Beleid uitbreiding koopzondagen gemeente Leiderdorp Gemeente Leiderdorp Afdeling Beleid Gerbrand Kuipers Leiderdorp, januari 2012 Vastgesteld door het College van Burgemeester en Wethouders van Leiderdorp op 10 januari 2012 1
Inleiding In onze collegevergadering van 7 december 2010 is de Startnotitie: opdracht en aanpak voor onderzoek verruiming koopzondagen vastgesteld. In deze startnotitie is geadviseerd om: a. ruimer om te gaan met feestelijkheden als jubilea; b. in 2011 uitgebreider onderzoek te doen naar de mogelijkheden van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard op juridisch vlak en draagvlak onder de Leiderdorpse ondernemers en burgers. Deze beleidsnota bevat de uitkomst van het onderzoek zoals deze onder adviespunt b is geformuleerd. Een dergelijk onderzoek past tevens in de doelstelling zoals deze in het coalitieakkoord is opgenomen om de maximale wettelijke mogelijkheden voor koopzondagen te benutten. Naast de toegestane 12 koopzondagen, biedt de Winkeltijdenwet de mogelijkheid om (delen van de) gemeente als toeristisch gebied aan te wijzen. In de aangewezen gebieden kunnen winkels iedere zondag geopend zijn. Wat de reikwijdte van deze bepaling is en of het toeristisch regime in Leiderdorp kan worden toegepast, komt in deze beleidsnota aan de orde. Recent, op 2 augustus 2011, heeft ons college de beleidsnota openstelling van avondwinkels op zonen feestdagen op grond van de Verordening Winkeltijden Leiderdorp vastgesteld. In deze beleidsnota wordt ingegaan op de mogelijkheid om voor één supermarkt ontheffing te verlenen om op zon- en feestdagen de winkel vanaf 16.00 uur geopend te hebben. Voor meer informatie hierover wordt verwezen naar deze beleidsnota (registratienummer Corsa 2011i01464) Opbouw beleidsnota De opbouw van deze beleidsnota is als volgt. In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op de bepaling toeristisch regime, zoals deze is geformuleerd in de Winkeltijdenwet en de Verordening Winkeltijden Leiderdorp. De reden hiervoor is om tegemoet te komen aan de wensen van ons College om de Winkeltijdenwet in ruimste zin te interpreteren; het onderzoeken of het toeristisch regime in Leiderdorp van toepassing verklaard kan worden doet recht aan deze opvatting. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de reikwijdte van het begrip bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard en daaropvolgend onze interpretatie van dit begrip. Beide hoofdstukken worden afgesloten met een conclusie. Als bijlage zijn de resultaten uit het burgerpanel opgenomen. Leiderdorp, januari 2012 H. Zilverentant Wethouder economische zaken 2
Hoofdstuk 1: Het toeristisch regime 1.1 Toepassing van de toerismebepaling De Winkeltijdenwet bepaalt dat gemeenten een toeristisch gebied kunnen aanwijzen. Leiderdorp heeft deze bepaling niet in de Winkeltijdenverordening overgenomen, omdat het toerisme in Leiderdorp niet van die omvang is dat van de bepaling gebruik gemaakt kan worden. Argumenten die deze opvatting onderbouwen, zijn: Er is sprake van een toeristisch gebied als er in de gemeente toeristische aantrekkingskracht is, die gelegen is buiten de verkoopactiviteiten. De gemeente of een deel van de gemeente is gericht op toerisme met een substantiële omvang. De aantrekkingskracht voor dat toerisme is geheel of nagenoeg geheel gelegen buiten de verkoopactiviteiten die door de vrijstelling mogelijk worden gemaakt (het toerisme dient autonoom te zijn) 1. Een winkelcentrum geldt hierbij niet als toeristische trekpleister 2. Door een recente wijziging in de Winkeltijdenwet is de motiveringsplicht door gemeenten aangescherpt. Het toepassen van het toeristisch regime is gemeentegebonden. Hierdoor kunnen gemeenten niet profiteren van een toeristisch regime dat in de buurgemeente van toepassing is. Zo kan Leiderdorp niet meeliften op het aangewezen toeristisch gebied binnen de singels van Leiden. 1.2 Conclusie Leiderdorp kan op basis van de huidige bepalingen uit de Winkeltijdenwet het toeristisch regime, zoals deze in de toelichting op de Winkeltijdenwet wordt toelicht, niet van toepassing verklaren. Het toerisme in de gemeente is dermate gering dat niet aan de voorwaarden wordt voldaan. 1 Toelichting op artikel 3, lid 3 onder a Winkeltijdenwet. De toelichting spreekt over een substantiële omvang, indien blijkt dat de trekpleisters X-aantal bezoekers per jaar trekken tegen het inwoneraantal van de gemeente. Gegevens over bezoekersaantallen, arbeidsplaatsen in de toeristische sector, inkomsten toeristische sector, inkomsten in verband met de toeristische sector voor plaatselijke horeca, het aantal overnachtingen in hotels, campings, vakantiehuizen of andere vormen van logies en de omvang van de gemeentelijke inkomsten gerelateerd aan het toerisme (toeristenbelasting, parkeergelden, enz.) eventueel afgezet tegen de omvang van andere inkomstenbronnen, dient inzichtelijk te worden gemaakt om het begrip substantieel toerisme te bepalen. Daarnaast zal de gemeente moeten motiveren dat alle belangen (te weten: werkgelegenheid en economische bedrijvigheid, de zondagsrust, de leefbaarheid, veiligheid en de openbare orde in de gemeente) zijn afgewogen. Alleen de supermarkten (met SBI code 4711) laten vallen onder het regime van de toerismebepaling zoals bijvoorbeeld in de gemeente Enschede is alleen mogelijk als er sprake is van substantieel toerisme. In alle andere gevallen gaat deze constructie niet op. 2 Factsheet koopzondagen, VNG februari 2010 3
Hoofdstuk 2: bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard 2.1 Begripsbepaling Artikel 2, lid 1 van de Winkeltijdenwet bepaalt dat het verboden is om een winkel voor publiek geopend te hebben: a. op zondag; b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur; c. op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur. Artikel 4 van de Winkeltijdenwet bepaalt: Lid 1. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling van de in artikel 2 vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag, verlenen op grond van plotseling opkomende bijzondere omstandigheden. Lid 2. Zij kunnen in door de gemeenteraad bij verordening aangewezen gevallen ontheffing verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden ten behoeve van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard en ten behoeve van het uitstallen van goederen. Op grond van artikel 7, lid 1, sub a van de Verordening Winkeltijden Leiderdorp kan het college ontheffing verlenen van de in artikel 2 van de Wet vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op zon- en feestdagen, ten behoeve van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard. Op grond van artikel 7, lid 2 van de Verordening Winkeltijden Leiderdorp kan ontheffing worden verleend van het in het eerste lid genoemde in geval van feestelijkheden, bijeenkomsten, veilingen en beurzen. In een uitspraak van 28 oktober 2008, LJN: BG2147 (Amsterdam Noord), heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb) het begrip feestelijkheden ingevuld. Het ging in deze zaak onder meer om de vraag of allerlei buitenlandse en nogal buitenissige feestdagen zoals de Chinese dag van het kind, de Amerikaanse doe vriendelijk dag en dergelijke konden worden aangemerkt als feestelijkheden zoals bedoeld in de Winkeltijdenverordening van het desbetreffende stadsdeel. Uit de uitspraak blijkt dat het moet gaan om feestelijkheden die bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard zijn. Bij het hanteren van het begrip bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard moet er een verband kunnen worden aangewezen met een gebeurtenis dan wel met het beleven of uiten van opvattingen of gevoelens, waaraan blijkens een breed gedragen mening van de bevolking of bevolkingsgroep op landelijk dan wel op lokaal niveau, een feestelijke, gedenkwaardige betekenis moet worden gehecht. 2.2 Jurisprudentie over bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard Volgens vaste jurisprudentie wordt het begrip bijzondere geledenheden van tijdelijke aard nader ingekaderd. Hieronder volgen enkele uitspraken. Vzr. CBb 28 oktober 2008, LJN: BG2147 (Amsterdam Noord) Bij de uitleg van het begrip bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard kan als richtsnoer worden genomen dat een verband moet kunnen worden aangewezen met een gebeurtenis dan wel met het beleven of uiten van opvattingen of gevoelens, waaraan blijkens een breed gedragen mening van de bevolking of een bevolkingsgroep op landelijk dan wel op lokaal niveau, een feestelijke, gedenkwaardige betekenis moet worden gehecht. Daarvan is in dit geval geen sprake. CBb 9 januari 2009, LJN: BH0489 (Breda) en CBb 9 januari 2009, LJN: BH0500 (Breda) De Winkeltijdenwet voorziet in een limitatieve regeling van de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder vrijstellingen en ontheffingen kunnen worden verleend. De ontheffingsbevoegdheid op grond van artikel 4, tweede lid, van de Winkeltijdenwet kan niet worden gebruikt voor een algemene buiten werkingstelling van het wettelijk verbod om winkels op zondag open te stellen. 4
Vzr. CBb 3 december 2009, LJN BK5307 (Amsterdam Noord ) Het is niet gebleken dat de ontheffing ondersteunend is aan activiteiten of festiviteiten die op de betrokken dagen (6 en 27 december) plaatsvinden om de viering van Sinterklaas of oud en nieuw luister bij te zetten. De ontheffingsbevoegdheid wordt gebruikt om generiek een extra koopzondag te creëren boven het maximum waarvoor op basis van de winkeltijdenverordening vrijstelling kan worden verleend. Dit is onjuist. Vzr. CBb 18 december 2009, LJN: BK7097 (Lisse) Het is niet gebleken dat activiteiten ter ondersteuning waarvan de ontheffing zou zijn verleend bekend waren op het tijdstip waarop de ontheffing werd verleend dan wel aan die ontheffing ten grondslag hebben gelegen. De ontheffingsbevoegdheid wordt gebruikt om generiek een extra koopzondag te creëren boven het maximum waarvoor op basis van de winkeltijdenverordening vrijstelling kan worden verleend. Dit is onjuist. Vzr. CBb 15 januari 2010, LJN: BK9731 (Waalre) Sjoelfestijn is geen bijzonder gelegenheid van tijdelijke aard. De ontheffing is niet verleend ter ondersteuning van een festiviteit die van bepaalde betekenis is en waar mensen op afkomen. De festiviteit wordt juist georganiseerd om een ontheffing te kunnen krijgen. Vzr. CBb 10 juni 2010, LJN: BM7801 (Loon op Zand) Een verkoopactie kan op zichzelf geen bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard als bedoeld in de Winkeltijdenwet zijn. Samenvatting jurisprudentie Op basis van deze jurisprudentie kan worden opgemerkt dat als het gaat om festiviteiten in de zin van de viering van Sinterklaas, oud en nieuw of een sjoelfestijn, geen gebruik gemaakt kan worden van de bepaling bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard. Het moet daarbij gaan om een breed gedragen gebeurtenis met een lokaal, feestelijk of gedenkwaardig karakter. Themazondagen Er zijn gemeenten die bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard gebruiken om extra koopzondagen toe te staan, bijvoorbeeld in Breda, Utrecht en Amstelveen. Zo staat de gemeente Breda bijvoorbeeld per wijk/buurt/winkelcentrum maximaal 4 themakoopzondagen (bijvoorbeeld roodharigendag, voorjaarsfestival, woonweken, feestmaand en kermis). De term bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard is vaag. Uit jurisprudentie blijkt dat meerdere malen geconcludeerd is dat dit onterecht is toegepast om extra themakoopzondagen toe te staan; iets waarvoor de Winkeltijdenwet niet bedoeld was. In een uitspraak in een zaak 3 over koopzondagen werd aangegeven: De ontheffingsmogelijkheid van artikel 4, tweede lid, van de Wet is daartegenover blijkens de wetsgeschiedenis in het leven geroepen als instrument voor de gemeentelijke overheid om maatwerk te leveren in individuele situaties, die minder in aanmerking komen om in algemene regels te worden opgenomen. 2.3 Draagvlak onder Leiderdorpse ondernemers en burgers In deze paragraaf staat het draagvlak onder de Leiderdorpse ondernemers en burgers centraal. Het College hecht waarde aan de opvatting van de samenleving, individueel of verenigd. Het gebruik maken van de wettelijke mogelijkheden voor winkelopenstelling op koopzondagen is vanuit verschillende gezichtspunten te benaderen. Zowel bij ondernemers/ winkeliers als bij consumenten zijn pro s en contra s aan de orde. Die opvattingen worden meegewogen bij het bepalen van de toekenning van koopzondagen voor bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard. Achtereenvolgens worden besproken de betrokkenheid van de Leiderdorpse Ondernemersvereniging en de winkeliersverenigingen van Leiderdorp, de uitkomsten van het ingeschakelde burgerpanel, enkele mediaberichten over de winkeltijdenwet en tot slot een ingediend bezwaarschrift bij de gemeente. Ook zal er kort aandacht worden besteed aan het recent uitgebrachte Koopstromenonderzoek 2011. 3 LJN: BH0489, College van Beroep voor het bedrijfsleven, AWB 06/443 5
Betrokkenheid ondernemers en burgers Wij stellen de inwoner centraal 4 door hen in een vroeg stadium bij (nieuw) beleid te betrekken en hen voldoende tijd te bieden om advies uit te brengen. Burgerpanel Ten aanzien van dit onderwerp hebben wij ervoor gekozen om het burgerpanel in te schakelen. Aan het burgerpanel nemen zo n 630 Leiderdorpers deel. Aan deze enquête hebben 472 mensen deelgenomen. Dat is 75% van het totaal aantal deelnemers en is hiermee representatief. De resultaten per vraag in het kort: 1. Maakt u nu gebruik van de koopzondagen in Leiderdorp? Ja - 52,4% Nee - 47,6% 2. Welke winkelgebieden bezoekt u op koopzondagen? Baanderij - 62,6% Winkelhof - 69,4% WOOON - 22,4% Santhorst - 69,5% 3. Als de gemeente tijdens recreatieve, sportieve of culturele evenementen extra koopzondagen zou aanwijzen, zou u daar dan gebruik van maken? Ja - 53,8% Nee - 46,2% 4. Welke winkelgebieden zou u dan bezoeken? Baanderij - 72,4% Winkelhof - 92,3% WOOON - 27,0% Santhorst - 58,4% Geconcludeerd kan worden dat de meerderheid van de ondervraagden van het burgerpanel gebruik maakt van de koopzondagen en dat eveneens een meerderheid behoefte heeft aan meer koopzondagen. Voor een uitgebreid overzicht van de resultaten wordt verwezen naar de bijlage. Ondernemers Daarnaast is ervoor gekozen om de Leiderdorpse Ondernemersvereniging, een investeerder van de Baanderij en de winkeliersverenigingen te vragen een zienswijze te geven. Dit verzoek is per mail gedaan en van een aantal partijen hebben we een per mail reactie terug ontvangen. De ontvangen reacties zijn positief, d.w.z. ondernemers worden door vaststelling van dit beleid meer mogelijkheden geboden om te ondernemen zonder tussenkomst van de overheid. Wel wordt een tweedeling verwacht tussen de grote winkels/ ketens en de kleine ondernemers, waarbij de grote winkels eerder geneigd zijn om open te gaan dan de kleine ondernemers. Resultaten Koopstromenonderzoek 2011 In november 2011 zijn de resultaten van het Koopstromenonderzoek 2011 gepresenteerd. Dit onderzoek is gericht op het koopgedrag van mensen en is onderverdeeld in de aankoop van dagelijkse artikelen en niet-dagelijkse artikelen. In het onderzoek is een vergelijking gemaakt met het eerder gedane onderzoek in 2004. Aan het Koopstromenonderzoek hebben 66.000 consumenten in 158 gemeenten in de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht aan deelgenomen. 4 Coalitieakkoord VVD, D66, GroenLinks 2010-2014 6
Ten aanzien van het winkelgedrag op koopzondagen zijn voor Leiderdorp de volgende gegevens bekend: 60% van de bevolking bezoekt een koopzondag (in eigen of andere gemeente) 56% van de bevolking bezoekt een supermarkt op zondag (in eigen of andere gemeente) Mediaberichten over koopzondagen In de afgelopen periode zijn in de media regelmatig berichten verschenen over de koopzondagen. De meningen lopen uiteen van aanscherping van de winkeltijdenwet tot het beleid overlaten aan gemeenten. Hieronder een tweetal nieuwsberichten in ingekorte vorm. Voor deze artikelen is gekozen, omdat ze een lokaal karakter hebben. Minder zondagen winkelier, eigenaar sluit zaak liever Leidsch Dagblad 6 april 2011 Koopzondagen zijn de meeste winkeliers een doorn in het oog. Een kwart wil dat andere winkels minder vaak open gaan op zondag. Veertig procent wil zelfs helemaal af van de koopzondag. Dat blijkt uit een enquête onder 731 eigenaren van woonwinkels en zaken in mode, schoenen en sportkleding, in opdracht van brancheorganisatie CBW-Mitex. Ook de grootwinkelbedrijven vinden dat in kleinere plaatsen het aantal koopzondagen af moeten hangen van de lokale omstandigheden, aldus CBW-Mitex. Discussie koopzondagen vast Leidsch Dagblad 21 april 2011 De koopzondag blijft de ondernemers in de regio verdelen. Ook nu bekend is dat het plan van D66 in de Tweede Kamer, om gemeenten totale zeggenschap te geven over koopzondagen, kansloos is. De koopzondag blijft zoals die is. Winkels in het centrum van Leiden dat officieel toeristisch gebied is mogen nog steeds bepalen of ze zelf open gaan of niet. Daarbuiten is de middenstand afhankelijk van de maximaal 12 koopzondagen per jaar. Wat ik daarvan vind? Dat is een schot voor open doel, zegt een balende Gerrit van Noord van Albert Heijn aan het Leidse Kooiplein. Hij wil gewoon open op zondag, punt. In Oegstgeest vinden de winkeliers de situatie nu best. Voorzitter Janine Braber van de winkeliersvereniging De Kempenaer: Zoveel winkeliers, zoveel meningen. Maar meer koopzondagen dan nu is toegestaan krijg je in een kleine gemeente niet van de grond. Het maximale aantal van 12 koopzondagen wordt niet gehaald. Wim Laman, de beoogde nieuwe voorzitter van de Leiderdorpse Ondernemersvereniging: Voor zover ik me al heb kunnen oriënteren, is het me duidelijk dat we in Leiderdorp geen extra koopzondagen nodig hebben. Een landelijke regeling is het duidelijkst. Dan krijg je tenminste geen rare concurrentiestrijd tussen gemeenten. Behandeld bezwaarschrift Op 6 december 2010 heeft ons College besloten om de aanvraag voor vrijstelling voor 16 koopzondagen in 2011 van de vereniging Promotie WOOON Leiderdorp toe te wijzen. De besluit bestaat uit toewijzing van 12 koopzondag op grond van artikel 5 Verordening Winkeltijden Leiderdorp en 4 extra koopzondagen op grond van artikel 7 Verordening Winkeltijden Leiderdorp. Tegen dit besluit is bezwaar aangetekend door zowel de SGP als de Gereformeerde Gemeente Leiderdorp 5. Beide bezwaren richten zich tegen de toewijzing van een viertal extra koopzondagen. De aangevoerde bezwaren van beide bezwaarden komen kort samengevat op het volgende neer: - het besluit is strijdig met de collectieve zondagsrust; 5 Gelet op het openbare karakter van het besluit en de behandeling van het bezwaarschrift, kan mededeling worden gedaan over deze zaak 7
- kleine ondernemers worden in een ongunstige concurrentiepositie gebracht; - de wetgeving biedt slechts verruiming in specifieke gevallen, daarnaast mogen feestelijkheden niet worden gecreëerd om een extra zondag open te zijn. Dat is nu wel het geval. De Commissie Bezwaar- en Beroepschriften van Leiderdorp heeft geen inhoudelijk oordeel geveld over dit bezwaarschrift, omdat de Commissie de bezwaarmakers heeft geadviseerd om beide bezwaarmakers niet-ontvankelijk in hun bezwaren te verklaren. De overweging van de Commissie is dat beide bezwaarden niet voldoen aan de vereisten om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, lid 3 Awb aangemerkt te kunnen worden. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het advies van de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften, nummer 2011-016, datum 17 maart 2011. 2.4 Conclusie Op basis van het voorgaande is het begrip bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard zoals deze in artikel in artikel 7, lid 2 van de Verordening Winkeltijden Leiderdorp staat, ingekaderd. Wij zijn bereid om, mits de in de verordening gestelde voorwaarden in acht worden genomen, ontheffing te verlenen, indien het gaat om festiviteiten die van een bepaalde betekenis zijn voor de gemeente en met een ruim publiek bereik. Hieronder verstaan wij: - Een kunst-/ cultuurmarkt; - Een kunstatelier of galerie in een gebouw 6 ; - Een museumweekend; - Een natuur-/ polderproductenmarkt; - Een sport- en/of actief recreatie-evenement; - Een muziek-/ toneel-/ literatuurfestival; - Een veiling of een beurs. Op basis hiervan kan aanvullend op de reguliere aanvraag van jaarlijkse 12 ontheffingen aan de ondernemer die een genoemde festiviteit organiseert ontheffing worden verleend voor een extra koopzondag. Daarnaast kan het College van Burgemeester en Wethouders besluiten dat aan alle winkeliers in de gemeente ontheffing verleend kan worden op het moment er een festiviteit plaatsvindt dat als bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard kan worden aangemerkt. De gemeente faciliteert op dat moment de openstelling; het is aan de winkelier/ ondernemer om daadwerkelijk gebruik te maken van de openstelling. Bij de ontheffingverlening moet een belangenweging uitgevoerd worden. D.w.z. het evenement kan tot winkelopenstelling leiden, mits de winkelopenstelling geen ontoelaatbare effecten heeft op de woonen leefomgeving. Uit jurisprudentie 7 blijkt dat gedogen geen optie is. Generiek gedogen van de zondagopening is in strijd met de Winkeltijdenwet. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Aan het verlenen van ontheffing aan themakoopzondagen naar voorbeeld van Breda werken wij niet mee. Ten aanzien van het draagvlak van de lokale bevolking en bedrijven én de verschenen mediaberichten, kan er worden geconcludeerd dat er verschillende opvattingen zijn over de winkeltijdenwet. 6 Kunstateliers en galeries zijn op zich winkels, maar kennen op grond van de Winkeltijdenwet een bijzondere status die voortkomt uit de oude Winkelsluitingstijdenwet en het daarop berustende Besluit gemeentelijke ontheffingen Winkelsluitingswet. De achtergrond van de bijzondere status voor kunstateliers en galeries is dat de mogelijkheden voor kunstenaars aan hun werk bekendheid te geven door middel van (verkoop)tentoonstellingen niet te zeer aan banden gelegd mag worden. Bovendien spelen concurrentieoverwegingen hier nauwelijks een rol, gezien het individuele karakter van de betrokken voorwerpen. 7 Vzr. CBb 26 mei 2010, LJN: BM5572 (Capelle aan den IJssel) 8
Bijlage: resultaten burgerpanel 9