Plan van Aanpak Verbijzonderde Interne controle 2011 Gemeente Zaltbommel Juni 2011
Inleiding en doelstelling Plan van Aanpak Interne controle Rechtmatigheid De visie en missie van de organisatie is : Bestuurders en ambtenaren moeten een goed geoliede machine maken van de gemeente Zaltbommel. Daarbij staat de burger centraal. Onze acties zijn resultaatgericht en meetbaar. Door het uitvoeren van een aantal belangrijke interne controles zullen wij nagaan of wij inderdaad werken volgens de afgesproken procedures en daardoor onze klanten beter bedienen. Afgelopen periode zijn verschillende stappen voorwaarts gezet, waaronder het inrichten van een (verbijzonderde) interne controlefunctie en het opstellen van een gemeentebreed interne controleplan. Het voorliggende Interne Controleplan is grotendeels ook de basis voor de toets op rechtmatigheid die door de accountant bij de jaarrekeningcontrole wordt uitgevoerd. Het Interne Controleplan is de leidraad voor de organisatie om te waarborgen dat financiële handelingen juist en door de daartoe bevoegde personen worden uitgevoerd. Het is dus van belang dat deze maatregelen zichtbaar worden vastgelegd. Daarmee worden de accurate uitvoering van deze beheersmaatregelen intern voor management en control en extern voor de accountant toetsbaar. De accountant dient binnen zijn opdracht en het gestelde in het controleprotocol een oordeel te geven over de getrouwheid en rechtmatigheid van de lasten en baten van de exploitatierekening en de balansmutaties. Hij moet daarbij kunnen steunen op een goede opzet van onze administratieve organisatie en de werking daarvan bij de uitvoering van onze taken zoals deze in de begroting zijn opgenomen. Het geven van een oordeel over de rechtmatigheid vereist echter aanvullende werkzaamheden. Het kunnen steunen op de verbijzonderde interne controles die door onze eigen organisatie zijn uitgevoerd is daarbij een voorwaarde. In het accountantsrapport over de jaarrekening 2010 wordt door de accountant de aanbeveling gedaan om in de komende jaren te komen van een rechtmatigheidscontrole op basis van getrouwheid en rechtmatigheid tot een dynamische controle op basis van risicoanalyse. Hiervoor is het belangrijk dat een aantal stappen worden doorlopen. Daarom zal de eerste stap zijn het inventariseren van de bruto en netto risico s bij de te controleren processen. Dit interne controleplan geeft aan welke deelwaarneming/steekproeven de gemeente Zaltbommel gaat uitvoeren gedurende het jaar 2011, om eventuele niet-rechtmatigheden in voor rechtmatigheid meest kritische werkprocessen tijdig te ontdekken. 2-8-2011 1
Plan van Aanpak Inleiding Binnen elk werkproces behoren maatregelen te zijn opgenomen van interne controle (administratieve organisatie), bijvoorbeeld door functiescheiding in de verschillende werkzaamheden om de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de financiën te waarborgen. Meer specifiek voor een rechtmatige uitvoering van de processen dient de voor het proces relevante regelgeving aantoonbaar nageleefd te worden en dienen de activiteiten binnen het proces aantoonbaar door de bevoegde personen of het bevoegde gezag (college of raad) uitgevoerd te worden. Dit vraagt van gemeenten dat de voor rechtmatigheid relevante regelgeving actueel is, taken en bevoegdheden zijn vastgelegd, en de voor rechtmatigheid relevante processen beschreven zijn. Verbijzonderde interne controle is daarom ook een aanvulling op de al bestaande interne controle maatregelen, enerzijds gericht op een beoordeling of de beoogde interne controles in het proces daadwerkelijk functioneren en effectief zijn, anderzijds aanvullend op de bestaande controles in de uitvoering. Binnen de beperkingen van de gemeentelijke organisatie, moeten we een keuze maken welke processen voor het boekjaar 2011 onderzocht zullen gaan worden. Met onderstaande keuze wordt beoogd een materieel belangrijk deel van de gemeentelijke uitgaven en inkomsten te hebben afgedekt. Een ander effect dat met de verbijzonderde controles wordt beoogd is het verbeteren en structureel inbedden van de AO/IC binnen de betreffende afdelingen. Daarbij is de invalshoek ook gericht op kennisverbreding van de betreffende functionarissen binnen de organisatie Daarnaast gaan we bezien of we nog verdere controles in de procesgang kunnen opnemen waardoor in een vroegtijdig stadium al eventueel benodigde correcties kunnen plaatsvinden. Relatie nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik en nota Risicomanagement In december 2010 is door de raad de nota Misbruik en oneigenlijk gebruik aangeboden. Het doel van deze nota is om door middel van maatregelen zoveel mogelijk te voorkomen dat misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen plaatsvindt, respectievelijk dat dit tijdig wordt ontdekt. Daarom zal bij de oordeelsvorming over rechtmatigheid extra aandacht worden besteed aan het misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O criterium). Daarnaast is in mei 2011 de nota Risicomanagement door de raad vastgesteld. Door deze nota risicomanagement en weerstandsvermogen is een duidelijk risicomanagementbeleid opgezet en door middel van het weerstandsvermogen wordt een verbeterd inzicht in de financiële positie van de gemeente Zaltbommel verkregen. Bij de controle zal bij de betreffende processen worden bezien, voor zover van toepassing, of de aanbevelingen uit de nota risicomanagement zijn gerealiseerd. Uit te voeren verbijzonderde interne controles De verbijzonderde interne controle wordt als volgt vormgegeven: 1. Op basis van risicoanalyse bepalen van de te controleren processen 2. Opstellen van controleprotocollen (checklisten) op basis van het toetsingskader 3. Informeren functionele afdeling over opzet en inhoud interne controle 4. Uitvoeren van interne controles door middel van beoordeling opzet en werking processen inclusief een inventarisatie van de bruto risico s en getroffen interne beheersingsmaatregelen. 5. Rapporteren van bevindingen, formuleren van aanbevelingen en verbeterpunten 6. Bespreken bevindingen en verbeterpunten met functionele afdeling 7. Indien mogelijk reparatie van geconstateerde fouten 8. Plan van aanpak wijzigen opzet administratieve organisatie, implementatie wijzigingen 9. Toetsing reparatie en werking gewijzigde opzet administratieve organisatie. 2-8-2011 2
Ad 1 te controleren processen. Uitgangspunt bij deze selectie is een gemeentebreed oordeel te verkrijgen over de opzet en werking van de administratieve organisatie, e.e.a. op basis van het financiële belang en de mogelijke risico s in de uitvoering van het proces. Voorgesteld wordt om de volgende processen te controleren. Opvolging 2010 In het controlejaar 2010 zijn de volgende processen gecontroleerd: Baten: Lasten: - verordening Ozb - verordening Maatschappelijke ondersteuning - Rioolheffing - Inkopen/aanbesteden - Grondexploitatie - Leerlingenvervoer - Parkeerbelasting - Subsidies - Bouwverordening-leges - Car-Uwo - Lijkbezorgingsrechten De bevindingen en aanbevelingen zijn met de betreffende afdelingen besproken. De te controleren processen in 2011 en 2012. De selectie van de te controleren processen wordt gebaseerd op: 1. omvang van de begrotingspost 2. risico-inschatting 3. bevindingen uit het verleden Planning controle 2011 en 2012 Processen (baten) 2010 2011 2012 Verordening OZB Rioolheffing Parkeerbelasting Grondexploitatie Bouwverordening leges Lijkbezorgingsrechten Leges burgerzaken Hondenbelasting Toeristenbelasting Marktverordening Processen (lasten) 2010 2011 2012 Verordening maatschappelijke ondersteuning Inkopen/aanbesteden Huisvesting onderwijs Subsidies Personeelskosten Treasury Kwijtscheldingen Leerlingenvervoer Verordening Rechtspositie wethouders, raadsleden en commissieleden 2-8-2011 3
Analyse processen volgens de planning controle 2011 In onderstaand overzicht worden de inschatting van de risico s voor 2011 weergegeven. De omvang van de steekproef is hierop bepaald. Processen Bedrag (* 1000,-) Inschatting risico (oa obv risicoparagraaf 1 e burap 2011) Nota misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen 2010 Risicoscore Omvang steekproef Baten Verordening OZB 4.881 Midden Laag Midden/laag 20 + 5 bezwaarschriften Rioolhefing 2500 Midden Laag Midden/Laag 20 Parkeerbelasting 761 Midden Midden Midden 25 Grondexploitatie 10871 Hoog Midden Hoog/Midden 40% Leges 490 Laag Midden Midden/laag 25 burgerzaken Toeristenbelasting 144 Midden Midden Midden 30% Lasten Verordening maatschappelijke ondersteuning Inkopen / aanbesteden 4658 Hoog Hoog Hoog 25 18355 Midden Hoog Hoog/midden 20 op relaties > 10.000,- en alle aanbeste-dingen 3404 Laag Midden Midden/laag 5 dossiers Huisvesting Onderwijs Subsidies 3790 Hoog Hoog/midden Hoog 20 verlening en 5 vaststellingen Personeelskosten 9561 Midden Laag Midden/laag 10 in- en uitdiensttredingen en 10 variabele kosten Treasury Laag Midden Midden/laag 4 Verordening Rechtspositie wethouders, raadsleden en commissieleden Midden Midden Midden 25 Toelichting op te controleren processen Ozb/Rioolbelasting De belangrijkste belastinginkomsten bij gemeenten zijn de OZB en rioolrechten. De belastingheffing is grotendeels gebaseerd op redelijk objectieve gegevens (bevolkingsregister, woningcartotheek, kadaster) of gegevens van niet-betrokken derden (taxateurs). Bovendien kan de interne controle op deze belastinginkomsten tamelijk goed worden georganiseerd. Voldoende functiescheidingen zijn hierbij uiteraard van groot belang. Op onderdelen (bijvoorbeeld waarde eigen woning) zijn uiteraard wel bewuste beïnvloedingen mogelijk, maar het financiële effect hiervan zal beperkt zijn. Grondexploitatie Exploitatie van bouwgrond gaat per definitie gepaard met risico s. De grondexploitatie staat door de huidige economische omstandigheden onder druk. Dit betekent dat er grote financiële risico s gelopen worden. Daarnaast worden overeenkomsten gesloten met projectontwikkelaars waarvan de juridische 2-8-2011 4
risico s niet altijd duidelijk in beeld zijn. Tevens is geeft dit proces een verhoogd risico voor wat betreft misbruik en oneigenlijk gebruik. Parkeerbelasting Dit proces wordt uitgevoerd door een derde. De controle op de rechtmatigheid is in het verleden niet steeds naar tevredenheid verlopen. Inmiddels wordt door P1 een accountantsverklaring overlegd over het afgelopen jaar zodat voor wat betreft de rechtmatigheid het risico beperkt is. Gelet op de ervaringen de afgelopen jaren wordt op dit proces ook dit jaar een controle uitgevoerd. Leges Burgerzaken De controle van de leges Burgerzaken betreft een incidentele controle die niet elk jaar plaatsvindt, gelet op de omvang van de begrotingspost. Toeristenbelasting Ook de controle van de Toeristenbelasting betreft een incidentele controle. Voor deze belasting ontbreken de voor de overheid (rechtstreeks) toetsbare gegevens grotendeels en dus is de afhankelijkheid van de informatie van derden groter. In de praktijk kunnen hiermee belangrijke bedragen gemoeid zijn. Wet maatschappelijke ondersteuning Deze regeling betreft een zogenaamde open einde regeling. Daarnaast is in dit, in het kader van misbruik en oneigenlijk gebruik het verstrekken van onbetrouwbare gegevens een risico, gezien de sterke persoonlijke belangen van de cliënt. Voor dit proces bestaat dan ook een aanzienlijk risico voor wat betreft misbruik en oneigenlijk gebruik. Inkoop/aanbestedingen Inkopen en aanbestedingen vertegenwoordigen een aanzienlijk financieel belang. Afgelopen jaren zijn er in de organisatie grote stappen gezet om het inkoop en aanbestedingsproces inzichtelijk te maken. Er blijft echter wel aandacht nodig voor dossiervorming. In een aantal gevallen zijn dossiers niet compleet, waardoor de controle niet efficiënt verloopt. Daarnaast in het in het M&O-beleid bepaalt dat met betrekking tot inkoop en aanbesteding een streng M&O-beleid noodzakelijk wordt geacht. Huisvesting Onderwijs Huisvesting Onderwijs is vorig jaar niet gecontroleerd. Dit proces maakt onderdeel uit van de controle gezien de financiële omvang van dit proces en omdat het vorig jaar niet in de controle is meegenomen. Subsidieverlening In eerdere verslagen is opgemerkt dat er nog een aantal verbeteringen kunnen worden aangebracht voor wat betref het efficiënt inrichten van het proces. Deze constatering is nog steeds valide. Er zijn overigens wel al forse stappen gezet. Het proces is beter in de tijd weggezet en overschrijdingen van termijnen komen niet of nauwelijks voor. Wel is nog vaak sprake van onvoldoende aanlevering van gevraagde informatie. Bij de toekenning wordt strikter gekeken naar de voorwaarden waar aan voldaan moet worden. Er wordt goed voorgesorteerd op een strengere toepassing van de voorwaarden. In de dossiers wordt aan de hand van formulieren vastgelegd of aan de voorwaarden voldaan wordt. Zo wordt snel een overzicht verkregen. Gelet op het aanzienlijk financiële belang en het gegeven dat in het M&O-beleid een gematigd tot streng beleid wordt geadviseerd maakt dit proces onderdeel uit van de controle. Personeelskosten Bij de controle van de personeelslasten tot op heden geen onregelmatigheden geconstateerd. De procedurele aanbevelingen die in 2009 zijn gedaan zijn in 2010 allemaal uitgevoerd. Gelet hierop is het proces zodanig ingericht dat er weinig risico is voor wat betreft de rechtmatigheid. Ook het M&O-beleid gaat uit van een basisbeleid. Gelet op de financiële omvang wordt dit proces in 2011 meegenomen in de controle. 2-8-2011 5
Treasury Bij de uitvoering van het Treasury-statuut zijn grote bedragen gemoeid derhalve maakt het onderdeel uit van de te controleren processen. Verordening rechtspositie wethouders, raadsleden en commissieleden Dit proces betreft een incidentele controle die niet elk jaar plaatsvindt. Voor dit proces zal een reguliere controle worden uitgevoerd. Doelstelling van de interne controle De doelstelling van de controles is het vaststellen van de juistheid en de rechtmatigheid van de in de financiële administratie verantwoorde opbrengsten en uitgaven. Daarnaast zal voor de oordeelsvorming over rechtmatigheid extra aandacht worden besteed aan het misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O criterium). Aanpak verbijzonderde interne controle 1. In een controleprotocol worden de toetsingscriteria opgenomen zoals ze zijn verwoord in de betreffende verordening. Belangrijke vragen die bij de controle beantwoord moeten worden zijn de volgende: 1. heeft de gemandateerde gehandeld binnen de verstrekte bevoegdheden? 2. is alles wat verantwoord is juist verantwoord (juistheid)? 3. is wat in de verantwoording is opgenomen toelaatbaar (rechtmatigheid)? 4. is alles wat verantwoord had moeten worden ook inderdaad verantwoord (volledigheid)? 5. komt het tijdstip dat in de verantwoording staat overeen met het tijdstip van de gebeurtenis (tijdigheid)? 6. Zijn gegevens die tot doel hebben overheidssubsidies of uitkeringen te verkrijgen of een heffingsbedrag vast te stellen door de belanghebbende volledig verstrekt en zijn deze inhoudelijk juist en volledig (M&O criterium)? Aanpak 2011 De controle uitgevoerd worden in twee gedeelten. De controle over het eerste halfjaar zal plaatsvinden in de periode juli-augustus, de controle over het tweede halfjaar in de periode november-december. Voordeel van deze werkwijze is dat eventueel geconstateerde onrechtmatigheden waar mogelijk tijdig hersteld kunnen worden voor afsluiting van het boekjaar. Ad 2 opstellen controleprotocollen. Van ieder proces wordt een controleprotocol opgesteld op basis van de (interne) regelgeving, het opgestelde toetsingskader, de eventueel aanwezige procesbeschrijvingen en andere regelingen (zoals de mandaatregeling). Naast de specifieke rechtmatigheidcriteria zoals deze in het toetsingskader zijn opgenomen, zal ook aandacht worden besteed aan getrouwheidsaspecten, zoals volledigheid van de inkomstenstromen. Ad 3 informeren functionele afdeling. Voorafgaande aan de daadwerkelijke uitvoering van de interne controle, wordt de proceseigenaar (hoofd van de functionele afdeling) geïnformeerd over de inhoud van het controleprotocol, de aanpak en planning van de werkzaamheden. Tevens worden afspraken gemaakt wie het aanspreekpunt is binnen de functionele organisatie en wat er vooraf gedaan kan worden om de controle zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Het afdelingshoofd heeft de mogelijkheid aanvullende toetsingsvragen in het controleprotocol op te laten nemen wanneer deze relevant zijn voor zijn bedrijfsvoering. Ad 4 uitvoeren interne controle. De uitvoering van de interne controle is gericht op het verkrijgen van inzicht in de opzet, bestaan en werking van de administratieve organisatie. Op basis van dit inzicht kan een oordeel worden gegeven of het proces voldoende waarborgen biedt ten aanzien van getrouwheid en rechtmatigheid. Indien de administratieve organisatie (nog) onvoldoende waarborgen biedt voor bijvoorbeeld de borging op volledigheid van inkomsten, betekent dit niet automatisch dat de interne controle wordt uitgebreid. In dit 2-8-2011 6
soort situaties wordt in het controleverslag een aanbeveling gedaan op welke wijze de functionele afdeling deze omissie kan verhelpen. Ad 5 Rapporteren van bevindingen, formuleren van aanbevelingen en verbeterpunten De bevindingen van de interne controle worden opgenomen in een controleverslag per proces. Naast een opsomming van de geconstateerde fouten (onderverdeeld in incidentele en structurele fouten) worden daarnaast opmerkingen gemaakt over tekortkomingen in het proces die mogelijk kunnen worden verbeterd. Verder worden in het controleverslag aanbevelingen gedaan die enerzijds betrekking hebben op het herstellen van fouten, maar anderzijds ook de bedrijfsvoering kunnen betreffen. Voorbeelden hiervan zijn opmerkingen over dossiervorming, ondoelmatige werkwijze e.d. Tot slot wordt in ieder controleverslag een oordeel opgenomen of de bestaande administratieve organisatie, op basis van de constateringen, wel of niet voldoende waarborgen biedt om de rechtmatige uitvoering te borgen. Het controleverslag wordt aangeboden aan het betreffende afdelingshoofd, het MT ontvangt een afschrift. Na afronding van de controlewerkzaamheden wordt een samenvattend verslag samengesteld voor het college. Ad 6 Bespreken bevindingen en verbeterpunten met functionele afdeling Uitermate van belang is met de proceseigenaar en/of functionele afdeling af te stemmen of de geconstateerde fouten juist zijn verwoord. Vermeden moet worden dat in het vervolgproces nog gediscussieerd wordt over het waarheidsgehalte van de opmerkingen. Veelal zal binnen de afdeling nog een terugkoppeling plaatsvinden over de gemaakte opmerkingen. Ad 7 Indien mogelijk reparatie van geconstateerde fouten In veel gevallen is reparatie niet meer mogelijk, bijvoorbeeld wanneer de gemeente is afgeweken van de in de verordening opgenomen procedures van inmiddels afgesloten projecten. Maar indien bijvoorbeeld onvoldoende wordt gecontroleerd of de in rekening gebrachte leges of belasting juist is, kan achteraf een dergelijke controle nog plaatsvinden. Daarnaast kan een wijziging van de procedure voorkomen dat fouten ontstaan in de rest van het jaar. Het al of niet repareren is een aangelegenheid van de functionele organisatie. Het afdelingshoofd is hiervoor verantwoordelijk. Ad 8 Afspraken wijzigen opzet administratieve organisatie, implementatie wijzigingen In samenspraak met de concerncontroller of de medewerker Juridische kwaliteitszorg/controller wordt door de proceseigenaar (afdelingshoofd) afspraken gemaakt voor het wijzigen van de administratieve organisatie, procedures en controles. Ad 9 Toetsing reparatie en werking gewijzigde opzet administratieve organisatie. Indien reparatie en/of wijziging van de administratieve organisatie nog voor het einde van het jaar zijn effect krijgt, zal de medewerker bedoeld onder Ad 4 een tweede toets doen om te bezien of de geconstateerde omissies afdoende zijn verholpen. Dit betreft dan een beperkte, gerichte toets. Over (de uitkomsten van) deze toets worden de proceseigenaar (afdelingshoofd) en het management geïnformeerd. Dynamische interne controle De accountant heeft de aanbeveling gedaan om te komen tot een dynamische interne controle. Hierbij worden beheersings- en controlemaatregelen gericht op netto aanwezige risico s binnen onze organisatie. Daarnaast wordt door spreiding van interne controles gedurende het jaar en het inbouwen van maatregelen in de procesgang en activiteiten de mogelijkheid gecreëerd om tijdig bij te sturen en fouten te herstellen. 2-8-2011 7
Stappenplan om te komen tot dynamische controle: 1. Inventarisatie brutorisico s per proces, inventarisatie getroffen beheersingsmaatregelen en resterende nettorisico s 2. Check op aanwezigheid actuele AO beschrijvingen 3. Analyse mogelijkheden om tijdens het proces controles in te bouwen en hiervoor aanbevelingen formuleren 4. AO beschrijvingen en processen hierop aanpassen door de betreffende afdelingen 5. Opzetten planning activiteiten intern controleplan waarbij de controles worden gespreid gedurende het komende jaar en de intensiteit wordt afgezet tegen de netto risico s 6. Opstellen dynamisch verbijzonderd intern controleplan Planning. De planning van de werkzaamheden is als volgt: Actie Tijdstip Door 1. Op basis van risicoanalyse bepalen van de te controleren processen Juni Managementoverleg 2. Opstellen van controleprotocollen Juni/juli Medewerker juridische control (checklisten) op basis van het toetsingskader 3. Informeren functionele afdeling over opzet en inhoud interne controle Juli juridische control 4. Uitvoeren van interne controles door middel Juli augustus: Concercontroller/medewerker van beoordeling opzet en werking controle 1 e half jaar juridische control processen November december: controle 2 e half jaar 5. Inventariseren bruto procesrisicos s, interne beheersingsmaatregelen en resterende netto risico s 6. Rapporteren van bevindingen, formuleren van aanbevelingen en verbeterpunten 7. Bespreken bevindingen en verbeterpunten met functionele afdeling 8. Indien mogelijk reparatie van geconstateerde fouten 9. Plan van aanpak wijzigen opzet administratieve organisatie, implementatie wijzigingen 10. Toetsing reparatie en werking gewijzigde opzet administratieve organisatie Juli augustus: controle 1 e half jaar November december: controle 2 e half jaar Na afloop controles Na afloop controle juridische control/ medewerker financiën juridische kwaliteitszorg/control juridische kwaliteitszorg/control Functionele afdeling Functionele afdeling juridische kwaliteitszorg/control Randvoorwaarden Inzet externen, beschikbaarheid controlmedewerker(s), regelen afspraken met functionele afdelingen, korte doorlooptijd proces inclusief rapportage, goede communicatie over resultaat werkzaamheden met direct betrokken afdelingen. Inzet functionele afdelingen om aanbevelingen te implementeren. Procesverantwoordelijke Concerncontroller 2-8-2011 8