NOTA GRONDBELEID GEMEENTE HAREN INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding Aanleiding voor de nota pag. 2 Doelstelling van de nota pag. 2 Bevoegdheid pag. 2 Rijksbeleid pag. 2 2. Grondbeleid Doelstelling van het grondbeleid pag. 3 Grondpolitiek pag. 3 Bestuurlijke mogelijkheden pag. 4 Dekking van de voorbereidingskosten van grondexploitaties pag. 6 3. Verwerving Instrumenten van verwerving pag. 8 Minnelijke verwerving pag. 8 Strategische aankoop pag. 9 Onteigening pag. 10 Wet voorkeursrecht gemeenten pag 11 4. Kostenverhaal Instrumenten van kostenverhaal pag. 12 Publiek-Private Samenwerking pag. 13 5. Uitgifte Uitgiftebeleid pag. 15 Uitgifte-instrumenten pag. 15 Milieubepalingen pag. 15 Algemene uitgiftevoorwaarden pag. 15 Prijsbeleid pag. 16 Wet op de Omzetbelasting pag. 16 BTW Compensatiefonds pag. 16 6. Samenvatting beleidsaanbevelingen pag. 17 Bijlage 1: Wettelijke basis voor het grondbeleid
1. Inleiding Aanleiding voor de nota In het Beleidsprogramma 2004 hebben wij opgenomen dat een notitie wordt opgesteld waarin aandacht zal worden besteed aan onze strategische visie ten aanzien van het grondbeleid van onze gemeente, de relatie tussen het grondbeleid en de programma s (doelgroepen) in de begroting, de te ontwikkelen projecten en de verwerving en uitgifte van gronden. De verordening op de bedrijfsvoering gemeente Haren die door uw raad op 25 augustus 2004 is vastgesteld, schrijft voor dat het college tenminste eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota grondbeleid aan de raad aanbiedt, ter behandeling en vaststelling. Hoe wij als gemeente met gronden omgaan is vastgelegd in onze exploitatieverordening, door de raad vastgesteld in 1996. Ook heeft de raad het beleid vastgesteld inzake de verkoop van openbaar groen in 1988. Daarnaast is het echter wenselijk om tot een afgewogen nota grondbeleid te komen met een compleet beeld van het gemeentelijk grondbeleid en de te maken beleidskeuzen, zeker in relatie tot de uitwerking van het Landschapsontwikkelingsplan (LOP) en de stedenbouwkundige invulling van Dilgt, Hemmen en Essen (DHE). Doelstelling van de nota Het doel van deze grondbeleidsnota is tweeledig. Enerzijds geeft het een beeld van de stand van zaken en ontwikkelingen met betrekking tot het gemeentelijk grondbeleid en de daaraan verbonden (on)mogelijkheden, risico s en keuzen. Vervolgens wordt beschreven hoe het grondbeleid als sturingsmiddel en instrument bruikbaar is. Anderzijds is de nota een naslagwerk, om vastgesteld en gevoerd grondbeleid te toetsen. Door inzicht en duidelijkheid op de diverse deelterreinen en het in beeld brengen van de gewenste onderlinge samenhang wordt een basis gelegd voor een verbeterde beheersing van het beleidsproces met betrekking tot verwerving, bouwrijp maken en de uitgifte van gronden. Middels het vaststellen van een grondbeleid moet worden bereikt dat voorafgaande aan de vaststelling van een bestemmingsplan, de kaders, de risico s, maar ook de omvang van de eventueel te treffen maatregelen bekend zijn. Deze beleidsnota hangt hiermee als een paraplu boven de ruimtelijke ontwikkelingen als in het tussengebied. Bevoegdheid De bevoegdheid tot het aangaan van (koop)overeenkomsten ligt sinds 1 januari 2003 bij het college (artikel 160, lid 1, sub e van de Gemeentewet). De Gemeentewet is aangepast als gevolg van de Wet dualisering. Voorheen was de raad het bevoegde orgaan. Daarbij komt dat in artikel 169, lid 4 van de Gemeentewet nog (aanvullend) is bepaald dat het college, in die gevallen dat de uitoefening van haar bevoegdheden ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente, zij geen besluit neemt dan nadat de raad zijn wensen en bedenkingen ter zake ter kennis van het college heeft kunnen brengen. Rijksbeleid In 1999 ontstond er een discussie over grondbeleid, mede ingegeven door de stijging van huizenprijzen en grondprijzen, die uitmondde in een Nota Grondbeleid (Nota Op grond van nieuw beleid; kamerstukken 27 581), die door het kabinet op 31 januari 2001 is gepresenteerd, gelijktijdig met de Vijfde Nota voor de Ruimtelijke Ordening. Tot de Nota behoort een uitgebreid actie- en wetgevingsprogramma waarin een planning op hoofdlijnen is opgenomen. De uitwerking van de gemaakte beleidskeuzen vindt momenteel plaats. Een aantal acties heeft geleid tot vernieuwing op het gebied van wet- en regelgeving, zoals: meer ruimte particulier opdrachtgeverschap, opneming in de grondexploitatievergunning; reparatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten (per 1 oktober 2002) om ontwijking van het voorkeursrecht tegen te gaan. Het komt er kort gezegd op neer dat zelfrealisatie en de bestaande praktijk van het werken met koop- en optieovereenkomsten is bemoeilijkt en gemeenten de bevoegdheid hebben gekregen een voorkeursrecht te vestigen; het besluit comptabiliteitsvoorschriften 2004, waarbij de gemeenten een paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarstukken dienen op te stellen. 2
2. Grondbeleid Doelstelling van het grondbeleid Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om doelen te realiseren die buiten het grondbeleid zijn gelegen, met name op planologisch gebied. Grondbeleid zal moeten leiden tot een goed functionerende gemeente, in sociaal-economische, maar ook in fysieke zin. Om dit te bereiken is een goede infrastructuur nodig. Wij willen ons grondbeleid als volgt definiëren: het zijn de activiteiten waarbij op een uitvoeringsgerichte wijze sturing wordt gegeven aan de ruimtelijke ordening om een goede en evenwichtige inrichting van de ruimte te verkrijgen en voorzieningen te realiseren die niet door de particuliere sector worden ontwikkeld (sociale woningbouw, sociaal-culturele voorzieningen, openbaar vervoer, infrastructuur). Grondpolitiek De term gemeentelijk grondbeleid moet worden onderscheiden van de term grondpolitiek. De door de gemeente te voeren grondpolitiek heeft betrekking op te maken keuzen in de toepassing van het instrumentarium (verwerving, kostenverhaal en uitgifte). Bij het begrip grondpolitiek gaat het om een bestuurlijke keuze. Algemeen wordt een onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve grondpolitiek, waarmee duidelijk wordt gemaakt in welke mate de overheid ten aanzien van de grondverwerving en -uitgifte zelf het voortouw wil nemen in de realisering van ruimtelijke plannen. Er is sprake van een actieve grondpolitiek, indien de gemeente de voor de realisatie van een bestemmingsplan benodigde gronden in eigendom verkrijgt en vervolgens die gronden zelf bouw- en woonrijp maakt. Hierna worden de gronden aan derden uitgegeven. Hierbij kunnen alle productiekosten van de bouwrijpe grond volledig in de uitgifteprijs verwerkt worden. Het voeren van een actieve grondpolitiek is geen einddoel of doel op zich, maar een instrument of middel om te komen tot de realisering van andere gemeentelijke beleidsvelden of doelstellingen. Deze velden worden hieronder genoemd. a. Volkshuisvesting Door de beschikkingsmacht over de grond kan de gemeente de samenstelling van het woningbouwprogramma in kwantitatief en kwalitatief opzicht bepalen. Ook is er (meer) invloed op de kwaliteit van de woonomgeving. b. Economisch beleid Tussen het grondbeleid en de werkgelegenheidsbevordering zit veelal een koppeling middels de uitgifte van kantoor-, bedrijfs- en industrieterreinen. Het spreekt voor zich dat bij de uitgifte van grond economische randvoorwaarden dwingend kunnen worden opgelegd. c. Milieubeleid Middels het grondbeleid kunnen bepaalde milieudoelstellingen worden gerealiseerd. Denk aan bodemsaneringen, milieuzoneringen, mobiliteitsaspecten, maar ook duurzaam bouwen en leefbaarheid. Bij uitgifte van grond kunnen milieurandvoorwaarden worden opgelegd. d. Ruimtelijk beleid Door het voeren van een actief grondbeleid stelt de gemeente zich in staat het ruimtelijk beleid te effectueren c.q. te realiseren wat van belang is voor een evenwichtige opbouw van het dorp en de diverse kernen. De gemeente is door gronduitgifte in staat alle ten laste van de grondexploitatie komende kosten te verhalen, waardoor de garanties het grootst zijn voor een economisch uitvoerbaar plan in relatie tot de gewenste ruimtelijke ontwikkeling en kwaliteit. Bij de uitgifte van grond kunnen stedenbouwkundige randvoorwaarden worden opgelegd. Het voeren van een actieve grondpolitiek heeft de volgende voordelen. a. De mogelijkheid om (actief) bij te dragen aan het realiseren van een goede ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en werkgelegenheid. b. De beschikkingsmacht over de uit te geven gronden stelt de gemeente in staat sturend op te treden ten aanzien van het gewenste gebruik en bebouwing van de gronden en de kwaliteit van het toekomstige woonmilieu. 3
c. De mogelijkheid om alle gemeentelijke kosten van de bouwrijpe grond in de uitgifteprijs kunnen door te berekenen. d. De mogelijkheid om bij de vaststelling van de grondprijzen differentiatie plaats te laten vinden uit markttechnisch en economisch oogpunt naar sterke en zwakkere functies, zoals sociale woningbouw. e. De mogelijkheid een aanzienlijk hogere prijs te bedingen dan de kostprijs, wat tot uitdrukking komt in een positief exploitatieresultaat. Dat positieve resultaat komt, hoe dan ook, ten goede aan de gemeenschap. Uitgangspunt zou moeten zijn: kostenneutraal voor de gemeente, tenzij andere (hogere) belangen gemoeid met de ontwikkeling van het bestemmingsplan kunnen worden gerealiseerd. Denk bijvoorbeeld aan een bedrijfsverplaatsing uit de kern naar een nieuw bedrijventerrein. Verevening tussen plannen is daarmede tevens ook een bestuurlijke keus. De nadelen van actieve grondpolitiek vormen de risico s als bijvoorbeeld renteverliezen als gevolg van dure verwervingen en ontwikkelingen in de markt en beperkte uitgiftemogelijkheden van de grond, vanwege bijvoorbeeld recessie. Actieve grondpolitiek is met name noodzakelijk bij schaarste op de markt om een rechtvaardige allocatie van het product grond te verzorgen. Ook wanneer de markt niet (voldoende) zorgt voor realisatie van die functies die maatschappelijk als gewenst worden gezien. De reactie op actieve grondpolitiek is dat grondeigenaren hogere grondprijzen gaan vragen en ontwikkelaars/bouwers (toekomstige) woningbouw- en bedrijvenlocaties gaan aankopen. Zij kopen de grond om bouwvolume te verwerven, nodig voor de continuïteit van de onderneming, om winst te maken op de grondexploitatie/vastgoedontwikkeling en om een betere onderhandelingspositie te creëren ten opzichte van de gemeente. In de gevallen dat minnelijke verwerving of onteigening niet mogelijk of wenselijk is, komt de gemeente als het ware noodgedwongen in een passieve grondpolitiek terecht. Van passieve grondpolitiek is sprake, indien het initiatief tot exploiteren van (bouw)grond wordt overgelaten aan private partijen, zoals bouwbedrijven, projectontwikkelaars maar ook woningbouwcorporaties. Alsdan heeft de gemeente alleen belangstelling voor de gronden bestemd voor de aanleg van openbare voorzieningen (bijvoorbeeld wegen, groen, water) en het realiseren van objecten ten behoeve van maatschappelijke doeleinden (bijvoorbeeld scholen). Bij het voeren van een passieve grondpolitiek verandert de gemeentelijke rol van initiator in een voorwaarden scheppende en toezichthoudende rol. Strikt genomen wordt met passieve grondpolitiek ook bedoeld een samenwerkingsconstructie tussen gemeente en private partijen (Publiek Private Samenwerking). Ook gebruikt men hiervoor termen als sturend of facilitair grondbeleid. Om de kosten te verhalen, die de gemeente heeft moeten maken voor het scheppen van de randvoorwaarden waaronder bouwexploitatie mogelijk is, zal zij in het merendeel van de gevallen een exploitatie- of samenwerkingsovereenkomst sluiten Het voeren van een passieve grondpolitiek heeft vooral financiële voordelen, omdat geen risico s worden genomen (marktontwikkelingen, renteverliezen, e.d.). Het risico van planschade kan hier mogelijk een uitzondering op vormen. De jurisprudentie zal hier naar verwachting binnen enkele maanden duidelijkheid over geven. De nadelen zijn: a. de gemeente heeft geen initiërende, maar (slechts) een voorwaardenscheppende rol; b. sturing op het gebied van fasering en tempo van planrealisatie ontbreekt doorgaans; c. de mogelijkheden van kostenverhaal zijn beperkt tot hetgeen wettelijk is toegestaan (onder andere geldt dit voor het verhaal van planschade, maar ook voor een deel van de ambtelijke kosten/uren); d. afspraken over differentiatie van de te realiseren bebouwing (sociaal, duur, middelduur) zijn moeilijk afdwingbaar. 4
Bestuurlijke mogelijkheden Om de doelstellingen met ons grondbeleid te bereiken staan de volgende mogelijkheden ter beschikking. a. Opstellen van privaatrechtelijke overeenkomsten De belangen van gemeente en private partijen lopen nogal eens uiteen: het belang van het bouwen van betaalbare woningen en het behalen van een hoge ruimtelijke kwaliteit staat vaak haaks op het streven van de projectontwikkelaar om een economisch rendabele bestemming te realiseren. Voor de ontwikkeling van grotere locaties worden vaak publiekprivate samenwerkingsovereenkomsten gesloten. Toch laten de belangen van beide partijen zich niet gemakkelijk in een dergelijk model gieten. Voor wat betreft de exploitatieovereenkomsten moet worden geconstateerd dat de gemeente de productiekosten die zij moet maken nooit volledig op de particuliere exploitant kan verhalen, omdat het plangebied bijvoorbeeld slechts ten dele is gebaat of omdat er sprake is van een planschaderisico die niet vooraf gecompenseerd is door de ontwikkelaar bijvoorbeeld. De praktijk leert bovendien dat discussie kan plaatsvinden over kwalitatieve aspecten. b. Sturen via bestemmingsplan De economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan wordt voor een belangrijk deel bepaald door de resultaten van het gevoerde grondbeleid. Uit beleidsmatig oogpunt is dan ook sprake van een onderling verband tussen grondbeleid en bestemmingsplan. Gelijktijdig met de voorbereiding van een bestemmingsplan is het wenselijk een verwervingsplan te maken, waarin een risicoanalyse van eigendommen de basis kan bieden voor een verwervingsstrategie. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om via het bestemmingsplan te sturen bij eventuele verwervingsknelpunten. Het verwervingsplan kan in dit kader worden gezien als een uitvoeringsschema waarin de basis wordt gelegd voor concrete uitgangspunten over indeling, fasering, enzovoort van de ruimtelijke planning. Door deze koppeling wordt getracht de financiële gevolgen van eventuele verwervingsknelpunten zoveel als mogelijk te beperken. Het grondbeleid vormt de basis van het te voeren planologisch beleid en dient om deze reden dan ook onderdeel uit te maken van de toelichting van het bestemmingsplan. Een gedetailleerd en volledig uitgewerkt bestemmingsplan biedt zekerheid over de gewenste uitvoering van het plan, omdat de private partijen daaraan ook rechtens gebonden zijn. Een dergelijk plan is doorgaans te star, omdat door tijdsverloop zich andere maatschappelijke wensen of eisen voordoen. Om deze starheid uit de weg te gaan, kan worden gewerkt met een globaal bestemmingsplan met een uitwerkingsmogelijkheid. Daardoor stelt de gemeente zich in staat het gebied planologisch in te vullen, maar daar kan ook de particuliere partij gebruik van maken. Ook hij kan een vorm van uitvoering aanbieden, die er volgens de rechtspraak toe kan leiden dat de gemeente moet aantonen dat die vorm van uitvoering in strijd is met het publieke belang. Denk bijvoorbeeld aan de aanleg van openbare voorzieningen die door de particuliere partij op een financieel gunstige wijze kan worden gerealiseerd, hetgeen misschien onwenselijk is voor de gemeente als het gaat om de plankwaliteit en de aspecten van toekomstig beheer. Het is ook mogelijk om voor een locatie pas een bestemming vast te stellen, nadat de gemeente met de private partij over van belang zijnde zaken overeenstemming heeft bereikt. Tussen de initiatief- of onderhandelingsfase en het daadwerkelijk in procedure brengen van het bestemmingsplan zit vervolgens vaak een lange periode. Hoeveel tijd hiermee gemoeid is, valt moeilijk te voorspellen. Vaak heeft het consequenties voor de daaraan verbonden extra kosten en risico s. 5
c. Maken van productieafspraken Omdat de hierboven genoemde sturingsmogelijkheden slechts beperkte mogelijkheden bieden, hebben gemeenten naar andere constructies gezocht. Gedacht kan worden aan het bouwclaimmodel waarbij de door de projectontwikkelaar gekochte grond wordt ingeleverd bij de gemeente tegen een aanvaardbare prijs in ruil voor bouwvolume in de toekomst. Daar waar het gaat om strategisch gelegen gronden kan dit model voor de gemeente aanvaardbaar zijn. d. Kiezen per locatie In de laatste jaren tekent zich een nieuw beleid af waarbij de gemeente en ontwikkelaars (moeten) gaan samenwerken bij het realiseren van nieuwe bouwlocaties. Het beleid laat zich kenmerken door het door gemeenten opeisen en vervullen van een initiërende en regisserende rol en de bereidheid om met ontwikkelaars op voet van gelijkheid te onderhandelen en samen te werken met toepassing van het hele scala van grondbeleidsinstrumenten. Ontwikkelaars moeten erkennen dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het publieke belang van de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, en bereid de werkelijk door de gemeente gemaakte kosten te vergoeden en overeenkomsten te sluiten over het wanneer, wat en van welke kwaliteit gebouwd zal worden. Nu de verschillen tussen actieve en passieve grondpolitiek duidelijk zijn aangegeven, is het zinvol te bezien of onze gemeente in haar grondbeleid hierover een duidelijk standpunt in kan nemen. Hierbij moet nadrukkelijk rekening worden gehouden met het feit dat ontwikkelaars, bouwbedrijven en woningbouwverenigingen hun uiterste best doen en hebben gedaan om toekomstige bouwlocaties te verwerven. In veel gevallen gaat het ook om particuliere eigenaren die op eigen grond een bouwplan willen ontwikkelen. In dergelijke gevallen is een actieve grondpolitiek achterhaald. De volgende uitgangspunten van de gemeente zouden moeten leiden tot een keuze: a. een evenredige toedeling van schaarse grond aan beoogde functies en daarmee samenhangend het bouwen van betaalbare woningen (sociale woningbouw en/of woningen voor starters); b. een grondexploitatie die voor de gemeente tenminste kostenneutraal is; c. zeggenschap over te realiseren voorzieningen en/of het gebruik van de grond. Per locatieontwikkeling moet afgewogen worden of het noodzakelijk of wenselijk is over de betreffende gronden te beschikken. Belangrijk hierbij zijn de financiële consequenties: de inzet van publieke middelen geplaatst tegenover private investeringen. Daarbij moet tevens bedacht worden dat, afhankelijk van de keuze, de volledige eindverantwoordelijkheid voor de exploitatie bij de gemeente ligt. Voorts is het een gegeven dat de gemeente geen monopolist is op de grondmarkt. Private partijen hebben in Haren de meeste uitbreidingsgebieden gekocht. Met deze partijen kan de gemeente tot een exploitatieovereenkomst komen, maar volledig kostenverhaal is niet altijd mogelijk. Gelet voordelen voor het effectief sturen van het ruimtelijk beleid en de gevolgen voor de economische uitvoerbaarheid, geeft de gemeente Haren uit beleidsmatig oogpunt de voorkeur aan het voeren van een actieve grondpolitiek. Wanneer de risico s te groot zijn of als sprake is van particuliere grondexploitatie, wordt gekozen voor een passieve grondpolitiek. In die gevallen zullen binnen de wettelijke kaders exploitatie- of samenwerkingsovereenkomsten worden gesloten en heeft de gemeente een sturende rol. Dekking van de voorbereidingskosten van grondexploitaties Als er voorbereidingskosten gemaakt moeten worden terwijl er nog geen (door de raad vastgestelde) grondexploitatie is, dan zijn er een aantal mogelijkheden. a. Het is onzeker dat de voorbereidingskosten goedgemaakt kunnen worden uit de toekomstige grondexploitatie. In dat geval dient er een gewone dienstkrediet te worden aangevraagd om de kosten te kunnen dekken. 6
b. De verwachting is dat de voorbereidingskosten zonder meer uit de toekomstige grondexploitatie goedgemaakt kunnen worden (dit moet blijken uit een beoordeling van het MT op basis van een advies van de projectverantwoordelijke die als onderdeel van zijn advies ook aangeeft wat de geschatte kosten van de planvorming zijn). In dit geval kunnen er voorafgaande aan het moment van vaststelling van de grondexploitatie kosten worden gemaakt tot een bepaald maximumbedrag. Boekhoudkundig gezien worden deze kosten geboekt op de balanspost onderhanden werk nog in exploitatie te nemen gronden (onderdeel van de voorraden onder de vlottende activa). Er hoeft in dit geval dus geen gewone dienstkrediet te worden aangevraagd. Cruciaal bij b. is de bepaling van het maximumbedrag, want dit is immers het bewakingsmechanisme. Door dit bedrag te relateren aan de waarde van de grond die in eigendom is van de gemeente, wordt in juridisch/administratieve zin, de waarde van onze grond als dekking ingezet. Voorgesteld wordt 15% van de agrarische (markt)waarde vermindert met de boekwaarde als uitgangspunt te hanteren. Deze berekening levert een eindresultaat van afgerond 150.000,- op. Het genoemde percentage heeft geen relatie met de model exploitatie opzetten die wij hanteren in onze organisatie. In deze opzetten hanteren wij als plankosten 12,5% en voor voorbereiding advies en toezicht 15% beide van de civiele kosten. De geadviseerde oplossing geldt voor alle toekomstige grondexploitaties waar nu nog geen voorbereidingskosten voor gemaakt zijn en dus niet voor Nesciopark, Komplan en DHE. Indien er een stuk grond van de gemeente wordt verkocht of wordt ingebracht in een grondexploitatie kan de totale waarde van de grond op basis waarvan het maximumbedrag aan voorbereidingskosten dat is vastgesteld gaan dalen. In dat geval moet een deel van de boekwinst worden gestort in een bestemmingsreserve Voorbereidingskosten Grondexploitaties. Op deze wijze kan de dekking op peil blijven. Op een gegeven moment zal er naar aanleiding van de voorbereidingen worden besloten of er al dan niet een grondexploitatie wordt opgesteld. Aangezien dit in de praktijk na uiterlijk drie jaar (na boeking van de eerste voorbereidingskosten) duidelijk is dient er na uiterlijk drie jaar te worden aangegeven door de projectverantwoordelijke wat er dient te gebeuren met de geboekte voorbereidingskosten. Dit kan tot de volgende uitkomsten leiden: a. Er wordt afgezien van de uitvoering van de plannen, omdat een en ander, om wat voor reden dan ook, niet haalbaar blijkt. In dat geval zullen de al gemaakte voorbereidingskosten alsnog ten laste van de gewone dienst moeten worden gebracht, omdat er anders verliezen geactiveerd zouden worden, hetgeen op grond van de boekhoudregels niet is toegestaan. Kortom in dit geval een tegenvaller in de begroting. b. De plannen worden vertaald in een grondexploitatie. Na vaststelling hiervan (door de raad of door BenW) dienen de gemaakte voorbereidingskosten te worden overgeboekt naar de betreffende grondexploitatie. Dit impliceert dus dat de voorbereidingskosten in ieder geval per (toekomstige) grondexploitatie geregistreerd worden. c. De uitkomsten van de planvorming zijn relevant voor meerdere grondexploitaties. De voorbereidingskosten worden doorbelast aan meerdere grondexploitaties, waarbij het totaal van de dekkingsbijdragen minimaal even hoog is als de geboekte voorbereidingskosten. Het totaal van voorbereidingskosten van de verschillende grondexploitaties te maximeren tot 150.000,-. Deze waarde is gerelateerd aan de waarde van het grondbezit van de gemeente. Na uiterlijk drie jaar beoordelen of de plannen worden vertaald in een grondexploitatie of niet. Zo niet, dan worden de reeds gemaakte voorbereidingskosten alsnog overgeboekt naar de gewone dienst. Zo ja, dan worden de gemaakte voorbereidingskosten doorbelast naar de grondexploitatie(s). 7
3. Verwerving Instrumenten van verwerving In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het onderwerp van verwerving en dan met name de instrumenten die de gemeente theoretisch gezien in handen heeft. De praktijk blijkt namelijk in het algemeen weerbarstiger dan de theorie. Het komt immers tegenwoordig steeds vaker voor dat grond reeds in handen is van een particulier die zijn grond niet wenst te verkopen en al helemaal niet aan de gemeente. Ontwikkelaars hebben in sommige gevallen al een voet tussen de deur bij de betreffende grondeigenaar (al dan niet contractueel vastgelegd) of de grondeigenaar zelf blijkt een bouwer/projectontwikkelaar te zijn. In die gevallen komt de gemeente helemaal niet aan verwerving toe en is zij gedwongen om een toekomstige bestemming in een gekozen samenwerkingsvorm te realiseren (passieve grondpolitiek). Toch is het goed om de instrumenten van verwerving te bespreken en toe te lichten. Welke instrumenten heeft de gemeente? 1. verwerving op basis van minnelijke overeenkomst; 2. onteigening. De Wet voorkeursrecht gemeenten is geen instrument om te komen tot verwerving, maar wordt over het algemeen wel als zodanig ervaren. Het wordt vaak gezien als een inbreuk op het eigendomsrecht, hoewel het niet verplicht tot aanbieding dan wel verkoop van de desbetreffende onroerende zaken aan de gemeente. Minnelijke verwerving Bij het gebruik van het instrument verwerving is taxatie van de te verwerven onroerende zaken steeds noodzakelijk. Taxatie dient te geschieden bij voorkeur door een externe adviseur met specifieke verwervingsdeskundigheid. Immers het maken van de voor de Onteigeningswet noodzakelijke berekeningen van de (bijkomende) vergoedingen is zeer specialistisch werk. Bij minnelijke onteigening van onroerende zaken zijn de artikelen 40 t/m 49 van de Onteigeningswet van toepassing en geldt de taxatieleer, die de Hoge Raad in diverse arresten heeft gegeven. In het kader van de gewijzigde Gemeentewet is verwerving een bevoegdheid van het college. De onderhandelingen om te komen tot verwerving van de onroerende zaak wordt vaak uitbesteedt aan een extern bureau. De algehele coördinatie van verwerving ligt bij de sectie Grondzaken. In het geval de gemeente sturend op wil treden bij de ontwikkeling van bepaalde ruimtelijke plannen maakt verwerving onderdeel uit van het ruimtelijke ordeningsproces. Dit is natuurlijk alleen zo als de gronden (nog) niet in handen zijn van projectontwikkelaars en bouwers! Dit komt, zoals al eerder aangegeven, zelden voor. In die voorkomende gevallen is het gewenst een verwervingsplan te maken met als basis een risicoanalyse. Aandachtspunten van een risicoanalyse zijn: inventarisatie van te verwerven eigendommen naar grootte, eigendomsverhouding, zakelijke en persoonlijke rechten; inventarisatie aanwezigheid bebouwing en exploitatierisico s verband houdende met bedrijfsverplaatsingen, mogelijke bodemverontreinigingen, hindercirkels, enzovoort; mogelijkheden van particuliere exploitatie of te verwachten initiatieven in dat kader; inventarisatie van de te verwachten kosten van verwerving en schaden en vergoedingen als gevolg van de uitvoering van een bestemmingsplan (planschaderisicoanalyse bv.); inventarisatie van gronden/bebouwing die gehandhaafd blijven en niet behoeven te worden verworven. Een risicoanalyse dient vroegtijdig, dat wil zeggen uiterlijk in de beginfase van de voorbereiding van een bestemmingsplan, plaats te vinden. 8
Een verwervingsplan kan vervolgens worden opgesteld om de strategie voor de te verwerven gronden aan te geven. Onderdelen van het verwervingsplan zijn: tijdstip en tempo van verwerving: afstemming met fasering in bestemmingsplan is raadzaam en het tijdstip van inzetten van het middel onteigening moet worden afgewogen; aankoopprijsbeleid: uitgangspunten risicoanalyse van belang; het aangeven van de gronden waarbij primaat van uitvoering bij de gemeente ligt (openbare voorzieningen, bijzondere bestemmingen): actief verwervingsbeleid; gronden waarbij voorkeur voor verwerving bestaat: sleutelpercelen komen voor een actief verwervingsbeleid in aanmerking ter voorkoming van vertraging in de uitvoering; afstemming met overige beleidssectoren, zoals onderwijs (realisatie van scholen), maar ook met milieu (evt. sanering, geluidhinder); beheersplan verwervingen: inzicht in tijdelijk beheer van gronden. Beide deelprodukten hebben een interne werking en geven randvoorwaarden mee bij de ontwikkeling van een bestemmingsplan. Verwerving kan plaatsvinden in verschillende fasen van de planvorming, namelijk lopende een bestemmingsplanplanprocedure, na het vaststellen van een exploitatieopzet door de raad. Het kan zelfs voorkomen dat de gemeente de mogelijkheid krijgt om reeds bij de start van een project (ontwikkeling van een locatie) gronden en/of opstallen aan te kopen, terwijl er nog géén exploitatieopzet is vastgesteld. In het kader van het projectmatig werken aan een (her)ontwikkelingslocatie wordt de aanvang van een project ingeluid met een door de raad gefiatteerd projectvoorstel. Dit projectvoorstel bevat in dat geval een conceptexploitatieopzet of een begroting van de voorbereidings- c.q. verwervingskosten. De bevoegdheid tot het aangaan van (koop)overeenkomsten ligt sinds 1 januari 2003 bij het college (artikel 160, lid 1, sub e van de Gemeentewet). Voorheen was de raad het bevoegde orgaan. Daarbij komt dat in artikel 169 lid 4 van de Gemeentewet nog (aanvullend) is bepaald dat het college, in die gevallen dat de uitoefening van haar bevoegdheden ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente, zij geen besluit neemt dan nadat de raad zijn wensen en bedenkingen ter zake ter kennis van het college heeft kunnen brengen. Indien verwerving plaatsvindt in het kader van en passend binnen een door de raad gefiatteerd projectvoorstel en/of grondexploitatie, dan is het college bevoegd een aankoopbesluit te nemen. Strategische aankoop In sommige gevallen heeft de gemeente de mogelijkheid grond te verwerven zonder dat hier een ruimtelijk plan aan ten grondslag ligt. Dit wordt een strategische grondaankoop genoemd en vloeit voort uit een poractieve opstelling van de gemeente op de vastgoedmarkt. Deze gronden zullen te zijner tijd in exploitatie worden genomen of in voorraad worden gehouden als compensatiegronden. Deze vorm van strategisch voorraadbeheer kan een goede ondersteuning vormen van het actieve grondbeleid van de gemeente. Een succesvolle aankoop wordt vaak bepaald door het moment van verwerving. Daarom is het noodzakelijk om slagvaardig te kunnen handelen. Zoals reeds aangegeven ligt de bevoegdheid tot aankoop bij het college. Deze wetswijziging bevordert de slagvaardigheid. Artikel 169, lid 4 van de Gemeentewet is in deze nog wel van belang. Immers, een strategische aankoop zou wellicht kunnen worden beschouwd als een rechtshandeling met een ingrijpend gevolg voor de gemeente en dan kan besluitvorming niet plaatsvinden zonder dat de raad haar wensen en bedenkingen heeft kenbaar gemaakt. Daarnaast is het zo dat in dergelijke gevallen het budget ontbreekt om de aankoop te financieren. 9
In veel gemeenten wordt de raad gevraagd een budget/krediet beschikbaar te stellen waarbinnen het college bevoegd is om strategische aankopen te verrichten. Dit krediet is veelal een afgeleide van de Algemene Reserve. Aangezien is bepaald is dat de raad in geval van aankoop met ingrijpende gevolgen vooraf zijn wensen en bedenkingen kenbaar moet kunnen maken (geen zelfstandige bevoegdheid college) is het duidelijker om bij een strategische aankoop de raad altijd te consulteren. Dit kan in een vertrouwelijke vergadering. In geval van een strategische aankoop zal de raad worden gevraagd een krediet beschikbaar te stellen. Onteigening Indien minnelijke verwerving niet tot aankoop leidt, kan in voorkomende gevallen het middel van onteigening worden ingezet. Niet in alle gevallen biedt het middel van onteigening uitkomst. Gaat het om grond in handen van een ervaren projectontwikkelaar, die reële plannen heeft ingediend of kan indienen en die op korte termijn door hem kunnen worden gerealiseerd, dan is onteigening welhaast onmogelijk. Voor de beoordeling of tot onteigening kan worden overgegaan zijn vier criteria van belang: 1. ruimtelijk-ontwikkelingsbelang en volkshuisvestingsbelang; 2. publiek belang; 3. noodzaak (bijvoorbeeld indien de grondeigenaar niet zelf in staat is de bestemming te verwezenlijken); 4. urgentie. De jurisprudentie heeft deze criteria inmiddels verder uitgediept. Het voert te ver hier in dit stadium uitgebreid op in te gaan. De onteigening wordt vanouds als het meest ingrijpende middel gezien. Hierbij moet men voor ogen houden dat het algemeen belang, dat de overheid geacht wordt te behartigen, de doorslag behoort te geven. Intussen is het middel van onteigening als instrument van gemeentelijk grondbeleid meer en meer geaccepteerd. De procedure om te komen tot onteigening is met zeer veel waarborgen omkleed en kent twee afzonderlijke procedures: de administratieve en de gerechtelijke procedure. Wellicht blijft de daadwerkelijke onteigening uit, omdat partijen langs de ingeslagen minnelijke weg alsnog (versneld) overeenstemming bereiken. Hierdoor vormt het instrument van onteigening een niet onbelangrijk onderdeel van het grondbeleid. Overwegingen om al of niet over te gaan tot onteigening. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid kan gesteld worden dat een onteigeningsprocedure met meer waarborgen is omkleed dan een minnelijke aankoop. In de praktijk kan het nu voorkomen dat de laatste individuele onderhandelingen moeizaam verlopen en de druk zodanig wordt verhoogd dat het gevaar ontstaat dat alsnog wordt toegegeven aan eisen welke uitgaan boven de in het beginstadium gehanteerde uitgangspunten (bovenmatig prijsniveau). Daarmee zou het gevaar van rechtsongelijkheid kunnen gaan ontstaan ten opzichte van de bereikte overeenstemming uit de eerste onderhandelingen. Het tijdig inzetten van dit middel kan van groot belang zijn ter voorkoming van stagnatie in de planrealisatie als gevolg van vastgelopen verwervingsonderhandelingen. Hiermee kunnen tevens de financiële gevolgen worden beperkt. Immers, wanneer eerst langdurig is onderhandeld en op het laatste moment besloten wordt tot onteigening, dan wordt de grondeigenaar hierdoor de gelegenheid gegeven zijn onderhandelingspositie te versterken. Immers, het laatste moment wordt vaak ingeluid door de noodzaak om te starten met het bouwrijp maken van de grond en als er dan nog slechts één perceel behoeft te worden aangekocht, dan is het niet ongebruikelijk dat een hogere schadeloosstelling wordt betaald. Een minnelijke verwerving lijkt nog steeds de meest aangewezen weg voor een gemeente. Als de gemeente zich marktgericht opstelt en een niet te hoge prijs betaalt, is dit zonder meer juist. Wel is van belang te voorkomen dat de gemeente boven de markt moet gaan zitten, want dit leidt tot ongewenste prijsopdrijving met een ongewenste precedentwerking als gevolg. 10
De onteigeningsprocedure moet zeer zorgvuldig geschieden en met de belangen van de eigenaar moet ten volle rekening worden gehouden. Wel moet bedacht worden dat het een arbeidsintensieve procedure is die op zorgvuldige wijze moet worden doorlopen. Het middel van onteigening tijdig in te zetten, doch in ieder geval de afweging voor het inzetten van een dergelijke procedure te maken tijdens het planvoorbereidingsproces (geen ad hoc beleid). Het verwervingsplan kan hiervoor de basis bieden. Het streven naar een minnelijke aankoop zal gedurende de onteigeningsprocedure onverkort voorop blijven staan. Wet voorkeursrecht gemeenten Sinds 1 januari 1985 maakt een beperkt aantal gemeenten gebruik van het instrument voorkeursrecht op onroerende zaken. Deze Wet maakt het gemeenten mogelijk om, door vestiging van een voorkeursrecht, bij voorrang een onroerende zaak te kunnen kopen in een daartoe aangewezen gebied. De Wet heeft in hoofdzaak het doel de positie van gemeenten op de onroerendgoedmarkt te versterken bij de verwezenlijking van het ruimtelijk ordeningsbeleid. Het voorkeursrecht kan door een besluit van de gemeenteraad worden gevestigd op gronden waaraan in een ter inzage gelegd structuurplan of een ter inzage gelegd bestemmingsplan een nietagrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van het plan. Ook kan het recht worden gevestigd zonder enige planologische grondslag. Het is dan wel van belang dat binnen twee jaar een structuur- of bestemmingsplan ter inzage wordt gelegd teneinde het recht te kunnen verlengen. De Wet kenmerkt zich door uitgebreide formaliteiten en procedures met ingebouwde termijnen die nauw verband houden met de ruimtelijke ordeningsprocedures. Overwegingen om het instrument al of niet in te zetten zijn: het afgeven van een signaal aan bouwers en projectontwikkelaars dat de gemeente een actieve/sturende grondpolitiek wenst te voeren; het vestigen van het recht wordt door veel eigenaren ervaren als een zeer vergaande inbreuk op hun vrijheid van handelen; het vestigen van het recht is zeer arbeidsintensief en kan tot hoge extra kosten leiden (gedetailleerde kadastrale administratie opzetten, individueel informeren direct betrokkenen en veel verschillende procedures kunnen aanhangig zijn); het vestigen van het recht verplicht de eigenaar tot niets: het staat hem vrij zijn eigendom niet te koop aan te bieden en te wachten tot een onteigening; door het vestigen van het recht wordt in een vrij vroeg stadium van de planvorming aan de eigenaren in het gebied duidelijk gemaakt dat hun grond een andere (dan agrarische) bestemming zal krijgen. Dit kan een prijsopdrijvend effect hebben. Het voorkeursrecht daar waar noodzakelijk in te zetten, doch in ieder geval de afweging voor het inzetten van een dergelijke procedure te maken tijdig en voorafgaande aan het planvoorbereidingsproces. Het verwervingsplan kan hiervoor de basis bieden. 11
4. Kostenverhaal Instrumenten van kostenverhaal De haalbaarheid en (economische) uitvoerbaarheid van ruimtelijke plannen is in hoge mate afhankelijk van de effectiviteit van het grondbeleid. Deze effectiviteit heeft betrekking op de grondverwerving, het realiseren van voorzieningen van openbaar nut (wegen, riolering, enzovoort), de uitgifte van gronden, maar ook op het verhaal van kosten van de aanleg van voorzieningen van openbaar nut ingeval er sprake is van particuliere grondexploitatie. Verhaal van kosten die gemaakt moeten worden om van ruwe tot bouwrijpe grond te komen kan geschieden op drie verschillende wijzen, namelijk door: 1. gronduitgifte; 2. het sluiten van een exploitatieovereenkomst, of; 3. het heffen van baatbelasting. Deze vormen van kostenverhaal zijn de enige wettelijk toegestane en leiden ieder tot een ander resultaat daar waar het gaat om het aandeel van de gemeentelijke kosten die kunnen worden verhaald. Ad 1. Gronduitgifte De mogelijkheid van kostenverhaal middels gronduitgifte spreekt voor zich, in de verkoopprijs van de bouwrijpe grond kunnen in principe alle kosten worden verdisconteerd die verband houden met de realisering van de locatie. Onder de kosten kan dan tevens worden begrepen de te verwachten planschade- uitkeringen door de gemeente. Deze mogelijkheid van kostenverhaal doet zich bijvoorbeeld voor als de gemeente vroegtijdig agrarische grond kan kopen zonder tussenkomst van een projectontwikkelaar of wanneer met een ontwikkelaar overeenstemming wordt bereikt over een bouwclaimmodel. Ad 2. Exploitatieovereenkomst Bij particuliere bouwexploitatie ligt het sluiten van een exploitatieovereenkomst voor de hand. Deze overeenkomst dient te zijn gebaseerd op de exploitatieverordening die onze gemeenteraad krachtens artikel 42 WRO in het leven heeft geroepen: Exploitatieverordening Haren 1996. Een exploitatieovereenkomst is een overeenkomst tussen een gemeente en een bouwer, gebaseerd op een exploitatieverordening waarin de voorwaarden zijn vastgelegd waaronder de gemeente medewerking zal verlenen aan de exploitatie van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen. Een exploitatieovereenkomst bevat voorwaarden over de aanleg van openbare voorzieningen, het verhaal van kosten daarvan en eventueel ook over de grondtransacties ten behoeve van die openbare voorzieningen. Het komt vrij regelmatig voor dat de grondeigenaar zelf een locatie wenst te ontwikkelen, terwijl de gemeente de aangewezen partij is om de voorzieningen van openbaar nut te treffen. Voor dergelijke situaties is de exploitatieverordening bedoeld. In sommige gevallen biedt het bestemmingsplan al een bouwtitel. In een volgende paragraaf wordt verder ingegaan op andere mogelijkheden dan het sluiten van exploitatieovereenkomst en daar waar het gaat om de ontwikkeling van een locatie en de (regisserende) rol van de gemeente. Ad 3. Baatbelasting Wenst de exploitant niet op basis van een exploitatieovereenkomst te betalen, dan kan die bijdrage gevorderd worden door het heffen van een baatbelasting op grond van artikel 222 van de Gemeentewet. In dit geval is voorafgaand aan het treffen van voorzieningen een bekostigingsbesluit van de gemeenteraad vereist. Hierin wordt het exploitatiegebied aangeduid en er moet worden aangegeven in welke mate de kosten van voorzieningen door middel van baatbelasting worden verhaald. Ook de bestaande bebouwing moet in de heffing worden betrokken. 12
In het geval kostenverhaal plaatsvindt op basis van een exploitatieovereenkomst of baatbelasting dan heeft dat doorgaans (vergaande) financiële gevolgen voor de gemeente. In beide gevallen ontbreekt de mogelijkheid om de gemaakte of te maken exploitatiekosten volledig door te berekenen, omdat er bijvoorbeeld geen directe relatie bestaat tussen de kosten en het plangebied of het meer of minder gebaat zijn niet kan worden aangetoond. Het voorgaande leidt ertoe dat in geval van toerekening van exploitatiekosten op basis van een exploitatieovereenkomst niet meer dan 80 tot 90% van de kosten verhaalbaar zijn. Ingeval van baatbelasting is dat slechts 60 tot 70%. Ter voorkoming van misverstanden: in gevallen waarin grond door een bestemmingswijziging bouwgrond wordt, terwijl er verder geen bouw- of woonrijpmaak kosten door de gemeente behoeven te worden gemaakt, is er geen reden om een exploitatieovereenkomst te sluiten. In zo n geval wordt de grond alleen juridisch bouwrijp gemaakt en zullen de kosten van aansluiting op het riool bijvoorbeeld op een andere wijze moeten worden verhaald. De kosten van bestemmingsplanwijziging kunnen dan door middel van het innen van leges worden verhaald. Wanneer sprake is van particuliere grond- en vastgoedexploitatie, zal de gemeente waar nodig toepassing geven aan de inzet van het wettelijk toegestane kostenverhaalinstrumentarium van exploitatieverordening en baatbelasting. Enerzijds wordt de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan mede bepaald door het exploitatieresultaat. Anderzijds worden de inhoud en de vorm waarin de grondexploitatie plaatsvindt bepaald door onder meer de te hanteren ruimtelijke randvoorwaarden en uitgangspunten. Gezien deze wisselwerking verdient het aanbeveling het kostenverhaalbeleid onderdeel uit te laten maken van het bestemmingsplanproces in plaats van dat sprake is van een volgtijdig proces van ruimtelijke planning, gevolgd door kostenverhaal. Publiek-Private Samenwerking (PPS) Zoals hiervoor reeds aangegeven wordt de gemeente steeds meer in een positie gemanoeuvreerd waarbij zij gedwongen is om samen met een ontwikkelaar/bouwer een bestemmingsplan te realiseren. Uiteraard is planologische medewerking vanuit de gemeente nog steeds een eerste voorwaarde. Maar mocht de gemeente een zekere ontwikkeling op een bepaalde locatie wenselijk achten, dan geldt nog steeds het adagium wie grond heeft die bouwt. De wijze waarop en de mate waarin de gemeente vervolgens bijdraagt aan en participeert in die ontwikkeling is een keus en wordt al vrij snel een Publiek-Private Samenwerking genoemd (PPS). Dit is een tussenvorm tussen zuiver publieke en zuiver private uitvoering. Voordelen hiervan zijn onder andere de vrij sterke regierol die de gemeente heeft en het ruime(re) kostenverhaal. Nadeel is het exploitatierisico dat de gemeente kan lopen, afhankelijk van de afspraken op dit punt. Er kunnen drie hoofdvormen van PPS worden onderscheiden. 1. Het bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel verplicht de marktpartijen welke in het gebied gronden hebben verworven om deze tegen een vaste prijs per vierkante meter aan de gemeente over te dragen in ruil waarvoor de marktpartijen te zijner tijd een bepaald aantal bouwrijpe kavels krijgt toebedeeld. De gemeente verzorgt de grondexploitatie en loopt hiervoor het risico. 2. Het joint venture model Gemeente en marktpartijen richten gezamenlijk een ontwikkelingsmaatschappij (GEM) op waaraan de gronden binnen het plangebied worden overgedragen. Deze ontwikkelingsmaatschappij is verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en de gronduitgifte. De risico s worden gezamenlijk gedragen en de opbrengsten worden verdeeld. 13
3. Het concessiemodel De gemeente beperkt zich tot het stellen van randvoorwaarden aan de overigens geheel private ontwikkeling van een locatie. De private partij loopt eenzijdig de risico s die gepaard gaan met de grondexploitatie. Dit laatste model wordt vanuit de theorie geschaard onder de PPS-constructies, maar wordt in de praktijk gezien als een uitgebreidere en meer aangeklede exploitatieovereenkomst: ook wel samenwerkingsovereenkomst/realisatieover eenkomst genoemd. Hierin wordt kostenverhaal gecombineerd wordt met het stellen van randvoorwaarden waaronder de exploitatie geschiedt. De samenwerkingsovereenkomst dient evenwel ten aanzien van het kostenverhaal in overeenstemming te zijn met de bepalingen van de exploitatieverordening. De grootte van het project, het type private partijen (lokale bouwondernemers of grote projectontwikkelaars), het aantal partijen, de complexiteit van het project, de eigendomspositie van de gemeente, de inrichting van het gebied, enzovoort, zijn allemaal factoren die invloed hebben op de keuze van een van de hiervoor genoemde modellen. In het algemeen zijn PPS-constructies uitvoeringsinstrumenten van het ruimtelijk ordeningsbeleid die gericht zijn op integrale ontwikkeling van een project waarbij samenwerking en doelstellingen zowel maatschappelijke als commerciële kenmerken hebben. De samenwerking kan, zoals al blijkt uit de modellen, qua intensiteit zeer uiteenlopend zijn. De meerwaarden van samenwerking kunnen zijn: risicoreductie en spreiding, strategische inkoop van de marktpartijen, waarborging realisatie maatschappelijke voorzieningen en kwaliteitseisen, gebruik maken van deskundigheid en ervaring, vergroting slagvaardigheid, fiscale aspecten, inzet publiekrechtelijke middelen (onteigening en voorkeursrecht gemeenten), efficiencyvoordelen bij aanleg van infrastructuur en versnelde realisatie van plannen. Samenwerking met private partijen wordt aangegaan indien de samenwerking voor de gemeente een duidelijke meerwaarde biedt. Randvoorwaarde voor de totstandkoming van een PPS-constructie is dat de uitoefening van maatschappelijk en/of publiekrechtelijk vastgestelde doelen en bevoegdheden niet doorkruist wordt. 14
5. Uitgifte Uitgiftebeleid Het gemeentelijke uitgiftebeleid ten aanzien van woningbouw, bedrijven- en kantorenterrein, bijzondere bebouwing, enzovoort kan op twee wijzen tot stand komen: 1. Passief marktvolgend beleid: het inspelen op zichtbare verschijnselen in de markt, m.a.w. het koopgedrag in de markt is bepalend voor de mate waarin de sectoren worden bediend bij de gronduitgifte. 2. Actief marktvolgend beleid: het inspelen op een bepaald verwachtingspatroon (via marktonderzoek bijvoorbeeld). Het te volgen beleid wordt vanzelfsprekend mede ingegeven door andere factoren, zoals daar is de politieke wil om in verschillende marktsectoren via gronduitgifte tot planvorming te komen. Hierbij speelt mee de vraag in de markt, het investeringsklimaat, de werkgelegenheid, de behoefte aan renovatie en nieuwbouw, en sociale aspecten. Uitgifte-instrumenten De belangrijkste instrumenten of rechtsvormen die bij de gemeentelijke gronduitgifte worden toegepast zijn verkoop (ruil) en erfpacht. De belangrijkste voordelen van erfpacht boven verkoop zijn: beheer en bestemming kunnen beter geregeld worden (instrumenteel motief); waardevermeerdering van de grond komt ten goede aan de gemeenschap (financieel motief); geen onteigeningsprocedure vereist als grond weer in handen moet komen voor planontwikkeling. Het voordeel van uitgifte in eigendom is dat de gemeente de economische tegenwaarde direct terugontvangt en derhalve geen renterisico s loopt. Uiteindelijk is verkoop het meest toegepaste instrument. Ruiling is meer een gelegenheidsinstrument en wordt vaak toegepast in de agrarische sector en de bedrijvensfeer. Voor de uitgifte van grond wordt in principe gebruik gemaakt van het instrument verkoop/- eigendomsoverdracht. Het instrument erfpacht zal slechts in uitzonderingsgevallen, ter beoordeling van het college van burgemeester en wethouders, worden ingezet. Milieubepalingen Bij de uitgifte van grond wordt uitgegaan van het principe geschikt voor het beoogde gebruik. Dit impliceert dat de grond geschikt moet zijn voor een bepaalde functie. Multifunctionaliteit is in deze een optie, maar niet de regel. Indien de gemeente vervuilde grond gaat reinigen, ofwel voor verkoop ofwel voor eigen gebruik, doet zij dit meestal functiegericht. De bodem wordt gereinigd tot een acceptabel niveau voor de bestemde functie. Dit laatste valt af te leiden uit het vigerende of toekomstige bestemmingsplan. Verder zal de gemeente moeten voldoen aan de conformiteiteis en de mededelingsplicht (Boek 7, Burgerlijk Wetboek). Ingeval een bodemonderzoek is verricht, wordt koper een bodemrapport overhandigd. De koper wordt geacht kennis te hebben genomen van de bodemgesteldheid. Wanneer de koper de grond gaat bewerken en afvoeren, moet zij er rekening mee houden dat de vervuilde grond, die wel geschikt is voor het beoogde doel, niet te allen tijde kan worden afgevoerd en gestort. Algemene uitgiftevoorwaarden In het kader van de uniformiteit van beleid bij de uitgifte van grond hanteert de gemeente algemene voorwaarden bij iedere grondverkoop.in bepaalde gevallen kan het zo zijn dat voor een specifiek project bijzondere algemene voorwaarden worden opgesteld. Op deze wijze is het mogelijk om voorwaarden specifiek van toepassing op het betreffende project op te leggen aan eindgebruikers, zoals bijvoorbeeld een erfdienstbaarheid voor het dulden van een groenafscheiding, het verbod tot het gebruik van bepaalde materialen, het instandhouden van bepaalde kleurstellingen, enzovoort. 15
Prijsbeleid De toename van initiatieven tot particuliere grondexploitatie geeft er steeds vaker aanleiding toe dat bij de vaststelling van de uitgifteprijs rekening wordt gehouden met de gevolgen, die voortvloeien uit exploitatie door derden binnen hetzelfde plangebied of in de directe omgeving. Er dient derhalve ruimte te blijven om afwijkende uitgifteprijzen (met name voor woningbouwkavels of bedrijventerreinen) te hanteren, indien dit binnen het project gelet op de financieel-economische haalbaarheid ervan, wenselijk is. Bij sociale woningbouw is landelijk gezien sprake van afwijkende uitgifteprijzen. Het ontwikkelen van sociale woningbouw op een bepaalde locatie heeft tot gevolg dat er een lagere grondopbrengst wordt gerealiseerd. Binnen een project dient inzichtelijk te worden gemaakt wat exploitatie technisch gezien het financiële effect is van de keuze voor sociale woningbouw. In onze gemeente worden eventuele tekorten op een dergelijk project gefinancierd uit het fonds sociale woningbouw. Indien het fonds over onvoldoend middelen beschikt zal er op een andere wijze dekking gezocht moeten worden. Mocht deze dekking niet gevonden worden dan zal het ambitieniveau ten aanzien van het aantal te bouwen sociale huurwoningen moeten worden bijgesteld. Uitgangspunt bij de verkoop van grond is dat deze wordt verkocht tegen marktconforme uitgifteprijzen. Bij sociale woningbouw zullen de tekorten aangevuld moeten worden uit het fonds sociale woningbouw. Indien het fonds sociale woningbouw over onvoldoende middelen beschikt zal onderzocht moeten worden of er andere financieringsbronnen zijn of dat het woningbouwprogramma in het project op een andere wijze kan worden ingevuld. Wet op de Omzetbelasting De verkoop/levering van bouwgrond is belast met omzetbelasting, indien sprake is van vervaardigde grond. Als bouwterrein wordt beschouwd onbebouwde grond: 1. waaraan bewerkingen plaatsvinden of hebben plaatsgevonden; 2. ten aanzien waarvan voorzieningen worden of zijn getroffen die uitsluitend dienstbaar zijn aan de grond; 3. in de omgeving waarvan voorzieningen zijn of worden getroffen, of; 4. ter zake waarvan een bouwvergunning is verleend, met het oog op de bebouwing van de grond. Het bovenstaande impliceert dat nagenoeg over alle bouwgrond omzetbelasting is verschuldigd. BTW Compensatiefonds Met ingang van 1 januari 2003 is het BTW Compensatiefonds in werking getreden. Voor het grondbeleid heeft dit de volgende consequenties: Voor de complexen die door de gemeente worden uitgevoerd kan met ingang van 2003 alle BTW die drukt op de aanleg van gemeenschapsvoorziening teruggevorderd/geclaimd worden bij het BTW Compensatiefonds, ongeacht of de exploitatie fiscaal kostendekkend is. Voor plannen met particuliere exploitatie kan de ontwikkelaar de BTW die drukt op de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen terugvorderen bij de fiscus. In deze situatie loopt de gemeente het risico dat, indien de grondexploitatie voor de ontwikkelaar niet kostendekkend is, zij een strafheffing overdrachtsbelasting verschuldigd is bij de overdracht van het openbaar gebied van de ontwikkelaar naar de gemeente. Bij deze plannen zullen de risico s worden vermeden door in overleg met de fiscaal adviseur vooraf afspraken met de fiscus te maken om deze (extra) financiële lasten voor de gemeente te beperken, dan wel hierover contractuele afspraken met de ontwikkelaar te maken. 16
6. Samenvatting beleidsaanbevelingen Grondpolitiek Gelet voordelen voor het effectief sturen van het ruimtelijk beleid en de gevolgen voor de economische uitvoerbaarheid, geeft de gemeente Haren uit beleidsmatig oogpunt de voorkeur aan het voeren van een actieve grondpolitiek. Wanneer de risico s te groot zijn of als sprake is van particuliere grondexploitatie, wordt gekozen voor een passieve grondpolitiek. In die gevallen zullen binnen de wettelijke kaders exploitatie- of samenwerkingsovereenkomsten worden gesloten en heeft de gemeente een sturende rol. Voorbereidingskosten Het totaal van voorbereidingskosten van grondexploitaties wordt gemaximeerd tot 150.000,-. Deze waarde is gerelateerd aan de waarde van het grondbezit van de gemeente. Na uiterlijk drie jaar wordt beoordeeld of de plannen worden vertaald in een grondexploitatie of niet. Zo niet, dan worden de reeds gemaakte voorbereidingskosten alsnog overgeboekt naar de gewone dienst. Zo ja, dan worden de gemaakte voorbereidingskosten doorbelast naar de grondexploitatie(s). Verwerving Een verwervingsplan en een risicoanalyse maken een vast onderdeel uit van het ruimtelijke ordeningsproces en zijn bestemd voor intern gebruik. Het vaststellen van de verwervingsprijzen en de het voeren van onderhandelingen wordt uitbesteed aan erkende taxateurs, overeenkomstig de bepalingen in de Onteigeningswet en volgens de taxatieleer. Indien verwerving plaatsvindt in het kader van en passend binnen een door de raad gefiatteerd projectvoorstel en/grondexploitatie, dan is het college bevoegd een aankoopbesluit te nemen. Strategische aankoop In geval van een strategische aankoop zal de raad worden gevraagd een krediet beschikbaar te stellen. Onteigening Het middel van onteigening dient tijdig te worden ingezet, doch in ieder geval de afweging voor het inzetten van een dergelijke procedure, tijdens het planvoorbereidingsproces (geen adhoc beleid). Het verwervingsplan kan hiervoor de basis bieden. Het streven naar een minnelijke aankoop zal gedurende de onteigeningsprocedure voorop blijven staan. Wet voorkeursrecht gemeenten Het middel van het voorkeursrecht indien noodzakelijk in zetten, doch in ieder geval de afweging voor het inzetten van een dergelijke procedure te maken tijdig en voorafgaande aan het planvoorbereidingsproces. Het verwervingsplan kan hiervoor de basis bieden. Instrumenten van kostenverhaal De gemeente zal, ingeval er sprake is van particuliere grond- en vastgoedexploitatie, waar mogelijk trachten toepassing te geven aan de inzet van het wettelijk toegestane kostenverhaalinstrumentarium van exploitatieverordening en baatbelasting. Enerzijds wordt de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan mede bepaald door het exploitatieresultaat. Anderzijds worden de inhoud en de vorm waarin de grondexploitatie plaatsvindt bepaald door onder meer de te hanteren ruimtelijke randvoorwaarden en uitgangspunten. Gezien deze wisselwerking verdient het aanbeveling het kostenverhaalbeleid onderdeel uit te laten maken van het bestemmingsplanproces in plaats van dat sprake is van een proces van ruimtelijke planning, gevolgd door kostenverhaal. 17
Particuliere exploitatie, gemeentelijke exploitatie (PPS) Samenwerking met private partijen wordt serieus overwogen indien de samenwerking voor de gemeente een duidelijke meerwaarde biedt. Randvoorwaarde voor de totstandkoming van een PPS-constructie is dat de uitoefening van maatschappelijk en/of publiekrechtelijk vastgestelde doelen en bevoegdheden niet doorkruist wordt. Uitgiftebeleid Voor de uitgifte van grond wordt in principe gebruik gemaakt van het instrument verkoop/- eigendomsoverdracht. Het instrument erfpacht zal slechts in uitzonderingsgevallen, ter beoordeling van het college van burgemeester en wethouders, worden ingezet. Prijsbeleid Uitgangspunt bij de verkoop van grond is dat deze wordt verkocht tegen marktconforme uitgifteprijzen, tenzij het hanteren van afwijkende prijzen gelet op de financiële haalbaarheid van het project en passend binnen een daartoe vastgestelde grondexploitatie wenselijk is. Indien het fonds sociale woningbouw over onvoldoende middelen beschikt zal onderzocht moeten worden of het woningbouwprogramma in het project op een andere wijze kan worden ingevuld. 18
Bijlage 1: Wettelijke basis van het gemeentelijk grondbeleid Het algemeen wettelijk kader voor het gemeentelijk grondbeleid is gestoeld op de Wet op de Ruimtelijke Ordening en het Besluit op de ruimtelijke ordening. Verder is er wetgeving waarin bijzondere aspecten van het grondbeleid zijn ingekaderd. In het hierna volgende wordt hier kort op ingegaan. Wet op de Ruimtelijke Ordening In deze wet is in artikel 42 de verplichting opgenomen, dat de gemeenteraad een verordening behoort vast te stellen waarin de voorwaarden zijn opgenomen waaronder de gemeente medewerking verleent aan particuliere grondexploitatie. Deze exploitatie-verordening bevat volgens het tweede lid van dit artikel onder meer voorschriften omtrent: de gevallen waarin en de wijze waarop het treffen van voorzieningen voor doeleinden voor openbaar nut afhankelijk worden gesteld van de afstand van grond aan de gemeente; het aandeel in de kosten van voorzieningen van openbaar nut, dat ten laste wordt gebracht van de gronden, die door deze voorzieningen worden gebaat en de wijze waarop deze kosten over de genoemde gronden worden omgeslagen. Besluit op de ruimtelijke ordening Ingevolge artikel 9 van dit besluit is het college verplicht onderzoek te verrichten naar de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. Hiertoe behoort tevens de voorwaarde of gekomen kan worden tot een realistische en sluitende grondexploitatie. Deze kosten-batenanalyse moet worden opgenomen in de toelichting van het bestemmingsplan. Gemeentewet Indien de gemeente geen eigenaar van de gronden is en geen overeenstemming kan bereiken met de exploitant over de kostenverdeling van de aanleg van de openbare voorzieningen, dan is de gemeente genoodzaakt een baatbelasting op te leggen. Door de raad van de gemeente moet voor aanvang van de werkzaamheden een kostenverhaalsbesluit worden genomen in welke mate de aan de voorzieningen gebonden lasten door middel van deze belasting zullen worden verhaald (Gemeentewet, artikel 222, tweede lid). Onteigeningswet In de Onteigeningswet zijn regels opgenomen met betrekking tot de totstandkoming en de uitvoering van een onteigening. In deze wet staat tevens vermeld in welke gevallen onteigening mogelijk is. In de nota wordt uitgebreider op deze wetgeving en de uitvoering hiervan ingegaan. Wet voorkeursrecht gemeenten De Wet voorkeursrecht gemeenten geeft de gemeente de mogelijkheid een voorkeursrecht te vestigen op een onroerende zaak gelegen in een (toekomstige) bouwlocatie. Het voorkeursrecht kan niet alleen voor woningen, maar ook voor wegen en zelfs voor natuur gevestigd worden. In de nota wordt uitgebreider ingegaan op de toepassing van deze wet in de praktijk. Burgerlijk Wetboek In het Burgerlijk Wetboek zijn regels opgenomen met betrekking tot privaatrechtelijke overeenkomsten, verbintenissen, bijzondere overeenkomsten, etc. Aangezien een gemeente en haar activiteiten, en dan met name op het gebied van het grondbeleid, een privaatrechtelijk karakter kan hebben, zijn de regelingen in deze wet van belang. 19
Milieuwetgeving Bodemverontreiniging vormt een van de meest netelige kwesties in het kader van de koop en verkoop van onroerend goed. Regelgeving op dit gebied is te vinden in diverse wetten. De Wet milieubeheer (WM) geeft gemeenten de mogelijkheid in vergunningen voorschriften op te nemen met betrekking tot een nulsituatieonderzoek, een herhalingsonderzoek en een eindonderzoek. In de Wet bodembescherming (WB) wordt er vanuit gegaan dat de eigenaar van een perceel grond de verantwoordelijkheid heeft voor de onderzoeken en sanering van zijn eigen grond. In artikel 28 WB staat de meldingsplicht voor saneringsactiviteiten. Daarnaast wordt in artikel 75 een bepaling genoemd waarvan de Staat van zowel de veroorzaker van de verontreiniging als van degene die door de sanering ongerechtvaardigd wordt verrijkt een schadevergoeding kan vorderen. De kosten die kunnen worden verhaald zijn kosten voor het doen van onderzoek en saneringskosten. Hierbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat bij verontreinigingen ontstaan voor 1975 geen schadevergoeding kan worden geëist. Gemeentelijke verordeningen Uit de wetgeving vloeit een aantal gemeentelijke verordeningen voort die invloed hebben op het door de gemeente te voeren grondbeleid, zoals daar zijn: bouwverordening (artikel 8 van de Woningwet); exploitatieverordening (artikel 42 van de WRO): privaatrechtelijk kostenverhaal; baatbelastingverordening (artikel 222 van de Gemeentewet): fiscaal kostenverhaal. 2004-2486 20