Datum raadsvergadering : 26 januari 2006 Nr.: Commissie Onderwerp : Bestuur : Nota investerings-, waarderings- en afschrijvingsbeleid Samenvatting De nota beschrijft in het kort op welke manier de afgelopen jaren is omgegaan met het beleid op het gebied van investeringen, de waardering en afschrijving van deze kapitaalgoederen. Die besluiten en de daaruit voortvloeiende praktische problemen worden in de nota getoetst aan de wettelijke voorschriften. De uitkomst van de toets is vooral gericht op het verhogen van de kwaliteit van de ramingen: we willen de financiële ruimte op begrotings- en rekeningsbasis beter in beeld te brengen. Dat noodzaakt tot het beter op elkaar afstemmen van de planning op de realisering van de uitgaven. Daarnaast willen we de voorschriften zo praktisch mogelijk invullen. Voorgesteld besluit 1. Bijgaande nota investerings- waarderings- en afschrijvingsbeleid vaststellen Hoogeveen, 20 december 2005 Burgemeester en Wethouders van Hoogeveen, de secretaris, de burgemeester, Mw. H.C. WITBRAAD W.P.M. URLINGS Bijlage NOTA INVESTERINGS-, WAARDERINGS- EN AFSCHRIJVINGSBELEID Het besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) noodzaakte ons tot een aantal wijzigingen in de presentatie en inhoud van begroting en jaarrekening. In 2003 hebben we de wijzigingen in de programmabegroting en productenraming 2004-2007 en de jaarrekening 2003 doorgevoerd. Zo zijn de investeringen volledig geïntegreerd. En verder hebben we in de balans per 31 december 2003 in nauw overleg met de toenmalige accountant de nieuwe eisen van het BBV vertaald. Door de vaststelling van de betreffende stukken heeft de raad impliciet besloten het beleid dat aan de wijzigingen ten grondslag ligt, goed te keuren. De huidige, interne regels vragen net als dat bij reserves en voorzieningen het geval is om expliciete raadsbesluiten op basis van een afzonderlijke nota. In deze notitie brengen we de wettelijke vereisten in relatie met de praktische uitvoering. We willen aan de hand van de nieuwe voorschriften en op basis van de huidige praktijk een aantal zaken beter en duidelijker regelen. Vooral gaat het er om de financiële ruimte op begrotings- en rekeningsbasis beter in beeld te brengen. Anders gezegd: we willen de
planning van de uitvoering zodanig regelen dat ze overeenkomt met de realisering van de uitgaven. FINANCIËLE VERORDENING GEMEENTE HOOGEVEEN Volgens de Financiële verordening op basis van artikel 212 van de gemeentewet, moet het college gelijktijdig met de voorjaarsnota jaarlijks de bijgestelde nota Investerings-, waarderings- en afschrijvingsbeleid. Tot dusver is het beleid verwoord in begroting en jaarrekening. De Financiële verordening gaat er dus vanuit dat jaarlijks een afzonderlijke nota (en niet zoals tot dusver als onderdeel van jaarrekening of begroting) over investeren, waarderen en afschrijven verschijnt. Naar onze mening kan deze bepaling zodanig worden gewijzigd dat alleen bij ingrijpende wijzigingen een expliciet voorstel wordt gedaan, en dat over de uitvoering binnen de kaders van deze nota en de aanvullende besluitvorming jaarlijks wordt gerapporteerd in jaarrekening en begroting. Voorwaarde is wel dat de informatie duidelijk en actueel inzicht geeft. Dit punt zal worden opgenomen in een voorstel tot wijziging van de verordening. INVESTERINGSBELEID WETTELIJK KADER De regelgeving over de dualisering van het gemeentebestuur heeft een andere wijze van presentatie van begroting en jaarrekening gebracht. Inhoudelijk is er in feite niets veranderd. Alleen heeft het BBV herziene regels over de financiële verwerking van investeringen gebracht. INVESTERINGSPLAN Voorheen Tot en met 2003 werkten we met een afzonderlijk investeringsplan dat in een afzonderlijk boekwerk was opgenomen. Het plan werd als één geheel ingebracht in de begroting via een stelpost voor kapitaallasten (= rente en afschrijving). Zodra de omvang van de stelpost was geregeld, vond een verdeling over de voorgedragen investeringen. Er was dus geen sprake van integrale afweging. Voor de uitvoering stelde de raad op basis van de inhoud van de betreffende investering telkens ook nog afzonderlijk een krediet beschikbaar. Met ingang van 2004 In verband met de nieuwe voorschriften met een andere inrichting van de begroting (en ook jaarrekening) maakten in 2004 een omslag. Vanaf dat moment wegen we elke investering afzonderlijk (dus niet alle investeringen als één geheel) via de kapitaallasten integraal mee bij de vaststelling van de programmabegroting en productenraming. En tegelijk met de vaststelling van die stukken komen ook alle kredieten voor de uitvoering beschikbaar. Bij de jaarrekening wordt verslag gedaan van de stand van uitvoering. Pagina 2 van 8
Strategische agenda en overig beleid We willen bij de beleidsvoorbereiding en bepaling het onderscheid laten zien tussen uitvoering van de projecten van de strategische agenda versus onderscheid van de kapitaalgoederen en bedrijfsmiddelen. Natuurlijk staan ze niet los van elkaar, maar er moet tot uitdrukking komen dat de strategische agenda leidend is. Hieronder staat onze visie op de invulling. Recentelijk presenteerden we de integrale box met één totaalpakket van investeringen, gericht op het realiseren van de structuurvisie. Om de ontwikkeling en uitvoering goed in beeld te houden, willen we het totaalpakket dus inclusief de grondexploitatie onderbrengen in het uitvoeringsprogramma strategische agenda dat jaarlijks tegelijk met de voorjaarsnota verschijnt. Op deze manier willen we bereiken dat de strategische agenda de centrale positie inneemt en blijft innemen bij de afweging van de inzet van de middelen. Dit hoeft overigens niet in de weg staan dat de overige investeringen voldoende financiële aandacht krijgen. De overige investeringen, vooral om bestaande voorzieningen kwalitatief op een goed peil te houden door ze te upgraden of te vervangen, kunnen meer waard worden door ze goed af te stemmen met het uitvoeringsprogramma. In dat geval (met wellicht extra geld) kunnen èn het onderhoud èn de kwaliteit van de voorziening worden gediend. De betreffende onderdelen van het uitvoeringsprogramma worden samen met het overige bestaande en nieuwe beleid (exploitatie en investeringen) geïntegreerd in de voorjaarsnota en in het verlengde daarvan in de programmabegroting en productenraming. Uiteindelijk vindt er dus wel integrale afweging plaats. INVESTERINGSRUIMTE In de afgelopen is er op gezette tijden voor gepleit de afschrijvingen te reserveren voor vervanging van een betreffende investering. We hebben dat pleidooi niet overgenomen. De belangrijkste reden is dat we niet op grote schaal middelen willen vastleggen voor een bepaalde bestemming, omdat we daarmee op de korte termijn de begrotingsruimte te veel beperken. Bovendien is het vooraf niet zeker dat een bepaalde voorziening nadat ze is afgeschreven, (meteen) wordt vervangen. Soms kan dat later. Ook is het goed denkbaar dat de inzichten zijn gewijzigd, bijvoorbeeld op basis van de strategische agenda. Kortom, om de middelen optimaal te kunnen benutten, willen we jaarlijks het totaal aan vrijvallende kapitaallasten vrij kunnen besteden aan de dan geldende prioriteiten. In het kader van de programmabegroting 2006-2009 is een vast budget voor vervangingsinvesteringen aan de orde geweest. D.w.z., op voorhand een stelpost vaststellen en die alleen voor vervanging in te zetten. In de programmabegroting hebben we het budget als p.m. in 2008 en 2009 genoteerd. Duidelijk is dat er een bedrag beschikbaar moet zijn, maar over welke vervangingen hebben we het. Het kan gaan om vervanging van bedrijfsmiddelen, maar ook om reconstructie of groot onderhoud aan voorzieningen. Als het gaat om voorzieningen (grijs, groen of rood) bestaat een nauwe samenhang met onderhoudsplannen. Aan de kwaliteit van die plannen willen we in de komende jaren extra aandacht besteden. Het BBV vraagt namelijk dat we als gemeente voldoende middelen uittrekken om het voortbestaan van Pagina 3 van 8
kapitaalgoederen te verzekeren en dus kapitaalvernietiging te voorkomen. Als het gaat om bedrijfsmiddelen zijn er wellicht andere mogelijkheden. Daarom willen we de aanmeldingen voor vervangingsinvesteringen in het kader van de voorjaarsnota afwachten, en aan de hand daarvan bezien of er sprake kan of moet zijn van een vast budget dan wel of het beter is een onderhoudsbudget met egalisatiereserve (voor een gelijkmatiger spreiding van de lasten) in te stellen. Planning en beslag op financiële ruimte HET TIJDSTIP VAN UITVOERING IS BEPALEND VOOR HET LEGGEN VAN BESLAG OP FINANCIËLE RUIMTE. DE IDEALE SITUATIE IS DAT DE UITVOERING IN HET JAAR VAN PLANNING PLAATS VINDT, EN DUS OOK DE KAPITAALLASTEN MET INGANG VAN DAT JAAR KUNNEN WORDEN BEGROOT. DE PRAKTIJK IN DE AFGELOPEN JAREN IS GEWEEST DAT IN VEEL GEVALLEN DE PLANNING TE OPTIMISTISCH BLEEK. NET ALS IN VEEL ANDERE GEMEENTEN HEEFT DAT GELEID TOT ONDERUITPUTTING OP REKENINGSBASIS MET ALS GEVOLG EXPLOITATIEOVERSCHOTTEN. ANDERS GEZEGD: ACHTERAF IS ER OP EEN TE VROEG MOMENT ONNODIG BESLAG GELEGD OP BEGROTINGSRUIMTE. MET INGANG VAN DE BEGROTING 2006-2009 HEBBEN WE VIA EEN JAARLIJKS AFLOPEND BEDRAG (TOT EN MET 2007) EEN VOORSCHOT OPGENOMEN VOOR HET NIET HALEN VAN DE GEPLANDE UITVOERINGSDATUM VAN INVESTERINGEN. DIT IS EEN ADEQUATE VOORLOPIGE MAATREGEL OM HET ONNODIG IN BESLAG NEMEN VAN BEGROTINGSRUIMTE TE BEPERKEN. HET IS WEL ZAAK DE VOORLOPIGE MAATREGEL ZO SNEL MOGELIJK TE VERVANGEN DOOR EEN PERMANENTE AANPAK. MET INGANG VAN 2007 WILLEN WE PLANNING EN UITVOERING OPTIMAAL OP ELKAAR AFSTEMMEN. DAT ZAL NIET EENVOUDIG ZIJN. HET IS BELANGRIJK IS DAT WE BIJ DE PLANNING VEEL MEER DAN TOT DUSVER REKENING HOUDEN MET FASERING VAN DE UITVOERING. HET IS DAARBIJ VOORAL OOK NODIG VOLDOENDE TIJD EN BUDGET IN TE RUIMEN VOOR DE VOORBEREIDING(-SKOSTEN). MEERWAARDE IS DAT OOK DE KWALITEIT VAN DE RAMINGEN OMHOOG GAAT. EN DAT IS WEER VAN BELANG VOOR DE UITOEFENING VAN HET BUDGETRECHT, OMDAT HET KREDIET OP BASIS VAN DE RAMING DIE IN DE BEGROTING STAAT, ZONDER NADERE BEOORDELING VAN INHOUD DOOR DE RAAD BESCHIKBAAR WORDT GESTELD. Pagina 4 van 8
OM ENIGE MARGE IN TE BOUWEN, STELLEN WIJ VOOR DE AFSCHRIJVING EEN JAAR NA PLANNING VAN DE UITVOERING TE LATEN INGAAN. DIT ONGEACHT OF DE INVESTERING VOLLEDIG IS AFGEROND. TOT EN MET DE HUIDIGE BEGROTING RAMEN WE EEN HALF JAAR RENTE (DAT WILLEN WE ZO LATEN) EN EEN VOL JAAR AFSCHRIJVING IN HET JAAR VAN PLANNING VAN DE UITVOERING. VOOR DE KORTE TERMIJN GEEN DEZE AANPAK ENIGE EXTRA BEGROTINGSRUIMTE RUIMTE. DIE KUNNEN WE INVULLEN BIJ DE KOMENDE VOORJAARSNOTA. SOORTEN INVESTERINGEN Het BBV onderscheidt twee soorten investeringen. We geven een korte beschrijving, omdat die bepalend voor de methode van waardering en afschrijving. Het begrip Een investering is het verwerven of produceren van een kapitaalgoed met een (gebruiks)nut gedurende meerdere jaren. Aanpassingen die de waarde doen toenemen, worden ook aangemerkt als investering. In de definitie wordt geen bedrag genoemd. Uit een oogpunt van beheersbaarheid vinden we dat niet praktisch. Daarom stellen we voor het begrip Investering te hanteren, als de kosten 15.000 of meer bedragen. Zijn de kosten lager dan genoemd bedrag, dan moeten ze worden opgenomen in de gewone exploitatie. Dit laatste kan eventueel in samenhang met de instelling van een egalisatiereserve. Opmerking: gronden en terreinen worden uitgezonderd, omdat die altijd moeten worden geactiveerd. Investeringen met een economisch nut Dit zijn alle investeringen die bijdragen aan mogelijkheden om middelen te verwerven en/ of verhandelbaar zijn. Het gaat om mogelijkheden, niet of de gemeente op enig moment de mogelijkheden ook daadwerkelijk zou willen invullen. Zo hebben alle gebouwen, zoals het gemeentehuis, een economisch nut. Voor investeringen met een economisch nut geldt dat ze geactiveerd moeten worden, dat reserves niet en bijdragen van derden met een directe relatie wel in mindering mogen worden gebracht op de aanschafwaarde en dat ze niet resultaatsafhankelijk mogen worden afgeschreven. Resultaatsafhankelijk wil zeggen dat er meer wordt afgeschreven naarmate het resultaat van de jaarrekening daartoe mogelijkheden biedt. Investeringen met een maatschappelijk nut Dit zijn investeringen die meestal veel onderhoud met zich meebrengen. We noemen wegen en openbaar groen. Goed onderhoud met bijpassende raming van kosten voor dit soort investeringen staat voorop. Zie hiervoor ook wat onder kopje Investeringsruimte is beschreven op het punt van vervangingsinvesteringen. Het uitgangspunt van de voorschriften is dat er op investeringen met een maatschappelijk nut niet wordt afgeschreven, maar het is wel toegestaan. Die mogelijkheid blijven we gebruiken, omdat we anders een aantal investeringen in (groot) onderhoud in verband met gebrek aan voldoende exploitatiemiddelen niet (meer) kunnen doen. Pagina 5 van 8
WAARDERINGS- EN AFSCHRIJVINGSBELEID WETTELIJK KADER Het BBV geeft duidelijk aan wat wel en niet mag op het gebied van waarderen en afschrijven van investeringen. Keuzevrijheid is er dus niet, zij het dat goed koopmansgebruik niet verboden is. De wettelijke voorschriften hebben ook inhoudelijke gevolgen voor de financiën. Algemene conclusie dat ons huidige beleid aangepast moet worden. Huidig beleid In de toelichting op de balans per 31 december 2005 is het beleid genoteerd. Hieronder de weergave. Immateriële vaste activa Onder de immateriële vaste activa vallen: kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio. kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief. overige immateriële vaste activa Geactiveerd disagio mag maximaal worden afgeschreven gelijk aan de looptijd van de lening. Voor de kosten van onderzoek en ontwikkeling en overige immateriële vaste activa wordt een maximale afschrijvingstermijn van 5 jaren gehanteerd. Materiële vaste activa Materiële vaste activa betreffen investeringen met een meerjarig maatschappelijk of economisch nut. De waardering is op basis van de prijs van verkrijging of vervaardiging. Definities: de verkrijgingprijs omvat de inkoopprijs en de bijkomende kosten de vervaardigingprijs omvat de aanschaffingskosten van de gebruikte grond- en hulpstoffen en de overige kosten die rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. Tevens kan een redelijk deel van de indirecte kosten en rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toegerekend. Bij investeringen met een meerjarig maatschappelijk nut worden de bijdragen van derden in mindering gebracht op de aanschaffingskosten en ook eventuele bestemmingsreserves. Bij investeringen met een meerjarig economisch nut geldt dat de verminderingen over de hele looptijd (lineair) gecorrigeerd worden op de berekende afschrijvingslasten. De volgende afschrijvingstermijnen worden gehanteerd: gronden en terreinen 0-20 jaar (als de aankoop van gronden apart is opgenomen, dan geen afschrijving, anders 10 tot 20 jaar) woonruimten 10-20jaar bedrijfsgebouwen 40 jaar grond-, weg- en waterbouwkundige werken 20 jaar vervoermiddelen 5-10 jaar machines, apparaten en installaties 5-10 jaar Pagina 6 van 8
overige materiële vaste activa 5-10 jaar Op de algemene regels zijn twee uitzonderingen. Voor het glasmuseum is de naderhand vastgestelde opbrengstwaarde als boekwaarde gehanteerd en voor de scholen van het voortgezet onderwijs is de taxatiewaarde (WOZ) van 1-1-1995 als boekwaarde genomen. Financiële vaste activa Onder de financiële vaste activa vallen: kapitaalverstrekkingen in verband met: - deelnemingen - gemeenschappelijke regelingen - overige verbonden partijen leningen aan: - woningcorporaties - deelnemingen - overige verbonden partijen overige langlopende leningen overige uitzettingen (verstrekkingen) met een looptijd van één jaar of langer bijdragen aan activa in eigendom van derden De financiële vaste activa staan genoteerd tegen nominale waarde (verstrekte waarde, verminderd met aflossingen en andere terugontvangsten). Ze worden niet afgeschreven. Bij noodzakelijke afwaardering wordt het verschil in één keer als last genomen in de rekening van lasten en baten. Nog niet exploitatie genomen gronden Nog niet in exploitatie genomen gronden worden gewaardeerd tegen verkrijgingprijs, vermeerderd met toegerekende beheerskosten en verminderd met gerealiseerde verkopen en eventuele voorzieningen. De onderhanden werken zijn opgenomen tegen de verkrijgingprijs vermeerderd met de vervaardigingkosten en verminderd met de opbrengsten van gerealiseerde verkopen, ontvangen (rijks-)subsidies en eventuele voorzieningen. Uitzondering: één complex van erfpachtgronden is gewaardeerd tegen de gekapitaliseerde opbrengstwaarde. AANPASSING VAN BELEID De toegepaste afschrijvingstermijnen voor investeringen met een economisch nut lopen redelijk in de pas met de adviezen die in de modelverordening van de VNG, gebaseerd op BBV, zijn opgenomen. Met ingang van de begroting 2005 hebben we de termijnen vrijwel volledig afgestemd op de betreffende modelverordening van de VNG. Wij willen de termijnen, zoals opgenomen in de modelverordening gaan volgen. Dit betekent dat we de investeringen, behoudens de hierboven vermelde uitzonderingen, als volgt lineair gaan afschrijven: 1. Geactiveerde kosten voor onderzoek en ontwikkeling, agio en disagio worden lineair in 4 jaar afgeschreven. 2. Kosten voor het afsluiten van geldleningen worden direct ten laste van de exploitatie gebracht. 3. De materiële vast activa met economisch nut worden als volgt lineair afgeschreven: Pagina 7 van 8
40 jaar Nieuwbouw woonruimten en bedrijfsgebouwen 30 jaar Rioleringen 25 jaar Renovatie, restauratie en aankoop woonruimten en bedrijfsgebouwen 20 jaar Motorvaartuigen 15 jaar Technische installaties in bedrijfsgebouwen 10 jaar Veiligheidsvoorzieningen bedrijfsgebouwen Telefooninstallaties Kantoor- en schoolmeubilair Aanleg tijdelijke terreinwerken, nieuwbouw tijdelijke woonruimten en bedrijfsgebouwen 5 jaar Zware transportmiddelen, aanhangwagens, schuiten, personenauto s, lichte motorvoertuigen, Automatiseringsapparatuur Niet Gronden en terreinen Voor investeringen meet een meerjarig maatschappelijk nut willen we zoals eerder gezegd gebruik maken van de mogelijkheid om af te wijken van het wettelijk uitgangspunt, te weten: de kosten ineens ten laste van de exploitatie brengen. Wel willen we de afschrijvingstermijn zo kort mogelijk houden, gaan we als het kan resultaatsafhankelijk afschrijven en maken zoveel mogelijk gebruik van reserves om de kosten te dekken. Ingeval we niet anders kunnen dan afschrijven, handhaven we het huidig beleid. Hoogeveen, 20 december 2005 Burgemeester en Wethouders van Hoogeveen, de secretaris, de burgemeester, Mw. H.C. WITBRAAD W.P.M. URLINGS Pagina 8 van 8