EUROPEES PARLEMENT 2004 Commissie verzoekschriften 2009 19.10.2007 MEDEDELING AAN DE LEDEN Betreft: Verzoekschrift 0005/2007 ingediend door Verena de Vries (Duitse nationaliteit), namens 'Die Frauen der Feurwehrbeamten', gesteund door drie medeondertekenaars, over de werkomstandigheden voor brandweerlieden in Hamburg 1. Samenvatting van het verzoekschrift Indienster beklaagt zich over de werkomstandigheden van brandweerlieden in Hamburg die door de bevoegde autoriteiten in overeenstemming zijn gebracht met de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie. Op grond hiervan moeten brandweerlieden worden geclassificeerd als werknemers met een maximale werkweek van 48 uur. In verband hiermee wijst zij in het bijzonder op de onbuigzame manier waarop het dienstrooster van de brandweerlieden daardoor wordt opgesteld en benadrukt zij dat de nieuwe regels niet te verenigen zijn met een gezond gezinsleven. 2. Ontvankelijkheid Ontvankelijk verklaard op 16 mei 2007. De Commissie is om inlichtingen verzocht (artikel 192, lid 4 van het Reglement). 3. Antwoord van de Commissie, ontvangen op 19 oktober 2007 Achtergrond Indienster verklaart dat haar verzoekschrift de opvattingen weerspiegelt van een groep echtgenotes en partners van leden van de openbare brandweer van de gemeente Hamburg. Het verzoekschrift betreft veranderingen in het dienstrooster van deze brandweerlieden, die door CM\691312.doc PE396.609 Externe Vertaling
de gemeente zijn aangebracht naar aanleiding van recente arresten 1 van het Europees Hof van Justitie waarin het Hof zich uitspreekt over de interpretatie van de Arbeidstijdenrichtlijn (Richtlijn 2003/88/EG) en de toepassing van deze richtlijn op beschikbaarheidsdienst [Bereitschaftsdienst] en meer in het bijzonder op leden van openbare brandweerkorpsen. Indienster stelt het volgende: De brandweerlieden van de gemeente Hamburg werkten voorheen maximaal 24 aaneengesloten uren, gevolgd door een rusttijd van minimaal 24 uur. Als gevolg van de recente veranderingen, die volgens de autoriteiten noodzakelijk zijn om aan bovengenoemde arresten van het Hof te voldoen, zijn 24-uursdiensten niet langer mogelijk. Diensten mogen nu maximaal 12 aaneengesloten uren duren; in het rooster staan nu normaalgesproken twee nacht- en twee dagdiensten gevolgd door twee vrije dagen. Door de nieuwe roosters moeten brandweerlieden echter vaker op zaterdag en zondag werken. Ze zijn vermoeiender en kunnen leiden tot werkwerken van wel 60 uur. Ook zijn de roosters erg onregelmatig, wat het moeilijk maakt het privéleven te organiseren (doorbrengen van tijd met de kinderen, regelmatig sporten, maatschappelijke en vrijetijdsactiviteiten). De onvoorspelbaarheid van de nieuwe roosters brengt met zich mee dat in gezinnen met kinderen echtgenotes of partners die buitenshuis werken hun eigen werkverplichtingen en de kinderopvang niet naar behoren kunnen plannen. Indienster is van mening dat deze veranderingen de werkomstandigheden van de brandweerlieden hebben verslechterd en een negatief effect hebben op de gezondheid en veiligheid op het werk (en daarmee indirect op de veiligheid van de burgers van Hamburg), het verder ook moeilijker maken om werk- en gezinsleven te combineren en in het algemeen negatief uitwerken op de gezinnen van de brandweerlieden. Indienster vraagt of bedoelde veranderingen door de richtlijn worden voorgeschreven of toegestaan. Ze vordert herinvoering van 24-uursdiensten of anders het gebruik van door werknemersvertegenwoordigers voorgestelde alternatieve werkroosters, die individuele brandweerlieden schijnbaar de mogelijkheid zouden bieden om door toepassing van de optoutclausule in het weekend dubbele diensten te draaien (24-uursdiensten). Analyse Voor de punten die in het verzoekschrift aan de orde worden gesteld, zijn mogelijk diverse bepalingen van de Arbeidstijdenrichtlijn van belang. De richtlijn voorziet in een maximumaantal arbeidsuren per week, gemiddeld over een referentieperiode, en een dagelijkse en wekelijkse minimumrusttijd, en stelt daarnaast aanvullende maxima voor het aantal uren dat nachtarbeiders per tijdvak van 24 uur mogen werken. Verder moet ook rekening worden gehouden met het feit dat de richtlijn de mogelijkheid biedt om onder bepaalde voorwaarden van het daarin bepaalde af te wijken. 1 C-52/04 Feuerwehr Hamburg; C-398/01 Pfeiffer; C-151/02 Jaeger; C-303/98 SIMAP. PE396.609 2/7 CM\691312.doc
Hieronder volgt een analyse van wijze waarop deze bepalingen zich verhouden tot de hoofdpunten van het verzoekschrift, te weten, de voormalige praktijk van 24-uursdiensten, het voorstel voor 24-uursdiensten uit hoofde van een opt-outclausule, en het nieuwe dienstrooster dat momenteel wordt toegepast. Om te kunnen beoordelen of het dienstrooster in kwestie in overeenstemming is met de richtlijn, hebben de Commissiediensten op een aantal punten echter aanvullende informatie nodig. Ook de punten arbeidsorganisatie en combinatie van werk en gezin zullen hieronder worden behandeld. Maximale arbeidstijd per week In het belang van de gezondheid en veiligheid van werknemers bepaalt artikel 6 van de Arbeidstijdenrichtlijn dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat de gemiddelde arbeidstijd in elk tijdvak van zeven dagen (inclusief overwerk en na de arresten van het Hof van Justitie beschikbaarheidsdienst) niet meer dan 48 uur bedraagt. In Feuerwehr Hamburg (C-52/04) bevestigt het Hof dat leden van de openbare brandweer binnen de werkingssfeer van de Arbeidstijdenrichtlijn vallen, zodat de maximale wekelijkse arbeidstijd (met inbegrip van beschikbaarheidsdienst [Bereitschaftsdienst]) niet meer dan 48 uur mag bedragen, hoewel deze maximale arbeidstijd in zeer ernstige en uitzonderlijke omstandigheden kan worden overschreden. Van de mogelijkheden waarin de Arbeidstijdenrichtlijn voorziet om van de 48-uursgrens van artikel 6 af te wijken, zou alleen de zogeheten opt-out van artikel 22, lid 1, voor leden van de openbare brandweer relevant kunnen zijn. Ingevolge deze opt-outclausule kunnen individuele werknemers, wanneer een lidstaat in die mogelijkheid voorziet, op vrijwillige basis instemmen om langer te werken dan gemiddeld 48 uur per week. Naar de inschatting van de Commissiediensten biedt de Duitse nationale wetgeving leden van openbare brandweerkorpsen de mogelijkheid van opt-out. Wil een dergelijke opt-out in overeenstemming zijn met de richtlijn, dan moet aan de volgende eisen zijn voldaan: Het besluit daartoe moet vooraf door de betrokken werknemer persoonlijk en in vrijheid zijn genomen. De opt-out is afhankelijk van een daaropvolgend verzoek van werkgever aan werknemer om langer dan gemiddeld 48 uur per week te werken. Geen enkele werknemer mag nadeel ondervinden van het feit dat hij niet bereid is tot een opt-out. Het gebruik van de opt-outclausule doet geen afbreuk aan de algemene beginselen inzake gezondheid en veiligheid. Zo kunnen de bevoegde nationale gezondheids- en veiligheidsautoriteiten om redenen die verband houden met de gezondheid of veiligheid van werknemers, beperkingen stellen aan overschrijding van de maximale wekelijkse arbeidstijd of zulke overschrijdingen in zijn geheel verbieden. De referentieperiode voor het berekenen van het 48-uurgemiddelde is in de regel maximaal vier maanden. Bij wijze van derogatie kan deze termijn bij nationale wetgeving, bestuursrechtelijke bepaling of collectieve overeenkomst voor bepaalde sectoren, waaronder de brandweer, worden verlengd tot maximaal zes maanden (art. 17, lid 3, en art. 19) en in sommige omstandigheden tot maximaal twaalf, maar dan uitsluitend bij collectieve overeenkomst of een bedrijfsovereenkomst tussen de sociale partners. CM\691312.doc 3/7 PE396.609
Uit het verzoekschrift kan niet worden opgemaakt wat bij het nieuwe dienstrooster de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd over de toepasselijke referentieperiode is. Wanneer werknemers in een tijdvak van 7 dagen langer dan 48 uur moeten werken, gemiddeld over de toepasselijke referentieperiode, is dat in ieder geval niet in overeenstemming met de Arbeidstijdenrichtlijn. Het opleggen van een dergelijke arbeidstijd zou alleen mogelijk zijn wanneer elke betrokken werknemer hier persoonlijk en op basis van vrijwilligheid mee akkoord ging, en zelfs dan nog zouden overuren die de gezondheid of veiligheid van de werknemer in gevaar brengen, in strijd zijn met de richtlijn. Minimale rusttijd en maximale dagelijkse arbeidstijd Bepalingen van de richtlijn In het belang van de gezondheid en veiligheid van werknemers stelt de richtlijn minimale dagelijkse en wekelijkse rusttijden (art. 3 en 5). De richtlijn stelt ook een maximum voor de dagelijkse arbeidstijd voor nachtarbeiders, wat in dit verband mogelijk van belang is. Ingevolge artikel 3 treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat alle werknemers voor elk tijdvak van 24 uur recht hebben op een dagelijkse rusttijd van ten minste 11 aaneengesloten uren. Ingevolge artikel 5 treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat alle werknemers voor elk tijdvak van zeven dagen recht hebben op een ononderbroken wekelijkse rusttijd van ten minste 24 uur, naast de 11 uur dagelijkse rusttijd. (Wanneer objectieve, technische of arbeidsorganisatorische omstandigheden dit rechtvaardigen, kan de wekelijkse minimumrusttijd worden beperkt tot 24 uur in totaal.) Ingevolge artikel 8 treffen de lidstaten ook de nodige maatregelen opdat de normale dagelijkse arbeidstijd voor nachtarbeiders 1 gemiddeld niet langer is dan 8 uur per tijdvak van 24 uur. Wanneer het werk bijzondere risico's dan wel grote lichamelijke of geestelijke spanningen met zich meebrengt (de precieze invulling hiervan gebeurt bij nationale wetgeving of collectieve overeenkomst) mag een nachtarbeider niet langer werken dan 8 uur in een periode van 24 uur waarin hij nachtarbeid verricht. Afwijkingsbepalingen Ingevolge artikel 17 kan worden afgeweken van bovengenoemde bepalingen inzake dagelijkse en wekelijkse rusttijden en nachtarbeid (maar niet van die inzake maximale wekelijkse arbeidstijd) 1 Een nachtarbeider wordt in art. 2, lid 3 en 4, omschreven als een werknemer die gedurende een bepaald gedeelte van zijn jaarlijkse arbeidstijd binnen de nachttijd werkzaam kan zijn, als vastgesteld bij nationale wetgeving of collectieve overeenkomst, waarbij nachttijd is gedefinieerd als een tijdvak van ten minste zeven uren, als vastgesteld bij de nationale wetgeving, dat in ieder geval de periode tussen vierentwintig uur en vijf uur omvat. Om te kunnen bepalen of de brandweerlieden volgens nationaal recht worden geacht nachtarbeiders te zijn, hebben de Commissiediensten meer informatie nodig. PE396.609 4/7 CM\691312.doc
voor duidelijk omschreven werkzaamheden, waaronder brandweer en civiele bescherming, bij wet, verordening of bestuursrechtelijke bepaling dan wel bij collectieve overeenkomst of een bedrijfsovereenkomst tussen de sociale partners, mits de betrokken werknemers gelijkwaardige compenserende rusttijden worden geboden of, in de uitzonderlijke gevallen waarin dit op objectieve gronden niet mogelijk is, een passende bescherming. Van hetgeen in de artikelen 3 en 5 is bepaald inzake dagelijkse en wekelijkse minimumrusttijden kan ook in de volgende situatie worden afgeweken weer met het voorbehoud dat compenserende rusttijd wordt geboden: ploegenarbeid, wanneer de werknemer tussen het eind van de ene dienst en het begin van de volgende geen dagelijkse en/of wekelijkse rusttijd kan genieten (art. 17, lid 4, onder a)). Dat een richtlijn de lidstaten de mogelijkheid biedt om van bepalingen af te wijken, betekent natuurlijk niet dat ze verplicht zijn dat te doen. Dit valt onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten. Compenserende rusttijd Voor al deze mogelijkheden tot derogatie uit hoofde van artikel 17 geldt het voorbehoud dat compenserende rusttijd moet worden geboden. Dit betekent dat wanneer een werknemer zijn dagelijkse of wekelijkse minimumrusttijd door toepassing van een van deze derogaties geheel of gedeeltelijk niet kan opnemen, hem een periode van rust moet worden geboden die qua duur gelijk is aan de rusttijd die hij is misgelopen (uitgezonderd uitzonderlijke gevallen waarin dit op objectieve gronden niet mogelijk is.) Bovendien heeft het Hof in Jaeger (zaak C-151/02) bepaalt dat de compenserende rusttijd moet worden geboden onmiddellijk na de desbetreffende arbeidsperiode. Wanneer een werknemer die is ingeroosterd voor een 24-uursdienst een door de richtlijn voorgeschreven dagelijkse minimumrusttijd van 12 uur misloopt, moet hem bijgevolg in het daaropvolgende tijdvak van 24 uur een compenserende rusttijd van 12 uur worden geboden, bovenop de normale dagelijkse rusttijd waarop hij recht heeft. Opgemerkt moet worden dat de Commissie in 2004 een wetgevingsvoorstel 1 tot wijziging van de Arbeidstijdenrichtlijn heeft ingediend waarbij de bestaande voorschriften op evenwichtige wijze worden veranderd. Eén onderdeel van dit voorstel is dat de compenserende rusttijd niet onmiddellijk na de desbetreffende arbeidsperiode hoeft te vallen, maar wel binnen een redelijke termijn, vast te stellen bij nationale wetgeving, collectieve overeenkomst of bedrijfsovereenkomst tussen de sociale partners. Dit voorstel is echter nog niet door de Raad goedgekeurd. Zijn 24-uursdiensten in overeenstemming met de richtlijn? 1 Oorspronkelijke voorstel, COM (2004) 607; herziene voorstel na advies van het Europees Parlement, COM (2005) 246. CM\691312.doc 5/7 PE396.609
Normaalgesproken is een 24-uursdienst in strijd met het voorschrift van de richtlijn dat een werknemer voor elk tijdvak van 24 uur recht heeft op een rusttijd van ten minste 11 aaneengesloten uren. Vervanging van 24-uursdiensten door diensten van maximaal 12 uur is bijgevolg in beginsel verenigbaar met de richtlijn. Het Hof van Justitie heeft bepaald (Jaeger, par. 95) dat ter verzekering van een doeltreffende bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemer (...) in het algemeen in een regelmatige afwisseling van arbeidstijd en rusttijd [moet] worden voorzien, en voegde daaraan toe dat dit vereiste des te meer noodzakelijk [is] wanneer de normale dagelijkse arbeidstijd in afwijking van de algemene regel is verlengd wegens het verrichten van beschikbaarheidsdienst. Zoals de Commissiediensten in een eerder stadium hebben aangegeven, in een schrijven waarnaar indienster verwijst, biedt de richtlijn nog steeds de mogelijkheid om 24-uursdiensten te draaien, hoewel slechts in een beperkt aantal gevallen. In Jaeger oordeelde het Hof bijvoorbeeld dat voor ziekenhuisartsen een vermindering van de dagelijkse rusttijd van 11 uur door het verrichten van beschikbaarheidsdienst die bovenop de normale arbeidstijd komt, wanneer bij collectieve overeenkomst geregeld, onder de afwijkingen van artikel 17, lid 2, kan vallen, mits is overeengekomen dat onmiddellijk na de desbetreffende arbeidsperiode gelijkwaardige compenserende rusttijd wordt geboden en de maximale wekelijkse arbeidstijd van artikel 6 niet wordt overschreden. Maar, zoals hierboven al uitgelegd, is derogatie uit hoofde van artikel 17, lid 2, voor 24- uursdiensten alleen mogelijk wanneer aan de daarvoor gestelde voorwaarden is voldaan, waartoe onder meer behoren een onmiddellijke compenserende rusttijd en naleving van hetgeen in de richtlijn is bepaald inzake de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd. Hier gaat nog de voorwaarde aan vooraf dat nationale wetgeving of een toepasselijke bestuursrechtelijke bepaling of collectieve overeenkomst daadwerkelijk in dit soort derogaties voorziet. De Commissie heeft meer informatie nodig om te kunnen bepalen of in het onderhavige geval aan deze voorwaarde is voldaan. Wat in deze zaak mogelijk met name van belang is, is dat de richtlijn derogaties toestaat maar ze niet voorschrijft. Een overheidsambtenaar kan bijgevolg volgens Gemeenschapsrecht niet worden verplicht om gebruik te maken van een derogatie zoals die welke 24-uursdiensten mogelijk maakt. Het Hof heeft benadrukt dat de Arbeidstijdenrichtlijn over het algemeen moet worden uitgelegd in het licht van de hoofddoelstelling van die richtlijn: de gezondheid en veiligheid van werknemers. Of 24-uursdiensten toelaatbaar zijn, hangt bijgevolg ook af van de feitelijke gevolgen van een 24-uursdienst voor de gezondheid en veiligheid van werknemers. Zulke gevolgen moeten objectief worden beoordeeld, met inachtneming van factoren zoals de frequentie van 24-uursdiensten, de mate waarin een 24-uursdienst werknemers lichamelijk en psychologisch uitput, de lengte van compenserende rusttijden, en de vraag of overuren objectief gezien noodzakelijk zijn om de continue paraatheid van brandweer en nooddiensten te garanderen. Dit zijn allemaal feitelijke punten die, naar de mening van de Commissiediensten, het beste door de betrokken sociale partners kunnen worden beoordeeld. En als die het niet met elkaar eens kunnen worden, door de bevoegde nationale rechter. PE396.609 6/7 CM\691312.doc
Er moet echter worden opgemerkt dat de mogelijkheid van opt-out waarin artikel 22 voor individuele werknemers voorziet, uitsluitend betrekking heeft op de maximale wekelijkse arbeidstijd van 48 uur (art. 6). Artikel 22 biedt werknemers niet de mogelijkheid om af te zien van hun recht op minimum- of compenserende rusttijden. Arbeidsorganisatie en combinatie van werk en gezin De Commissiediensten erkennen dat onregelmatige dienstroosters het voor werknemers en hun partners erg moeilijk kunnen maken hun werk- en gezinsleven te organiseren. De Commissie heeft er vaak op gewezen veel belang te hechten aan de combinatie van werk en gezin. De Arbeidstijdenrichtlijn is echter een richtlijn voor gezondheids- en veiligheidskwesties en bevat als zodanig geen wettelijke voorschriften op dit terrein. Artikel 13 van de richtlijn is in dit verband mogelijk relevant: De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat werkgevers die voornemens zijn de werkzaamheden volgens een bepaald rooster in te delen, vooral wat de pauzes tijdens de arbeidstijd betreft, rekening houden met het algemene beginsel van de aanpassing van de arbeid aan de mens, met name teneinde monotone en tempogebonden arbeid, afhankelijk van het soort werk en de veiligheids- en gezondheidseisen, te verlichten. Daarnaast bepaalt artikel 11 van Richtlijn 89/391/EEG ( gezondheids- en veiligheidsrichtlijn ) dat werkgevers de werknemersvertegenwoordigers dienen te raadplegen over alle vraagstukken die betrekking hebben op de veiligheid en gezondheid op het werk, en dat werknemers of hun vertegenwoordigers het recht hebben zich te wenden tot de bevoegde nationale autoriteit op het gebied van veiligheid en bescherming op het werk wanneer ze ontevreden zijn over de maatregelen die de werkgever op dit terrein heeft genomen. Conclusies Dit is een complex terrein en uit de inhoud van het verzoekschrift valt niet duidelijk op te maken of de overheid in kwestie heeft verzuimd de vereisten van het Gemeenschapsrecht in acht te nemen, en zo ja, in welk opzicht. De Commissiediensten zijn van mening dat wanneer op de werkplek ten aanzien van de algemene veiligheids- en gezondheidskwesties die in het verzoekschrift aan de orde worden gesteld, geen voor beide partijen bevredigende afspraken konden worden gemaakt, de besluitvorming over deze kwesties allereerst toekomt aan de autoriteit die op nationaal niveau met gezondheid op het werk is belast dan wel de nationale rechter. Deze instanties zijn het beste in staat een oordeel te vellen over eventuele geschilpunten betreffende de gevolgen van een specifiek dienstrooster voor de gezondheid en veiligheid van de betrokken werknemers, wat gezien bovenstaande analyse noodzakelijk lijkt. CM\691312.doc 7/7 PE396.609