Visiedocument Boa De buitengewoon opsporingsbeambtenaar in ontwikkeling Beroepsvereniging Boa 14 december 2010
I. Visiedocument 1. Woord vooraf Voor u ligt het Visiedocument, de buitengewoon opsporingsambtenaar in ontwikkeling. Dit document schetst de huidige en toekomstige plaats van de buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) in de Nederlandse samenleving. De boa speelt nu al een belangrijke rol in de handhaving van wetgeving, maar er zijn een aantal ontwikkelingen gaande die zullen leiden tot een versterking van die rol. Dat vraagt een verhoogde aandacht van alle partijen die beroepshalve met boa s te maken hebben, en met name van de boa s zelf. Dit document richt zich dan ook op deze twee groepen en heeft als doel bewustzijn te creëren over de noodzaak om de op handen zijnde en reeds lopende ontwikkelingen in goede banen te leiden. Met het oog daarop zal de oprichting van de beroepsvereniging boa (Beboa), de beroepsorganisatie voor boa s en verantwoordelijk voor het opstellen van het visiedocument, besproken worden. In deel I worden kort de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van handhaving en van het boa-bestel beschreven en wordt een schets gegeven van de belangrijkste problemen m.b.t. de boa. In deel II wordt een voorstel gedaan hoe een beroepsorganisatie kan bijdragen aan het oplossen van die problemen. 2. De buitengewoon opsporingsambtenaar Wetgeving, regelgeving en beleid vragen om handhaving. Zonder handhaving heeft de overheid geen middel om de naleving van haar wetten en regels, die haar beleid verwoorden, te effectueren. Omdat handhaving onlosmakelijk verbonden is met wetgeving en regelgeving betekent dit dat wanneer wetgeving en regelgeving wordt toegevoegd of aangepast dit tevens invloed heeft op de manier waarop deze gehandhaafd dient te worden. De wereld van handhaving is daardoor permanent in beweging en vergt van diegenen die belast zijn met de handhaving, dat zij kunnen meebewegen. Omdat van de politie niet kan worden verwacht dat zij de capaciteit in huis heeft om alle wetgeving te handhaven kent Nederland, officieel sinds de nieuwe Politiewet van 1994, de buitengewoon opsporingsambtenaar. De boa is een functionaris die uit hoofde van zijn taak, in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp van de hem daartoe beschikbaar gestelde bevoegdheden en middelen, zorgdraagt voor de opsporing van strafbare feiten alsmede met de voorbereiding van de eventuele vervolging van deze feiten. De boa heeft in de regel, beperkte opsporingsbevoegdheden welke gerelateerd zijn aan zijn functie en taakomschrijving 1. Boa s hebben een belangrijke rol als het gaat om handhaving en vervullen die rol niet langer alleen op (rechts)gebieden waar de politie bij gebrek aan capaciteit niet (langer) kan handhaven maar hebben inmiddels een cruciale functie op (rechts)gebieden die specifieke kennis en expertise vereisen. 3. Ontwikkelingen Alhoewel wereldwijd al jaren gesproken wordt over deregulering, efficiënter toezicht en beperking van de toezichtslast, laat de werkelijkheid zien dat regulering en toezicht alleen maar toeneemt 2 Deze constatering van het ministerie van VROM geeft op treffende wijze de realiteit weer omtrent handhaving en toezicht. Er is gelijktijdig zowel een roep om minder regels als een maatschappelijke vraag naar meer handhaving. Het, onder andere als gevolg van Europese richtlijnen, per saldo toenemen van regelgeving eist op haar beurt weer toename van handhaving. Dit leidt in praktijk tot een groeiend handhavingstekort, bijvoorbeeld bij de politie en gemeentes. De afgelopen jaren neemt de rol van de politie in de openbare ruimte af en kampt zij met een structureel gebrek aan beschikbare mensen en middelen 3. Een zorgelijke ontwikkeling als men bedenkt dat het veiligheidsgevoel bij burgers in 2009 ten opzichte van 2008 afnam en de criminaliteit significant steeg in 2009 4. De regeringsplannen om 3000 extra agenten te werven zouden een oplossing moeten bieden, maar die 1 Circulaire Buitengewoon opsporingsambtenaar, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 1 april 2010 2 Ministerie van VROM/WWI CSK januari 2010 Luc Mutsaers Marjolein Louwerse - van Eck 3 Handhavingstekort in de opsporing 2009 4 Integrale Veiligheidsmonitor 2009, CCV 2
plannen staan nu al onder druk aangezien de politie een tekort zou hebben dat zodanig hoog is dat extra agenten werven financieel niet mogelijk zou zijn binnen het door het rijk beschikbaar gestelde budget 5. Ook gemeentes kennen een handhavingstekort. De beperkingen van capaciteit, budget en ook van deskundigheid zijn er oorzaak van dat veel gemeenten achterstanden hebben op het gebied van de handhaving 6 Het terugtrekken van de politie uit de openbare ruimte en de wil om toch te handhaven en toezicht te houden betekent o.a. dat lokale en nationale overheden meer en meer verantwoordelijkheid moeten dragen als het gaat om handhaving binnen het eigen werkveld. Met o.a. de introductie van de bestuurlijke strafbeschikking en Regionale uitvoeringsdienst (RUD), die samenwerkingsmogelijkheden biedt voor overheden om bijvoorbeeld de wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo) te handhaven, heeft de centrale overheid voor lagere overheden middelen gecreëerd om aan deze verantwoordelijkheid vorm te geven. Echter de daadwerkelijke uitvoering, bijvoorbeeld het geven van een bestuurlijke strafbeschikking of het handhaven van de Wabo, zal altijd handhavers vergen, en daarmee de inzet van boa s. De komende jaren zal blijken dat de inzet van boa s zal toenemen en dat zij meer taken zullen moeten gaan vervullen. 4. Het nieuwe Boa beleid De verhoogde inzet van boa s en de uitbreiding van het takenpakket is reeds voorzien door het Ministerie van Veiligheid en Justitie 7. Het Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving ziet de voordelen van het inzetten van boa s: Veel boa s zijn zeer gemotiveerd voor hun opsporingstaak en vervullen in de praktijk een waardevolle informatiefunctie voor de politie in hun werkgebied. Zij vergroten het handhavings bewustzijn binnen hun eigen organisatie en slaan een brug tussen hun eigen organisatie, het OM en de politie 8 Het Ministerie van Veiligheid en Justitie ziet tevens dat om het potentieel van de boa s ook daadwerkelijk volledig te benutten het van essentieel belang is om boa s verder te ontwikkelen. Om richting te geven aan deze ontwikkeling heeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie in april 2010 het nieuwe boa-beleid gepubliceerd. Het doel van het nieuwe beleid is om de boa: te professionaliseren zodat de kwaliteit van het toezicht en de strafrechtelijke handhaving door boa s landelijk naar een hoger niveau wordt getild 9. Het nieuwe boa-beleid geeft hiervoor het kader waarbinnen de beoogde professionalisering dient te geschieden. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie wil het toezicht op de boa vergroten en de kwaliteit van de boa verhogen. Met het oog daarop heeft het ministerie een zestal domeinen geïntroduceerd. Boa s zijn volgens een ruwe schatting van het Ministerie van Justitie in grote lijnen op de volgende wijze verdeeld over de nieuwe domeinen 10 : 3100 300 900 3500 13000 4900 generieke opsporing milieu en welzijn onderwijs werk, inkomen en zorg openbare ruimte openbaar vervoer 5 Algemeen Dagblad, korpsen: geen geld voor nieuwe agenten, 2 oktober 2010 6 Helder handhaven, de Nationale Ombudsman, 14 september 2010 7 Circulaire Buitengewoon opsporingsambtenaar, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 1 april 2010 8 Circulaire Buitengewoon opsporingsambtenaar, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 1 april 2010 9 Circulaire Buitengewoon opsporingsambtenaar, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 1 april 2010 10 Het betreft hier een schatting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, de daadwerkelijke verdeling kan afwijken aangezien de definitieve verdeling over de domeinen nog plaats dient te vinden 3
5. Probleem analyse De beschreven ontwikkelingen en de beleidsplannen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie bevestigen de verhoogde inzet van boa s. Maar de huidige situatie kent een aantal problemen en met de verwachte toename van de inzet van boa s zullen deze problemen verder toenemen. Een korte schets van een aantal knelpunten: Regels en Beleid Nederland kent een complexe situatie als het gaat handhaving en toezicht, hetgeen ook zijn uitwerking heeft op boa s. De vele wetten en regels kennen nog maar een beperkt uniform karakter. Het aantal verschillende werkgevers en functies met een bevoegdheid is zeer hoog hetgeen bijdraagt aan de complexiteit. Er is nog te weinig, ook bij lokale overheden, beleid en op landelijk niveau georganiseerd (strategisch)overleg over de inzet van boa s. Overleg dat nodig is om de inzet in goede banen te leiden. Het gebrek aan afstemming uit zich o.a. in verschillende arbeidsvoorwaarden voor vergelijkbare functies, een wildgroei aan verschillende uniformen, de beperking van de inzet van boa s door het feit dat boa s in de regel maar voor één domein bevoegdheid kunnen krijgen, onduidelijkheid over de toegang op C2000 en de inzet van private boa s. Niet alleen de regelgeving en het beleid op het gebied van de boa s zelf maar ook de regelgeving en het beleid dat boa s moeten handhaven kent onderdelen die niet of nauwelijks handhaafbaar zijn. Een voorbeeld hiervan is de handhaving van de Drank en Horeca wetgeving 11. Ondanks het bestaan van de handhaafbaarheidtoets voor nieuwe wetgeving wordt deze toets niet altijd toegepast 12. Er mist een organisatie die input en feedback kan geven vanuit de handhavingspraktijk over de handhaafbaarheid van regelgeving en voorstellen kan doen voor verbetering. Informatievoorziening en Belangenbehartiging Ondanks het feit dat boa s met zeer uiteenlopende taken belast zijn, is er een factor die hen allen bindt, te weten de opsporingsbevoegdheid. Er mist voor boa s één aanspreekpunt met operationele informatie over de opsporingsbevoegdheid maar ook een plek waar zij onderling informatie kunnen uitwisselen over onderwerpen die in meerdere domeinen spelen. Er ontbreekt ook een platform van waaruit boa s gezamenlijk hun stem kunnen laten horen. Het gebrek aan een dergelijke voorziening staat in de weg aan de verdere professionalisering van boa s. Toezicht De controle op deze diverse beroepsgroep geschiedt door verschillende onderdelen van het OM en politie, de controle door de directe werkgever nog daargelaten. De wijze waarop de controle op boa s is vormgeven en zoals deze is geformuleerd in de circulaire buitengewoon opsporingsambtenaar maakt het toezicht inefficiënt en onduidelijk. Dit is o.a. te wijten aan het feit dat de afstand tussen de individuele boa en de controlerende instanties te groot is om op efficiënte wijze de werkzaamheden te controleren. Veel toezichthoudende taken worden dubbel gedaan door de toezichthouders. Bovendien kent het beleid omtrent klachten over boa s een omslachtig systeem dat de afhandeling onnodig ingewikkeld maakt. Opleiding Om zijn functie naar behoren uit te kunnen voeren dient een boa voldoende opgeleid te zijn. De boa is een gespecialiseerde professional en zou daarom, naast de basis opleiding, ook een gespecialiseerde opleiding moeten volgen. Voor deze aanvullende opleidingen is de ruimte gecreëerd in het nieuwe boa beleid. Maar tot op heden gelden slechts voor twee van de zes domeinen aanvullende opleidingseisen. Hierdoor blijft het overgrote deel van de boa s in opleidingsniveau achter, terwijl juist een gedegen opleiding essentieel is voor verdere professionalisering. Imago Het ontbreken van eenduidig beleid en afstemming bij de overheid heeft doorwerking op de beeldvorming van burgers over boa s. Het imago van een boa lijdt onder het feit dat burgers onvoldoende op de hoogte zijn van de werkzaamheden en bevoegdheden van boa s. Justitie heeft met de invoering van het boa insigne getracht deze beeldvorming te beïnvloeden. Dit heeft echter niet geleid tot een meer positieve beeldvorming. Er bestaat bij de 11 Algemene Rekenkamer, Handhaven en gedogen. Tweede Kamer 2004-2005, 30 050 12 IGZ-handhavingskader, Richtlijn voor transparante handhaving, 12 december 2008 4
Nederlandse burger nog altijd het beeld van de Melkert /ID baan. Gezien de taakstelling en professionalisering van de boa s een onterecht maar schijnbaar moeizaam te veranderen beeld. Agressie Het gebrekkige imago van boa s heeft tevens invloed op de relatie tussen burgers en boa s. Boa s ondervinden, net als veel ambtenaren met een publieke taak, last van verbaal en fysiek geweld. Dit heeft een negatieve effect op de uitvoering van de taken van boa s. 6. Een Visie op de toekomst van de boa Gezien de actuele en toekomstige ontwikkelingen zal de boa in de toekomst in toenemende mate een belangrijke en zelfs onmisbare positie innemen in ons systeem van handhaving en toezicht. Een visie op de toekomstige positie van de boa: De boa is goed opgeleid en herkenbaar door uniforme kleding, insigne en een herkenbare werkwijze. De boa werkt efficiënt samen met alle betrokken partijen en krijgt voldoende ondersteuning wanneer hij wordt geconfronteerd met agressie, zowel verbaal als non-verbaal. Boa zijn georganiseerd in één organisatie die zorg draagt voor informatie-uitwisseling en vertegenwoordiging. Op beleidsniveau worden de ervaringen van boa s uit de praktijk gebruikt om het handhavingsbeleid te optimaliseren. Het toezicht op boa s is eenvoudig maar effectief. De boa heeft een herkenbare en gerespecteerde plaats in de samenleving en handhavingsketen. Zowel de burger als bedrijven beschouwen de boa als de deskundige handhavingspecialist binnen zijn werkveld. De boa s is niet alleen een handhaver maar is tevens een aanspreekpunt voor burgers als vertegenwoordiger van de overheid. 5
II. Een beroepsvereniging voor boa s Om de in deel I beschreven visie om te zetten tot werkelijkheid dienen boa s en organisaties die beroepshalve met boa s te maken hebben zich gezamenlijk in te zetten om de bestaande en toekomstige problemen op te lossen. Beboa neemt hierin het voortouw, signaleert een aantal vereisten die nodig zijn om de knelpunten aan te pakken en zal zich hard maken voor het volgende: Overleg, samenwerking, transparantie en harmonisatie Het opzetten van een op landelijk niveau georganiseerd (strategisch)overleg die als overkoepelend overlegorgaan en kenniscentrum functioneert en zich inzet voor het harmoniseren van beleid over de inzet van boa s en antwoord geeft op nog onbeantwoorde vraagstukken. Dit overlegorgaan zal trachten de samenwerking tussen overheden te bevorderen op het gebied van boa s. Dit overleg moet tevens signalen vanuit de praktijk bespreekbaar maken. Signalering van verouderde of niet handhaafbare regelgeving maakt harmonisatie van regelgeving mogelijk en zorgt voor transparantie, verlaging van de regeldruk en efficiëntere handhaving. Informatie, ontmoeten en belangenbehartiging Boa s moeten de mogelijkheid krijgen om vak inhoudelijke informatie in te winnen, uit te wisselen en hun ervaringen vanuit het werkveld te delen. Boa s moeten hun stem kunnen laten horen en mee kunnen denken over de ontwikkeling van hun eigen beroepsgroep. Efficiënt en effectief toezicht Overleg over de herstructurering van de wijze waarop de boa s worden gecontroleerd is kan winst opleveren op het gebied van transparantie en efficiëntie. Heldere afbakening en formulering van het takenpakket van de verschillende toezichtorganen zal de effectiviteit en efficiëntie van zowel boa s als het toezicht zelf bevorderen. Het is nog efficiënter als er op den duur slecht één toezichthouder is die beide taken kan waarnemen. Dit zal zorgen voor korte lijnen en zal dubbel werk voorkomen hetgeen een algehele werkverlichting tot gevolg heeft. De mogelijkheid voor het opzetten van een orgaan die de afwikkeling verzorgt voor alle klachten over boa s en eventueel ook disciplinaire maatregelen kan opleggen dient tevens te worden onderzocht. Aanvullende opleidingseisen Het ontwikkelen en implementeren van aanvullende opleidingseisen voor de domeinen waarvoor aanvullende eisen nog niet bestaan zal boa s beter toerusten op hun taak en een impuls geven aan de verdere professionalisering van boa s. Branding Door de Nederlandse burger te informeren over de werkzaamheden en bevoegdheden van boa s en de toegevoegde waarde benadrukken van boa s voor de samenleving zal het imago van boa s ten goede komen en een breder draagvlak creëren. Dit zal een positief effect hebben op de beroepsgroep zelf en de uitvoer van de taken vergemakkelijken. Voorkomen van agressie Boa s dienen, net als politieagenten, voldoende voorbereid en voldoende ondersteund te worden om om te gaan met zowel fysiek als verbaal geweld. Door training en directe communicatie met hulpdiensten kan dit worden bereikt maar er is eveneens extra aandacht nodig voor agressie tegen boa s vanuit de werkgever en politie, bijvoorbeeld door het Veilige publieke taak. Bovendien dient het takenpakket van boa s zodanig ingericht te worden dat boa s niet slechts boetes uitschrijven maar ook fungeren als aanspreekpunt voor de burger. Dit kan, met oog op verbetering van het draagvlak bij burgers, eventuele agressie voorkomen. 6
7. Beboa Beboa is de beroepsorganisatie voor boa's en zet zich in voor de ontwikkeling van de boa tot een volwaardig professional met een geheel eigen plek in de handhavingsketen en samenleving. De organisatie deelt kennis en werkt samen met werkgevers, overheid in haar hoedanigheid als regelgever, vakbonden en beroeps- en brancheverenigingen om haar doelen te verwezenlijken. Zo draagt Beboa bij aan de ontwikkeling van het vak en zo een veiliger Nederland. 7