N O T I T I E Aan Van Onderwerp Dagelijks bestuur Robert t Jong Toezichthouder Wmo Datum 4 maart 2015 Ter besluitvorming / bespreking Algemeen Ingaande 1 januari 2015 is de (nieuwe) Wmo inwerking getreden. Op grond van artikel 6 lid 1 van deze Wet is het college van B&W verplicht personen aan te wijzen die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. Tot op heden zijn er nog geen toezichthouders aangewezen. Nog los van de wettelijke verplichting dit te doen, bereikt de uitvoering steeds meer signalen die ook daadwerkelijk om een toezichthouder vragen. In onderliggende notitie wordt ingegaan op de taken en bevoegdheden van zo n toezichthouder, waar deze onderbracht zou kunnen worden, hierbij rekening houdend met de gevoelens die er binnen de gemeenteraden leven. Advies/beslispunten Op basis van onderstaande notitie adviseer ik u: 1. Verzoek de vijf colleges van B&W een toezichthouder, werkzaam zijnde bij de ISD, afdeling kwaliteit/handhaving, met ingang van 1 april 2015 voor 24 uur per week aan te wijzen. 2. Dit bij wijze van een pilot in eerste instantie voor de duur van 7 maanden te doen. 3. Na 6 maanden een gedegen evaluatie met van te voren vastgestelde criteria uit te voeren. 4. Uiterlijk aan het einde van de pilottermijn van 7 maanden te komen met een definitief voorstel voor het wettelijke toezichthouderschap Wmo, waarbij aandacht moet zijn voor de definitieve plek, de reikwijdte van het toezicht, de in te zetten formatie, de indicatoren en waarbij een standpunt wordt ingenomen over het wel of niet invoeren van een regionale ombudsman c.q. vertrouwenspersoon. Gemeentelijke opdracht Op grond van de Wmo 2015 krijgt het gemeentebestuur (kort gezegd) de opdracht zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning evenals de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen, die in dat kader worden aangeboden (art. 2.1.1 Wmo 2015). In hoofdstuk 3 van de Wmo 2015 zijn landelijke kwaliteitseisen gesteld, waaraan aanbieders in elk geval moeten voldoen. Toezicht en handhaving In aansluiting daarop krijgt het gemeentebestuur tot taak toe te zien op de naleving van wat bij of krachtens de Wmo is geregeld. Het College van B&W wijst daarvoor gemeentelijke toezichthouders aan (art. 6.1, eerste lid, Wmo 2015). C:\Users\ELLYV_~1\AppData\Local\Temp\notitie toezichthouder Wmo aangep def.docx, rtjon Pagina 1 8-4-2015
De manier waarop het toezicht georganiseerd en uitgevoerd wordt, is in de Wmo 2015 vrijgelaten. Als algemeen juridisch kader voor de uitvoering van het toezicht en de eventuele handhaving van de voorschriften (door middel van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang) wordt verwezen naar de Algemene wet bestuursrecht. In de Wmo 2015 is alleen bepaald dat het College van B&W personen aanwijst die zijn belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet. Hoe vorm en inhoud wordt gegeven aan het toezicht, wordt aan het college overgelaten Reikwijdte gemeentelijk toezicht Het toezicht in de Wmo heeft betrekking op de naleving van alle voorschriften die bij of krachten de Wmo 2015 zijn gesteld. Gedacht moet worden aan onder andere de verplichting tot het hebben van een klachtregeling en kwaliteitseisen die worden gesteld aan voorzieningen, waaronder de deskundigheid van beroepskrachten. Het toezicht heeft ook betrekking op misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet. Naar verwachting zal (zeker in eerste instantie) het zwaartepunt liggen op het kwaliteitstoezicht en fraudebestrijding. Wat is toezicht en wat niet? Toezicht houden omvat drie kernactiviteiten: informatie verzamelen, oordelen en interveniëren (d.w.z. handhaven). Het toezicht in het kader van de Wmo wordt ook wel nalevingstoezicht genoemd, dat wil zeggen toezicht dat betrekking heeft op de naleving van de eisen en voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens de Wmo 2015 (toezicht in enge zin). Dat wil zeggen de eisen en voorschriften in de wet zelf, maar ook in de verordening, in nadere regels of nadere eisen die zijn overeengekomen in de contracten met aanbieders. Het nalevingstoezicht staat in het teken van het bevorderen van de naleving van de wet. Het nalevingstoezicht zal in de praktijk vooral betrekking hebben op de kwaliteitseisen die worden gesteld aan de voorzieningen en de deskundigheidseisen voor beroepskrachten. Er kan in dit kader ook gesproken worden van kwaliteitstoezicht. Dit zou de zachtere kant van het toezicht genoemd kunnen worden. Verschil (kwaliteits)toezicht en contractbeheer, monitoring. Het kwaliteitstoezicht is iets anders dan contractbeheer/ monitoring (of evaluatie). Dit zijn andere werkprocessen. Deze staan in het teken van de controle op onder meer de doelmatigheid, rechtmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van de contracten. Dit zou de hardere kant van het toezicht genoemd kunnen worden. Wel kunnen gegevens die in het kader van het contractbeheer beschikbaar komen informatie opleveren over de geleverde kwaliteit, wat de toezichthouder werk bespaart en bijdraagt aan een goede risicoanalyse. Het toezicht staat ook los van klachtafhandeling. Klachten over (de kwaliteit van) voorzieningen worden in eerste instantie door de aanbieder afgehandeld. Aanbieders rapporteren wel regelmatig over klachtafhandeling. Dit kan dan ook een vertrekpunt zijn voor het toezicht, als bijvoorbeeld klachten aanhouden omdat verbeteringen uitblijven. De afhandeling van calamiteiten moet de aanbieder ook melden bij de toezichthouder. Een calamiteit kan een signaal zijn over het (dis) functioneren van de kwaliteitszorg bij de aanbieders en is daarmee tevens een vertrekpunt voor het toezicht. Wie houdt toezicht Het college wijst één of meer personen aan als toezichthouder. In de regel zijn dit ambtenaren. Het college is vrij in zijn keuze van de toezichthoudend ambtenaar. Het is goed denkbaar dat daartoe een ambtenaar wordt aangewezen die al enige ervaring heeft opgedaan met het houden van toezicht. De aanwijzing kan categoriaal (bijv. de medewerkers van de dienst toezicht) of individueel (de heer of mevrouw X). Voorgesteld wordt dit categoriaal te doen. Het aantal ambtenaren is afhankelijk van de aard en omvang van de inwoners die gebruik maken van de voorzieningen in de gemeente maar ook van intensiteit van het toezicht. Een mogelijkheid is om in het begin 1 ambtenaar (of deze taak vanwege beperking van de kwetsbaarheid te spreiden over 2 of 3 ambtenaren) aan te wijzen voor een beperkt aantal uur en dat eventueel uit te breiden of te verminderen op basis van de eerste ervaringen. C:\Users\ELLYV_~1\AppData\Local\Temp\notitie toezichthouder Wmo aangep def.docx, rtjon Pagina 2 8-4-2015
Strikt genomen zou het college ook niet-ambtenaren kunnen aanwijzen als toezichthouder. Dit is wettelijk niet uitgesloten maar past niet in de geest van de wet die de maatschappelijke ondersteuning nu juist bij de gemeente legt. Het mandateren van de toezichthoudende taak is niet mogelijk gelet op de aard van die bevoegdheid (artikel 10:3 Awb). Eisen toezichthouder Om te voorkomen dat het beeld zou kunnen ontstaan van een slager die zijn eigen vlees keurt is het belangrijk dat de toezichthouder zijn functie zelfstandig kan uitvoeren en formeel losstaat van de mensen die het beleid ontwikkelen, voorzieningen inkopen/de contracten beheren of voorzieningen toekennen. De toezichthouder is toezichthouder in de zin van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat de toezichthouder de in dat hoofdstuk genoemde bevoegdheden kan uitoefenen om toezicht te houden. Het gaat daarbij om het inwinnen van inlichtingen en het inzien van zakelijke gegevens en, voor zover noodzakelijk, cliëntdossiers van de zorgaanbieder. Aan de andere kant moet de toezichthouder zich kunnen legitimeren en is hij/zij gehouden aan het evenredigheidsbeginsel. Dat wil zeggen dat hij/zij slechts van zijn bevoegdheden gebruik maakt voor zover redelijkerwijs nodig voor de vervulling van zijn/haar functie. Zonder toestemming van de bewoner mag de toezichthouder geen woning betreden. Ook geldt voor de toezichthouder een geheimhoudingsplicht ten aanzien van cliëntgegevens die voor de betrokken beroepsbeoefenaar onder het beroepsgeheim vallen. De toezichthouder gaat reactief (naar aanleiding van een reeks van klachten en signalen) of proactief (uit eigen beweging) te werk. Waar leidt het toezicht toe? De toezichthouder zal van de bevindingen een verslag of rapport gericht aan de directeur opstellen. De directeur zal vervolgens het rapport doorgeleiden naar het dagelijks bestuur cq het betrokken college met indien noodzakelijk een voorstel om hier een passend vervolg aan te geven. In het geval dat wordt vastgesteld dat de kwaliteitseisen niet zijn nageleefd, valt te denken aan een (waarschuwings) brief of gesprek met de aanbieder (informeel overleg, overreding, dwangsom). Het ligt in de rede dat de vervolgacties bij de juridische afdeling en/of contractbeheer worden belegd. Het spreekt ook voor zich dat de toezichthouder zijn bevindingen ook regelmatig rapporteert aan de afdeling waar het contractbeheer is ondergebracht. Toezichthouder aanwijzen bij de ISD of juist niet, voor- en nadelen Gelet op de beschrijving en de taken zijn de volgende voordelen te noemen om de toezichthouder onder te brengen bij de ISD Ervaring met toezicht en de wetgeving WMO; Bepaalde medewerkers vallen met hun taken al (deels) onder hoofdstuk 5 van de Awb (zie eisen toezichthouder); Medewerkers kunnen zich allemaal legitimeren; Medewerkers hebben allen getekend voor geheimhoudingsplicht; Contractbeheer Wmo ligt bij de ISD. Er zijn dan korte lijnen tussen de toezichthouder en contractbeheer alsmede met de juridische afdeling. Dit draagt bij aan daadkracht en snelheid in opschaling bij door de toezichthouder gerapporteerde bevindingen; Indien noodzakelijk kan ook op eenvoudige wijze de Sociale Recherche (reeds als toezichthouder op grond van de Awb benoemd) worden ingeschakeld. Een mogelijk nadeel kan zijn dat de beleving ontstaat van slager keurt zijn eigen vlees. Hier zijn echter genoeg waarborgen voor te regelen zoals is vermeld onder eisen toezichthouder. Daarnaast kunnen ook andere maatregelen genomen worden om, voor zover dit een issue is, dit gevoel weg te nemen of extra waarborgen in te bouwen (zie hiervoor de passages verderop in deze notitie). Indien ISD, welke functionaris en voor hoeveel uur per week Als wordt besloten de toezichthouder bij de ISD te plaatsen lijkt de afdeling kwaliteit/handhaving het meest geschikt om de taak, gelet op inhoud van de functie en de benodigde eisen, onder te brengen. Deze functionarissen staan formeel los van beleidsontwikkeling, inkoop, contractbeheer of toekenning en houden zich in hun dagelijkse werkzaamheden al bezig met kwaliteitsontwikkeling en bevordering C:\Users\ELLYV_~1\AppData\Local\Temp\notitie toezichthouder Wmo aangep def.docx, rtjon Pagina 3 8-4-2015
en tenslotte vallen zij (deels) onder hoofdstuk 5 van de Awb (zijn aangesteld als boete-ambtenaar) en hebben kennis van de Wmo 2015. Voor de opstart fase wordt gedacht aan 24 (of 36 zie hieronder) uur per week. Omdat voorgesteld wordt huidige ambtenaren toe te wijzen en de vervanging van deze mensen via externe inhuur op te vangen, is grote flexibiliteit mogelijk: indien noodzakelijk kan snel op- of teruggeschakeld worden in het aantal uur dat aan het toezichthouderschap moet worden besteed. Toezichthouder voor de Bollen5 of Bollen6 In een eerdere notitie van G. Smit en A. van Oost over dit onderwerp wordt nog gesproken over het gezamenlijk optrekken in het toezichthouderschap en wordt het advies om het toezichthouderschap bij de ISD onder te brengen ook door Katwijk ondersteund. Mij is op dit moment onbekend of deze wens er nog steeds bestaat. Mocht blijken dat dat niet meer zo is (omdat zij bijvoorbeeld zelf al een toezichthouder hebben toegewezen), kan volstaan worden met een (flexibele) inzet van 24 uur toezichthouderschap per week. Indien Katwijk nog steeds mee wenst te doen, kan volstaan worden met een (flexibele) inzet van 36 uur per week. (Bij deze verdeling is aansluiting gezocht met de samenwerking tussen de ISD en Katwijk op het gebied van de Sociale Recherche). Financiën Hoewel de functie (bijvoorbeeld na de pilot) nog gewaardeerd moet worden, lijkt een functieschaal 10 het meest passend (kwaliteitsmedewerkers zitten ook in functieschaal 10). De loonkosten hiervan bedragen bij 1 fte 80.000,00 (inclusief kosten werkplek/overhead à maximaal 10.000,00 per fte.) Uitgaande van 24 uur per week zouden de totale loonkosten voor de 5 gemeenten afgerond 53.250,00 bedragen en bij deelname van Katwijk afgerond 26.750,00 voor de gemeente Katwijk. De afrekening met Katwijk kan dan op dezelfde wijze plaatsvinden als nu bij de Sociale Recherche het geval is. Op basis van de in de GR afgesproken verdeelsleutel betekent dit een kostenpost van afgerond: Hillegom 9.750,00 Lisse 10.250,00 Noordwijk 11.750,00 Noordwijkerhout 7.000,00 Teylingen 14.500,00 Totaal 53.250,00 Voor de uitvoering van onder andere het Toezichthouderschap Wmo is landelijk een budget van 42 miljoen beschikbaar gesteld. Uitgaande van een omgeslagen percentage van tussen de 0,5 en 1% van dit budget voor de vijf gemeenten zou dit betekenen dat er ten minste 210.000,00 beschikbaar is om onder andere deze taak uit te voeren. Er zijn dus voldoende middelen beschikbaar om deze taak uit te kunnen voeren. Kanttekening: bovenstaande bedragen zijn gebaseerd op 24 uur per week op jaarbasis. Het voorstel is nu om een pilot van 7 maanden te draaien, waardoor de kosten normaal gesproken 7/12 zouden bedragen. Maar: omdat er nog ervaring opgedaan moet worden met de functie (welke signalen en hoeveel komen er binnen) en het structureel benodigd aantal uren, is het voorstel om de toezichthouderstaak gedurende de pilot uit te laten voeren door bestaand personeel binnen de ISD en voor vervanging te zorgen voor de taken die deze personen gedurende de pilot niet uit kunnen voeren. Zoals bekend mag worden verondersteld, zijn de inhuurkosten van derden hoger. Mijn voorstel is om voor deze kosten op dit moment geen begrotingswijziging te doen, maar de kosten te dekken uit de recent verkregen middelen voor incidentele werkzaamheden nieuwe taken. Hiervoor is een bedrag van 434.000,00 beschikbaar, een bedrag dat toereikend lijkt te zijn om ook deze toezichthouderstaak uit te kunnen voeren. Mocht dit toch niet geval blijken te zijn, dan zal tijdig alsnog een begrotingswijziging worden voorgesteld. Indien na de pilot blijkt dat het toezichthouderschap een C:\Users\ELLYV_~1\AppData\Local\Temp\notitie toezichthouder Wmo aangep def.docx, rtjon Pagina 4 8-4-2015
structurele plek binnen de ISD moet krijgen, leidt dit uiteraard tot een begrotingswijziging (want uitbreiding formatie). Pilot van 7 maanden Het toezichthouderschap is iets nieuws voor gemeenten en alle gemeenten zullen er ervaring mee op moeten doen. Dat geldt dus ook voor ons. Om niet direct vast te zitten aan een vastomlijnd takenpakket met bijbehorende formatie, is het verstandig zo flexibel mogelijk te starten, zowel qua taakinhoud als formatie. In deze 7 maanden kan tijdig en snel worden bijgestuurd, formatie erbij (niet direct aannemelijk) of formatie eraf. Een kortere periode dan 7 maanden lijkt ook niet wenselijk omdat er dan mogelijk te weinig praktijkervaring is opgedaan om een definitief standpunt in te kunnen nemen, zeker ook gezien de zomervakantieperiode waarin dan de evaluatie zou moeten plaatsvinden. Tijdige evaluatie/evaluatie criteria In de laatste maand van de pilot (streefmaand september) zal bepaald moeten worden of de pilot aan de verwachtingen heeft voldaan. Belangrijke criteria, naast de hierboven benoemde reikwijdte daarbij zijn: hoeveel signalen zijn ontvangen, wat was de aard daarvan, welke vervolgstappen zijn er ondernomen en wat was het effect daarvan. Daarnaast moet de vraag worden beantwoord of de hierboven gestelde reikwijdte voldoende is of dat deze nog verder uitgebreid moet worden. Hierbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan de kwaliteit van de toegang(sprocedure) of de indicatiestelling. Daarnaast zal op een transparante wijze aandacht moeten worden besteed aan de mogelijk ook dan nog levende gevoelens van gebrek aan onafhankelijkheid van de toezichthouder bij de ISD / de slager keurt zijn eigen vlees. Definitieve plaats- en functiebepaling al dan niet in combinatie met regionale Ombudsman c.q. vertrouwenspersoon Na de evaluatie zal een besluit genomen moeten worden of en zo ja op welke wijze en waar het toezichthouderschap een vaste plek gaat krijgen. Gezien het laatste hierboven genoemde evaluatiecriterium rondom het vraagstuk/de gevoelens kan dan ook een (definitief) standpunt ingenomen worden of naast de toezichthouder WMO ook behoefte is aan / een noodzaak bestaat tot het aanstellen van een regionale dan wel lokale ombudsman of vertrouwenspersoon. Met het meenemen van dit vraagstuk wordt recht gedaan aan de gevoelens die bij enkele raden leven. Uiteraard moet dit vraagstuk niet exclusief door de ISD worden opgemaakt maar is samenwerking met de vijf gemeenten en de verschillende belangenorganisatie (WMO-adviesraden voorop) essentieel. Advies/beslispunten Op basis van bovenstaande notitie adviseer ik u: 1. Verzoek de vijf colleges van B&W een toezichthouder, werkzaam zijnde bij de ISD, afdeling kwaliteit/handhaving, met ingang van 1 april 2015 voor 24 uur per week aan te wijzen. 2. Dit bij wijze van een pilot in eerste instantie voor de duur van 7 maanden te doen. 3. Na 6 maanden een gedegen evaluatie met van te voren vastgestelde criteria uit te voeren. 4. Uiterlijk aan het einde van de pilottermijn van 7 maanden te komen met een definitief voorstel voor het wettelijke toezichthouderschap WMO, waarbij aandacht moet zijn voor de definitieve plek, de reikwijdte van het toezicht, de in te zetten formatie, de indicatoren en waarbij een standpunt wordt ingenomen over het wel of niet invoeren van een regionale ombudsman c.q. vertrouwenspersoon. Lisse, 4 maart 2015 Robert t Jong C:\Users\ELLYV_~1\AppData\Local\Temp\notitie toezichthouder Wmo aangep def.docx, rtjon Pagina 5 8-4-2015