Commissie voor de Bezwaarschriften van de gemeente Bunnik Jaarverslag 2013 en 2014
Inhoudsopgave Inleiding p.3 Hoofdstuk 1 Samenstelling van de Commissie voor de Bezwaarschriften p.5 Hoofdstuk 2 Het bezwaarschrift p.6 2.1 Achtergrond p.6 2.2 Wanneer een bezwaarschrift? p.6 2.3 Doel van de bezwaarschriftprocedure p.6 Hoofdstuk 3 Bezwaarschriften 2013 en 2014 p.8 3.1 Behandeling bezwaarschriften bij de commissie voor bezwaarschriften p.8 3.2 Advies van de commissie in praktijk p.8 3.3 Buiten zitting p.10 3.4 (Pre-)mediation in de praktijk p.10 Hoofdstuk 4 Conclusies en aanbevelingen p.12 2
Inleiding Voor u ligt het Jaarverslag 2013 en 2014 van de Commissie voor de Bezwaarschriften van de Gemeente Bunnik (hierna: de commissie). Met het jaarverslag beoogt de commissie het gemeentebestuur van de gemeente Bunnik een overzicht te verschaffen van de werkzaamheden van de commissie, zoals deze zijn verricht in het jaar 2013 en 2014. Er is besloten om de jaren 2013 en 2014 in 1 verslag samen te brengen. Dit komt door de wijziging in de invulling van de functie secretaris van de commissie. Tot 14 juli 2014 was dit de heer A.H.T.M. van Straaten, gedetacheerd bij de provincie en vanaf 14 juli 2014 de heer E.C. de Gast, gedetacheerd vanuit BMC. De commissie ontleent haar bestaansrecht aan artikel 2, eerste lid, van de Verordening Commissie voor de bezwaarschriften gemeente Bunnik, vastgesteld bij raadsbesluit van 19 december 2002, laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit, d.d. 24 februari 2010 (hierna: de verordening). 1 Dit artikel luidt: Er is een commissie ter voorbereiding van de beslissing op bezwaren tegen besluiten van de raad, college [van burgemeester en wethouders] en de burgemeester. De taak van de commissie is de bestuursorganen van advies te dienen over de beslissingen op bezwaar. In de verordening zijn de samenstelling en de werkwijze van de commissie geregeld. De commissie bestaat, conform hetgeen daaromtrent in de verordening is vermeld, uit een voorzitter en ten minste twee leden. Tevens heeft het college een plaatsvervangend lid benoemd. De commissie regelt zelf de vervanging van de voorzitter. De commissie wordt ambtelijk ondersteund door de secretaris van de Commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de secretaris). De commissie verricht haar werkzaamheden onafhankelijk ten aanzien van de bestuursorganen die zij adviseert. De onafhankelijkheid is gewaarborgd door de externe samenstelling van de commissie, hetgeen wil zeggen dat in de commissie uitsluitend personen zitting hebben die geen binding hebben met de gemeente Bunnik. Dit betekent dat zij niet woonachtig zijn in Bunnik, Odijk of Werkhoven, werkzaam zijn bij de gemeente Bunnik of een andere binding met de gemeentelijke organisatie hebben. 1 Op 23 januari 2014 heeft de raad de Verordening Commissie voor de Bezwaarschriften gemeente Bunnik 2014 vastgesteld. 3
De zittingsduur van de commissie loopt parallel aan de zittingsduur van de raad, hetgeen een maximale periode van vier jaar betekent. Daarnaast kunnen de voorzitter en de leden van de commissie op elk moment ontslag nemen. Zij blijven echter hun functie vervullen totdat in de opvolging is voorzien. In dit jaarverslag wordt aangegeven wat de samenstelling is van de commissie en op welke wijze de commissie uitvoering heeft gegeven aan haar taak. In de gemeente Bunnik wordt met een nieuw registratiesysteem gewerkt: Mozard. Dit systeem volgt exact de verwerking van binnenkomende bezwaren in 4 fasen. Bovendien noodzaakt dit systeem om kort nadat een bezwaar is binnengekomen een brief uit te laten gaan naar de bezwaarmaker. In deze brief wordt tevens weergegeven dat er contact wordt gezocht met de bezwaarmaker om een overleg te plegen (pre-mediation). Het voordeel van Mozard is ook dat direct kan worden waargenomen hoeveel bezwaarschriften in een jaar zijn binnengekomen en hoeveel afgehandeld. Het volgsysteem zorgt er ook voor dat de termijnen voor afhandeling goed in de gaten kunnen worden gehouden. 4
Hoofdstuk 1 Samenstelling van de Commissie voor de bezwaarschriften In 2013 en 2014 had de commissie de volgende samenstelling: De heer mr. G. Kasander (voorzitter), o docent / cursusleider / ontwikkelaar onderwijsprogramma s gemeenterecht en bestuursrecht bestuursacademies / hbo-instellingen / postacademisch onderwijs; o voorzitter van de bezwarencommissie, gemeente Drimmelen; o (plv.) voorzitter van de bezwarencommissie, gemeente Tiel; o (plv.) voorzitter van de bezwarencommissie, gemeente Ede; o lid van de bezwarencommissie, gemeente Naarden. Mevrouw mr. N.L.M. Horning (plv. voorzitter en commissielid), o senior adviseur veiligheid, gemeente Utrecht; o lid van de bezwarencommissie, gemeente s-hertogenbosch. Mevrouw mr. V.C.E. Wattenberg (commissielid), o juridisch adviseur ruimtelijke ordenings- en milieurecht bij Liandon, Arnhem. De heer P. Plug (commissielid), o inkoper / projectleider Facilitaire zaken, Christelijke Hogeschool Ede; o voorzitter Commissie Landelijk Gebied en Jeugdzorg, Provincie Gelderland; o lid provinciale staten van Gelderland (ChristenUnie). De commissie wordt ambtelijk ondersteund door: De heer mr. A.H.T.M. van Straaten (secretaris) tot 14 juli 2014 (gedetacheerd bij de provincie) en vanaf 14 juli 2014 de heer drs. E.C. de Gast (gedetacheerd vanuit BMC), o Beleidsmedewerker/juridisch adviseur/secretaris commissie voor bezwaarschriften afdeling BMO, gemeente Bunnik; o lid van de bezwarencommissie, gemeente Alphen aan den Rijn. Mevrouw mr. A. D. Kruikemeijer (plv. secretaris), o coördinator, beleidsmedewerker afdeling BMO, gemeente Bunnik. 5
Hoofdstuk 2 Het bezwaarschrift 2.1 Achtergrond De bezwaarschriftprocedure van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vormt een belangrijk moment in de gedachtewisseling tussen burgers en bestuursorganen over door het bestuur genomen besluiten. De procedure geeft de burger de gelegenheid om de juistheid van een besluit aan de orde te stellen. Het bestuursorgaan kan vervolgens op basis van het bezwaar van de burger mogelijke fouten herstellen, zonder dat daar een rechter aan te pas hoeft te komen. Als daarna toch de rechter wordt ingeschakeld, vormt de uitkomst van de bezwaarprocedure het uitgangspunt voor de beroepsprocedure. 2.2 Wanneer een bezwaarschriftprocedure? Evenals in andere onderdelen van de Awb staat bij de regeling van de bezwaarschriftprocedure het begrip besluit centraal. Op basis van artikel 7:1 van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep in te stellen eerst tegen dat besluit bezwaar te maken. Onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3, eerste lid, van de Awb). Het recht om tegen besluiten op te komen is beperkt tot belanghebbenden. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb omschrijft belanghebbende als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 2.3 Doel van de bezwaarschriftprocedure Doel van de bezwaarschriftprocedure is heroverweging van het primaire besluit. Anders dan de rechter dient het bestuursorgaan zich bij deze heroverweging niet te beperken tot de rechtmatigheid van het primaire besluit, maar moet het ook aandacht besteden aan beleidsaspecten voor zover de wet daartoe de ruimte biedt. Een goede werking van de bezwaarschriftprocedure vergt betrokkenheid van beslissers uit de eerste lijn en beleidsbepalers met voldoende zeggenschap en mandaat binnen een bestuursorgaan. Sinds 1992 heeft de gemeente Bunnik conform artikel 7:13, eerste lid, van de Awb, een onafhankelijke commissie, die het college, de burgemeester of de gemeenteraad adviseert over te nemen beslissingen op bezwaarschriften. 2 Deze instelling heeft tot gevolg gehad dat een beslissing op bezwaar wordt voorbereid via de commissie door belanghebbenden te horen en schriftelijk advies aan het bestuursorgaan uit te brengen. 2 Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Verordening is de commissie niet bevoegd ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend tegen besluiten betreffende functiewaarderingen, personeelsbeoordelingen, plaatsingsbesluiten in het kader van het sociaal statuut, een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de Wet waardering onroerende zaken, geldschuld- en bijkomende beschikkingen ingevolge titel 4.4 van de Awb indien deze louter financieel van aard zijn en tegen beschikkingen ter vaststelling van de hoogte van een verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb. 6
Het advies van de commissie is niet bindend, echter zoals de Awb het stelt in artikel 7:13, zevende lid: Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden. Voor de behandeling van het bezwaarschrift blijft het bestuursorgaan dat het primaire besluit nam verantwoordelijk. 7
Hoofdstuk 3 Bezwaarschriften 2013 en 2014 Hieronder volgt een overzicht van het aantal in 2013 en 2014 behandelde bezwaarschriften. Afgelopen jaar waren wederom vrijwel alle bezwaarschriften gericht tegen beslissingen van het college. Er waren geen bezwaarschriften ingediend tegen besluiten van de raad en de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan. 3.1 Behandeling bezwaarschriften bij de commissie voor bezwaarschriften 2013 In 2013 zijn 5 hoorzittingen geweest, op 14 februari, 11 april, 23 mei, 22 augustus en 17 oktober. In deze hoorzittingen zijn totaal 6 zaken behandeld, waarbij aangetekend wordt dat op 1 hoorzitting (11 april) 21 bezwaarschriften zijn behandeld tegen hetzelfde besluit. Deze 21 bezwaarschriften worden als 1 zaak aangemerkt. 2014 In 2014 zijn 4 hoorzittingen geweest, op 15 mei, 19 juni, 16 oktober en 11 december. In deze hoorzittingen zijn totaal 9 zaken behandeld. 2013 2014 5 hoorzittingen 4 hoorzittingen 6 zaken 9 zaken 3.2 Advies van de commissie in de praktijk 2013 De 6 zaken in 2013 betreffen 4 handhavingszaken, 1 Apv zaak en 1 verkeersbesluit. Van de 4 handhavingszaken zijn de bestreden besluiten in stand gelaten met een wijziging van de motivering in de formulering van de last. Meest opvallende en omvangrijke zaak in 2013 was de bezwaarprocedure inzake het verlenen van een vergunning voor het innemen van een standplaats (Apv) op de locatie Van Hardenbroeklaan in Bunnik. 11 Bezwaren zijn niet ontvankelijk verklaard en 10 bezwaren gegrond met herroeping van het bestreden besluit In het verkeersbesluit is het bestreden besluit in stand gelaten met een wijziging in de motivering. 2014 Opvallend is dat er In 2014 geen handhavingszaken zijn behandeld bij de commissie in vergelijking met 2013. 8
De wisseling van het bestuur in april 2014 heeft voor een andere koers gekozen in deze gemeente om meer ruimte te bieden aan ruimtelijke ontwikkelingen. Concreet heeft dit ingehouden dat er in 2014 geen handhavingszaken behandeld zijn bij de commissie. De 9 zaken in 2014 betreffen 3 zaken omgevingsvergunningen, 4 planschadezaken, 1 Apv zaak en 1 zaak kapvergunning. In de 3 zaken omgevingsvergunningen heeft de commissie geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren. In 1 zaak is het college contrair gegaan en er is een gewijzigde omgevingsvergunning verleend. In 2 planschadezaken heeft de commissie besloten een second opinion aan te vragen, aangezien het planschade-advies van Kenniscentrum volgens de commissie niet voldoende onderbouwd was. In de Apv-zaak heeft de commissie geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren. De zaak kapvergunning Otselaan wordt apart vermeld, aangezien dit voor de commissie een zeer bijzondere zaak was. De verleende vergunning betreft een onrechtmatig genomen besluit en de commissie is niet toegekomen aan het behandelen van de bezwaren. De hardheidsclausule was toegepast, omdat er een initiatief was van inwoners van de gemeente Bunnik. De hardheidsclausule is alleen van toepassing indien er in eerste instantie besloten is juist geen vergunning te verlenen, maar door de zeer bijzondere situatie van een zaak toch besloten wordt om een vergunning te verlenen. In dit geval was er besloten op grond van een hardheidsclausule een kapvergunning te verlenen. Dit is juridisch onjuist. Het college heeft het advies van de commissie overgenomen. 2013 2014 4 handhavingszaken: bezwaren gedeeltelijk 3 zaken omgevingsvergunningen: bezwaren gegrond, instandhouding van bestreden besluit ongegrond, in 1 zaak is college contrair gegaan 1 Apv zaak: betreft 21 bezwaren: 11 niet 4 planschadezaken: bezwaren ongegrond in 2 ontvankelijk, 10 gegrond met herroeping van het planschadezaken en 2 planschadezaken bestreden besluit aangehouden in verband met second opinion 1 verkeersbesluit: instandhouding bestreden besluit 1 Apv zaak: bezwaren ongegrond met wijziging motivering Aparte vermelding: kapvergunning Otselaan: bestreden besluit betreft een onrechtmatig genomen besluit, geen behandeling van de bezwaren 9
3.3 Buiten zitting 2013 In 2013 zijn er totaal 33 zaken geregistreerd in het nieuwe systeem Mozard. Dit betekent dat er 27 zaken buiten zitting zijn behandeld. 2014 In 2014 zijn er totaal 38 zaken geregistreerd in Mozard. Dit betekent dat er 29 zaken buiten zitting zijn behandeld. 2013 2014 Aantal zaken: 33 Aantal zaken: 38 Behandeld in hoorzitting: 6 Behandeld in hoorzitting: 9 Buiten zitting: 27 Buiten zitting: 29 3.4 (Pre-) mediation in de praktijk In de gemeente Bunnik wordt een klantgerichte benadering voorgestaan, waarbij het achterhalen van de belangen van de burgers centraal staat om op basis hiervan een oplossing te vinden die aan de wederzijdse belangen zoveel mogelijk tegemoet komt. Uit zowel de theorie als de praktijk komt naar voren dat een belangengerichte aanpak een effectieve en efficiënte wijze van geschilbeslechting kan zijn. Als via belangengericht onderhandelen of (pre-)mediation een oplossing wordt bereikt, is de acceptatiegraad hoog, omdat partijen zelf tot een maatwerkoplossing zijn gekomen. Maar ook wanneer de onderhandelingen niet tot een oplossing leiden, is bij partijen toch vaak meer begrip voor elkaars standpunten ontstaan en is meestal veel ruis weggenomen. Daarnaast blijkt deze aanpak ook efficiëntievoordelen in termen van doorlooptijd, behandeltijd en kosten op te kunnen leveren. In mei 2013 heeft het college de Beleidsnotitie (pre-)mediation vastgesteld, waarmee het werkproces ten aanzien van het toepassen van (pre-)mediation bij de behandeling van bezwaarschriften is vastgelegd. De ambtelijke organisatie zet breed in om met de burger in gesprek te treden. Hierbij kan gedacht worden aan een telefonisch overleg, een gesprek op het gemeentehuis (bezwaarde, behandelend ambtenaar en de secretaris), een huisbezoek of door middel van een informatieavond (bij meerdere bezwaarschriften) zowel in het gemeentehuis als op locatie. Deze wijze van bemiddelingsactiviteiten vraagt veel inzet en flexibiliteit van zowel de behandelend ambtenaren als de secretaris van de commissie. 10
Het grote voordeel van deze informele aanpak is dat een tekort aan informatie bij de bezwaarde kan worden opgeheven en dat de communicatie tussen de bezwaarde en de gemeentelijke organisatie wordt verbeterd. Daardoor kunnen begrip voor de situatie en acceptatie van de beslissing op het bezwaar worden bevorderd. (Pre-) mediation heeft zeker resultaat geboekt in de jaren 2013 en 2014. De bezwaarmakers vinden het prettig om meer tekst en duidelijkheid te krijgen over de wijze waarop beslissingen genomen worden. Het betekent af en toe ook om bij de bezwaarmakers ter plekke te bekijken waar zij bezwaar tegen maken. Door deze werkwijze kan voorkomen worden dat het officiële juridische traject moet worden ingeslagen. In 2013 zijn 14 bezwaren ingetrokken en in 2014 15 bezwaren. 2013 2014 Aantal intrekkingen door (pre-) mediation: 14 Aantal intrekkingen door (pre-) mediation: 15 Door deze werkwijze is het aantal hoorzittingen beperkt gebleven in de jaren 2013 en 2014, namelijk 2013 5 hoorzittingen en in 2014 4 hoorzittingen. 11
Hoofdstuk 4 Conclusies en aanbevelingen Conclusie 1: Aantal bezwaarschriften 2013 In 2013 zijn 33 zaken geregistreerd. In 1 zaak zijn er 21 bezwaarschriften binnengekomen. 6 Zaken zijn behandeld in 5 hoorzittingen van de commissie voor bezwaarschriften. 27 Zaken zijn buiten zitting behandeld. 2014 In 2014 zijn 38 zaken geregistreerd. 9 Zaken zijn behandeld in 4 hoorzittingen van de commissie voor bezwaarschriften. 29 Zaken zijn buiten zitting behandeld. Conclusie 2: (Pre-) mediation De werkwijze van (pre-)mediation heeft goede resultaten geboekt in de jaren 2013 en 2014. Het wordt goed ontvangen door de bezwaarmakers om meer tekst en duidelijkheid te krijgen van de gemeente. Dit heeft geresulteerd in een aantal intrekkingen, 14 in 2013 en 15 in 2014. Hierdoor is het aantal hoorzittingen ook beperkt gebleven in 2013 en 2014. Conclusie 3: Wijziging in zaken naar aanleiding van nieuwe manier van werken De commissie heeft bemerkt dat door de wijziging in het bestuur van de gemeente Bunnik in april 2014 er een wijziging is opgetreden in de zaken die zijn behandeld in de hoorzittingen. De commissie is op de hoogte van de nieuwe manier van werken, zoals het college heeft weergegeven in de collegeagenda 2014-2018, in het bijzonder de passage meebewegen in een veranderende omgeving. De commissie respecteert op zich deze nieuwe manier van werken, maar geeft hierbij ook aan dat hieraan zeker risico s verbonden zijn, zie hetgeen is weergegeven in conclusie 5. In 2013 lag het accent in de hoorzittingen nog op handhavingszaken, in 2014 zijn geen handhavingszaken meer in de commissie behandeld. De commissie vindt dit verontrustend. Conclusie 4: Motiveringsgebrek van primaire besluiten De commissie merkt op dat enkele bezwaarschriften (gedeeltelijk) gegrond zijn verklaard in 2013. De reden voor deze (gedeeltelijke) gegrondverklaring is in de meeste gevallen gelegen in het motiveringsgebrek dat aan het primaire besluit kleeft. Conclusie 5: Geen juridische grondslag in primair besluit De commissie heeft geadviseerd dat een primair besluit een onrechtmatig genomen besluit was aangezien er geen juridische grondslag aan ten grondslag lag, maar alleen gebaseerd op de hardheidsclausule. Dit betrof de verleende kapvergunning van de Otselaan naar aanleiding van een burgerinitiatief. 12
Aanbeveling De commissie geeft hierbij een aanbeveling dat het verweer inhoudelijk en kwalitatief verbeterd dient te worden (korter en krachtiger), ook al bemerkt de commissie dat mede door de nieuwe manier van werken de juridische onderbouwing van de bestreden besluiten te wensen over laat. Conclusie 6: Beslistermijn van bezwaarschriften De commissie concludeert dat door het nieuwe systeem van Mozard de beslistermijnen goed in de gaten worden gehouden door het volgsysteem. 13