Jaarplan 2010
Lokale Rekenkamer Leerdam Ingesteld 1 januari 2000 Leden: Martin Monkel (voorzitter) Rick Anderson Jos Buijserd Wim van Drie Karin van den Berg Postadres: E-mail: Website: Postbus 15, 4140 AA Leerdam griffie@leerdam.nl www.leerdam.nl/bestuur en Politiek/Rekenkamer
Inhoud VOORWOORD... 2 1. JAARPLAN 2010... 3 1.1 PLANNEN VOOR ONDERZOEK IN 2010... 3 1.1.1 Integriteit... 4 1.1.2 Risicomanagement... 6 1.1.3 Onderwijsachterstandenbeleid (OAB)... 6 1.1.4 Bouwleges... 7 1.2 COMMUNICATIE... 8 1.3 VERBETERINGEN... 10 2. BEGROTING 2010... 11 BENODIGDE MIDDELEN... 11 Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 1
Voorwoord In december 1999 heeft de gemeenteraad van Leerdam besloten tot het instellen van een Lokale Rekenkamer. Dit gebeurde met verwijzing naar artikel 147 van de Gemeentewet, dat regelt dat de raad verordeningen vaststelt voor zover die bevoegdheid niet aan anderen is toebedeeld. De toenmalige voorzitter en leden zijn benoemd in de raadsvergadering van 8 maart 2001. Als gevolg van de Wet dualisering Gemeentebestuur is de gemeentewet gewijzigd. In verband daarmee is op 2 september 2004 een rekenkamer ingesteld op grond van artikel 81a van de gewijzigde Gemeentewet. Tevens is de Verordening Lokale Rekenkamer (V.2004-054) opnieuw vastgesteld die nu voornamelijk is gebaseerd op voorschriften van de gemeentewet (artikel 81 en 182 t/m 185). De leden van de rekenkamer zijn in het najaar van 2004 opnieuw benoemd voor een periode van 6 jaar. De bezetting van de rekenkamer is met ingang van 2009 gewijzigd wegens het vertrek van één van de leden. De rekenkamer is niet verplicht haar voorgenomen onderzoekprogramma jaarlijks aan de raad voor te leggen. In de voorgaande jaren heeft de rekenkamer het verslag van het voorgaande jaar steeds in één document gekoppeld aan een vooruitblik op de (onderzoek)activiteiten die in het volgende jaar worden voorzien. We hebben besloten om met ingang van 2010 een apart jaarplan op te stellen. Met de aanbieding van dit jaarplan 2010 streeft de rekenkamer er naar een bijdrage te leveren aan de transparantie van haar werkzaamheden en de relatie met de raad verder te verbeteren. maart 2010, Rekenkamer Leerdam De Voorzitter Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 2
1. Jaarplan 2010 1.1 Plannen voor onderzoek in 2010 In haar vergaderingen van 7 oktober en 14 december 2009 heeft de rekenkamer een inventarisatie gemaakt van onderwerpen die in 2010 voor onderzoek in aanmerking kunnen komen. Hierbij is opnieuw de groslijst met onderwerpen betrokken, die is opgesteld bij de start van de werkzaamheden van de rekenkamer en die enige tijd geleden is geactualiseerd. Voor elk onderzoek wordt vanuit de rekenkamer een trekker aangesteld. Deze stelt een onderzoeksplan op, een planning van activiteiten met eventuele kosten en een (start)notitie voor het MT van de ambtelijke organisatie. De trekker coördineert de benodigde werkzaamheden en stemt ter vergadering de rapportageconcepten af met de overige leden van de rekenkamer. Na het opstellen van het definitief rapport draagt de trekker (samen met de voorzitter) zorg voor een toelichting bij de behandeling van het rapport in de commissie ABZ. Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 3
Het onderzoeksprogramma kent voor 2010 de volgende onderwerpen: 1.1.1 Integriteit Inleiding Integriteit van bestuurders en ambtenaren binnen (gemeentelijke) overheden staat al geruime tijd in de belangstelling van de pers en mede als gevolg daarvan bij burgers, instellingen en bedrijven. Diverse keren zijn er onderwerpen aan het licht gekomen die zowel bestuurders als ambtenaren in het verkeerde daglicht stellen. Terwijl juist van (gemeentelijke) overheids-instellingen verwacht mag worden dat zij betrouwbaar en eenduidig zijn in hun doen en hun laten. Het (onjuist) handelen van één medewerker of één bestuurder kan het gezicht dan wel het imago van de hele gemeente bepalen. Een (gemeente) bestuur heeft een misstap natuurlijk niet nodig om aandacht te besteden aan zijn eigen integriteit. Juist als er niets aan de hand is, kan men open en vrij met elkaar van gedachten wisselen over lastige kwesties. De gedragscode voor raadsleden, wethouders en burgemeester is sinds 2002 verplicht. De ambtenarenwet verplicht de overheidswerkgevers om integriteitbeleid te voeren, een gedragscode voor de ambtenaren vast te stellen en de ambtseed of belofte in te voeren. Wat is integriteit? Ambtelijke integriteit Bij de meeste definities van integriteit valt de negatieve lading die eraan ten grondslag ligt, op. Integriteit wordt doorgaans gedefinieerd als de afwezigheid van fraude en corruptie. Het verdient de voorkeur integriteit positiever te definiëren en het te koppelen aan kwaliteit, waardoor het een belangrijk facet wordt binnen alle werkzaamheden en bedrijfsvoeringprocessen. Integriteit betekent dan dat een medewerker zijn functie adequaat en zorgvuldig uitoefent in het licht van zijn positie en alle in het geding zijnde verantwoordelijkheden: je doet waarvoor je bent aangesteld en je staat voor wat je doet. Niet frauderen of corrupt zijn, is hiervoor dus duidelijk niet voldoende! Het vergt meer. Het gaat om niet meer en minder dan goed ambtenaarschap. Dat betekent dat we náást de eisen van onkreukbaarheid ook waarden als collegialiteit, betrouwbaarheid, klantgerichtheid, objectiviteit, fatsoenlijkheid, effectiviteit, en efficiëntie als aspecten van integriteit op moeten vatten. Verder is het belangrijk te onderkennen dat integriteit verder gaat dan het simpelweg naleven van de regels. Juist waar die regels ontbreken of waar we ze Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 4
niet helder vinden zoals in nieuwe, complexe of veranderlijke situaties wordt het spannend. Juist in die situaties komt het erop aan dat ambtenaren in staat zijn om op (moreel) verantwoorde wijze te oordelen en te handelen volgens de waarden en normen van goed ambtenaarschap. Bestuurlijke integriteit Onder de bestuurlijke integriteit vallen de leden van de raad, de leden van het college en commissieleden. Door het vaststellen van gedragscodes kan de bestuurder houvast en een norm geboden worden van gewenst gedrag bij gebeurtenissen in of bij maatschappelijke contacten die de integriteit van het bestuur in gevaar kunnen brengen. De controle op de bestuurlijke integriteit wordt naast wettelijke regels - van het strafrecht en het civielrecht - ook beheerst door de regels van het politieke spel, eigenlijk juist daardoor. Zaken waar - wettelijk gezien - geen reden is voor sanctie, kunnen wel gevolgen hebben voor de politieke carrière van een bestuurder. De integriteit voor de bestuurder is deels geregeld in de Gemeentewet door bepalingen over de onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen. Naast deze bijzondere bepalingen uit de Gemeentewet zijn de algemene regels uit het straf- en civielrecht ook van toepassing op bestuurders (o.a. fraude, valsheid in geschrifte). Een definitie van integriteit Als we kiezen voor een compacte formulering voor het begrip integriteit, biedt onderstaande definitie een goed handvat voor zowel bestuurders als ambtenaren. Integriteit is een kwaliteitskenmerk dat we als maatstaf gebruiken voor het beoordelen van het functioneren van personen en de organisatie. Het geeft niet alleen de mate van ongeschondenheid en onkreukbaarheid aan, maar het is ook een maatstaf of iemand zich in zijn handelen laat leiden door de waarden en normen kenmerkend voor goed bestuurderschap of ambtenaarschap. Onderzoek naar integriteit bij de gemeente Leerdam De Lokale Rekenkamer Leerdam wil vanuit deze overwegingen en definitie onderzoeken op welke wijze het onderwerp integriteit zowel bestuurlijk als ambtelijk geborgd is in de organisatie. Integriteit is onlosmakelijk verbonden aan terminologieën als rechtmatigheid, effectiviteit en efficiëncy. Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 5
1.1.2 Risicomanagement In 2010 zal een onderzoek worden verricht naar de wijze waarop de gemeente haar risico s beheerst. De laatste jaren is veel te doen geweest over risicomanagement. Met name is soms pijnlijk duidelijk geworden wat er kan gebeuren indien een overheidsorganisatie ontoereikend haar risico s weet te beheersen. Het betreft dan niet alleen risico s op het financiële vlak, maar ook met betrekking tot politieke samenwerking, personele aangelegenheden en zelfs tot bijvoorbeeld de reputatie van de gemeente. Het onderzoek zal zich richten zowel op de manier waarop de gemeente haar systeem van risicobeheersing heeft vormgegeven als op het traceren van de meest relevante risico s zelf. Centraal staat in dit onderzoek de vraag of de gemeente Leerdam haar risico s adequaat weet te beheersen en welke mogelijke aanbevelingen op dit punt gedaan kunnen worden. Om deze vraag te beantwoorden zullen dossiers worden geanalyseerd en interviews worden afgenomen, maar zal tevens een vergelijking met andere gemeenten worden gemaakt. Het onderzoek zal in juni 2010 van start gaan en naar verwachting eind 2010 worden afgerond. Gelet op de ervaring die binnen de rekenkamer bestaat op dit gebied, zal het onderzoek door de rekenkamer zelf worden uitgevoerd. 1.1.3 Onderwijsachterstandenbeleid (OAB) Het is belangrijk dat alle kinderen gelijke kansen hebben op een goede opleiding. Ieder kind behoort onderwijs te krijgen dat aansluit bij zijn of haar talenten. Als kinderen te kampen hebben met leerachterstanden wordt geprobeerd die ongedaan te maken. Het achterstandenbeleid richt zich op verbetering van de leerprestaties van leerlingen met een achterstand. Scholen en gemeenten zijn de uitvoerders van het onderwijsachterstandenbeleid (OAB). De gemeentelijke taken op het gebied van OAB ligt de nadruk op de vooren vroegschoolse educatie, het inrichten van schakelklassen en het bestrijden van voortijdig schoolverlaten. Schoolbesturen en scholen krijgen daarnaast rechtstreeks middelen van het Rijk om onderwijsachterstanden te bestrijden volgens eigen inzicht. Scholen en schoolbesturen zijn daarmee de belangrijkste uitvoerders van het beleid. Sinds de invoering van het OAB (2006) is de uitwerking van het beleid in gemeenten punt van aandacht en zorg. Vooral de wijze van samenwerking en de regievoering door gemeenten op het OAB is belangrijk. Gemeente, schoolbesturen en andere partners stellen in een lokale educatieve agenda vast wat zij de komende jaren gaan doen en wie waar voor verantwoordelijk is. Het voorgaande is voor de Rekenkamer Leerdam aanleiding een onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het OAB op te nemen in haar onderzoeksprogramma. De hoofdvraag daarbij is in hoeverre het OAB in de gemeente Leerdam doeltreffend en doelmatig is en welke aandachtspunten er zijn naar de toekomst toe. Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 6
Het onderzoek zal in de 2e helft van 2010 van start gaan en zich richten op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid in de periode 2006-2009. 1.1.4 Bouwleges Het heffen van leges voor het in behandeling nemen van aanvragen met betrekking tot de Woningwet en de Wet Ruimtelijke Ordening staat de afgelopen jaren behoorlijk in de schijnwerpers. De Vereniging Eigen Huis publiceert jaarlijks een lijst van gemeenten waarvoor in een bepaalde categorie de meeste leges moeten worden betaald. Naast de hoogte van de leges is er ook regelmatig discussie over de rechtmatige toerekening van kosten binnen het legesregime en de kostendekkendheid van dit (gesloten) systeem. Het Ministerie van BZK heeft in 2007 een Handreiking Kostentoerekening leges en tarieven gepubliceerd die daarvoor een groot aantal richtlijnen geeft. Het kabinet heeft tevens uitgesproken dat het hecht aan het profijtbeginsel en het kostenveroorzakersbeginsel bij de beantwoording van de vraag wie de kosten van de behandeling van een vergunningaanvraag moet dragen. De Handreiking kostentoerekening gaat in op deze problematiek en geeft inzicht in de doorberekening van de kosten in de rechten, heffingen en tarieven die maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. Dit inzicht is niet alleen van belang voor de heffende instantie zelf, maar draagt ook bij aan een groter draagvlak voor de leges en tarieven. Tenslotte zal, na enige jaren van uitstel, in 2010 het omgevingsrecht (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) worden geïmplementeerd, mogelijk in combinatie met de instelling van een omgevingsdienst (relatie met de veiligheidsregio). Het voorgaande is voor de Rekenkamer Leerdam aanleiding een onderzoek naar de bouwleges op te nemen in haar onderzoeksprogramma. De hoofdvraag daarbij is in hoeverre het regime voor de bouwleges voor de gemeente Leerdam doelmatig en doeltreffend ingericht en of dit regime voldoet aan de wettelijke kaders. Daarbij zal ondermeer de onderzoeksvraag uitgaan naar de kostentoerekening en de mate van kostendekkendheid. Het onderzoek zal in de 2 e helft van 2010 van start gaan en zich richten op de begroting en realisatie 2009. Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 7
1.2 Communicatie De rekenkamer is niet verplicht jaarlijks een onderzoeksplan ter informatie of ter goedkeuring aan de raad voor te leggen. Niettemin hecht de rekenkamer aan een goede uitwisseling van informatie over haar voornemens onderzoek te doen naar bepaalde aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid, in voorkomende situaties aangevuld met onderzoeksvragen vanuit de raad. Met ingang van 2010 publiceert de rekenkamer haar onderzoeksplan niet meer in samenhang met een terugblik over het afgelopen jaar. Met dit jaarplan 2010 wil de rekenkamer haar streven naar een betere communicatie met de raad verder vormgeven. Dit krijgt in 2010 in het bijzonder aandacht vanwege de verkiezingen in maart en een nieuwe samenstelling van raad en commissies. Dit betekent dat de rekenkamer nog voor de zomer een overleg zal plannen met de fractievoorzitters en andere belangstellenden met als doel de (nieuwe) wensen te inventariseren en kennis te nemen van het raadsprogramma voor de komende periode. Ambtelijk gezien zal de rekenkamer aandacht besteden aan het vroegtijdig kenbaar maken van haar specifieke onderzoeksactiviteiten. Daarbij wordt geacht aan een korte startnotitie voor het MT met een beschrijving op hoofdlijnen van het onderwerp en de voorgesteld aanpak. Hoe betrekken wij de raad nog beter bij het Rekenkamerwerk. Sinds 1 januari 2006 beschikt elke gemeente verplicht over een Lokale Rekenkamer of Rekenkamercommissie. Het dualisme betekende voor de raad dat zij op afstand en op hoofdlijnen moest gaan sturen. De raad kreeg voor haar controlerende taak, ondersteuning van een onafhankelijke Lokale Rekenkamer of Rekenkamercommissie. Voor de inrichting van een Lokale Rekenkamer werd als voorbeeld de Algemene Rekenkamer genomen. Een instituut dat al meer dan 100 jaar ontwikkelingstijd achter de rug heeft. De keuze om de werkwijze en optreden van de Algemene Rekenkamer op de lokale politieke- en beleidspraktijk te projecteren, is op z n minst als ongelukkig te beschouwen. Op lokaal niveau zijn de afstanden tussen raad en college veel kleiner dan tussen ministeries en de Algemene Rekenkamer. Het formalisme is op lokaal niveau beduidend minder en de lokale praktijk kent haar eigen bijzonderheden. Wanneer wij kijken naar de praktijk in Leerdam valt het met de afstand tussen Rekenkamer en raad zo op het eerste gezicht misschien wel mee. In ieder geval is er regelmatig contact en zijn wij bekend met elkaar. Die enigszins bijzondere band vindt onder andere zijn oorzaak bij de raad zelf, die zelfs meerdere jaren voordat per 1 januari 2006 het verplicht was, de onafhankelijke Lokale Rekenkamer Leerdam instelde. Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 8
De onafhankelijkheid van de Lokale Rekenkamer uit zich onder andere door de vrijheid in de te onderzoeken onderwerpen, onderzoeksvragen enzovoorts. Onafhankelijkheid mag niet leiden tot afstandelijkheid of dat er onwillekeurig een afstand gaat ontstaan tussen de Lokale Rekenkamer en de raad. Om te voorkomen dat een dergelijke situatie zou kunnen ontstaan, vindt de Lokale Rekenkamer Leerdam dat raadsleden meer mogen verwachten van hun Rekenkamer dan alleen het opleveren van een aantal rapporten per jaar, die behandeld worden in de raads(commissie) en vervolgens ter kennisgeving aanneemt. Immers Rekenkameronderzoek is nuttig en noodzakelijk voor de raad die wij moeten ondersteunen in hun controlerende verantwoordelijkheid. De Lokale Rekenkamer Leerdam wil graag met de raad van Leerdam discussiëren om hen bij onderzoeken te betrekken zodat er meer begrip en draagvlak ontstaat bij Lokale Rekenkameronderzoeken. Dit kunnen wij bijvoorbeeld bereiken door de raad actiever te betrekken bij het Lokale Rekenkamerwerk door met de raad de communicatie aan te gaan over de gekozen onderwerpen, de onderzoeksvragen en aandachtspunten. Noem het beginspraak, een trede op de interactieve beleidsvormingstrap. Ook de naspraak kunnen wij wellicht anders aanpakken door bevindingen te presenteren en te discussiëren over conclusies en aanbevelingen. Onderzoeken worden daardoor meer eigen voor de raad, vergroot het draagvlak voor de uit te voeren onderzoeken en verkleind de afstand tussen raad en Lokale Rekenkamer zonder dat de Lokale Rekenkamer haar onafhankelijkheid op hoeft te geven. Het jaarverslag en jaarplan van de Lokale Rekenkamer Leerdam geven daar een mooi aanknopingspunt voor. Niet ter kennisname brengen maar werkelijk behandelen. De Lokale Rekenkamer doet al haar werk voor de raad. De Lokale Rekenkamer moet er voor zorgen dat het onderzoeksproces adequaat en onafhankelijk verloopt. Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 9
1.3 Planning De in dit jaarplan genoemde onderwerpen van onderzoek gaan in principe alle in 2010 van start. In het verleden is wel eens met raadsleden van gedachten gewisseld over het jaarlijks aantal onderzoeken van de rekenkamer. Daaruit kwam naar voren dat 1 à 1,5 onderzoek per jaar een aardig gemiddelde zou zijn, mede gelet op de implementatie en uitvoering van de adviezen door de ambtelijke organisatie. In dat verband is het nu aangekondigde aantal van 4 onderzoeken wel (heel) erg veel. Niettemin ligt het in de ambitie van de rekenkamer daaraan de komende periode invulling te geven, met een uitloop naar 2011. Het kan ook zijn dat het overleg met de raadsfracties dat na de verkiezingen staat gepland nieuwe inzichten geeft in mogelijke onderzoeksonderwerpen. De daarbij gehanteerde planning ziet er dan als volgt uit: Onderzoek 2010 2011 1 e kwart 2 e kwart 3 e kwart 4 e kwart 1 e kwart 2 e kwart Integriteit Risicomanagement Onderwijs (OAB) Bouwleges Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 10
2. Begroting 2010 Benodigde middelen Op grond van artikel 6 van de Verordening op de Lokale Rekenkamer Leerdam wordt jaarlijks voor 1 juni een voorstel ingediend voor de middelen die de rekenkamer nodig heeft voor een goede uitoefening van haar taken. In onderstaand overzicht is het benodigde budget weergegeven zoals dat is voorgelegd aan de raad. De verschillen met 2009 zijn hierna voor de goede orde toegelicht. Onderwerp Realisatie 2009 Begroting 2010 Lasten Vergaderingen - vergoeding voorzitter en leden 6.500 8.750 - reiskosten 551 750 - overige kosten 382 500 Teambuilding, cursussen e.d. 1.019 1.000 Onderzoek in eigen beheer - vergoeding onderzoekscapaciteit 5.880 7.500 - rapportage, drukwerk 615 750 Inhuur externe expertise 0 7.500 Overige kosten 1.300 - lidmaatschap 320 - themabijeenkomsten, congressen 195 - vertegenwoordigingen 0 - extra reiskosten 131 Totaal lasten 15.593 28.050 Baten Budget in gemeentebegroting 28.050 28.050 Totaal baten 28.050 28.050 Saldo 12.456 0 Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 11
Toelichting: Vergoedingsregeling De raad heeft op 29 september 2005 de verordening geldelijke voorzieningen leden van de Lokale Rekenkamer Leerdam 2006 vastgesteld (V.2005-089). Deze is gebaseerd op een financiële vergoeding voor het bijwonen van de reguliere vergaderingen van de rekenkamer. Daarbij is toentertijd aansluiting gezocht bij hetgeen in den lande gebruikelijk is. In de begroting is uitgegaan van 9 vergaderingen van de rekenkamer per jaar. Bij een volledige aanwezigheid van de leden betekent dit een kostenpost van ongeveer 975 per vergadering. De reiskosten ten behoeve van deze vergaderingen zijn begroot op basis van het fiscaal vrijgestelde tarief. Overige posten De begroting 2010 wijkt voor de overige posten niet wezenlijk af van de begroting en realisatie 2009. De rekenkamer voert een groot deel van haar onderzoeksactiviteiten in eigen beheer uit, te meer omdat daar tot nu toe goede ervaringen mee zijn opgedaan. Met de hiertoe ingerichte vergoeding heeft de raad op 29 september 2005 ingestemd. De begrote kosten voor de inhuur van externe expertise worden gezien als reservering voor de specifieke onderzoekscapaciteit die niet vanuit de rekenkamer wordt uitgevoerd. Verloop over de afgelopen jaren Rekenkamer Leerdam - Jaarplan 2010 12