CVDR Officiële uitgave van Nieuwkoop. Nr. CVDR399988_1 4 juli 2016 N ulstelsel Coffeeshop s van de Gemeente Nieuwkoop Versiebeheer Versiebeheer Versie Datum 1.0 9 september 2011 Wijzigingen Eerste uitgave Auteur Wendel van Genderen 1. Inleiding Het verkopen van softdrugs, of dit nu wel of niet vanuit een coffeeshop gebeurt, is volgens het geldend recht een illegale activiteit. De artikelen 2 en 3 van de Opiumwet stellen immers het in- en uitvoeren, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren, aanwezig hebben en vervaardigen van, de onder de wet vallende, verdovende middelen strafbaar. Onder deze middelen vallen zowel de zogeheten harddrugs (onder andere cocaïne, heroïne en LSD) als softdrugs (onder andere cannabisproducten, hasjiesj en marihuana). Het gedogen van illegale activiteiten, ofschoon daarvoor onder omstandigheden gewichtige argumenten kunnen worden aangevoerd, is een uit bestuursrechtelijk oogpunt bezien weinig gelukkige figuur. In principe draagt het bestuur er immers zorg voor dat de rechtsorde gehandhaafd wordt en dat wordt opgetreden tegen door de wetgever in strijd met de rechtsorde geachte activiteiten. Softdrugs zullen voorlopig niet gelegaliseerd worden. Het beleid van de scheiding van de markten van softdrugs en harddrugs wordt voortgezet. Bij het voeren van een coffeeshopbeleid zijn gemeente, OM en politie sterk afhankelijk van elkaar. Het gebruik van bestuursrechtelijke bevoegdheden moet goed op elkaar worden afgestemd om een samenhangend en effectief coffeeshopbeleid tot stand te brengen. 1.1 Justitieel beleidskader Het Openbaar Ministerie (OM) is belast met de handhaving van de verbodsbepalingen in de Opiumwet. Op basis van het opportuniteitsbeginsel dat er op neerkomt dat het OM zelf kan bepalen of er wordt vervolgd, of dat in het kader van het algemeen belang van vervolging wordt afgezien is een gedoogbeleid ontwikkeld ten aanzien van de verkoop van softdrugs in coffeeshops. Naar aanleiding van de beleidsvoornemens in de landelijke Drugsnota zijn De Richtlijnen voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid voor strafbare feiten van de Opiumwet op 10 september 1996 vastgesteld. Deze richtlijnen zijn op 1 oktober 1996 in werking getreden. In 2000 (Staatscourant 2000, 250) zijn de AHOJG-criteria aangescherpt. Deze term wordt hieronder beschreven. In de richtlijnen wordt onder meer expliciet aangegeven dat het beleid voor coffeeshops, binnen de kaders van de richtlijnen, wordt bepaald in het lokale driehoeksoverleg(het overleg tussen OM gemeente politie). Het begrip coffeeshops wordt in de richtlijnen gedefinieerd als alcoholvrije horecagelegenheden waar handel in en gebruik van softdrugs plaatsvindt. Het OM kan tegen een coffeeshop optreden indien niet voldaan wordt aan de AHOJG-criteria: geen Affichering: dit betekent geen reclame anders dan een summiere aanduiding op betreffende lokaliteit; geen Harddrugs: dit betekent dat geen harddrugs voorhanden mogen zijn en/of verkocht mogen worden; geen Overlast: onder overlast kan worden verstaan parkeeroverlast rond de coffeeshop, geluidshinder, vervuiling en/of voor of nabij de coffeeshop rondhangende klanten; geen verkoop aan Jeugdigen en geen toegang aan jeugdigen tot een coffeeshop, waarbij is gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van 18 jaar; geen verkoop van Grote hoeveelheden per transactie: dat wil zeggen hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 5 gram). Onder transactie wordt begrepen alle koop en verkoop in één coffeeshop op eenzelfde dag met betrekking tot eenzelfde koper. 1
Met name het criterium Affichering dient volgens het college strikt te worden gehandhaafd, omdat binnen het Nederlandse drugsbeleid wordt gehecht aan preventie en het onwenselijk is niet-gebruikers ongewild te confronteren met (reclame voor) drugs (Staatscourant 2000, 250). Naast de AHOJ-G criteria stelt het College van procureurs-generaal dat een coffeeshop een alcoholvrije horecagelegenheid moet zijn. Ook geeft het aan dat in het lokale driehoeksoverleg de maximale handelsvoorraad van gedoogde coffeeshops kan worden vastgesteld. De voorraad mag in ieder geval niet de 500 gram te boven gaan. Het afficheringsverbod is aangescherpt in de zin dat ook internet-affichering verboden is. Met de richtlijnen is een basis gelegd voor gemeenten om beleidskaders op te stellen. 1.2 Bestuurlijk beleid 1.2.1 Bevoegdheden van de burgemeester De burgemeester is het bevoegde gezag wat het lokale coffeeshopbeleid betreft. In algemene zin geldt dat de burgemeester verantwoordelijk is voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Op basis van artikel 174 Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op openbare inrichtingen en met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op dat toezicht. Coffeeshops zijn voor het publiek openstaande gebouwen als bedoeld in artikel 174 Gemeentewet. De burgemeester beschikt sinds 2007 op grond van artikel 13b van de Opiumwet over een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument. Namelijk het opleggen van een last onder bestuursdwang voor een woning of lokaal dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven, indien daar een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. De systematische handel in cannabis en harddrugs buiten coffeeshops om (bijvoorbeeld vanuit woningen of andere lokalen) kan nu beter worden aangepakt, ook als er geen sprake is van overlast. Vóór de wijziging van 2007 kon alleen tegen voor publiek toegankelijke lokalen worden opgetreden op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Voor niet publiek toegankelijke lokalen (zoals woningen) kon worden opgetreden op grond van artikel 174a van de Gemeentewet. In de praktijk bleek het vaak moeilijk om verstoring van de openbare orde, met name overlast, aan te tonen waardoor artikel 174a van de Gemeentewet veelal te kort schoot. Bestuursdwang kan nu worden ingezet tegen alle illegale verkooppunten wegens overtreding van de Opiumwet. Verstoring van de openbare orde hoeft niet meer aangetoond te worden. 1.2.2 Rol van het college van burgemeester en wethouders Omdat coffeeshops alcoholvrije horeca-inrichtingen zijn en dus geen Drank- en Horecavergunning nodig hebben, is het college van B&W geen bevoegd bestuursorgaan ten aanzien van coffeeshops. In de sfeer van de handhaving van het coffeeshopbeleid kan het college van B&W wel optreden tegen alcoholschenkende horeca-inrichtingen die cannabisproducten verkopen, bijvoorbeeld door de vergunning ingevolge de Drank- en horecawet in te trekken. Ook kan het college invloed uitoefenen op omgevingsvergunningen (Bibob)en de wenselijkheid betreffende afwijkingen van het bestemmingsplan. 1.3 Vergunningplicht Voorkoming en beheersing van overlast is een bestuurlijke verantwoordelijkheid. Overlast tast immers de woon- en leefomgeving aan. Door hun uitstraling en/of het gedrag van bezoekers zijn er coffeeshops die overlast en/of gevoelens van onveiligheid onder burgers veroorzaken. De vestiging van een coffeeshop kan op grond van de Algemene plaatselijke verordening (Apv) worden geregeld op grond van overlast in de woon- en leefomgeving (exploitatievergunning). 1.4 Lokale situatie Door de duidelijke voorwaarden van het OM waarbinnen coffeeshops gedoogd worden om gevrijwaard te blijven van handhavend optreden, zijn bij diverse gemeenten in de regio aanvragen om een exploitatievergunning ontvangen. De gemeente Nieuwkoop heeft in de periode van 1996 tot 2011 geen aanvragen ontvangen. 1.5 Belangenafwegingnulbeleid Het voordeel van een nulbeleid is dat wanneer iemand in de gemeente toch een verkooppunt van cannabis begint er handhavend kan worden opgetreden. Handhavend optreden wordt dus eenvoudiger als er beleid gevormd is. Na afweging van belangen van inwoners, diverse belangenorganisaties, volksgezondheidsaspecten, zowel de subjectieve als de objectieve veiligheid en aanwezige drugsgerelateerde overlast in de gemeente Nieuwkoop is gekomen tot de keuze van een zogenoemd nulstelsel. 1.5.1 Argumenten nulbeleid De volgende argumenten rechtvaardigen het nulbeleid voor de gemeente Nieuwkoop. 2
Argumenten om de exploitatie van een coffeeshop in Nieuwkoop niet toe te staan 1. De nuloptie voorkomt dat jongeren direct de gelegenheid wordt geboden om met softdrugs in aanraking te komen; 2. In de gemeenten Alphen aan den Rijn en Leiden zijn coffeeshops aanwezig om aan de behoeften van gebruikers te voldoen. Op zich zijn de coffeeshops in Leiden al voldoende om aan de vraag te voldoen; 3. De verwachting bestaat dat door het gedogen van een coffeeshop een aanzuigende werking ontstaat vanuit de regio. Te meer door de komende ministeriele ontwikkelingen door het inperken van het aantal coffeeshops in de regio. 4. Gebleken is dat de aanwezigheid van een coffeeshop een zware wissel trekt op het sociale leven in de gemeente. Daarnaast kunnen onveilige situaties ontstaan door extra verkeer als gevolg van bezoek aan de coffeeshop; 5. Een gedoogde coffeeshop, die zich aan de regels houdt, verkoopt niet aan jongeren onder de 18 jaar. Schooljeugd, een groot deel van de gebruikers, blijft dus aangewezen op de illegale straathandel. Een coffeeshop lost het probleem niet op; 6. Onderzoek door GGD en het Trimbos Instituut heeft uitgewezen dat blowen aanzienlijk ongezonder is dan werd aangenomen. Vooral depressies en angstbeelden kunnen het gevolg zijn van regelmatig (soft-)drugsgebruik. Vanuit het oogpunt van volksgezondheid is het daarom wenselijk om de verkoop en het gebruik van cannabis te beperken. 7. In de gemeente Nieuwkoop is preventie van alcohol- en drugsgebruik een belangrijk onderwerp. De aandacht richt zich daarbij met name op jongeren. Door de vestiging van coffeeshops te verbieden wordt voorkomen dat jongeren direct de gelegenheid wordt geboden om met softdrugs in aanraking te komen. Jongeren zijn in het algemeen een kwetsbare groep voor negatieve gevolgen voor drank- en drugsgebruik. De praktijk wijst uit dat continu aandacht besteden hieraan noodzakelijk is; 8. De gemeente Nieuwkoop wil de productie en handel in verdovende middelen bestrijden. Ook stelt de burgemeester een sanctiebeleid vast om effectief op te kunnen treden tegen handel en productie van verdovende middelen; 9. De gemeente Nieuwkoop is een plattelandsgemeente. Hier is weinig maatschappelijk draagvlak voor het vestigen van een coffeeshop.. 1.6 Evaluatie Het coffeeshopnulbeleid moet bezien worden in relatie tot andere vormen van ongewenste drugsfaciliteiten. Te denken valt aan growshops en de ontmanteling van hennepkwekerijen. Indien er sprake is van mogelijke verschuivingaspecten, een toename of afname van drugsincidenten, kan dit aanleiding vormen om het nulbeleid ten aanzien van coffeeshops al dan niet te wijzigen. 2. Handhavingsarrangement 2.1 Handhaving nulbeleid Handhaven wordt eenvoudiger wanneer beleidsregels zijn vastgesteld. Zeker wanneer deze zijn aangevuld met een handhavingsarrangement. Een handhavingsarrangement is een beleidsdocument waarin de afspraken staan die zijn gemaakt in de lokale driehoek. Het gaat dus om een gecombineerd optreden van gemeente, OM en politie. Er wordt concreet aangegeven wie, in welke gevallen, op welke manier en met welk juridisch instrument optreedt bij een overtreding van de beleidsregels. De gemeente (de burgemeester), politie en OM hebben ieder hun eigen bevoegdheden op het terrein van handhaving. Elk van de partijen is bevoegd voor een deel van de handhavingstaken. De burgemeester kan een illegaal verkooppunt weliswaar sluiten, maar kan niet strafrechtelijk vervolgen. Dat doet de officier van justitie. Beiden hebben de politie nodig voor onder meer de uitvoering van de meer operationele taken. Vaak wordt gekozen voor een getrapte opbouw van het arrangement. Er staat beschreven op welke manier wordt gesanctioneerd bij een eerste, tweede of daaropvolgende overtreding. Het arrangement is dan te zien als een stappenplan. 2.2 Strafrechtelijke handhaving van een nulbeleid Uit de richtlijnen van het OM blijkt dat als in de lokale driehoek is afgesproken tot het voeren van nulbeleid het OM kan overgaan tot vervolging van elke vorm van handel in cannabis, ook als het verkooppunt voldoet aan de AHOJG-criteria. Deze bevoegdheid is nog eens nadrukkelijk bevestigd door de Hoge Raad naar aanleiding van een zaak in de gemeente Kampen (uitspraak 15 oktober 1996). Het optreden van het OM tegen de exploitant van een niet gedoogd verkooppunt was naar het oordeel van de Hoge Raad niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. 2.3 Bestuursrechtelijke handhaving van nulbeleid 3
Ook bestuursrechtelijk kan op basis van een vastgesteld nulbeleid worden opgetreden. Hier is een aantal verschillende situaties van optreden te onderscheiden. De burgemeester kan op basis van het nulbeleid de toestemming tot vestiging van een coffeeshop weigeren of een bestaand verkooppunt sluiten. De burgemeester beroept zich bij zijn besluit op de weigeringsgronden die in het nulbeleid staan gemotiveerd. Dit blijkt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. In deze uitspraak overweegt de Afdeling dat aan de burgemeester in beginsel de vrijheid toekomt om ter bescherming van het woon- en leefklimaat danwel de openbare orde geen enkele coffeeshop toe te staan. Dit kan alleen wanneer goed wordt gemotiveerd waarom een dergelijk beleid gegeven de plaatselijke omstandigheden redelijk en wenselijk is. De burgemeester kan overgaan tot sluiting van een lokaal of woning, wanneer - ondanks het nulbeleid - toch een verkooppunt van cannabis (en/of harddrugs) zich vestigt, danwel aanwezig is. Wanneer dit verkooppunt zich bevindt in een lokaal of woning, gebruikt de burgemeester hiervoor artikel 13b van de Opiumwet. Dit artikel geeft de mogelijkheid om een pand waar drugshandel plaatsvindt voor (on)bepaalde tijd te sluiten. Ook in het geval dat het verkooppunt zich houdt aan de AHOJG-criteria kan de burgemeester van een gemeente waar een nulbeleid geldt overgaan tot sluiting. Artikel 13b Opiumwet staat bekend als de wet Damocles en wordt ook gebruikt bij de handhaving van het cannabisbeleid in gemeenten waar wél coffeeshops zijn toegestaan. De burgemeester kan artikel 13b Opiumwet gebruiken wanneer coffeeshops de AHOJG-criteria of aanvullende criteria overtreden. Enkele uitspraken met betrekking tot toepassing van artikel 13b Opiumwet bij een nulbeleid: 1. In het driehoeksoverleg is vastgesteld dat de gemeente een nulbeleid gaat voeren. Ook zonder schending van de AHOJ-G criteria mocht de burgemeester overgaan tot zijn sluitingsbevel (Rechtbank Utrecht 29 oktober 1999). 2. Gelet op de aanvaardbaarheid van nulbeleid ter wering van verkooppunten voor softdrugs, is de burgemeester in beginsel niet verplicht om in ieder concreet geval nog eens afzonderlijk te motiveren waarom er sprake zal zijn van ontoelaatbare aantasting van woon- en leefklimaat in de naaste omgeving en/of van de openbare orde (Rechtbank Den Bosch 1 oktober 1998). 2.4 Handhaving gemeente Nieuwkoop Het is evident dat afspraken tussen partners van grote waarde zijn om het nulbeleid te handhaven. Dit kan dus zoals eerder weergegeven door middel van een handhavingsarrangement. Vooralsnog wordt daarom volstaan met het uitgangspunt dat het voorgestane nulbeleid streng gehandhaafd wordt.. Preventief door middel van het horeca-exploitatievergunningstelsel, en repressief door toepassing van artikel 13b Opiumwet. De gemeente kiest ervoor om bij voorkeur op grond van artikel 13b Opiumwet op te treden. Zolang in een horeca-inrichting softdrugs worden verkocht geldt immers dat elke overtreding ook een overtreding van de Opiumwet 3. Vaststelling Gelet op: - De Richtlijnen voor de opsporing- en strafbare feiten van de Opiumwet van het Openbaar Ministerie; - de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 174 Gemeentewet ten aanzien van het toezicht op openbare inrichtingen en de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op dat toezicht; - de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b Opiumwet tot het toepassen van bestuursdwang ten aanzien van woningen en lokalen in verband met de aanwezigheid van en de handel in drugs; - de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 4:81 Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van het vaststellen van beleidsregels met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid; - de bevoegdheid van de burgemeester op grond van hoofdstuk 2, van de Algemene plaatselijke verordening Nieuwkoopten aanzien van het toezicht op horecabedrijven; Dit beleid zal na ondertekening als volgt worden genoemd: Nulstelsel coffeeshops van de gemeente Nieuwkoop 4
vastgesteld bij burgemeestersbesluit d.d. 9 september 2011 De burgemeester van Nieuwkoop, F.Buijserd 5