huisrecht gebaseerd. Art. 12 lid 1 Grondwet luidt: Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen. In art. 8 lid 1 EVRM is vervolgens opgenomen: Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Hof Leeuwarden 25 november 2008, LJN BG5205. Hof Amsterdam 31 maart 2009, LJN BH9173, waarin het hof de strafrechtelijke ontruimingsbevoegdheid van politie en het Openbaar Ministerie baseerde op art. 429sexies Sr en art. 2 Politiewet jo. art. 124 Wet RO.
leegstand aan te pakken. De vraag (die nu ook in de Eerste Kamer wordt gesteld) is of het bestaande instrumentarium niet zodanig kan worden aangepast dat de leegstandverordening niet ingevoerd hoeft te worden. Een belangrijk bezwaar van de leegstandverordening is immers dat dit onvermijdelijk zal leiden tot hoge uitvoeringskosten voor gemeenten die zullen worden afgewenteld op de eigenaren van de leegstaande panden. Op basis van een door de gemeente (naar eigen inzicht) ingevoerde leegstandverordening zal de eigenaar na zes maanden leegstand dit moeten melden bij de gemeente, waarna tussen de eigenaar en de gemeente een leegstandoverleg dient plaats te vinden. Lukt het de eigenaar niet om tijdig een huurder te vinden, zal de gemeente een verplichtende voordracht doen van een huurder voor het pand. Zoals al eerder aangegeven in mijn rubriek in dit tijdschrift (2009-5, p. 141) brengt dit instrument een grote hoeveelheid aan uitvoeringslasten met zich voor gemeenten. Vastgoedeigenaren vrezen dat gemeenten hen met een heffing zullen dwingen om zo spoedig mogelijk een nieuwe huurder te vinden. Deze vrees lijkt terecht nu de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) heeft aangegeven een leegstandheffing in te willen voeren. Volgens de VNG zijn er immers nauwelijks middelen om het wetsvoorstel na te leven, terwijl deze wel extra verplichtingen met zich brengt voor gemeenten. De VNG wil dan ook een financiële prikkel geven richting eigenaren om zelf iets aan de leegstand te doen, waarbij een leegstandheffing tot de mogelijkheden behoort. Eigenaren zijn allerminst gelukkig met dit voorstel, nu het met name bij kantoorruimte soms onmogelijk is om een nieuwe (geschikte) huurder te vinden. Het is dan ook nog maar de vraag of een financiële prikkel als een leegstandheffing of een boete gekoppeld aan de WOZ-waarde zal leiden tot tijdige ingebruikname door een nieuwe huurder. 2.2. Antikraak Een van de bestaande mogelijkheden om kraken en leegstand tegen te gaan is antikraak. Antikraak is een vorm van gebruik van leegstaand onroerend goed, dat voorkomt dat een pand leeg komt te staan en gekraakt kan worden. Kraken van leegstaande panden is immers onder de huidige wetgeving nog mogelijk na een jaar leegstand. Bij antikraak is geen sprake van huur, maar wordt tussen de leegstandbeheerder (de antikraakorganisatie) en de eigenaar een overeenkomst van bruiklening of bewaarneming gesloten. Van belang daarbij is dat voor het in gebruik geven van het pand geen tegenprestatie verschuldigd is, met uitzondering van een vergoeding voor de kosten van gas, water en licht. Deze vergoeding mag echter niet hoger zijn dan de werkelijk gemaakte kosten, anders kan de overeenkomst wellicht toch als een huurovereenkomst kunnen worden gekwalificeerd. De tijdelijke bewoners (kraakwachten) komt geen beroep op de wettelijke huurbescherming toe, zodat de eigenaar op ieder moment weer over zijn eigendom kan beschikken. Wel wordt vaak een korte opzegtermijn van veertien dagen in acht genomen, zodat de kraakwacht de mogelijkheid heeft om een ander onderkomen te vinden. Overigens spreken de meeste leegstandbeheerders de intentie uit om een ander antikraakpand ter beschikking te stellen aan de kraakwacht, zodra de overeenkomst van bruiklening door de eigenaar wordt beëindigd. Bewoning is de meest voorkomende vorm van leegstandbeheer van panden door kraakwachten in het leegstaande pand, maar het pand kan bijvoorbeeld ook gebruikt worden als bedrijfsruimte (zoals atelierruimte). Antikraak heeft zich inmiddels bewezen als een goede tijdelijke oplossing voor leegstand en het voorkomen van kraak. Bovendien voorkomt het vaak verloedering en daarmee waardevermindering van het leegstaande respectievelijk gekraakte pand en overlast voor de omliggende panden. Een huurder van bedrijfsruimte die het gehuurde niet meer kan of wenst te gebruiken (en die geen exploitatieverplichting is overeengekomen) wordt in de jurisprudentie zelfs regelmatig aangemerkt als een goed huurder, indien hij het pand laat gebruiken door kraakwachten. Antikraakorganisaties zijn tegen het wetsvoorstel waarbij kraken strafbaar wordt gesteld. Zij zijn van oordeel dat leegstandbeheer een in de markt goed werkende oplossing is om kraken en leegstand tegen te gaan. Bovendien zou leegstandbeheer een uitkomst bieden voor mensen met een economisch zwakke positie en voor startende ondernemers door te voorzien in betaalbare woon- en/of bedrijfsruimte. Het middel antikraak behoeft in beginsel dan ook geen aanpassing om leegstand (en daarmee kraken) tegen te gaan. Van belang is echter wel dat de tijdelijke verhuur (bijvoorbeeld onder de Leegstandwet) eenvoudiger en minder bezwaarlijk wordt voor eigenaren, aangezien het middel antikraak echt een kortstondige oplossing is. 2.3. Tijdelijke verhuur eigen woning onder Leegstandwet De Leegstandwet biedt de mogelijkheid (leegstaande) woonruimte en (bepaalde typen) gebouwen onder bepaalde voorwaarden tijdelijk te verhuren, zodat ook op deze wijze kan worden voorkomen dat het pand vatbaar wordt voor kraken. Een beperking van de Leegstandwet is in mijn ogen dat deze niet bedoeld is voor de tijdelijke verhuur van winkel- en kantoorruimte. Dit met uitzondering van de gevallen waarin de bedrijfsruimte eenvoudig als woonruimte is in te zetten. In dat geval biedt de Leegstandwet wel weer uitkomst. In artikel 15 Leegstandwet staat opgenomen dat burgemeester en wethouders de eigenaar een vergunning kunnen verlenen tot het aangaan van overeenkomsten van huur en verhuur van woonruimte onder de Leegstandwet als het gaat om: 1. woonruimte in een gebouw bestemd voor groepsgewijze huisvesting, verzorging of verpleging, logiesverschaffing, administratie en/of onderwijs dat in afwachting is van een bepaalde andere bestemming; 2. woonruimte in een voor de verkoop bestemde woning die a. nog nooit bewoond is geweest (nieuwbouwwoning); b. in de twaalf maanden voordat de woning leeg kwam te staan door de eigenaar geheel of grotendeels bewoond is geweest (of, wanneer de woning minder dan een jaar geleden is opgeleverd, sindsdien door de eigenaar bewoond is geweest); of 59
c. in de tien jaar voordat de woning leeg kwam te staan slechts drie jaar (geheel of gedeeltelijk) verhuurd is geweest; en om 3. woonruimte in een voor sloop of renovatie bestemde huurwoning. 8 Een belangrijk voordeel voor eigenaren die gebruik kunnen maken van de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet is dat huurders onder deze regeling geen beroep toekomt op de wettelijke huurbeschermingsbepalingen. Dit houdt in dat de eigenaar van de woning (of als woonruimte ingezette bedrijfsruimte) met inachtneming van een korte opzegtermijn van drie maanden op ieder gewenst moment de huurovereenkomst kan opzeggen, zonder daarvoor een opzeggrond nodig te hebben. De drempel om het vaak in afwachting van verkoop leegstaande pand tijdelijk te verhuren is daarmee voor veel eigenaren een stuk lager geworden. Van belang daarbij is ook dat hypotheekverstrekkers geneigd zijn om akkoord te gaan met de verhuur van de eigen woning onder de Leegstandwet. Deze toestemming is veelal noodzakelijk nu in de meeste hypotheekvoorwaarden is opgenomen dat een woning niet of niet zonder voorafgaande toestemming van de hypotheekverstrekker verhuurd mag worden. Voorts is voor de verhuur in het kader van de Leegstandwet een vergunning nodig, die door de betrokken gemeente dient te worden afgegeven. Deze vergunning wordt afgegeven voor maximaal twee jaar en kan op verzoek van de eigenaar van de woning drie keer worden verlengd met één jaar. De huurovereenkomst stopt automatisch als de vergunning is verlopen. Als de verhuurder de huur dan toch laat voortduren, ontstaat een gewone huurovereenkomst met alle gevolgen (lees: huurbescherming) van dien. Volgens de initiatiefnemers van het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid tot tijdelijke verhuur in veel gemeenten gebruikt. In veruit de meeste gevallen zou het gaan om vergunningen voor tijdelijke verhuur in het kader van grote herstructureringsoperaties. In die gevallen zijn het de woningcorporaties die de vergunningen aanvragen. 9 Verder geven de initiatiefnemers aan dat de mogelijkheid van tijdelijke verhuur bij particulieren en antikraakorganisaties minder bekend zou zijn, en dat de reden daarvoor mogelijk zou kunnen zijn dat sommige gemeenten bewust terughoudend zouden zijn in het informeren van particulieren over deze mogelijkheid vanwege angst voor misbruik van de regeling. 10 Naar mijn mening is de verhuur onder de Leegstandwet echter niet zodanig aantrekkelijk voor particulieren dat iedere particuliere eigenaar direct zou overgaan tot een dergelijke tijdelijke verhuur indien hij bekend zou zijn met deze mogelijkheid. Het is namelijk maar de vraag hoeveel een dergelijke verhuur oplevert voor de eigenaar, omdat het recht op hypotheekrenteaftrek voor deze woning komt te vervallen. Eigenaren die denken dat ze dit kunnen oplossen door de huurprijs van de woning te verhogen, komen bedrogen uit. Door de gemeente wordt namelijk een maximale huurprijs opgenomen in de vergunning. De maximale huurprijs die in de vergunning wordt vermeld, wordt bepaald op grond van het woningwaarderingsstelsel. Dit geldt ook als de maximale huurprijs hoger is dan de huurtoeslag- of liberalisatiegrens. Geliberaliseerd verhuren is op grond van de Leegstandwet niet mogelijk. De kans is dan ook groot dat verhuur van de woning onder de Leegstandwet voor de eigenaar niet of nauwelijks iets oplevert, zodat de eigenaar ervoor kiest om de woning leeg te laten staan. Dit geldt temeer nu de woning voor een minimale periode van zes maanden verhuurd dient te worden en er een risico bestaat dat de huurder niet al te zorgvuldig omgaat met het gehuurde. Om die reden zou ik dan ook willen bepleiten om ook de mogelijkheden van verhuur van woningen onder de Leegstandwet te verruimen, enerzijds door geliberaliseerde verhuur toe te staan en anderzijds door ook de verhuur van bedrijfsruimten onder de Leegstandwet mogelijk te maken. Mijns inziens zal in het eerste geval veel vaker gebruikgemaakt worden van de mogelijkheid om te verhuren in het kader van de Leegstandwet, aangezien het voor particuliere eigenaren rendabel wordt om hun leegstaande woning tijdelijk te verhuren. Overigens dient wel aan bepaalde voorwaarden voldaan te worden, zodat geen misbruik gemaakt kan worden door eigenaren om op deze manier (fors) te verdienen aan de verhuur van de oude woning. De Leegstandwet voorziet vooralsnog in beginsel niet in de tijdelijke verhuur van winkel- en kantoorruimte. Zoals gezegd met uitzondering van de gevallen waarin de bedrijfsruimte eenvoudig als woonruimte is in te zetten. Aangezien vandaag de dag veel bedrijfsruimten en dan met name kantoorruimten leegstaan, zou een oplossing van de (kraak- en) leegstandproblematiek kunnen liggen in een verruiming van de Leegstandwet, in die zin dat tijdelijke verhuur aan een (in principe niet-passende) huurder van bedrijfsruimte is toegestaan, bijvoorbeeld tegen een lagere huurprijs. Van belang is dan dat aan huurders geen beroep toekomt op huurbescherming, respectievelijk ontruimingsbescherming, zodat de eigenaar zodra een geschikte huurder voorbij komt op korte termijn een huurovereenkomst met deze geschikte huurder kan sluiten. Kortom, indien verhuur onder de Leegstandwet wordt verruimd en ook voor winkel- en kantoorruimte mogelijk gemaakt wordt, zou dit een geschikt middel zijn om (kraken en) leegstand tegen te gaan. Anders dan het door de initiatiefnemers voorgestelde instrumentarium (eveneens een uitbreiding van de Leegstandwet voor bedrijfsruimten) geeft dit eigenaren de ruimte om hun (bedrijfs)pand zonder tussenkomst van gemeenten te verhuren. Naast enorme bureaucratie en hoge uitvoeringskosten voor gemeenten voorkomt dit ook dat eigenaren van leegstaande panden vervolgens geconfronteerd worden 8. 9. 10. 60 Tijdelijke verhuur via de Leegstandwet, <www.vng.nl/documenten/vngdocumenten/2009_lbr/leegstandwet.pdf>, p. 2. Kamerstukken II 2008/09, 31 560, nr. 6, p. 18. Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij 31 700, XVIII, nr. 700.
met boetes en andere financiële prikkels die worden opgelegd. 2.4. Transitie Ook zou een oplossing voor leegstand van bedrijfsruimte kunnen zijn gelegen in het (al dan niet) tijdelijk geven van een andere bestemming (als woonruimte) aan het pand, te weten: transitie. Immers, door de bestemming van de leegstaande bedrijfsruimte (al dan niet tijdelijk) te wijzigen in woonruimte, zou de tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet mogelijk zijn. De initiatiefnemers van het Wetsvoorstel kraken en leegstand hebben zich overigens ook uitgesproken om de (tijdelijke) inzetting van leegstaande panden als woonruimte te vereenvoudigen. Volgens de initiatiefnemers en de Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed zou de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de daaruit voortkomende actualisering van bestemmingsplannen daarin een mooie gelegenheid bieden. De reden daarvan is dat met de nieuwe Wro de procedures om de bestemming te wijzigen of een ontheffing van het bestemmingsplan aan te vragen aanzienlijk zijn verkort en vereenvoudigd. 11 Indien de mogelijkheid van transitie in de Leegstandwet zou worden opgenomen en hieraan meer bekendheid zou worden gegeven, zou de Leegstandwet ook op deze wijze ingezet kunnen worden bij het terugdringen van leegstand van kantoorpanden en overige bedrijfsgebouwen. 2.5. Publiek-private samenwerking Zoals gezegd zijn er verschillende wegen die bewandeld kunnen worden om op te treden tegen krakers. Naast een civielrechtelijke en een strafrechtelijke weg, is er immers ook nog een bestuursrechtelijk pad dat ingeslagen kan worden. Er zijn dan ook verschillende partijen betrokken bij het optreden tegen kraken. Volgens de initiatiefnemers dient bevorderd te worden dat elk van de relevante partijen in de aanpak eigenaar, projectontwikkelaar, leegstandbeheer, gemeente en politie en openbaar ministerie, in onderlinge afstemming en samenwerking haar verantwoordelijkheid neemt en informatie deelt. 12 Om kraken (maar ook leegstand) tegen te gaan zouden volgens de initiatiefnemers de gemeente, de politie en het Openbaar Ministerie samen moeten werken om een gezamenlijk beleid te formuleren, waarbij kraken en leegstand vanuit een civielrechtelijke, strafrechtelijke en bestuurlijke invalshoek wordt aangepakt. De middelen die voorhanden zijn kunnen op die manier volgens de initiatiefnemers meer effectief in combinatie worden ingezet. Ook voor wat betreft een effectieve aanpak van leegstand en een proactieve houding tot herbestemming zouden de krachten binnen de verschillende disciplines gebundeld moeten worden, aldus het rapport De Oude Kaart van Nederland: leegstand en herbestemming dat door de Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed is uitgebracht. 13 De oplossing van de kraak- en leegstandproblematiek zou volgens de Rijksadviseur niet zozeer gelegen zijn in de aanpak van reeds opgetreden leegstand, maar in het voeren van een anticiperend en proactief beleid, zodat leegstand (en dus ook kraak) wordt voorkomen. Op dit moment zou de communicatie tussen de verschillende partijen niet goed verlopen, waardoor gemeenten, eigenaren en belangenorganisaties regelmatig niet (voldoende) voorbereid zijn op het leegkomen van gebouwen, zodat herbestemming te laat komt en leegstand een feit is. Voorgesteld wordt dan ook om een meldpunt te creëren, opdat aanstaande leegstand bij de betrokken partijen tijdig bekend is en kan worden voorkomen. De samenwerking dient dan ook al plaats te vinden, ruim voordat leegstand is opgetreden. Volgens de Rijksadviseur zou de gemeente bij uitstek de partij zijn die de relevante lokale partijen bij elkaar kan brengen in deze publiek-private samenwerking. 14 Gelijk als de initiatiefnemers kan ik mij vinden in deze aanpak waarbij kraken wordt bestreden door leegstand aan te pakken. Voordeel is immers ook dat wordt voorkomen dat de politie en het Openbaar Ministerie onevenredig zwaar wordt belast met de aanpak van kraken. De hiervoor omschreven middelen zouden kunnen worden ingezet om de leegstand (ook) proactief te bestrijden. Een nieuw middel is hiervoor naar mijn mening niet nodig. De bestaande instrumenten lijken na een aanpassing daarvan en na het geven van bekendheid onder vastgoedeigenaren leegstand succesvol te kunnen bestrijden. 3. Conclusie Met het wetsvoorstel wordt beoogd kraken en leegstand tegen te gaan, hetgeen met name onder kantoorpanden een probleem is. 15 Immers, eind 2007 stond in Nederland 4 522 369 vierkante meter kantooroppervlak leeg, waarvan 69% al langer dan drie jaar leeg staat en verouderde kantoorruimte betreft. 16 11. Kamerstukken II 2008/09, 31 560, nr. 6, p. 17-18. De belangrijkste wijziging in de Wro ten opzichte van de (oude) WRO met betrekking tot de bestemmingsplanprocedure is het vervallen van de goedkeuringsbevoegdheid van gedeputeerde staten. Dit ligt in de lijn van de ontwikkeling van de afgelopen decennia, waarin het preventief toezicht van de provincie op de gemeente aanmerkelijk is teruggedrongen. Als gevolg van het vervallen van deze goedkeuringsbevoegdheid zijn de proceduretijden aanmerkelijk verkort van minimaal 94 weken naar maximaal 26 weken voor een wijziging van het bestemmingsplan en van maximaal 24 weken naar maximaal 20 weken voor een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan. 12. Kamerstukken II 2008/09, 31 560, nr. 6, p. 3. 13. Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed, De Oude Kaart van Nederland: leegstand en herbestemming, <www.oudekaartnederland.nl>, p. 72. 14. Kamerstukken II 2008/09, 31 560, nr. 6, p. 4. 15. Kamerstukken I 2009/10, 31 560, nr. C, p. 7: Gemeenten hebben duidelijk gemaakt dat leegstand van woningen doorgaans niet problematisch is ( ). Het wetsvoorstel voorziet dan ook niet in (een uitbreiding van de Leegstandwet met) instrumenten die gericht zijn op leegstaande woningen, maar op leegstaande kantoren, winkels en bedrijfsruimten. 16. Kamerstukken II 2008/09, 31 560, nr. 8, p. 7. 61
In dit kader hebben de initiatiefnemers voorgesteld om kraken te bestrijden door de huidige strafbaarstelling van kraken (als overtreding in het eerste jaar van leegstand) aan te scherpen en kraken vanaf het eerste moment van leegstand strafbaar te stellen als misdrijf waarop een straf staat van één jaar. Daaraan gekoppeld is een wettelijke grondslag voor strafrechtelijke ontruiming door politie en het Openbaar Ministerie in artikel 551a Sv. Met deze voorgestelde strafrechtelijke ontruimingsbevoegdheid wordt ingespeeld op het arrest van de Hoge Raad van 9 oktober 2009, waarbij door de Hoge Raad is vastgesteld dat een dergelijke bevoegdheid ontbreekt. Aan de jarenlange praktijk waarbij kraakpanden op strafrechtelijke titel werden ontruimd zou anders een einde komen, hetgeen volgens velen waaronder de initiatiefnemers en vastgoedeigenaren onwenselijk is. De vraag of het huidige instrumentarium ter bestrijding van kraken wijziging behoeft, kan dan ook instemmend worden beantwoord nu het voorgestelde artikel 551a Sv in een dergelijke wettelijke grondslag voorziet. Door eigenaren meer mogelijkheden te geven om leegstaande panden zonder (actieve) bemoeienis van gemeenten tijdelijk te verhuren en de verantwoordelijkheid voor het bestrijden van leegstand bij de eigenaren te leggen, wordt voorkomen dat gemeenten worden geconfronteerd met hoge uitvoeringslasten en veel bureaucratie. Dit is immers ook precies de reden geweest dat het leegstandregister in 1986 niet werd ingevoerd. 17 Daarnaast lijkt het er op dat gemeenten niet al te happig zijn om op de stoel van de eigenaar te gaan zitten, zodat het maar de vraag is of gemeenten gebruik zullen maken van de mogelijkheid om in een leegstandverordening ten aanzien van leegstaande bedrijfspanden een meldingsplicht in te stellen. De Huisvestingswet voorziet immers in een dergelijke mogelijkheid een meldingsplicht voor leegstaande woonruimte in te stellen in een huisvestingsverordening. Gebleken is dat dit instrument door gemeenten nauwelijks wordt gebruikt, zodat niet direct in valt te zien waarom gemeenten wel gebruik zullen maken van de door de initiatiefnemers voorgestelde leegstandverordening. 18 Kortom, het voorgestelde instrumentarium ter bestrijding van leegstand is niet zonder meer de oplossing voor leegstand. Om leegstand te bestrijden zou gebruikgemaakt kunnen worden van de bestaande instrumenten waarbij veel meer de verantwoordelijkheid bij de eigenaar van het pand ligt, eventueel met de mogelijkheid van het opleggen van bestuursdwang of een boete door de gemeente als stok achter de deur. Het is afwachten wat de Eerste Kamer gaat doen. Voor de hand ligt echter wel dat het wetsvoorstel wordt aangenomen en dat naast het bestrijden van kraken ook het bestrijden van leegstand op welke wijze dan ook nog in 2010 een zeer actueel thema wordt. Voor wat betreft het door de initiatiefnemers voorgestelde instrumentarium ter bestrijding van leegstand lijkt dat niet zo voor de hand te liggen. Meerdere stemmen gaan op om het huidige instrumentarium eventueel na aanpassing daarvan nieuw leven in te blazen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een uitbreiding van de Leegstandwet in die zin dat ook tijdelijke verhuur als bedrijfsruimte onder de Leegstandwet mogelijk wordt gemaakt. Een belangrijk verschil met het voorgestelde instrumentarium is dat de bestrijding van leegstand in beginsel niet op het bord van de gemeente komt te liggen, maar dat eigenaren zelf de leegstand van hun pand kunnen tegengaan door een tijdelijke huurovereenkomst te sluiten. In het huidige voorstel, waarbij de bestrijding van leegstand de verantwoordelijkheid van de gemeente wordt gemaakt, lijken de initiatiefnemers ervan uit te gaan dat eigenaren geen belang hebben bij een (tijdelijke) invulling van dat pand. De vraag is echter of dit een juist uitgangspunt is. Bekend is immers dat leegstand niet goed is voor de waarde een pand, zodat het niet ondenkbaar is dat eigenaren van bedrijfspanden als aan hen de mogelijkheid wordt geboden eenvoudiger tijdelijk te verhuren daartoe zullen overgaan. 17. 18. 62 Kamerstukken I 2009/10, 31 560, nr. C, p. 7. Zie ook mijn bijdrage voor de rubriek Huurrecht en pacht : M.E. Goldsmid, Initiatiefwetsvoorstel Wet kraken en leegstand gekraakt?, VGR 2009-5, p. 140. Kamerstukken I 2009/10, 31 560, nr. C, p. 7.