Toezicht en handhaving industriële veiligheid Praktijkvoorbeelden Opdrachtgever : Landelijk Expertisecentrum BrandweerBRZO Datum : 2 maart Status : Concept 1
1 Introductie In Nederland is de organisatie van de uitvoering van Brzo werkzaamheden van de brandweer ondergebracht in een aantal BrandweerBRZO-regio s. (Momenteel zijn dat er 10) Deze brandweerbrzo-regio s voeren namens het bevoegd gezag rampbestrijding( burgemeester, college van burgemeester en wethouders, regionaal commandant) handhavingstaken uit. Deze publicatie bevat voorbeelden van concrete praktijksituaties. Er is een lijst opgenomen van overtredingen die kunnen worden geconstateerd waarbij is aangegeven hoe daartegen kan worden opgetreden. De voorbeelden zijn beperkt tot onderwerpen die voor de brandweer relevant zijn. Het gaat om wetgeving die de brandweer uitvoert en handhaaft namens het bevoegde gezag rampbestrijding, te weten: de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo); de Brandweerwet 1985 (BRW); het Besluit risico s zware ongevallen 1999 (Brzo); het Besluit bedrijfsbrandweren (Bbb), en het Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen (BIR). Wat betreft het BRZO komen alleen de verplichtingen aan de orde die zijn gebaseerd op de WRZO (artikelen 5, 6, 7, derde lid, 10, eerste lid, 13, eerste lid, 14, 16, vierde en vijfde lid, 17, 21, 22, 26, 27, derde lid, en 28) en de Brandweerwet. Alleen ten aanzien van deze verplichtingen heeft de brandweer namelijk taken en bevoegdheden. De bepalingen van het BRZO zijn met name relevant voor zover deze betrekking hebben op aspecten van rampbestrijding of bedrijfsbrandweeraanwijzingen. Inrichtingen die niet zijn of kunnen worden aangewezen als inrichting die over een bedrijfsbrandweer moet beschikken en waarvoor geen rampbestrijdingsplan hoeft te worden opgesteld vallen dan ook buiten het kader van deze publicatie. De Wrzo en de BRW worden binnenkort vervangen door de Wet veiligheidsregio s (Wvr). Hierna worden soms de artikelen van de ontwerp-wvr genoemd die voor de artikelen van de Wrzo en de BRW in de plaats komen. 1.1 Leeswijzer Het volgende hoofdstuk bevat een algemene introductie op handhaving. In het kort wordt aangegeven wat de begrippen toezicht en handhaving inhouden en van welke handhavinginstrumenten veiligheidsregio s gebruik kunnen maken. Verder gaat dit hoofdstuk in op het geven van invulling aan handhavingsbeleid en er wordt ingegaan op gedogen. In de hoofdstukken 3 tot en met 6 zijn voorbeelden opgenomen van mogelijke overtredingen en de reacties die op dergelijke overtredingen kunnen volgen. 2
2 Wat is handhaving? Bij handhaving maken we onderscheid tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Omdat strafrechtelijke handhaving plaatsvindt buiten het gezichtsveld van de brandweer blijft dat in deze publicatie buiten beschouwing. De focus is derhalve gericht op de bestuursrechtelijke handhaving. Dat wil zeggen handhaving voor zover dat betrekking heeft op: houden van toezicht (controleren/inspecteren); (dreigen met) toepassing van bestuursrechtelijke sancties. Daarnaast kan de brandweer gebruik maken van alternatieve handhavingmiddelen, zoals: voorlichting; communicatie; vragen van een plan van aanpak ter verbetering van de situatie; aanbieden van best practices, en alle andere vormen waarmee de naleving van wettelijke regels kan worden bevorderd. 2.1 Toezicht Onder toezicht/controle verstaan we het erop toezien dat wettelijke voorschriften worden nageleefd. Deze taak wordt uitgevoerd door toezichthouders/inspecteurs. Dat zijn personen die bij of krachtens een wettelijk voorschrift zijn belast met het houden van toezicht. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om de toezichthouders aan te wijzen. In het juridisch dossier dat te vinden is op www.brandweerbrzo.nl, is een model aanwijzingsbesluit opgenomen. Voor de verplichtingen met betrekking tot bedrijfsbrandweren berust de aanwijzingsbevoegdheid echter bij de Minister van BZK. Met de Wvr wordt de bevoegdheid tot aanwijzing van toezichthouders neergelegd bij het bestuur van de veiligheidsregio. Toezichthouders kunnen gebruik maken van bevoegdheden die staan opgesomd in de Algemene wet bestuursrecht, zoals het vorderen van inlichtingen, het betreden van bedrijfsterreinen, het nemen van monsters en het onderzoeken van de administratie. Degene die wordt gecontroleerd is verplicht om aan de toezichthouder medewerking te verlenen. 3
Voor de controle op de verplichtingen van het Brzo zal afstemming moeten plaatsvinden met de andere toezichthoudende instanties (inspectiepartners), te weten: gemeenten, provincies en de Arbeidsinspectie. Daarnaast kan gedacht worden aan afstemming met de ambtenaren van de gemeentelijke brandweer en de gemeente zelf indien het gaat om een controle van de bedrijfsbrandweeraanwijzing. Controles op de Brzo-verplichtingen vinden plaats conform proces 9 van de Werkwijzer Brzo. Dat betekent o.a. dat een inspectieplan wordt opgesteld en dat het toezicht overeenkomstig dat plan en de Nieuwe Inspectiemethodiek (NIM) plaatsvindt. 2.2 Handhaving Wanneer de toezichthouder constateert dat het bedrijf een wettelijk voorschrift overtreedt, kan het bevoegd gezag daartegen handhavend optreden. Het bevoegd gezag (nu nog burgemeester en wethouders maar na inwerkingtreding van de Wvr het bestuur van de veiligheidsregio) heeft daartoe de volgende handhavingmiddelen tot zijn beschikking (in bijlage 4 zijn deze middelen nader toegelicht): Uitoefenen van bestuursdwang Opleggen van een last onder dwangsom (dwangsombeschikking) Bevel tot het niet in bedrijf stellen van een risicovol object en het stilleggen of gedeeltelijk buiten werking stellen of verzegelen van de inrichting dan wel het verzegelen of verwijderen van hetgeen zich in de inrichting bevindt De wettelijke basis voor handhavend optreden op het gebied van de rampbestrijding is neergelegd in de Gemeentewet (artikel 125) en de WRZO (artikel 25c). Op grond van deze wetten zijn burgemeester en wethouders bevoegd om bestuursdwang toe te passen. In plaats van toepassing van bestuursdwang zouden burgemeester en wethouders ook kunnen kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom (artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht). Na inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio s berust de handhavingsbevoegdheid bij het bestuur van de VR (artikel 56 Wet veiligheidsregio s). Voordat het bevoegd gezag een handhavingmiddel toepast wordt er meestal eerst een waarschuwing aan het bedrijf gegeven. Zo n waarschuwing kan tijdens het controlebezoek worden gedaan of naar aanleiding van een controle (achteraf in de vorm van een waarschuwingsbrief). In de waarschuwingsbrief neemt het bevoegd gezag een termijn op waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd. Indien tijdens een hercontrole wordt geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd kan het bestuursorgaan de aangekondigde handhavingbeschikking opleggen. 2.3 Handhavingsbeleid Met handhavingsbeleid wordt vastgelegd op welke wijze toezicht wordt gehouden (toezichtstrategie) en hoe men met een geconstateerde overtreding om dient te gaan (nalevingstrategie). In deze publicatie ligt de nadruk op handhaving. Toezichtstrategie Een toezichtstrategie kan worden bepaald op basis van de uitkomsten van een risicoanalyse. Op basis van expert judgements wordt ingeschat hoe groot de kans is dat wettelijke verplichtingen worden overtreden en wat de mogelijke (negatieve effecten) daarvan kunnen zijn. Deze kansen en effecten bepalen de risico s (risico = kans X effect). Op basis van de uitkomsten van de risicoanalyse kan de Veiligheidsregio vervolgens een prioriteitenlijst maken. De wettelijke verplichtingen met de hoogste risico s hebben de hoogste prioriteit en worden dus in elk geval gecontroleerd. 4
Per wettelijk voorschrift kan worden uitgewerkt op welke wijze controles worden uitgevoerd. Het toezicht op de eisen waaraan bedrijfsbrandweren moeten voldoen is bijvoorbeeld gericht op de geoefendheid en bestaat uit: - het beoordelen van de jaarlijkse oefenroosters en programma s; - het bijwonen en beoordelen van bedrijfsbrandweeroefeningen. Beide onderdelen kunnen in de toezichtstrategie verder worden beschreven. Nalevingstrategie Met de nalevingstrategie legt de Veiligheidsregio vast op welke wijze zij reageert op een geconstateerde overtreding. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen: - Overtredingen van kernbepalingen en niet-kernbepalingen; - Ernstige overtredingen en niet-ernstige overtredingen. Hieronder is een lijst opgenomen van de kernbepalingen. Verder zijn hieronder de begrippen ernstige en niet-ernstige overtreding uitgewerkt. Kernbepalingen en niet-kernbepalingen Kernbepalingen zijn bepalingen die binnen de regeling (of bedrijfsbrandweeraanwijzing) waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling strekt. Dit zijn uit oogpunt van veiligheid en rampbestrijding de bepalingen die werkelijk relevant zijn, gelet op de aard en de risico s van de activiteit en de gevoeligheid van de omgeving. Overtreding van een kernbepaling kan leiden tot aanzienlijke onveilige of gevaarlijke situaties. De tabel hieronder geeft voor de verschillende wettelijke verplichtingen aan of deze wel of niet beschouwd worden als kernbepalingen (vastgesteld in een brainstorm van een aantal regio s in het kader van het project xplosiv). Tabel: Nalevingstrategie Verplichting Artikel Kernbepaling Informatieverschaffing voordat ramp of zwaar ongeval heeft 10a WRZO (42 WVR) Ja plaatsgevonden Informatieverschaffing nadat ramp of zwaar ongeval heeft 11b WRZO en BIR (44 ja plaatsgevonden WVR) Alle maatregelen treffen die nodig zijn om zware ongevallen te 5, lid 1 BRZO Nee* voorkomen en gevolgen te beperken PBZO aanwezig, beoordeling en herziening bij veranderingen 5, lid 2 en 4 BRZO Nee VBS aanwezig en beoordeling en herziening bij veranderingen 5, lid 3 en 4 BRZO Ja Melden significante wijzigingen 6 BRZO Nee Uitwisseling gegevens domino-inrichtingen 7, lid 3 BRZO Nee Actueel VR is aanwezig 10 BRZO Nee Bij aanvraag Wm-vergunning bepaalde gegevens in VR 13, lid 1 BRZO Nee Eens per vijf jaar evalueren en bijwerken VR 14, lid 1 BRZO Nee Verstrekken aanvullende inlichtingen 16, lid 4 en 5 BRZO Nee Bijhouden stoffenlijst 21 BRZO Ja Intern noodplan aanwezig die voldoet aan eisen 22 BRZO Ja Voordat inrichting is aangewezen: verstrekken nodige 13, lid 4 BRW (25, lid 5, sub Ja inlichtingen a WVR) Bedrijfsbrandweer voldoet aan eisen van de 13, lid 1 BRW (25, lid 2 ** bedrijfsbrandweeraanwijzing WVR) Bedrijfsbrandweer volgt aanwijzingen op van 13, lid 6 BRW (25, lid 6 Ja brandweercommandant WVR) Voor 1 februari toezenden overzicht bedrijfsbrandweersterkte 13, lid 5 BRW (25, lid 5, b) Nee 5
Opmerkingen * Artikel 5, eerste lid BRZO is een zogenoemde vangnetbepaling. Sanctionering op grond van dit artikel vindt alleen plaats indien er sprake is van een onveilige situatie terwijl er geen concrete verplichting (andere bepaling van het BRZO of de bedrijfsbrandweeraanwijzing) door het bedrijf wordt overtreden. ** Welke eisen (die aan de bedrijfsbrandweeraanwijzing zijn verbonden) moeten worden aangemerkt als kernbepaling, zal iedere VR zelf moeten bepalen. Ernstige overtredingen en niet-ernstige overtredingen De omstandigheden waaronder een overtreding plaatsvindt zijn van belang voor de wijze waarop daartegen wordt opgetreden. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen ernstige overtredingen en niet-ernstige overtredingen. Ernstige overtredingen Dit betreffen overtredingen: - met aanzienlijke negatieve effecten (onveilige situatie, gevaar voor de omgeving, ramp of zwaar ongeval), of - die belemmerend (kunnen) werken voor het optreden van de brandweer, of - die gevaar (kunnen) opleveren voor het brandweerpersoneel, of - die door het bedrijf doelbewust (opzettelijk) zijn begaan; hieronder worden mede begrepen het willens en wetens nalaten van bepaalde verplichtingen, zoals het onderhoud van brandbeveiligingsinstallaties of het houden van bedrijfsbrandweeroefeningen, of - die het gevolg zijn van calculerend gedrag (eventuele boetes kosten minder dan het naleven van de verplichting). Schema Uit het hieronder opgenomen schema kan worden afgeleid op welke wijze daartegen wordt opgetreden. Kernbepaling Niet-kernbepaling Ernstige overtreding Reactie 1 Reactie 2 Niet-ernstige overtreding Reactie 2 Reactie 3 Reactie 1 Reactie 2 Reactie 3 : ernstige overtreding van kernbepaling > Toepassen bestuursdwang of opleggen dwangsombeschikking. :ernstige overtreding van niet-kernbepaling / niet-ernstige overtreding van kernbepaling > Waarschuwingsbrief :niet-ernstige overtreding van niet-kernbepaling > Constateringsbrief In de bijlagen 1 tot en met 3 zijn de reacties 1 tot en met 3 nader uitgewerkt, en zijn processchema s toegevoegd. 6
Handhaving bij gevaarlijke situatie Wanneer er sprake is van een acuut gevaar kan direct handhavend worden opgetreden (sluiting van de inrichting of de betreffende installatie). Vanuit het perspectief van de brandweer moet het daarbij gaan om de rechterzijde van de vlinderdas. Dat wil zeggen de effect- en schadebeperkende maatregelen (bestrijdingsmaatregelen) die het bedrijf moet treffen. Deze maatregelen, die zowel kunnen bestaan uit technische als organisatorische maatregelen, zijn gericht op: effectbestrijding dosisreductie blootgestelden- en slachtofferreductie. Het acute gevaar zou dan kunnen blijken uit het niet functioneren van de detectieapparatuur, de bluswatervoorziening of de sprinklers. Als binnen een inrichting het hele bluswaternetwerk buiten bedrijf is doordat de pompen falen en de secundaire voorziening, zoals koppelleiding en blusbootaansluiting niet beschikbaar is, dan kan er aanleiding zijn om de inrichting te sluiten. De brandweerinspecteur zal dat doen na ruggespraak met het bestuur van de veiligheidsregio/gemeentebestuur. Deze actie zal wel zo spoedig mogelijk moeten worden gevolgd door een bestuursdwangbeschikking ondertekend door het bestuur van de veiligheidsregio/gemeentebestuur. Bovendien verdient het aanbeveling om een en ander af te stemmen met de handhavingpartners (bevoegd gezag Wet milieubeheer en de Arbeidsinspectie). 2.4 Gedogen Het uitgangspunt is dat bij overtredingen wordt gehandhaafd. Er wordt wel gesproken van een beginselplicht tot handhaven. Er zijn echter uitzonderlijke situaties denkbaar dat van dit uitgangspunt dient te worden afgeweken. Het gaat dan om gevallen waarbij op basis van een afweging van de verschillende belangen onomwonden vaststaat dat handhaving leidt tot een onredelijke uitkomst. In de volgende gevallen kan van handhaving worden afgezien: 1. Vanuit brandveiligheid is er sprake van een verantwoorde situatie. 2. Het betreft een zeer bijzondere situatie (bijvoorbeeld een overmacht- of overgangsituatie). 3. Handhavend optreden zou in strijd zijn met één van de beginselen van behoorlijk bestuur (bijvoorbeeld rechtszekerheid, redelijkheid, verbod van willekeur). 4. Er is geen sprake van aantasting van belangen van derden. Deze gevallen moeten in onderling verband worden bezien. Een specifieke situatie waarin het niet naleven van zaken wordt gedoogd is de tijdelijke wijziging van bedrijfsbrandweervoorzieningen. Uitgangspunt is dat de aanwezige bedrijfsbrandweervoorzieningen te allen tijde voor direct gebruik gereed zijn. Als gevolg van uitval of reparatie kan hier niet aan voldaan worden. Indien de bedrijven dit vooraf melden en daarbij aangeven welke noodmaatregelen (zoals vervangend materiaal) zijn genomen om het brandveiligheidniveau te waarborgen, kunnen de noodmaatregelen worden beoordeeld. 7
3 Praktijkvoorbeelden In dit hoofdstuk werken we een aantal (fictieve) praktijkvoorbeelden uit om een beeld te geven van de situaties die een toezichthouder in de praktijk aantreft. Tevens laten we zien hoe de sanctiestrategie kan worden toegepast en hoe middels handhaving een verhoging van het (brand)veiligheidsniveau kan worden gerealiseerd. Casus 1 Opslagloodsen gevaarlijke stoffen (VR-plichtig) Tijdens de beoordeling van het VMS van een PGS 15 opslagloods lijkt het erop dat het veiligheidsmanagementsysteem (VMS) gedocumenteerd, geïmplementeerd en geschikt is. Uit de rondgang blijkt dat de situatie ter plaatse keurig in orde is. Helaas is de stoffenlijst al enkele weken niet meer bijgewerkt omdat de verantwoordelijke QHSE-medewerker ziek is. Uit nader onderzoek blijkt dat het bedrijf de vervanging van kritieke functies niet heeft opgenomen in het VMS. Vandaar dat deze situatie heeft kunnen ontstaan. Overtredingen Artikel 21, van het BRZO Gezien het feit dat het hier een VR-plichtige inrichting betreft is artikel 21 van het Brzo van toepassing. Er moet namelijk een lijst worden bijgehouden van de binnen de inrichting aanwezige gevaarlijke stoffen. Artikel 5, vierde lid van het BRZO Ondanks dat het VMS op de meeste punten goed functioneert is het niet volledig. Conform de checklist C5b (bron: www.brzo99.nl) moet de vervanging van kritieke functies worden geborgd in de organisatie. Het VMS voorziet daar nog niet in. Handhaving Gezien het feit dat de stoffenlijst z.s.m. moet worden geactualiseerd kiest de inspecteur op basis van de sanctiestrategie in Hoofdstuk 5 voor reactie 1 en ter zake deze overtreding een dwangsombeschikking op te leggen. Deze harde maatregel is noodzakelijk omdat het bedrijf mondeling al heeft aangegeven de lijst niet bij te werken zolang de QHSE-medewerker ziek is. Voor het aanpassen van het VMS kiest de inspecteur op basis van hoofdstuk 5 voor reactie 3, middels een constateringsbrief wordt verzocht om binnen één maand het VMS aan te vullen. Casus 2 Gasvulstation Tijdens een BRZO inspectie bij een Gasvulstation blijkt dat met name het onderhoud van de brandveiligheidsvoorzieningen onvoldoende is, waardoor de inzetbaarheid van deze middelen niet is gegarandeerd. Deze voorzieningen zijn speciaal aangebracht na overleg met de brandweer, het bedrijf heeft hiermee voorkomen te worden aangewezen als bedrijfsbrandweerplichtig. Overtredingen Gezien het ontbreken van een bedrijfsbrandweeraanwijzing en het feit dat deze middelen niet zijn opgenomen in de Wm-vergunning heeft de brandweer geen formele bevoegdheden in het kader van het Brzo of de brandweerwet om handhavend op te treden. De inspecteur werkt voor zijn manager de volgende strategie uit: - alsnog opstellen van een brandweeraanwijzing (gaat gezien de planning nog ruim een jaar duren) - verzoek aan Bg Wm om de Wm-vergunning te actualiseren - handhaving op basis van het gebruiksbesluit - gesprek met bedrijf op managementniveau 8
Opvolging Op basis van het handhavingsbeleid kiest de manager voor een gesprek met het bedrijf. Tijdens dit gesprek wordt aangegeven dat de brandveiligheidsvoorzieningen tijdig onderhouden moeten worden. De manager geeft aan dat indien de brandveiligheidsvoorzieningen niet betrouwbaar zijn de grondslag voor het niet aanwijzen van het bedrijf komt te vervallen. In dat geval is er een brandweeraanwijzing met invulling van een personele component noodzakelijk. Het bedrijf belooft verbetering van de situatie waarbij de stappen worden vastgelegd in een plan van aanpak, de termijnen worden met de brandweer afgestemd. Daarnaast neemt de Veiligheidsregio het bedrijf op in de planning om te komen tot een bedrijfsbrandweeraanwijzing op basis van gelijkwaardigheid. Middels deze aanwijzing kan de inzetbaarheid van de voorzieningen worden geborgd. Hierdoor is het niet noodzakelijk om Bg Wm te verzoeken dit te borgen in de Wm-vergunning. Casus 3 Raffinaderij Tijdens een reguliere Brzo controle bij een raffinaderij heeft de toezichthouder het volgende geconstateerd: Het branddetectiesysteem op de tanks is een jaar geleden vernieuwd, dit is niet gemeld aan het Wm bevoegde gezag (GS); Het vernieuwde branddetectiesysteem is niet opgenomen in het onderhoudsmanagementsysteem. De MOC-procedure m.b.t. het vervangen van het branddetectiesysteem is niet toegepast. er is slechts 1 stationair waterkanon op de laad-, lossteiger aanwezig, daar waar er in de Wmvergunning twee zijn vereist. Door diversen oorzaken is de raffinaderij nog niet aangewezen als bedrijfsbrandweerplichtig. De raffinaderij heeft al jaren een eigen bedrijfsbrandweer op vrijwillige basis. 9
Overtredingen en opvolging Op kantoor stelt de toezichthouder vast dat het bedrijf de volgende voorschriften heeft overtreden: Artikel 6, eerste lid van het Brzo Op grond van dit artikel moet het bevoegd gezag onverwijld schriftelijk in kennis worden gesteld van iedere significante wijziging. Uit nader onderzoek blijkt dat dit inderdaad niet is gemeld aan het Bg Wm. Gezien het belang van de branddetectiesysteem voor de brandweer is het met de partners overeengekomen dat de brandweer handhavend zal optreden. Volgens de tabel van hoofdstuk 5 kan de inspecteur kiezen uit reactie 1 of 2. De inspecteur kiest hier voor reactie 2 en verzoekt middels een waarschuwingsbrief om alsnog de melding in te dienen. Artikel 5, vierde lid van het Brzo Op grond van dat artikel moeten het preventiebeleid zware ongevallen en het veiligheidsbeheerssysteem opnieuw worden beoordeeld en zo nodig herzien indien de inrichting of een onderdeel daarvan wordt veranderd en deze verandering gevolgen heeft voor de risico s binnen de inrichting. Als het Pbzo of het VBS dus niet opnieuw zijn beoordeeld en zo nodig herzien na de verplaatsing dan levert dat een overtreding op van artikel 5, lid 4. Conform de tabel in hoofdstuk 5. kan de inspecteur kiezen uit reactie 1 of 2. De inspecteur classificeert deze overtreding als een niet ernstige overtreding van een kernbepaling, reactie 2 (waarschuwingsbrief) is hier op zijn plaats. Artikel 5, vierde lid van het Brzo Het feit dat de Management of Change procedure niet is toegepast bij het vervangen van de branddetectiesysteem kan geconstateerd worden dat de MOC-procedure niet is geïmplementeerd. Dit is een overtreding van artikel 5, vierde lid. Volgens de tabel in hoofdstuk 5 kan hij kiezen uit reactie 1 of 2. Na overleg met zijn leidinggevende wordt gekozen voor reactie 2. Artikel 13, eerste lid BRW Omdat er maar één stationair waterkanon op de steiger aanwezig is handelt het bedrijf niet in overeenstemming met één van de eisen uit de Wm-vergunning. Op grond van de Wm-vergunning dienen er namelijk minimaal twee mobiele waterkanonnen aanwezig te zijn. Ondanks het belang voor de brandweer, is in deze het Bg Wm de aangewezen instantie om de handhaving op zich te nemen. Dit is tijdens de inspectie afgestemd met de Wm-inspecteur en opgenomen in het Brzorapport. 10
3.2 Casus 4 tankenpark Tijdens een controle van het tankenpark van bovengeschetst bedrijf heeft een toezichthouder geconstateerd dat een aantal opslagtanks voor K1 vloeistoffen ernstige gebreken vertoont door achterstallig onderhoud. Tevens is het onduidelijk of de schuimblusvoorzieningen op de tanks nog functioneren, aangezien de laatste life-testen 8 jaar geleden zijn uitgevoerd. Het bedrijf is VR-plichtig is en de inrichting en is nog niet aangewezen als bedrijfsbrandweerplichtig. Overtredingen en handhaving Op kantoor stelt de toezichthouder vast dat de Wm-vergunning geen onderhoudsverplichtingen bevat met betrekking tot de opslagtanks. Omdat er sprake is van een (potentieel) gevaarlijke situatie wordt besloten om te handhaven op artikel 5, eerste lid van het Brzo: het bedrijf heeft niet alle maatregelen getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen. Omdat deze verplichting geen concrete normen bevat dient in een brief, gericht aan het bedrijf, eerst te worden vastgelegd welke concrete maatregelen van het bedrijf kunnen worden verlangd teneinde een ongeval te voorkomen. Door deze maatregelen te treffen voldoet het bedrijf dan aan artikel 5, eerste lid van het Brzo. De inspecteur kiest conform de tabel uit hoofdstuk 5 voor reactie 1. Het bedrijf krijgt de gelegenheid om hierover zijn zienswijze te geven. Vervolgens wordt middels een dwangsombeschikking het bedrijf verzocht om de situatie ongedaan te maken (zie het stappenplan in bijlage). Wanneer er in deze casus sprake zou zijn geweest van een acuut gevaar (bijvoorbeeld ontploffings- of brandgevaar) vanwege het achterstallige onderhoud en de slechte technische staat van de opslagtanks, dan zou direct handhavend optreden (sluiting van de installatie) voor de hand hebben gelegen. De brandweerinspecteur zou in dat geval na ruggespraak met het bestuur van de veiligheidsregio/gemeentebestuur de opslagtanks kunnen laten leegpompen en laten verzegelen. 11
Deze uitoefening van bestuursdwang lijkt gerechtvaardigd vanwege het acute gevaar. Deze actie zal wel zo spoedig mogelijk moeten worden gevolgd door een bestuursdwangbeschikking ondertekend door het bestuur van de veiligheidsregio/gemeentebestuur. Bovendien verdient het aanbeveling om een en ander af te stemmen met de inspectiepartners. Casus 6 Procesindustrie (Gewasbeschermingsmiddelen producent) Een grote producent voor gewasbeschermingsmiddelen is VR-plichting, beschikt over een bedrijfsbrandweeraanwijzing en er is een rampbestrijdingsplan voor deze inrichting opgesteld. Op het terrein staan diversen installaties, opslagloodsen, tanks etc. voor de opslag en verwerking van gevaarlijke stoffen. Tijdens de controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat er geen intern noodplan aanwezig is binnen de inrichting, en er geen afstemming met het rampbestrijdingsplan heeft plaatsgevonden. Dit is een overtreding van artikel 22 van het Brzo. Handhavingsmiddel Besloten wordt om op basis van de tabel in hoofdstuk 5 te kiezen voor reactie 1, en ter zake deze overtreding een dwangsombeschikking op te leggen. Daartoe wordt het bedrijf eerst in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven.met zijn zienswijze geeft het bedrijf geen goede reden voor het niet aanwezig zijn van een noodplan, en het ontbreken van de koppeling met het rampbestrijdingsplan. Het bestuur van de veiligheidsregio besluit dan ook de dwangsombeschikking op te leggen waarbij het bedrijf 8 weken de tijd krijgt om dit te realiseren. Wanneer het bedrijf na afloop van deze 8 weken geen noodplan heeft verbeurt hij een dwangsom van EUR 3000,- voor iedere week dat hij in gebreke is met een maximum van EUR 30.000,-. Incident Een half jaar na de controle vindt er een incident plaats binnen de inrichting. In een van de opslagloodsen ontstaat brand. Omdat de sprinklerinstallatie niet naar behoren functioneert vindt er een ontploffing plaats. Buiten de inrichting raken twee mensen, die op het moment van de ontploffing langs fietsten, gewond. Door de brand die ontstaat als gevolg van de ontploffing dreigen ook de andere opslagloodsen te ontploffen. Aangezien deze loodsen veel groter zijn dreigt er een grote ramp. De brandweer is snel ter plaatse en begint met bluswerkzaamheden. Vanwege de gevaarsaspecten verzoekt de brandweercommandant het aanwezige personeel van het bedrijf om nadere informatie te verschaffen over de aanwezige gevaarlijke en ontplofbare stoffen. Deze informatie is nodig om de juiste voorzorgsmaatregelen te kunnen treffen voor de aanwezige brandweermedewerkers. Het personeel van het bedrijf werkt slecht mee en levert slechts mondjesmaat informatie. Een aantal medewerkers is al spoorloos verdwenen. De brandweercommandant laat een medewerker industriële veiligheid uitzoeken welke juridische middelen hij tot zijn beschikking heeft. Afdwingen van medewerking De medewerker industriële veiligheid heeft de wetgeving bestudeerd en is tot de conclusie gekomen dat de medewerkers van het bedrijf, die beschikken over relevante veiligheidstechnische gegevens, de volgende informatie moeten verschaffen aan de burgemeester: de locatie van de ramp of dreigende ramp; de omstandigheden waaronder de ramp plaatsvindt of dreigt plaats te vinden; gegevens aan de hand waarvan de gevolgen van de (dreigende) ramp kunnen worden beoordeeld; de aard en de hoeveelheid van de betrokken gevaarlijke stoffen die kunnen vrijkomen; de getroffen noodmaatregelen. 12
(Zie artikel 11b WRZO en het Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen) Als de medewerkers van het bedrijf geen gevolg geven aan de vordering van de brandweercommandant voor informatie, begaan zij een strafbaar feit. In deze casus zou de politie ingeschakeld kunnen worden. 13
4 Voorbeelden van overtredingen bedrijfsbrandweer en de daarop volgende reactie. Dit hoofdstuk bevat voorbeelden van overtredingen gerelateerd aan de bedrijfsbrandweer die zich in de praktijk kunnen voordoen. Daarbij is telkens aangegeven welke reactie (1, 2 of 3) op zo n overtreding zou kunnen volgen. Zoals reeds aangegeven is iedere VR vrij om te bepalen wat de kernvoorschriften zijn. Diversen Algemene bepalingen bedrijfsbrandweer Aanwezigheid bluswatervoorziening Voorbeelden van bevindingen De pompen voor de bluswatervoorziening leveren onvoldoende druk om voldoende bluswater te kunnen genereren. Kern- Voorschrift ja Reactie 1 I.v.m een dead-end in de ringleiding zijn 2 van de 40 hydranten niet in staat om op ieder punt de vereiste/vergunde/benodigde capaciteit te leveren. 2 Actuele info voor overheidsbrandweer ter voorbereiding op incident De bedrijfseigen aanvalsplannen/inzetplannen worden niet aan de overheid toegestuurd. De informatie die is aangeboden is niet volledig. Nee 2 3 Actuele info voor overheidsbrandweer tijdens incident Beschermende middelen Tijdens een incident is de informatie niet of onvoldoende kenbaar gemaakt, het betreft informatie / tekeningen m.b.t. de aanwezige gebouwen, procesinstallaties, opslageenheden en leidingrekken en -straten; Actuele gegevens van binnen de installaties en opslageenheden (insluitsystemen) aanwezige gevaarlijke stoffen de aanrijroute; de incidentbestrijdings en beheersmiddelen in en op de installaties; een actueel intern noodplan etc De beschermende middelen zoals gaspakken, chemicaliënpakken, filterbussen, ademluchtflessen zijn niet tijdig gekeurd. Ja 1 of 2 Nee 2 of 3 Tijdig (binnen 6 minuten) basissterkte aanwezig. Tijdens een oefening is gebleken dat de basissterkte niet tijdig aanwezig kan zijn op de incidentlocatie. Ja 1 Uit controle blijkt dat één van de leden van de basissterkt, niet - tijdig medisch is (her)keurd,of - onvoldoende opgeleid,of - niet alle oefeningen heeft gevolgd Door verloop in de organisatie is de bezetting van de ploegen mogelijk, maar is de organisatie zeer kwetsbaar in geval van ziekte, bezetting nacht periode, weekeinde en vakantieperiode. 2 gesprek 14
Diversen Algemene bepalingen bedrijfsbrandweer Doormelding naar RAC voor registratie incidenten Oefenprogramma Voorbeelden van bevindingen Alarmering naar RAC is niet noodplan, procedure of protocol geborgd. Kern- Voorschrift Nee 3 Er is geen oefenprogramma opgesteld. Nee 2 Reactie Het oefenprogramma is niet tijdig ingediend. 3 Het oefenprogramma wat is ingediend is opgezet door de nieuwe bedrijfsbrandweercommandant. Hoewel er veel werk in het programma is gestoken, voldoet het niet aan de eisen. gesprek Gids Er is niet voorzien in de gids functie. Ja 2 Incident binnen 1 minuut melden aan bemande meldpost Een incident is eerst bestreden door de BHVorganisatie, toen dit niet succesvol was is na een kwartier de bedrijfsbrandweer en de overheidsbrandweer gealarmeerd. Ja 1 Alarmering is niet in procedure of protocol geborgd. 2 Incident onmiddellijk melden aan (bedrijfs)brandweer Alarmering is niet in procedure of protocol geborgd. Nee 2 of 3 Kennis/vaardigheid personeel voor bediening middelen Kennisoverdracht naar aannemer die basissterkte verzorgt Leidinggevenden hebben kennis over structuur overheidsbrandweer Melden beperkte inzetbaarheid Door onderbezetting zijn er diversen personen ingehuurd om in de basissterkte te worden opgenomen. De ingehuurde personen zijn echter niet voldoende geoefend en op de hoogte van de bedrijfsspecifieke situatie. De leidinggevenden van het bedrijf (welke een taak hebben in het COPI) geen inzicht in de structuur van de overheidsbrandweer. Melden van uitval technische middelen of van beperkte inzetbaarheid van de ploeg vindt niet plaats. Nee 2 of 3 Nee 2 of 3 Nee 3 ja 1 of 2 Mobiele middelen doelmatig opgeslagen Netwerk 2x per jaar spoelen Brandweerauto kan niet uit de garage worden gereden omdat het voorterrein als parkeerplaats wordt gebruikt. Ja 1 beter direct gesprek Het spoelprogramma is niet uitgevoerd. Nee 2 Registratie onderhoud, oefeningen en evaluaties in journaal Het spoelprogramma is niet doelmatig, zo is de spoelsnelheid en spoeltijd niet benoemd. Eveneens worden de koppelleiding met het buurbedrijf niet gespoeld. Het journaal van de bedrijfsbrandweer is over veel verschillende systemen verdeeld. Hoewel de informatie aanwezig is, is niet al de informatie is te tonen tijdens de inspectie. 3 Nee 3 15
Diversen Algemene bepalingen bedrijfsbrandweer Oefenprogramma voor 1 februari Voorbeelden van bevindingen Kern- Voorschrift Het programma is niet volledig. Nee 3 Reactie Opleidingen Passieve beschermingsmiddelen als LOD opgevoerd voldoen aan niet criteria Procedures voor gehele noodsituatie Stationaire middelen functioneel testen 1x per jaar. SVM op juiste manier bewaard Testen motorisch aangedreven middelen Het programma is in het geheel niet aanwezig Er is niet voldaan aan het oefenprogramma in het voorgaande jaar. De doorvoeringen van de Opvangbak/tankput, zijn niet afgedicht. Fireproofing is niet onderhouden: stukken fireproofing zijn van de kolom gehaald vanwege een uitbreiding van de installatie. Cf bijlage 4 Brzo99 Er worden geen jaarlijkse functionele testen uitgevoerd. Alleen de stationaire voorzieningen (schuimblusinstallatie) op de tanks worden niet jaarlijks life getest. SVM tank staat in de buitenlucht, in tegenstelling tot de specificaties behorende bij de schuimsoort. De Bluswaterpompen worden maandelijks getest i.p.v. wekelijks Nee Ja/nee 2 of 3 Nee 2 gesprek Ja 1 of 2 Nee 3 Toelaten bevoegd gezag bij oefeningen Verbindingsmiddelen beschikbaar voor bedrijfsbrandweer Het bedrijf wil geen oefeningen uitvoeren onder toezicht van de inspecteur van de brandweer? Portofoons zijn niet opgeladen. Portofoons werken niet. Portofoonbediening is niet bekend. Portofoon in combinatie met gaspak werkt niet. Ja 2 Nee 2 of 3 Verplaatsen SVM Voor 1 februari overzicht sterkte bedrijfsbrandweer doorgeven Aanhanger met schuim aanwezig maar geen trekker/haak-armvoertuig. Er wordt geen overzicht van de bedrijfsbrandweer doorgegeven. Nee 2 of 3 Nee 3 16
5 Voorbeelden van overtredingen BRZO en de daaropvolgende reactie Dit hoofdstuk bevat voorbeelden van overtredingen gerelateerd aan het Brzo die zich in de praktijk kunnen voordoen. Daarbij is telkens aangegeven welke reactie (1, 2 of 3) op zo n overtreding zou kunnen volgen. Artikel Brzo Voorbeelden van overtredingen Kern- Voorschrift Artikel 5, lid 1 Brzo alle maatregelen treffen om zware ongevallen te voorkomen en gevolgen beperken. Deze bepaling kan worden gezien als een vangnetbepaling waar niet gericht toezicht op plaatsvindt. Alleen in situaties waarbij er sprake is van een gevaarlijke situatie binnen een bedrijf en er geen (andere) wettelijke bepalingen kunnen worden aangewezen die zijn geschonden, ligt het voor de hand om op artikel 5, lid 1 te handhaven. Reactie Ja 1 of 2 gesprek Artikel 5, lid 2 Brzo PBZO aanwezig, beoordeling en herziening bij veranderingen Artikel 5, lid 3 en 4 Brzo: VBS aanwezig, beoordeling en herziening bij veranderingen. In plaats van direct met een handhavingstraject te starten, kunnen er ook andere middelen ingezet worden zoals het samen met het bedrijf het gesprek aangaan met als doel om te komen tot een oplossing die gebaseerd is op de stand der techniek. Zie opmerkingen VBS Nee 2 of 3 Geen VBS aanwezig. Ja 1 VBS niet herzien na een doorgevoerde verandering binnen de inrichting. 2 In het VBS ontbreken een of meerdere van de elementen die in bijlage II van het Brzo zijn genoemd. Nee 2 of 3 In hoeverre het VBS voldoet aan de eisen van het Brzo vergt een nadere analyse (toetsing VBS van het bedrijf aan de elementen van bijlage II van het Brzo). Een belangrijke vraag daarbij is of het bedrijf de realisatie en het onderhoud van de getroffen maatregelen voldoende heeft geborgd in het VBS. In de tabel hieronder zijn de voor de brandweer belangrijkste elementen van het VBS opgenomen. 17
Artikel Brzo Voorbeelden van overtredingen Kern- Voorschrift Aan de hand van deze elementen kan het VBS worden beoordeeld. Reactie Artikel 6 Melden significante wijzigingen art. 7, lid 3 Brzo Uitwisseling gegevens dominoinrichtingen art. 10 Brzo Er is een actueel veiligheidsrapport aanwezig Art 11b Brzo (BIR, WVR 44) Informatieverschaffing nadat ramp of zwaar ongeval heeft plaatsgevonden. art. 13, lid 1 Brzo Bij aanvraag Wm-vergunning bepaalde gegevens in VR art. 14, lid 1 Brzo Eens per vijf jaar evalueren en bijwerken Veiligheidsrapport art.16, lid 4 en 5 Brzo Verstrekken aanvullende inlichtingen Artikel 21 Brzo: bijhouden stoffenlijst. artikel 14 Rrzo: opzet stoffenlijst Betreft feitelijke constatering: het is wel of niet gedaan. Brandweer is bevoegd om dit middels een handhavingstraject af te dwingen. In de meeste gevallen zal Bg Wm het handhavingstraject starten, aangezien het VR fysiek bij Bg Wm moet worden ingediend. Betreft feitelijke constatering: gegevens zijn wel of niet uitgewisseld. Het bedrijf dient n.a.v. de domino-effecten maatregelen te nemen. Bijv. aanpassing in het Noodplan, PBZO etc. Betreft feitelijke constatering: het is er wel of niet Tevens dient het VR actueel te zijn, indien er tijdens een inspectie wordt geconstateerd dat de feitelijke situatie anders is dan in het VR is omschreven, dan dient het VR te worden aangepast. Afhankelijk van het onderwerp wordt dit opgepakt door Bg Wm, Arbeidsinspectie of Brandweer Het bedrijf dient stelt geen informatie ter beschikking nadat een ramp of incident heeft plaatsgevonden. Hieronder valt ook de verplichting van het bedrijf om een incidentonderzoek uit te voeren, en de resultaten kenbaar te maken. Betreft feitelijke constatering: het is wel of niet gedaan. Betreft feitelijke constatering: het is wel of niet gedaan. Brandweer is bevoegd om dit middels een handhavingstraject af te dwingen. In de meeste gevallen zal Bg Wm het handhavingstraject starten, aangezien het VR fysiek bij Bg Wm moet worden ingediend. Betreft feitelijke constatering: het is wel of niet gedaan. Er moet een lijst worden bijgehouden van de binnen de inrichting aanwezige gevaarlijke stoffen. Deze lijst moet door een ieder kunnen worden geraadpleegd. Nee 2 of 3 Nee 3 nee 2 of 3 ja 1 Nee 3 Nee 2 of 3 Nee 2 of 3 Ja 1 of 2* 18
Artikel Brzo Voorbeelden van overtredingen Kern- Voorschrift Reactie De aanpak is in de eerste plaats gericht op het überhaupt aanwezig zijn van de stoffenlijst. Deze lijst dient bovendien direct beschikbaar te zijn voor inzage. Wanneer er inderdaad een stoffenlijst aanwezig is zal ter plaatse moeten worden beoordeeld of deze volledig is (zijn de VN- en CAS-nummers aanwezig en staan alle stoffen erop die in de inrichting aanwezig zijn). Controles vinden plaats d.m.v. zintuiglijke waarneming en administratief onderzoek. Artikel 22 Brzo: intern noodplan aanwezig die voldoet aan eisen. * voorbeelden De stoffenlijst: - is niet aanwezig - voldoet niet aan artikel 14 RRZO - niet alle stoffen zijn opgenomen - niet actueel - niet direct toegankelijk (ook s nachts, in het weekend en bij computeruitval) -niet procedureel vastgelegd wie de lijst aan de hulpdiensten overhandigt -Is er een openbare lijst (al dan niet in het VR) Er moet een intern noodplan zijn waarin de ten uitvoer te leggen maatregelen zijn beschreven bij een zwaar ongeval, gericht op het beperken en beheersen van zware ongevallen en de gevolgen ervan voor de werknemers. Het intern noodplan bevat ten minste de gegevens en beschrijvingen die zijn opgenomen in bijlage IV van het Brzo. Bovendien moet het intern noodplan eens per drie jaar worden geëvalueerd, beproefd en zonodig gewijzigd. Primair belang voor de brandweer is de koppeling van het intern noodplan met het rampbestrijdingsplan en de inzet van de hulpdiensten. Tijdens een controle zal de toezichthouder eerst moeten vaststellen of er een intern noodplan aanwezig is. Vervolgens zal hij moeten beoordelen of deze volledig is en direct beschikbaar voor inzage. 1 2 2 1 2 2 Ja 1 of 2 Er zijn diversen mogelijke manieren waarop dit artikel kan worden overtreden, bijvoorbeeld: binnen de inrichting is geen intern noodplan aanwezig; binnen de inrichting is wel een noodplan aanwezig maar deze is onvolledig; het noodplan is niet direct beschikbaar voor 1 2 19
Artikel Brzo Voorbeelden van overtredingen Kern- Voorschrift inzage. In beginsel is de eerstgenoemde overtreding de meest ernstige waartegen direct handhavend zou moeten worden opgetreden. Reactie 2 20