evaluatie, monitoring, tevr effectonderzoek en datave

ijs arbeid data zorg onderwijs zekerheid etenschap rg welzijn mobiliteit jn beleids- Het ITS maakt deel uit van de Radboud Universiteit Nijmegen evaluatie, monitoring, tevr effectonderzoek en datave Vrijstellingen onder de loep Een onderzoek naar de praktijk rond artikel 5 onder a en 11 onder g van de Leerplichtwet 1969 Ardi Mommers Jos Lubberman November 2013

Projectnummer: 34001526 Opdrachtgever: Ingrado 2013 ITS, Radboud Universiteit Nijmegen Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, en evenmin in een retrieval systeem worden opgeslagen, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van het ITS van de Radboud Universiteit Nijmegen. No part of this book/publication may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. ii

Voorwoord De Leerplichtwet 1969 voorziet naast verplichtingen voor jongeren om onderwijs te volgen ook in uitzonderingen, zogeheten vrijstellingen. Ingrado, de landelijke brancheorganisatie voor leerplicht en RMC, heeft ITS Radboud Universiteit Nijmegen verzocht om inzicht te verschaffen in de werkwijze en overwegingen van leerplichtambtenaren bij twee van deze vrijstellingen, te weten artikel 5 onder a en 11 onder g. Vragen die hierbij rijzen zijn: hoe komen vrijstellingen al dan niet tot stand? Op welke gronden wordt een vrijstelling al dan niet toegekend? Welke rol speelt leerbaarheid bij vrijstellingen? Maar ook: hoe verhouden artikel 5 onder a en 11 onder g zich in de praktijk tot elkaar? Naast deze procedurele vragen rijst ook de vraag wat de omvang van het fenomeen vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g is: hoeveel vrijstellingen op basis van deze gronden zijn er ontstaan? Om antwoord te geven op deze vragen, is in dit onderzoek gekozen voor een tweeledige opzet: Op basis van een internetenquête onder alle zelfstandig opererende gemeenten op het gebied van leerplicht, Regionale Bureaus Leerplicht en samenwerkingsverbanden van gemeenten op het gebied van leerplicht, zijn kwantitatieve inzichten verkregen. Met behulp van vier focusgroepen onder leerplichtambtenaren heeft aanvullend kwalitatieve verdieping plaats gevonden. De combinatie van deze methoden maakt het mogelijk om vanuit het perspectief van Leerplicht een gedegen beeld van de fenomenen artikel 5 onder a en 11 onder g te creëren. Voorliggend rapport heeft niet tot stand kunnen komen zonder de waardevolle inzichten van de begeleidingscommissie en de praktische veldkennis van Ingrado. Onze dank gaat daarom uit naar de leden van de begeleidingscommissie: Cynthia van Rijbroek, Gülay Sert en Sabine van Westen (allen Ministerie van OCW) en Carry Roozemond (Ingrado). Tevens danken wij vanzelfsprekend alle medewerkers van Leerplicht die tijd en moeite hebben gestoken in de deelname aan de internetenquête en natuurlijk in het bijzonder de deelnemers aan de focusgroepen. Hun inzet en bereidwilligheid tot het delen van hun praktijkkennis en -ervaringen heeft ons in staat gesteld om tot dit rapport te komen. Jos Lubberman Ardi Mommers Nijmegen, november 2013 iii

Managementsamenvatting Vrijstellingen onder de loep Aanleiding De Leerplichtwet 1969 voorziet naast verplichtingen voor jongeren om onderwijs te volgen ook in uitzonderingen, zogeheten vrijstellingen. Ingrado, de landelijke brancheorganisatie voor leerplicht en RMC, heeft ITS Radboud Universiteit Nijmegen verzocht om inzicht te verschaffen in de werkwijze en overwegingen van leerplichtambtenaren bij twee van deze vrijstellingen, te weten artikel 5 onder a en 11 onder g. Het onderzoek dient hierbij zowel kwantitatieve als kwalitatieve vragen te beantwoorden. De onderzoeksvragen: Hoeveel beroepen op / verzoeken voor vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a en 11 onder g zijn in het afgelopen schooljaar (2012/2013) ingediend en ontstaan / toegekend? Hoeveel vrijstellingen o.b.v. artikel 5 onder a betroffen nieuwe vrijstellingen en welk deel was een verlenging? Wat zijn de afwegingen die door leerplichtambtenaren worden gemaakt bij het al dan niet laten ontstaan / toekennen van de betreffende vrijstellingen en in hoeverre speelt de ingeschatte leerbaarheid hierbij een rol? In hoeverre leiden niet-ontstane vrijstellingen artikel 5 onder a tot een thuiszitter of absoluut verzuimer? Methode Om antwoord te geven op deze vragen, is in dit onderzoek gekozen voor een tweeledige opzet. Op basis van een internetenquête onder alle zelfstandig opererende gemeenten op het gebied van leerplicht, Regionale Bureaus Leerplicht en samenwerkingsverbanden van gemeenten op het gebied van leerplicht, zijn kwantitatieve inzichten verkregen. Met behulp van vier focusgroepen onder leerplichtambtenaren heeft aanvullend kwalitatieve verdieping plaats gevonden. De combinatie van deze methoden maakt het mogelijk om vanuit het perspectief van Leerplicht een gedegen beeld van de fenomenen artikel 5 onder a en 11 onder g te schetsen. Aantallen vrijstellingen artikel 5 onder a In het schooljaar 2012/2013 zijn door 156 responderende organisaties (die samen 240 gemeenten vertegenwoordigen en 58 procent van het totaal aantal leerplichtigen) 2.394 vrijstellingen artikel 5 onder a verleend. Beroepen op artikel 5 onder a leiden in 95% van de gevallen tot vrijstelling. v

Bijna twee vijfde (39%) van alle vrijstellingen waren nieuw, waarvan driekwart voor onbepaalde tijd. Eveneens twee vijfde (39%) van de vrijstellingen betroffen doorlopende vrijstellingen voor onbepaalde tijd. Twee derde van de vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a betreft dus personen waarvan verwacht wordt dat ze nooit in staat zullen zijn een school te bezoeken. De overige 31 procent wordt gevormd door tijdelijke vrijstellingen. Aantallen vrijstellingen artikel 11 onder g In schooljaar 2012/2013 zijn door 149 responderende organisaties (die samen 234 gemeenten vertegenwoordigen en 52 procent van alle leerplichtigen), 580 verleende vrijstellingen op basis van artikel 11 onder g verleend. Het gaat hierbij om vrijstellingen van (cumulatief) meer dan 10 dagen in een schooljaar. Tot en met tien dagen neemt niet Leerplicht, maar de schoolleiding een beslissing. Verzoeken op artikel 11 onder g leiden in 85 procent van de gevallen tot vrijstelling. Proces vrijstellingen artikel 5 onder a Ouders doen namens een jongere een beroep op artikel 5 onder a. Indien aan de voorwaarden voldaan, ontstaat een vrijstelling van rechtswege: automatisch intredend op basis van de wet. Naar gelang de situatie en / of leerplichtorganisatie kunnen verschillende zaken relevant zijn voor de leerplichtambtenaren bij het tot stand komen van de vrijstelling, hoewel over de formele, juridische voorwaarden weinig discussie is. Het kunnen overleggen van een medische verklaring bij een schriftelijke indiening van een beroep, wordt vrijwel zonder uitzondering als belangrijk benoemd. Het beeld dat leerplichtambtenaren zomaar vrijstellingen zouden afgeven, klopt op basis van dit onderzoek niet. Ze hebben vaak niet de wettelijke mogelijkheid een artikel 5 onder a niet te verlenen. Aanvullend worden echter ook andere aspecten belangrijk geacht, zoals het oordeel over leerbaarheid van de jongere en de aanwezigheid van alternatieve educatie of zorg. Relatief de meeste verschillen lijken te bestaan over het belang van de wens van ouder en jongere bij het ontstaan van de vrijstelling. Tegelijkertijd spelen ouders / de jongere natuurlijk altijd een hoofdrol, doordat ze het beroep indienen. Het verlenen van een vrijstelling artikel 5 onder a blijkt ook regelmatig nodig om jongeren verder te kunnen helpen binnen de dagbehandeling (AWBZ-middelen komen dan vrij). Leerplichtambtenaren hebben er moeite mee iemand om die reden vrij te stellen. De jongere verliest dan namelijk ook zijn/haar inschrijving aan de school en dat is zeker bij tijdelijke vrijstellingen niet wenselijk. Leerplichtambtenaren zien hiervoor graag een oplossing. vi

Leerbaarheid Op basis van de verzamelde gegevens kunnen we enerzijds een groep leerplichtorganisaties/-ambtenaren onderscheiden die zeer nauw de regels van de wet volgt en zich ook nadrukkelijk beroept op de formele aspecten bij een vrijstellingsprocedure (kortweg preciezen ). Anderzijds lijkt er een groep te onderscheiden die naast de formele aspecten ook andere overwegingen mee laat spelen en daarbij de wettelijke grenzen opzoekt (kortweg rekkelijken ). Dit onderscheid lijkt ook naar voren te komen in de discussie over leerbaarheid. Leerbaarheid speelt volgens een deel geen expliciete rol in vrijstellingsprocedures en is dan ook een aspect waar leerplicht zich volgens hen niet aan moet branden. Enkel het oordeel van een medisch professional over het geschikt zijn om tot een school/instelling toegelaten te kunnen worden (zoals in de wet geformuleerd) is hierbij relevant. Een ander deel van de ambtenaren legt meer nadruk op leerbaarheid in termen van ontwikkelingsperspectieven en neemt dit wel mee in de behandeling van een beroep. Geenszins zijn er aanwijzingen dat leerplichtambtenaren zelf leerbaarheid toetsen of hier een persoonlijk oordeel over vellen; de autoriteit van de medisch professional staat buiten kijf. Wel wordt er in onduidelijke situaties een second opinion aangevraagd. In de focusgroepen wordt aangegeven dat hier echter zelden om gevraagd wordt, aangezien jongeren waarvoor een beroep op 5 onder a wordt gedaan, grotendeels zwaar gehandicapten zijn waarvoor school vrijwel nooit een optie is. We constateren dat er voor een deel van de leerplichtambtenaren zeker aanvullende overwegingen spelen bij vrijstellingsprocedures náást de formele, juridische voorwaarden. Deze bevinding is interessant, aangezien artikel 5 onder a in theorie van rechtswege ontstaat indien een beroep voorzien wordt van de juiste schriftelijke bescheiden. In de praktijk lijkt er voor een deel dus ook een beoordelingsproces achter schuil te gaan. Het beeld dat leerplichtambtenaren zomaar vrijstellingen zouden afgeven, klopt volgens ons dan ook niet. Ze hebben vaak niet de wettelijke mogelijkheid een artikel 5 onder a niet te verlenen. Bovenal handelen ze vanuit het belang van de jongeren, waarbij een vrijstelling soms noodzakelijk is om een indicatie voor zorg (ABWZ) te krijgen; het is dan ook soms noodzakelijk bepaalde keuzes te maken. Feitelijk is de onafhankelijke arts de poortwachter voor het tot stand komen van een artikel 5 onder a. Een discussie over de leerbaarheid dient dan ook met hen te worden gevoerd. Absoluut verzuim of thuiszitter Wanneer vrijstellingen 5 onder a niet ontstaan, gaat een groot deel van de jongeren weer terug naar school. Het deel dat dit niet doet, lijkt voornamelijk uit oudere jongeren te bestaan. Zij worden dan ziek gemeld, maar raken niet uit zicht, omdat ze in administratiesystemen snel naar voren komen. In samenspraak met de ouders wordt dan vaak alsnog een oplossing bedacht, bijvoorbeeld door een alternatief traject te vii

bieden. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat een artikel 5 onder a-procedure leidt tot een thuiszitter als gevolg van een niet ontstane vrijstelling. Ook absoluut verzuim lijkt nauwelijks een punt, aangezien jongeren waarvan vast staat dat ze niet naar school kunnen een vrijstelling artikel 5 onder a krijgen. Jongeren die op latere leeftijd een dergelijke vrijstelling nodig hebben, staan dan nog ingeschreven op een school. Dit neemt niet weg dat er zeker individuele gevallen kunnen zijn die tussen wal en schip vallen. In dit onderzoek zijn we ze niet tegengekomen en vanuit de leerplichtorganisaties wordt ook aangegeven dat men altijd naar individuele oplossingen zoekt. Grote knelpunten zijn hier op grond van artikel 5 onder a niet te verwachten. Artikel 11 onder g Artikel 11 onder g is een relatief weinig ingezet vrijstellingsinstrument (uitgaande van meer dan tien dagen cumulatief), zoals we in de aantallen reeds zagen. Een reden hiervoor kan de grote discussie zijn over wanneer dit artikel van toepassing is en waarom. Zo zijn er weliswaar typische gewichtige omstandigheden waarbij een jongere een vrijstelling 11 onder g toegewezen kan krijgen: ernstige ziekte of overlijden van een verwant, tegelijkertijd zijn er ook betwistbare redenen tot honorering. Er bestaan bijvoorbeeld grote verschillen over verhuizing van het gezin, jubilea van verwanten of topsportverplichtingen als vrijstellingsgronden. Met name laatste twee redenen worden discutabel geacht, aangezien een groep ambtenaren van mening is dat artikel 11 onder g enkel van toepassing is op gewichtige omstandigheden buiten de wil van het kind of de ouders, hetgeen conform de bestaande jurisprudentie is. Ook bij dit artikel zien we dus onderscheid tussen de rekkelijken en preciezen als het gaat om het tot stand komen en verlenen van vrijstellingen. Naast zojuist benoemde redenen, kan artikel 11 onder g volgens een deel van de ambtenaren ook gebruikt worden om een jongere tijdelijk een time out van school te geven, bijvoorbeeld om zorg te ontvangen. Een ander deel is het hier echter niet mee eens of heeft nog niet eerder nagedacht over een dergelijke toepassing van het artikel. Het lijkt artikel 11 onder g aan duidelijke kaders te ontbreken, met verschillende interpretaties onder ambtenaren als gevolg. Artikel 11 onder g zou een alternatief voor artikel 5 onder a kunnen zijn, wanneer een jongere tijdelijk geen onderwijs zou kunnen of moeten genieten. Tegelijkertijd vragen leerplichtambtenaren zich af of dit artikel hiervoor gebruikt zou moeten worden. Nadere discussie onder leerplichtprofessionals lijkt hierbij vruchtbaar. Bij artikel 11 onder g kan het beeld ontstaan van willekeur. Binnen leerplichtorganisaties zijn de ambtenaren meestal wel op één lijn te krijgen, tussen organisaties kunnen grote verschillen bestaan. Zeker als de ene gemeente beleid heeft dat bijvoorbeeld een wereldreis wel kan en een ander niet. Meer eenduidigheid in de uitvoering van de leerplicht bij artikel 11 onder g lijkt dan ook gewenst. Meer uitwisseling tussen amb- viii

tenaren (zoals intercollegiaal overleg) over hoe zij omgaan met het betreffende artikel kan hier goed aan bijdragen, maar ook een vergelijkende analyse of nastreven van meer uniformiteit in de ambtsinstructie van gemeenten kan hieraan bijdragen zijn mogelijkheden. Slotconclusie: Maatwerk en knelpunten Hoewel beide onderzochte vrijstellingsartikelen uiteenlopend zijn in toepassingsmogelijkheden, helderheid van de wettelijke kaders en wijzen waarop ze geïnterpreteerd worden, lijken beide artikelen de nodige maatwerkmogelijkheden te bieden. Of misschien beter gezegd: nemen ambtenaren de ruimte om maatwerk te leveren. Er zijn diverse voorbeelden van individuele oplossingen in bijzondere situaties, waarbij de ene leerplichtambtenaar soms meer de kaders van de wet op lijkt te zoeken dan de ander. De creativiteit van leerplichtambtenaren om in het belang van de jongere te opereren zien we regelmatig terug, ondanks het feit dat ruim een derde van de ambtenaren van mening is dat de Leerplichtwet onvoldoende bewegingsruimte biedt. We concluderen dan ook dat er reeds veel maatwerk geleverd wordt, maar dat dit nog niet voldoende is voor optimaal resultaat. Dit wordt met name geïllustreerd door het feit dat er beroepen worden gedaan op vrijstellingen 5 onder a om een indicatie voor zorginkoop te kunnen bewerkstelligen. Jongeren die zorg nodig hebben kunnen vaak slechts via een vrijstelling van de leerplicht aanspraak maken op persoonsgebonden budget (onderdeel van de AWBZ). Het komt daardoor voor dat een vrijstelling niet noodzakelijk is -hoewel voldaan dient te worden aan de juridische voorwaardenmaar dat er vanwege zorgbehoeften een beroep op gedaan wordt. De roep om een gedeeltelijke vrijstelling door leerplichtambtenaren waarbij de jongere zowel aanspraak maakt op persoonsgebonden budget én niet alle dagen van de week naar school móét, maar wel deels naar school kán, is daarom groot. Artikel 5 onder a wordt door een deel van de ambtenaren te zwart / wit geacht: wél school of géén school. Vrijstellingen 11 onder g kunnen hierbij soms zinvol zijn, maar zijn slechts een work-around in plaats van een oplossing. Tot slot De geconstateerde verschillen in omgaan met artikel 5 onder a en met name 11 onder g roepen de vraag op in hoeverre sprake is van willekeur binnen de uitvoering van de Leerplichtwet 1969. Deze willekeur lijkt door de wet ingebakken en past bij de discretionaire bevoegdheid van de leerplichtambtenaar. Desalniettemin is het aanbevelenswaardig als Ingrado de uitwisseling van informatie over de toepassing van de artikelen door diverse gemeenten bevordert om zo de rekkelijken en preciezen meer op één lijn te krijgen. Daarbij handelen de leerplichtambtenaren vanuit het belang van de jongere. ix

Inhoud Voorwoord Managementsamenvatting Vrijstellingen onder de loep iii v 1 Inleiding 1 1.1 Aanleiding 1 1.2 Doel en vraagstelling 2 1.3 Onderzoeksverantwoording 3 1.3.1 Internetenquête 3 1.3.2 Focusgroepen 4 1.4 Leeswijzer 5 2 Oordeel over en gebruik Leerplichtwet en ambtsinstructie 7 2.1 Leerplichtwet 1969 7 2.2 Eenduidigheid en maatwerk 9 2.3 Ambtsinstructie 10 3 Artikel 5 onder a 13 3.1 Absolute aantallen vrijstellingen 13 3.2 Totstandkoming beroepen 14 3.3 Leerbaarheid 16 3.4 Medisch kinderdagverblijven 19 3.5 Proces bij niet ontstaan vrijstelling 21 3.6 Proces na ontstaan vrijstelling 24 4 Artikel 11 onder g 29 4.1 Absolute aantallen vrijstellingen 29 4.2 Overwegingen bij verzoeken op artikel 11 onder g 29 4.3 Discussie over verlenen vrijstellingen 34 xi

5 Conclusies 35 5.1 Aantallen vrijstellingen 35 5.2 Proces rond verlenen vrijstellingen 36 5.2.1 Artikel 5 onder a 36 5.2.2 Artikel 11 onder g 38 5.2.3 Afsluitend: maatwerk en knelpunten 39 Bijlage 1 Aanvullende grafieken bij hoofdstuk 4 41 xii

1 Inleiding 1.1 Aanleiding Om ervoor te zorgen dat ieder kind naar school gaat en gebruik maakt van diens recht op onderwijs, kent Nederland de Leerplichtwet 1969. Deze wet verplicht 5 tot 16 jarigen om onderwijs te volgen aan een erkende instelling. Bovendien maakt de kwalificatieplicht deel uit van de Leerplichtwet: jongeren tussen 16 en 18 jaar moeten verplicht ingeschreven staan op een onderwijsinstelling totdat zij over een startkwalificatie beschikken. Naast verplichtingen voorziet de wet tevens in uitzonderingen. Kinderen die om welke reden dan ook (tijdelijk) geen onderwijs kunnen volgen, kunnen aanspraak maken op een vrijstelling van de leerplicht. Vrijstellingen worden bijvoorbeeld verleend om tijdelijk niet naar school te kunnen gaan vanwege gewichtige omstandigheden (artikel 11 onder g) of om uit te schrijven bij een onderwijsinstelling op lichamelijke of psychische gronden (artikel 5 onder a). De Kinderombudsman heeft onlangs een inventarisatie 1 uitgevoerd naar leerplichtige kinderen die meer dan vier weken zonder onderwijs thuiszitten of hebben gezeten. Hieruit bleek dat het onderwijsveld enkele knelpunten ervaart als het gaat om het leveren van maatwerk aan deze jongeren, waardoor ze (tijdelijk) niet naar school kunnen gaan. In de discussie rondom de inventarisatie van de Kinderombudsman is de vraag opgekomen of leerplichtambtenaren kinderen die in aanmerking komen voor deze artikelen niet te snel van een vrijstelling voorzien, met als gevolg dat deze leerlingen thuis komen te zitten. Het Kamerlid Ypma stelde onlangs in de Tweede Kamer Ik ben benieuwd hoeveel thuiszitters er nu precies zijn. Zijn er mogelijkheden deze thuiszitters goed onderwijs te geven? Sommige kinderen worden vrijgesteld van de leerplicht, maar kunnen nog wel leren, zij het niet in een schoolse setting. Is het de moeite waard, te overwegen om een vrijstelling van de schoolplicht in te stellen, terwijl de leerplicht behouden blijft en deze kinderen dus thuis onderwezen moeten worden? 1 Stam, J., & Vreeburg Laan, van der. E.J.M. (2013). Van leerplicht naar leerrecht. Adviesrapport over waarborging van het recht op onderwijs naar aanleiding van het onderzoek naar thuiszitters. Den Haag: de Kinderombudsman. 1

Ingrado voert zelf regelmatig onderzoek uit naar thuiszittende leerlingen, met name naar factoren die van invloed zijn op verzuim waaraan leerplichtambtenaren iets zouden kunnen doen. Toch wil men in het kader van deze discussie graag nagaan hoe leerplichtambtenaren omgaan met het verlenen van vrijstellingen voor kinderen die niet kunnen leren in een schoolse setting. Jongeren die zogezegd nog wel leerbaar zijn, maar in een andere setting. Ingrado wil daarom meer inzicht in de gronden waarop een vrijstelling al dan niet tot stand komt. Zo is bijvoorbeeld artikel 5 onder a nadrukkelijk bedoeld voor jongeren met chronische psychische en / of lichamelijke problemen. Hoe besluit een leerplichtambtenaar dat een jongere op deze gronden vrijgesteld mag worden en in welke mate kijken de ambtenaren hierbij naar de leerbaarheid? Tevens is het de vraag of en welke ruimte de wet leerplichtambtenaren biedt om creatieve oplossingen voor thuiszittende leerlingen te vinden. Deze vragen zijn aanleiding voor Ingrado om een onderzoek uit te laten voeren naar het proces van vrijstellingen rond artikel 5 onder a en in diens verlengde artikel 11 onder g, omdat die eventueel is in te zetten om jongeren tijdelijk een vrijstelling te geven. Waar bij artikel 5 onder a de jongere uitgeschreven wordt van de onderwijsinstelling, blijft deze bij 11 onder g ingeschreven. In dit onderzoek richten we ons bij artikel 11 onder g overigens alleen op vrijstellingen die door leerplichtambtenaren worden afgegeven voor verlof van (cumulatief gezien binnen het schooljaar) meer dan tien dagen op grond van gewichtige omstandigheden. Voor verlof van (cumulatief) maximaal tien dagen in geval van gewichtige omstandigheden, neemt de schoolleiding een beslissing. Beoordelingsprocessen op scholen worden hier buiten beschouwing gelaten. 1.2 Doel en vraagstelling Met dit onderzoek wil Ingrado, zoals hiervoor beschreven, helder krijgen hoe in de praktijk met de verlening (toewijzing en afwijzing) van vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g wordt omgegaan. Daarbij wil men ook graag inzicht krijgen in mogelijke verschillen tussen leerplichtambtenaren, zodat in dat geval meer eenduidigheid nagestreefd kan worden. Het ITS Radboud Universiteit Nijmegen is benaderd om zowel kwantitatief als kwalitatief onderzoek uit te voeren. Naast het aantal verleende vrijstellingen, moet ook het proces van vrijstelling belicht worden. Verleent men vrijstellingen bijvoorbeeld op grond van het aanleveren van de wettelijke vereiste bewijsstukken, of spelen andere overwegingen een rol bij het al dan niet verlenen van een vrijstelling? 2

Het onderzoek dient antwoord te geven op de volgende twee hoofdvragen: 1. Kwantitatief: Hoeveel beroepen op / verzoeken voor vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a en 11 onder g zijn in het afgelopen schooljaar (1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2013) ingediend en ontstaan / toegekend? Hoeveel van deze vrijstellingen betroffen nieuwe vrijstellingen en welk deel was een verlenging? 2. Kwalitatief: Wat zijn de afwegingen die door leerplichtambtenaren worden gemaakt bij het al dan niet laten ontstaan / toekennen van de betreffende vrijstellingen en in hoeverre speelt de ingeschatte leerbaarheid hierbij een rol (kijkt men bijvoorbeeld alleen naar de wettelijke vereiste bewijsstukken (zie artikel 7), of maakt men ook aanvullende overwegingen/afwegingen)? In hoeverre leiden niet-ontstane vrijstellingen artikel 5 onder a tot een thuiszitter of absoluut verzuimer? 1.3 Onderzoeksverantwoording Om een solide basis te vormen ter beantwoording van de onderzoeksvragen, wordt in dit onderzoek gebruikt gemaakt van twee dataverzamelingsmethoden: de internetenquête en de focusgroep. We bespreken beide methoden hieronder afzonderlijk. 1.3.1 Internetenquête Met behulp van een internetenquête onder alle Nederlandse leerplichtorganisaties 2. (i.e. gemeenten die zelfstandig leerplicht uitvoeren; Regionale Bureaus Leerplicht; en gemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van leerplicht) is kwantitatief inzicht verworven in de aantallen vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g, alsmede in meningen en ervaringen van leerplichtmedewerkers. Voor de aanschrijving per leerplichtorganisatie is gebruik gemaakt van het contactpersonenbestand van Ingrado. Ingrado heeft voorafgaand en tijdens het uitzetten van het survey via eigen kanalen (onder meer de website en nieuwsbrief) aandacht gevraagd voor het onderzoek. Ook is drie maal via e-mail gerappelleerd én is er een telefonische herinnering geweest. 2 In het vervolg van dit rapport wordt voor het gemak de term leerplichtorganisaties gebruikt om alle zelfstandig (op het gebied van leerplicht) opererende gemeentes, Regionale Bureaus Leerplicht en gemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van leerplicht te benoemen. 3

In totaal zijn er 255 verschillende leerplichtorganisaties te onderscheiden en aangeschreven. Uiteindelijk hebben 157 3 van hen de vragenlijst ingevuld, die gezamenlijk 241 gemeenten vertegenwoordigen. Dit is een nettorespons van 62 procent 4. In tabel 1.1 zien we het responsoverzicht uitgesplitst naar type leerplichtorganisatie. Tabel 1.1 Responsoverzicht naar type leerplichtorganisatie Non-respons Respons Totaal Gemeente 81 (37%) 136 (63%) 217 (100%) RBL 10 (53%) 9 (47%) 19 (100%) Gemeentelijk samenwerkingsverband o.g.v. leerplicht 7 (37%) 12 (63%) 19 (100%) Totaal 98 (38%) 157 (62%) 255 (100%) De respons op de enquête is representatief gebleken voor verschillende achtergrondkenmerken. Er is geen significant verschil waarneembaar in de verhouding respons : non-respons naar type leerplichtorganisatie, stedelijkheid, rayon of het aantal leerplichtigen per organisatie. 1.3.2 Focusgroepen Voor het beantwoorden van de tweede onderzoeksvraag en ter verdieping van de vragen in de internetenquête zijn vier focusgroepen met leerplichtambtenaren gehouden. Twee in Amersfoort, één in Breda en één in Den Haag. In totaal waren er zeventien deelnemers. De gesprekken duurden ongeveer anderhalf uur. In de gesprekken is aandacht besteed aan de vrijstellingsprocessen bij artikel 5 onder a en 11 onder g. Hierbij is in het bijzonder ingegaan op overwegingen die een rol spelen bij dergelijke processen, bijvoorbeeld over het belang van leerbaarheid. Ook zijn de mogelijkheden en beperkingen van de Leerplichtwet behandeld. Tijdens de 3 Hoewel de totaalrespons 157 betreft, kan het aantal respondenten waarop geanalyseerd worden verschillen per vragenlijstonderdeel. Dit verschil ontstaat wanneer respondenten niet hebben geantwoord op vragen of wanneer het voorwaardelijke vragen betreffen die afhankelijk van een eerder antwoord al dan niet gesteld worden. 4 In termen van het totaal aantal leerplichtigen dekt de responsgroep 59 procent van het totaal. Om deze dekking te berekenen, zijn alle gemeenten binnen RBL s en samenwerkingsverbanden op het gebied van leerplicht als individuele cases beschouwd. Wanneer een vragenlijst voor een RBL of gemeentelijk samenwerkingsverband is ingevuld, telt dit als respons voor álle onderliggende, individuele gemeenten. 4

focusgroepen zijn tussentijdse resultaten uit de vragenlijst gepresenteerd en besproken, op deze manier kunnen de resultaten beter geduid worden en geeft het de deelnemers inzage in de opvattingen en ervaringen van collega s. 1.4 Leeswijzer Alvorens dieper in te gaan op de aantallen afgegeven vrijstellingen en processen rond artikel 5 onder a en 11 onder g, gaat hoofdstuk 2 eerst nader in op het gebruik van de Leerplichtwet en ambtsinstructie ten behoeve van deze artikelen in meer algemene termen. Het gaat dan met name om oordelen van leerplichtambtenaren over de eenduidigheid en maatwerkmogelijkheden. In hoofdstuk 4 staat artikel 5 onder a centraal. Het hoofdstuk trapt af met de absolute aantallen vrijstellingen artikel 5 onder a, om vervolgens in te gaan op verdiepende aspecten (beslissingen, overwegingen en dergelijke). Dezelfde structuur wordt in hoofdstuk 5 toegepast, maar dan voor vrijstellingen artikel 11 onder g. In beide hoofdstukken worden zowel de resultaten uit het survey als de resultaten uit de focusgroepen behandeld. In de focusgroepen kwam het beeld naar voren dat grotere leerplichtorganisaties anders lijken te opereren dan de kleinere. In de analyses is daarom nagegaan of er statistisch significante verschillen zijn in antwoorden op de vragenlijstvragen naar omvang van leerplichtorganisaties. Als indicator hiervoor gebruiken we het aantal leerplichtige jongeren (5 tot en met 16-jarigen 5 ) dat onder de betreffende organisatie valt. De organisaties zijn ingedeeld as klein óf groot, waarbij de grens tussen de categorieën op 5.000 leerplichtigen ligt. Bij deze grens is de verhouding tussen kleine en grote organisaties vrijwel gelijk (52 tegenover 48 procent). Door deze indeling hebben beide groepen altijd voldoende celvullingen op vragenlijst-items, waardoor we zinvolle statistische analyses kunnen uitvoeren op mogelijke verschillen in antwoorden naar organisatieomvang. Bij het beschrijven van de processen en meningen van leerplichtambtenaren uit het survey over artikel 5 onder a en 11 onder g is er consequent voor gekozen alleen de respondenten mee te nemen die met dat artikel te maken hebben gehad (i.e. minstens één vrijstelling op basis van het betreffende artikel in het afgelopen schooljaar). We zijn immers geïnteresseerd in de werkwijze en beslissingen van ambtenaren bij vrij- 5 Uiteraard vallen de 16-18-jarigen onder de kwalificatieplicht. Zij hebben daarbij te maken met dezelfde vrijstellingsregels als de leerplichtigen. Toch zijn ze bij de indeling in grote en kleine organisaties buiten beschouwing gelaten, aangezien we per gemeente niet beschikken over het aantal personen zonder startkwalificatie in deze leeftijd. We verwachten echter dat het voor de indeling van de leerplichtorganisaties en daarmee analyses weinig tot geen verschil maakt. 5

stellingen, ervaring met de specifieke materie is dan noodzakelijk. Voor artikel overschrijdende vragen worden alleen resultaten getoond voor respondenten die óf een vrijstelling op basis van artikel 5 onder a óf op basis van artikel 11 onder g hebben afgegeven. Overigens is de uitval van respondenten hiermee nihil. Voor diverse items in de vragenlijst waarop verhoudingsgewijs veel weet niet is geantwoord, is geanalyseerd of dit te maken heeft met de functie van de respondent binnen leerplicht. Eén op de tien respondenten is namelijk geen leerplichtambtenaar, hetgeen verminderd zicht op de situatie zou kunnen verklaren. De functie van de respondent blijkt echter niet van invloed op de kans op een weet niet, er is dan ook geen reden om deze respondenten buiten de analyse te houden. 6

2 Oordeel over en gebruik Leerplichtwet en ambtsinstructie 2.1 Leerplichtwet 1969 De Leerplichtwet 1969 geeft de kaders voor de uitvoering van de leerplicht en verlenen van vrijstellingen in Nederland. 6 Nederlandse jongeren zijn vanaf 5 jaar leerplichtig en blijven dit tot 16 jaar. Tussen 16 en 18 jaar geldt vervolgens nog de kwalificatieplicht, hetgeen wil zeggen dat jongeren nog leerplichtig zijn, zolang ze geen startkwalificatie hebben behaald. Ook zij vallen onder dezelfde regels als de jongeren tot en met 16 jaar omtrent leerplicht. Hoewel jongeren verplicht ingeschreven staan op een school of instelling en deze bovendien geregeld dienen te bezoeken, biedt de Leerplichtwet onder bepaalde voorwaarden mogelijkheden voor jongeren om zich te onttrekken aan de leerplicht. Deze mogelijkheden betreffen de zogenaamde vrijstellingen, die op verschillende gronden verleend kunnen worden. Twee van deze vrijstellingen staan in dit onderzoek centraal, te weten artikel 5 onder a en artikel 11 onder g. Artikel 5 onder a Artikel 5 onder a betreft een vrijstelling van de inschrijvingsplicht. Deze is van toepassing indien: de jongere op lichamelijke of psychische gronden niet geschikt is om tot een school onderscheidenlijk een instelling te worden toegelaten. Bij deze vrijstelling is ook artikel 7 van de Leerplichtwet van belang. Daarin staan de voorwaarden waaraan een beroep op vrijstelling voor dit artikel dient te voldoen: Een beroep op vrijstelling op grond van artikel 5 onder a kan slechts worden gedaan, indien bij de kennisgeving een verklaring van een door burgemeester en wethouders van de gemeente, waar de jongere als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens is ingeschreven, aangewezen arts - niet zijnde de behandelende arts - of van een door hen aangewezen academisch gevormde of daarmede bij ministeriële regeling gelijkgestelde pedagoog of psycholoog is overgelegd, waaruit blijkt, dat deze de jongere niet geschikt achten om tot een school onderscheidenlijk een 6 De actuele Leerplichtwet 1969 is terug te vinden op http://wetten.overheid.nl/bwbr0002628/ 7

instelling te worden toegelaten. Deze verklaring mag niet ouder zijn dan drie maanden. Artikel 5 onder a ontstaat formeel van rechtswege als bij een beroep de benodigde documenten ingevoegd zijn, de juistheid van de documenten beoordeeld is en het beroep voor 1 juli van het daaropvolgende schooljaar is ingediend. Formeel komt hier geen toetsing door een leerplichtambtenaar aan te pas. De vrijstelling zorgt er in principe ook voor dat de jongere niet meer ingeschreven staat op een school of instelling. Artikel 11 onder g Artikel 11 onder g betreft een vrijstelling van geregeld schoolbezoek. De vrijstelling is van toepassing indien: de jongere door andere gewichtige omstandigheden verhinderd is de school onderscheidenlijk de instelling te bezoeken. Specifieke voorwaarden of type gewichtige omstandigheden worden hierbij niet expliciet benoemd. In artikel 14 staat een nadere procedure beschreven voor het verlenen van de vrijstelling, maar geen inhoudelijke afweging. Bij een verzoek op vrijstelling artikel 11 onder g wordt dan ook een beslissing genomen door de leerplichtambtenaar (indien het totaal aantal dagen op jaarbasis de tien dagen overschrijdt, tot tien dagen kan de schoolleider zelf een beslissing nemen). Een vrijstelling op grond van artikel 11 onder g ontstaat dus niet zoals 5 onder a van rechtswege. Op het oog biedt deze vrijstelling dan ook meer mogelijkheden voor discussie tussen leerplichtambtenaren en organisaties dan een 5 onder a. De wetgever lijkt hierop te hebben geanticipeerd door in artikel 16 onder 4 te eisen dat gemeenten een instructie opstellen waarin onder meer aandacht wordt geschonken aan de wijze waarop men artikel 14 (en daarmee artikel 11 onder g) uit moet voeren. Deze zogenoemde ambtsinstructie kan tussen gemeenten verschillen, niet alleen in voorschriften voor de uitvoering, maar ook in de reikwijdte van de instructie. Als een leerling een vrijstelling op grond van artikel 11 onder g ontvangt, blijft de leerling in principe wel ingeschreven op de school of instelling. Naast de voorwaarden en vereisten zoals beschreven in de Leerplichtwet 1969, en de handreikingen in de ambtsinstructie, is ook jurisprudentie van belang voor het beoordelen van vrijstellingsverzoeken. Dit valt echter buiten de scope van dit onderzoek. 8